Mál 00070028

Ráðuneytinu hefur borist kæra frá Einari Erni Gunnarssyni, f.h. Salar Islandica ehf., dagsett 31. júlí 2000 vegna ákvörðunar Hollustuverndar ríkisins um útgáfu starfsleyfis til handa Salar Islandica ehf.

Með bréfi Hollustuverndar ríkisins til Salar Islandica ehf., dagsett 27. júní 2000 er farið fram á að Salar Islandica tilkynni fyrirhugaða framkvæmd sína til Skipulagsstofnunar með vísan til 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og g. liðar 1. töluliðar 2. viðauka sömu laga. Í bréfi Hollustuverndar ríkisins kemur fram að ekki verði tekin ákvörðun í málinu fyrr en niðurstaða Skipulagsstofnunar liggur fyrir um matskyldu framkvæmdarinnar samkvæmt lögum nr. 106/2000. En sú niðurstaða skuli liggja fyrir áður en tillaga að starfsleyfi er auglýst, sé um matskylda framkvæmd að ræða, sbr. 22. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun.

Þann 15. maí 2000 barst Hollustuvernd ríkisins umsókn Salar Islandica um starfsleyfi fyrir fiskeldi vegna sjókvíeldi á laxi í Berufirði en sótt var um leyfi til að starfrækja tvær 4000 tonna stöðvar. Með bréfi dagsettu 17. maí 2000 sendi Hollustuvernd ríkisins drög að tillögu að starfsleyfi til heilbrigðisnefndar Austurlands til umsagnar, sbr. 2. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 785/1999 og barst svar heilbrigðiseftirlits Austurlands til stofnunarinnar þann 26. maí 2000 þar sem vakin er athygli á því að starfsemin kynni að vera háð mati á umhverfisáhrifum. Kærandi óskaði eftir upplýsingum um athugasemdir við starfsleyfistillögur sambærilegs rekstrar frá Hollustuvernd ríkisins. Hollustuvernd ríkisins sendi kæranda umbeðin gögn með bréfi dagsettu 30. maí 2000. Með bréfi Hollustuverndar ríkisins til Salar Islandica ehf., dagsett 27. júní 2000 er farið fram á að Salar Islandica tilkynni fyrirhugaða framkvæmd sína til Skipulagsstofnunar. Með bréfi dagsettu 14. júlí 2000 mótmælir kærandi ákvörðun stofnunarinnar og telur hana íþyngjandi og andstæða stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og krafðist þess að drög að starfsleyfi yrðu auglýst. Með bréfi dagsettu 24. júlí 2000 hafnar stofnunin kröfu kæranda.

Með bréfi dagsettu 9. ágúst 2000 óskar ráðuneytið eftir umsögn Hollustuverndar ríkisins vegna kærunnar. Umsögn stofnunarinnar barst ráðuneytinu með bréfi dagsettu 16. ágúst 2000. Með bréfi dagsettu 30. ágúst 2000 er kæranda gefið tækifæri til að gera athugasemdir sínar við fram komna umsögn Hollustuverndar ríkisins. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi dagsettu 1. september 2000.

Í umsögn Hollstuverndar ríkisins segir að stofnunin telji málið fjalla um það hvaða lög eigi að gilda í tilvikum sem hér um ræðir, þegar ný lög taka gildi meðan starfsleyfi er til meðferðar hjá stofnuninni. Það er niðurstaða stofnunarinnar að ráðuneytið sem æðra sett stjórnvald skuli túlka lögin hvað þetta varðar. Til stuðnings niðurstöðu sinni vísar Hollustuvernd ríkisins til álitsgerðar Gunnars Sæmundssonar, hrl. þar sem niðurstaðan sé sú að ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum gildi í þessu máli.

