Mál 00030105
Ráðuneytinu hafa borist tvær kærur vegna ákvörðunar Umhverfis- og heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 29. febrúar 2000 um að veita Svínabúinu Brautarholti ehf. starfsleyfi til að reka svínabú að Brautarholti með þar tilgreindum skilyrðum með vísan til 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Um er að ræða kærur Guðjóns Ólafs Jónssonar hdl., fyrir hönd Páls Ólafssonar Brautarholti, Kjalarnesi frá 14. mars 2000 og kæru Óskars Sigurðssonar hdl., fyrir hönd Svínabúsins Brautarholti ehf., Kjalarnesi frá 20. mars 2000 en rökstuðningur vegna kærunnar barst 30. mars 2000.
I. Hinn kærði úrskurður
Með ákvörðun Umhverfis- og heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 29. febrúar árið 2000 var Svínabúinu Brautarholti ehf. veitt starfsleyfi til að reka svínabú að Brautarholti, Kjalarnesi með tilteknum sértækum starfsleyfisskilyrðum auk ákvæðis til bráðabirgða. Í starfsleyfinu er fjallað um þrif á húsum, ytra umhverfi, söfnun, geymslu og nýtingu svínamykju, dreifingu svínamykju, meðferð og geysmlu lífræns úrgangs annars en svínamykju, olíugeyma, mengunarvarnir og eigið eftirlit.
Þau starfsleyfisskilyrði sem ofangreindar kærur fjalla um auk bráðabirgðaákvæðisins eru eftirtalin:
"1. Þrif á húsum
1.1 Þrífa skal deildir svínahúsa í hvert sinn sem skipt er um dýrahópa, m.a. til að takmarka rykmyndun. Gera skal þrifáætlun og senda Heilbrigðiseftirlitinu.
2. Ytra umhverfi
2.1 Innkeyrslur, akbrautir og vinnusvæði utanhúss skulu bundin föstu slitlagi og niðurföllum sem auðveldlega taka við þvottavatni.
...
3. Söfnun, geymsla og nýting svínamykju
3.1 Öll svínamykja frá búinu skal fara í mykjutanka sem skulu vera vökvaheldir og vel viðhaldið.
3.2 Til að takmarka lyktarmengun frá mykjutönkum skulu þeir vera lokaðir.
3.3 A.m.k. tvisvar sinnum í viku skal tæma flóra yfir í mykjutanka nema að flórar séu kældir.
3.4 Stærð mykjutanka þarf að miða við að hægt sé að nýta mykjuna á skynsamlegan hátt sem áburð á þeim árstíma sem jörðin getur tekið við honum. Skulu tankar rýma a.m.k. 6 mánaða birgðir.
3.5 Losun á svínamykju í sjó er óheimil.
4. Dreifing svínamykju
4.1 Leitast skal við að nýta svínamykju til uppgræðslu.
4.2 Vinna skal áætlun fyrir nýtingu svínamykju þar sem fullt tillit er tekið til hæfni gróðurs á grónu landi til að taka til sín næringarefni. Ef ekki er til umráða nægt landrými til dreifingar skal tryggja aðrar leiðir til förgunar á svínamykju. Ef dreifa á svínamykju á leigusvæði skal vera fyrir hendi skriflegur samningur þess efnis (m.a. leigutími, stærð lands, dreifingartími). Ef afgangsmykju er fargað á annan hátt þarf að liggja fyrir vottorð um hvernig henni hafi verið komið fyrir.
4.3 Mæla skal köfnunarefnisinnihald svínamykju áður en tekin er ákvörðun um hversu mörg tonn af svínamykju skulu borin á hvern hektara.
4.4 Þegar borið er á gróið land skal ekki dreifa meiri svínamykju á jörð en gróður getur tekið upp hverju sinni af köfnunarefni og að jafnaði ekki meira en sem nemur 170 kg N/ha/ári.
4.5 Umhverfis- og heilbrigðisnefnd er heimilt að veita undanþágu frá ákvæðum gr. 4.4 um hámarksmagn N/ha/ári ef rannsóknir sýna fram á að landsvæði geti tekið við meiru.