Salar Islandica kærir ákvörðun Hollustuverndar ríkisins frá 27. júní 2000 og gerir þá kröfu að Hollustuvernd ríkisins auglýsi tillögu að starfsleyfi hið fyrsta. Kærandi færir fram þau rök fyrir kæru sinni að hann hafi sótt um starfsleyfi fyrir Salar Islandica fyrir gildistöku laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum en framangreind lög hafi öðlast gildi eftir að umsókn um starfsleyfi hafi verið lögð fram. Ólögmætt sé að afgreiða umsóknina á grundvelli framangreindra laga með vísan til ákvæða um afturvirkni laga. Umsókn um starfsleyfi hafi verð móttekin af Hollustuvernd ríkisins í tíð eldri laga og ætti því að hljóta málmeðferð samkvæmt þeim lögum. Kærandi telur að ákvörðun Hollustuverndar ríkisins sé íþyngjandi fyrir hann þar sem fyrirtækið hafi við fjárfrekan og umfangsmikinn undirbúning tekið mið af því lagaumhverfi sem gilti á undirbúningstímanum. Ný lög, nr. 106/2000 geri ráð fyrir umfangsmeiri afgreiðslu sem sé seinvirk og skaði þannig hagsmuni fyrirtækisins verulega.

Kærandi telur að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við afgreiðslu erindi Salar Islandica ehf og vísar kærandi til þess að starfsleyfisumsókn fyrir fiskeldisfyrirtækið AGVA hafi verið auglýst án undangengis mats á umhverfisáhrifum. Þrátt fyrir að umsókn um starfsleyfi AGVA hafi verið synjað af hálfu Hollustuverndar ríkisins þá er sú niðurstaða óháð formlegri meðferð málsins hjá Hollustuvernd ríkisins.

Í athugasemdum kæranda segir m.a.:

Þá telur kærandi það orka mjög tvímælis að í máli þessu sé um lögsamband að ræða í þeim skilningi sem lagður er það hugtak og vísar kærandi til rits Ármanns Snævarr, Almenn lögfræði, bls. 326. Kærandi bendir á að Hollustuvernd ríkisins hefði getað afgreitt umsókn umbjóðanda hans fyrir gildstöku laga nr. 106/2000 og hefði þá ekki komið til álita að stofnast hefði viðvarandi lögsamband.

Í máli því sem hér er til úrlausnar snýst ágreiningur aðila um það hvort beita beri lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, er varðar útgáfu á starfsleyfi fyrir fiskeldi vegna sjókvíeldi á laxi í Berufirði, sbr. reglugerð nr. 785/1999, en starfsemin fellur undir framangreind lög. Umsókn kæranda, Salar Islandica um starfsleyfi var ekki afgreidd við gildistöku laga nr. 106/2000, en eldri lög um mat á umhverfisáhrifum, 63/1993 tóku ekki til þeirrar starfsemi sem hér um ræðir.

Í máli þessu liggur fyrir að kærandi lagði fram umsókn um starfsleyfi samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir svo og reglugerð um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, nr. 785/1999 fyrir fiskeldi vegna sjókvíeldis á laxi í Berufirði, fyrir gildistöku laga nr. 106/2000. Eldri lög nr. 63/1999 um mat á umhverfisáhrifum tóku ekki til atvinnurekstrarins en það gera ný lög nr. 106/2000 hins vegar. Þannig ber að tilkynna Skipulagsstofnun um framkvæmdina og ber að fara með hana í mat á umhverfisáhrifum ef hún er talin geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis, staðsetningar eða starfsemi sem henni fylgir. Verði lög nr. 106/2000 talin gilda um málið hefur það í för með sér að óheimilt er að gefa út slíkt starfsleyfi skv. lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, fyrr en ákvörðun skipulagsstjóra liggur fyrir um hvort skylt er að fara með framkvæmdina í mat á umhverfisáhrifum og eftir atvikum að slíkt mat liggi þá fyrir þar sem þess er krafist. Þessi niðurstaða leiðir í fyrsta lagi af fyrirmælum 16. gr. laga nr. 106/2000 og í öðru lagi af fyrirmælum 22. gr. reglugerðar nr. 785/1999, en þar er tekið fram að ef starfsleyfisskyldur atvinnurekstur er háður mati á umhverfisáhifum samkvæmt lögum og reglum þar að lútandi skuli niðurstaða matsins liggja fyrir áður en tillaga að starfsleyfi er auglýst.