4.6 Svínamykju skal einungis dreifa á tímabilinu 15. mars til 1. nóvember ár hvert og ekki á frosna eða gegnblauta jörð. Allri svínamykju skal dreift á sem stystum tíma og skal dreifing ekki fara fram oftar en tvisvar á tímabilinu og ekki standa yfir lengur en 2 vikur í senn. Sækja skal sérstaklega um leyfi til Heilbrigðiseftirlitsins ef nauðsyn krefur að dreifa mykju oftar.
4.7 Ekki er heimilt að dreifa svínamykju þar sem að hún getur mengað yfirborðsvatn. Bannað er að dreifa svínamykju á verndarsvæði vatnsbóla.
4.8 Stefnt skal að því að fella svínamykju ofan í svörðinn þar sem hægt er. Forðast skal úðamyndun við áburðardreifingu svo sem kostur er.
4.9 Taka skal tillit til nálægrar starfsemi og íbúðar- og orlofshúsa við dreifingu svínamykju og er einungis leyfilegt að dreifa á virkum dögum. Dreifing er óheimil 3 dögum fyrir stórhátíðir. Leitast skal við að dreifa svínamykju þegar vindátt stendur af nærliggjandi húsum þar sem fólk hefst við.
4.10 Eftirfarandi fjarlægðarmörk skulu gilda við dreifingu svínamykju nema að fyrir liggi samþykki eigenda:
Dreifingartækni | Íbúðarhverfi, heilbrigðisstofnanir og skólar | Íbúðarhús á bæjum þar sem stunduð er búfjárrækt | Íbúðarhús í dreifbýli |
Mykjudreifari/lágþrýstidreifing | 500 m | 250 m | 400 m |
Háþrýstisprautun eða plæging* | 300 m | 150 m | 250 m |
*Háþrýstisprautun ofan í jarðveg eða önnur dreifing og plæging innan 12 klst.
...
7. Mengunarvarnir
7.1 Koma skal eftir megni í veg fyrir að ryk og lykt í útblæstri frá svínahúsi valdi ónæði og óþægindum hjá nágrönnum. Nota skal íbætiefni í flóra og mykjutanka til að minnka eða koma í veg fyrir lykt frá svínabúinu.
7.2 Einu sinni á ári skal láta viðurkenndan aðila mæla rykmagn í öllum útblæstri og greina tegund og magn annarra efna sem berast með því. Tilgangur mælinganna er sá að meta þá mengun sem frá búinu kemur. Mælingar skulu fara fram þegar full framleiðsla er í búinu. Skila skal skýrslu um niðurstöðurnar til Heilbrigðiseftirlitsins.
7.3 Að öðru leyti skal fylgja reglum um góða búskaparhætti.
...
9.2 Endurskoða skal starfsleyfið þremur árum frá útgáfu þess. Skal þá m.a. tekin afstaða til þess hvort krefjast eigi hreinsibúnaðar á útblástur frá svínahúsum. Við ákvörðunina skal m.a. taka mið af mati á umfangi og tíðni lyktarmengunar hjá nágrönnum og niðurstöðum mælinga skv. gr. 7.2.
Ákvæði til bráðabirgða
Ákvæði starfsleyfisins koma til framkvæmda sem hér segir:
a. Ákvæði greina 4.2 og 7.2 skulu koma til framkvæmda eigi síðar en 12 mánuðum eftir útgáfu leyfis.
b. Önnur ákvæði en greina 4.2 og 7.2 skulu koma til framkvæmda eigi síðar en 3 mánuðum eftir útgáfu leyfis."
II. Málsatvik
1.
Forsaga málsins er sú að 23. janúar 1998 veitti Heilbrigðisnefnd Kjósarsvæðis Svínabúinu Brautarholti ehf. undanþágu frá ákvæði 3. mgr. 137. gr. heilbrigðisreglugerðar nr. 149/1990 þar sem kveðið er á um 500 metra lágmarksfjarlægð svínahúsa frá íbúðarhúsi. Svínahús félagsins eru í um 325 metra fjarlægð frá íbúðarhúsi kæranda, Páls Ólafssonar. Var ákvörðun Heilbrigðisnefndar staðfest með úrskurði stjórnar Hollustuverndar ríkisins 13. mars 1998 og úrskurði Úrskurðarnefndar samkvæmt 26. gr. laga nr. 81/1988 þann 12. júní 1998.
Í bókun hreppsnefndar þann 16. janúar 1998 kemur m.a. fram:
"Sveitarstjórnin samþykkir erindið fyrir sitt leyti enda fellur rekstur svínabúsins að gildandi skipulagi svæðisins. Sveitarstjórnin tekur fram að við afgreiðslu málsins hefur hún ekki tekið afstöðu til deilna ábúenda Brautarholts, enda er það hlutverk Heilbrigðisnefndarinnar að taka afstöðu til þeirra sérfræðilegu álitaefna sem fram hafa komið hjá aðilum. Sveitarstjórnin leggur áherslu á að veiti Heilbrigðisnefnd undanþáguna verði gerðar ríkar kröfur til umsækjanda um mótvægisaðgerðir."
Í úrskurði stjórnar Hollustuverndar ríkisins frá 13. mars 1998 segir m.a.:
"...í starfsleyfi verði settar strangar kröfur um mótvægisaðgerðir og að starfsleyfi verði að gefa út áður en hin aukna starfsemi svínabúsins hefst. Sérstaklega er áréttað að strangari reglur um mótvægisaðgerðir en almennt gilda um svínabú á svæðinu verði settar í starfsleyfi þegar það verður gefið út. Megin forsenda fyrir niðurstöðu Heilbrigðisnefndar um veitingu undanþágunnar er því sú að strangar kröfur verði settar um mótvægisaðgerðir. Forsvarsmönnum svínabúsins má vera þetta ljóst ef þeir taka ákvörðun um að hefja byggingaframkvæmdir á grundvelli veittrar undanþágu, áður en starfsleyfi hefur verið gefið út.
Stjórn Hollustuverndar ríkisins gerir þær athugasemdir við tilvitnað orðalag að aldrei verður hjá því komist að nágranni starfsemi sem þeirrar sem fjallað er um í þessu máli verði fyrir óþægindum vegna mengunar, enda verður kærandi í dag fyrir óþægindum vegna þessa. Þá kemur fram í skýrslu Línuhönnunar hf., um umhverfisáhrif, að stækkun svínabúsins muni hafa í för með sér aukna mengun og einnig að sátt þurfi að nást á milli aðila um fyrirhugaða dreifingu svínaskíts á tún, bæði hvað varðar magn, árstíma og hvaða tún skuli tekin undir áburðardreifingu, ella þurfi svínabúið að farga þessum úrgangi með kostnaðarsamri hætti."
Einnig kemur eftirfarandi fram í úrskurði stjórnar Hollustuverndar ríkisins:
"Í umsögn Hollustuverndar ríkisins frá 17. desember 1997 til stjórnar Hollustuverndar ríkisins er tekið fram að það sé mat stofnunarinnar að komi til þess að undanþága verði veitt, telji stofnunin eðlilegt að undanþágan verði bundin skilyrðum um mótvægisaðgerðir. Stjórn Hollustuverndar getur hins vegar fallist á þau sjónarmið Heilbrigðisnefndar Kjósarsvæðis, sem sett eru fram í umsögn nefndarinnar, að ásættanlegt sé að fullnægjandi kröfur um mótvægisaðgerðir verði settar inn í starfsleyfi svínabúsins. Við útgáfu starfsleyfis þarf að gæta þess að ítrustu kröfu verði gerðar um mótvægisaðgerðir til að hamla gegn mengun, í samræmi við fyrirheit heilbrigðisnefndarinnar þar að lútandi. Ekkert hefur komið fram í málinu sem gefur tilefni til að ætla að svo verði ekki gert. Stjórn Hollustuverndar ríkisins metur málatilbúnað heilbrigðisnefndar Kjósarsvæðis þannig, að það hafi verið forsenda fyrir töku hinnar kærðu ákvörðunar um veitingu undanþágu frá ákvæði 3. mgr. 137. gr. heilbrigðisreglugerðar nr. 149/1990, að gerðar verði kröfur um strangar og viðunandi mótvægisaðgerðir fyrir útgáfu starfsleyfis. Með viðunandi mótvægisaðgerðum er átt við að slíkar aðgerðir hamli svo gegn mengun frá svínabúinu að mengunin fari ekki yfir þau mörk sem kæranda verður gert að þola, að teknu tilliti til þess að fasteignir hans liggja á landsvæði sem samkvæmt samþykktu skipulagi er ætlað undir landbúnað. ...