Samkvæmt 7. gr. laga nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldserinda skal fyrirmælum sem felast í lögum ekki beitt fyrr en birting laganna hefur farið fram. Þá er kveðið svo á í 7. gr. laganna að birt fyrirmæli skuli binda alla frá og með 1. degi þess mánaðar, er liðnir eru 3 almanaksmánuðir hið skemmsta frá útgáfudegi þess blaðs Stjórnartíðinda, er fyrirmælin voru birt í, nema þau geymi aðrar ákvarðanir um gildistöku sína. Lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hafa að geyma sérreglu um gildistöku sína gagnvart 7. gr. laga nr. 64/1943. Samkvæmt 20. gr. eiga lögin að öðlast þegar gildi. Frá sama tíma eiga lög nr. 63/1993 að falla úr gildi.

Þegar ákvæði 7. gr. laga nr. 64/1943 eru skýrð saman við ákvæði 20. gr. laga nr. 106/2000, er ljóst að ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum öðluðust gildi og voru bindandi fyrir alla frá og með 6. júní 2000, þegar þau voru birt.

Meginreglan um lagaskil á sviði stjórnsýsluréttar hefur almennt verið talin sú, að nýjum lögum verði beitt frá og með gildistöku þeirra í sérhverju stjórnsýslumáli sem ólokið er, og réttarreglur laganna taka til efni sínu samkvæmt, án tillits til þess hvort málsatvik eiga rót sína að rekja til atburða er gerðust fyrir gildistöku laganna, enda mæli lögin sjálf ekki á annan veg. Nýjum lögum, sem ætlað er að koma í stað eldri laga, leysa þau af hólmi frá og með gildistökudegi hinna nýju laga, nema lögin mæli fyrir á annan veg. Frá þeim tíma verða allar stjórnvaldsákvarðanir sem byggðar eru á þeim lögum, að vera í samræmi við nýju lögin. Á hinn bóginn taka lög almennt ekki til mála sem til lykta hefur verið ráðið fyrir gildistöku þeirra. Um gildi stjórnvaldsákvarðana sem teknar hafa verið í slíkum málum fer því eftir þeim lögum sem í gildi voru þegar málinu var til lykta ráðið.

Framangreindar lagaskilareglur eru m.a. byggðar á sjónarmiðum um nauðsyn þess að halda uppi lagaeiningu og samræmi í lagaframkvæmd og jafnrétti borgaranna. Þá leiðir það einnig af valdheimildum löggjafans að þegar hann ákveður að breyta lögum eða setja lög til að hafa áhrif á atferli manna, í ljósi þess hvað meiri hluti þingmanna telur þjóna almannahagsmunum best, verða lögin jafnan að öðlast gildi sem fyrst til að ná markmiðum sínum.

Meginröksemd kæranda fyrir kröfu sinni er sú að lögum verði ekki beitt með afturvirkum hætti til óhagræðis fyrir einstaklinga eða lögaðila nema að viðkomandi lög mæli sjálf fyrir um slíkt. Kærandi fellst ekki á það álit Hollustuverndar ríkisins að ákvörðun skuli ætíð tekin á grundvelli þeirra laga sem í gildi eru þegar ákvörðunin var tekin og vísar kærandi máli sínu til stuðnings til framangreindra sjónarmiða um afturvirkni laga og meginreglna laga og eðli máls.

Með vísan til meginreglunnar um lagaskil á sviði stjórnsýsluréttar sem að framan er rakin fellst ráðuneytið ekki á rök kæranda um að ákvörðun Hollustuverndar ríksins frá 27. júní 2000 hafi í för með sér að lögum nr. 106/2000 sé beitt með afturvirkum hætti. Um afturvirkni laga nr. 106/2000 væri einungis að ræða í þeim tilvikum ef lögunum yrði beitt um stjórnsýslumál sem hefði borist til stjórnvalda fyrir gildistöku laga nr. 106/2000 og að það mál hefði hlotið afgreiðslu áður en lögin tóku gildi, þann 6. júní 2000. Um slíkt er ekki að ræða í því máli sem hér er til úrskurðar. Stjórnsýslumáli þessu var ekki lokið við gildistöku laga nr. 106/2000 enda hafði Hollustuvernd ríkisins þá ekki afgreitt umsókn kæranda um starfsleyfi og gefið það út á grundvelli reglugerðar nr. 785/1999. Sú viðmiðun sem fram kemur í meginreglunni um lagaskil er sú að miða skuli lagaskil við það hvort stjórnsýslumáli hafi verið lokið eða ekki fyrir gildistöku nýrra laga. Ef því er ekki lokið gildir sú regla að nýjum lögum verði beitt um það stjórnsýslumál og hefur það ekki þýðingu fyrir lagaskilin hvort málsatvik eigi rót að rekja til atburða er gerðust fyrir gildistöku laganna eins og í máli því sem hér er til umfjöllunar þar sem kærandi lagði fram umsókn sín um starfsleyfi fyrir gildistöku laga nr. 106/2000. Ákvörðun Hollustuverndar ríkisins frá 27. júní 2000 er í fullu samræmi við framangreinda meginreglu um lagaskil en stofnunin komst að þeirri niðurstöðu að beita skyldi nýjum lögum og kæranda bæri að tilkynna fyrirhugaða framkvæmd sína til Skipulagsstofnunar á grundvelli 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og g. liðar 1. töluliðar 2. viðauka sömu laga.

Kærandi bendir á þá lögskýringarreglu að dómsmál sem höfðað er í tíð eldri laga verður dæmt eftir þeim lögum þótt önnur lög hafi fellt hin fyrri úr gildi áður en málinu lýkur og vísar kærandi til Hrd. 1985:411 í því sambandi.

Ráðuneytið tekur undir það með kæranda að framangreind sérregla hefur myndast um lagaskil á sviði réttarfars. Það mál sem hér er til úrskurðar varðar hins vegar svið stjórnsýslurétt og eiga því eingöngu við um úrlausn þess þær meginreglur sem áður hefur verið lýst um lagaskil á sviði stjórnsýsluréttar. Ráðuneytið fellst því ekki á að hægt sé að beita lagaskilareglum á sviði réttarfar til úrlausnar því álitaefni sem hér er til umfjöllunar.

Þegar litið er til skýringar á 20. gr. laga nr. 106/2000 virðist ótvírætt af athugasemdum við 20. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 106/2000, að vilji hafi staðið til þess að láta lögin taka gildi og verða bindandi strax við birtingu laganna. Lögin hafa að geyma lagaskilareglur í ákvæði til bráðabirgða. Í ákvæði II til bráðabirgða er t.d. mælt svo fyrir að mati á umhverfisáhrifum sem hafið sé við gildistöku laganna skuli lokið samkvæmt eldri lögum. Engin sambærileg lagaskilaregla er hins vegar um mál, sem stjórnvöldum höfðu borist á grundvelli reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Verður því að gagnálykta svo að lögin hafi tekið til slíkra mála frá birtingu laganna. Þessa niðurstöðu styðja ummæli sem er að finna í athugasemdum við 20. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 106/2000 en þar segir svo:

Vegna þeirrar meginreglu sem fram kemur í 7. gr. laga nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, þeirrar meginreglu um lagaskil á sviði stjórnsýsluréttar sem vikið var að hér að framan, svo og þeirra athugasemda við 20. gr. sem hér að framan eru rakin, verður ekki talið að skilyrði séu fyrir hendi til lögjöfnunar frá því undantekningarákvæði er fram kemur í ákvæði II til bráðabirgða um það mál, sem hér um ræðir en því var ólokið fyrir 6. júní 2000, enda tilvikið í sjálfu sér lögmælt, sbr. 20. gr. laga nr. 106/2000.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að beita beri lögum nr. 106/2000 um umsókn kæranda um útgáfu á starfsleyfi fyrir Salar Islandica, skv. reglugerð nr. 785/1999 enda barst umsókn fyrirtækisins fyrir gildistöku laganna hinn 6. júní 2000 og hafði ekki hlotið afgreiðslu þann dag.

Ráðuneytið byggir niðurstöðu sína í fyrsta lagi á samanburðarskýringu 7. gr. laga nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldaerinda og 20. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum er leiðir til þeirrar niðurstöðu að lögin hafi verið bindandi fyrir alla frá og með 6. júní 2000 er þau voru birt. Í öðru lagi á þeirri meginreglu á sviði lagaskilaréttar (d. intertemporale ret) að nýjum lögum verði almennt beitt frá og með gildistöku þeirra í sérhverju stjórnsýslumáli, sem ólokið er, og réttarreglur laganna taka til efni sínu samkvæmt, án tillits til þess hvort málsatvik eiga rót sína að rekja til atburða er gerðust fyrir gildistöku laganna, enda mæli lögin sjálf ekki á annan veg. Í þriðja og síðasta lagi á gagnályktun frá lagaskilareglum ákvæða til bráðabirgða í lögum nr. 106/2000 svo og því ótvíræða orðalagi gildistökuákvæðis 20. gr. laganna að þau öðlist þegar gildi, og loks á ummælum í lögskýringargögnum um þann vilja að lögin tækju gildi sem fyrst.

Kærandi telur að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga við meðferð umsóknar hans um starfsleyfi og bendir á afgreiðslu Hollustuverndar ríkisins vegna umsóknar AGVA um starfsleyfi til Hollustuverndar ríkisins. Umsókn kæranda um starfsleyfi barst Hollustuvernd ríkisins þann 15. maí 2000. Meðferð mála vegna útgáfu starfsleyfa fer samkvæmt reglugerð nr. 785/1999, en í 2. mgr. 8. gr. þeirrar reglugerðar segir að við gerð tillögu um starfsleyfi skuli stofnunin ávallt leita umsagnar hlutaðeigandi heilbrigðisnefndar og annara aðila sem tilgreindir eru í ákvæðinu, eftir því sem við á. Í máli þessu liggur fyrir að Hollustuvernd ríkisins óskaði eftir umsögn heilbrigðiseftirlits Austurland þann 17. maí 2000 og veitti heilbrigðiseftirlitið umsögn sína með bréfi dags. 22. maí 2000. Samkvæmt 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og 2. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 785/1999 skal Hollustuvernd ríkisins auglýsa tillögu að starfsleyfi og veita þeim sem vilja koma á framfæri athugasemdum við tillöguna til þess átta vikna frest frá auglýsingu. Hollustuvernd ríkisins ber síðan að taka ákvörðun um útgáfu starfsleyfis innan fjögurra vikna frá því átta vikna fresturinn rennur út, sbr. 1. mgr. 25. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Samkvæmt framangreindu liggur fyrir að auglýsing að starfsleyfistillögu var í fyrsta lagi hægt að birta þann 23. maí 2000, miðað við að auglýsingin hafi verið birt daginn eftir að umsögn Heilbrigðiseftirlits Austurlands barst Hollustuvernd ríkisins. Frestur til að senda inn athugasemdir vegna auglýsingarinnar var til 17. júlí 2000. Hollustuvernd ríkisins hafði síðan allt að fjögurra vikna frest til að taka ákvörðun í málinu, eða þann 14. ágúst 2000. Þar er því ljóst samkvæmt framangreindu að ekki var hægt að gefa út starfsleyfi fyrir Salar Islandica fyrir gildistöku laga nr. 106/2000 þann 6. júní 2000, vegna lögbundinna fresta sem fram koma í reglugerð nr. 785/1999 og lögum nr. 7/1998. Þegar af þeirri ástæðu að í máli þessu var ekki möguleiki á að afgreiða umsókn kæranda fyrir gildistöku laga nr. 106/2000 telur ráðuneytið að ekki sé ástæðu til fjalla frekar um rökstuðning kæranda sem varðar málsmeðferð Hollustuverndar ríkisins í máli þessu. Kærandi fullyrðir í kæru sinni að Hollustuvernd ríkisins hefði getað afgreitt umsókn hans fyrir gildstöku laga nr. 106/2000 og ekki hefði þá verið ágreiningur um að eldri lög nr. 63/1993 hefði verið látin gilda. Eins og hér hefur verið rakið á þessi skoðun kæranda ekki við rök að styðjast enda hefði ekki verið unnt að afgreiða umsókn kæranda fyrir gildistöku laga nr. 106/2000.

Ákvörðun Hollustuverndar ríkisins frá 27. júní 2000 skal óbreytt standa. Salar Islandica skal tilkynna fyrirhugaða framkvæmd sína til Skipulagsstofnunar, sbr. 6. gr. og g. liður 1. töluliðar 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.