Með hliðsjón af framkomnum rökstuðningi heilbrigðisnefndar Kjósarsvæðis fyrir niðurstöðu sinni í umsögn til Hollustuverndar ríkisins, forsendu um ströng skilyrði um mótvægisaðgerðir sem uppfylla þarf fyrir útgáfu starfsleyfis og þar sem hin umdeilda stækkun svínabúsins á að rísa á landsvæði skipulögðu undir landbúnað, er það niðurstaða stjórnar Hollustuverndar ríkisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun."
Í úrskurði Úrskurðarnefndar samkvæmt 26. gr. laga nr. 81/1988 þann 12. júní 1998 ítrekar nefndin þá niðurstöðu í úrskurði stjórnar Hollustuverndar ríkisins þar sem fram kemur að stjórn stofnunarinnar meti málatilbúnað Heilbrigðisnefndar Kjósarsvæðis þannig að það hafi verið forsenda fyrir töku hinnar kærðu ákvörðunar um veitingu undanþágunnar að "...gerðar verði kröfur um strangar og viðunandi mótvægisaðgerðir fyrir útgáfu starfsleyfisins. Með viðunandi mótvægisaðgerðum sé átt við að slíkar aðgerðir hamli svo gegn mengun frá svínabúinu að mengunin fari ekki yfir þau mörk sem kæranda verður gert að þola að teknu tilliti til þess að fasteignir hans liggja á landsvæði sem skv. samþykktu skipulagi er ætlað undir landbúnað."
Þann 31. júlí 1998 lagði Svínabúið Brautarholti ehf., Kjalarnesi fram umsókn um leyfi til að reka svínabú að Brautarholti, Kjalarnesi. Var tillaga að starfsleyfi með sértækum starfsleyfisskilyrðum samþykkt á fundi Umhverfis- og heilbrigðisnefndar Reykjavíkur þann 29. febrúar árið 2000.
Þann 29. maí 2000 veitti ráðuneytið Svínabúinu Brautarholti tímabundna heimild til að losa úrgang frá búinu í sjó með ákveðnum skilyrðum. Undanþága þessi gildir til loka nóvembermánaðar 2000 og var veitt á grundvelli 2. tl. 5.gr. reglugerðar nr. 804/1999, um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri, samkvæmt heimild í 7. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Umhverfis- og heilbrigðisnefnd Reykjavíkur hefur eftirlit með framkvæmd þessarar undanþágu.
Starfsmenn ráðuneytisins fóru í vettvangskönnun 6. júní 2000 þar sem svínahús starfsleyfishafa voru skoðuð auk þess sem rætt var við kærendur.
2.
Með bréfum dagsettum 4. apríl 2000 óskaði ráðuneytið eftir umsögnum Reykjavíkurborgar, Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, Hollustuverndar ríkisins og starfsleyfishafa á fram komnum kærum.
Í umsögn Reykjavíkurborgar dags. 10. maí 2000, er tekið undir umsögn Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur.
Í umsögn Hollustuverndar ríkisins frá 17. maí 2000 segir varðandi mótvægisaðgerðir:
"Í starfsleyfisskilyrðum heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur fyrir Svínabúið Brautarholt ehf. eru atriði sem varða flestar mótvægisaðgerðir sem Hollustuvernd ríkisins tilgreinir, nema hvað varðar takmörkun raka og staðsetningu nýbyggingar, enda kemur fram í gögnum málsins að svínahús hafa þegar verið reist. Hollustuvernd ríkisins telur því að með fullnægjandi hætti sé tekið á þeim atriðum sem gera má ráð fyrir sem mótvægisaðgerðum í starfsleyfi."
Þá kemur fram í umsögn Hollustuverndar ríkisins að stofnunin sé sammála því sjónarmiði sem felst í ákvæði 3.3. í starfsleyfinu og gerir auk þess ekki athugasemdir við ákvörðun Heilbrigðisnefndar varðandi fjarlægðarmörk við dreifingu svínamykju. Auk þess segir: "Tæknileg úttekt liggur ekki fyrir á því hvaða gerð félli best að kröfunni um mótvægisaðgerðir. Hollustuvernd ríkisins telur sig ekki hafa forsendur til að gera faglegan samanburð milli mismunandi útfærslna. Því leggur stofnunin til að fyrirtækið leggi fram ítarleg gögn, máli sínu til frekari stuðnings, sem metin yrðu við reglulega lögboðna endurskoðun starfsleyfis sbr. 20 gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun." Auk þess kemur fram í umsögn Hollustuverndar ríkisins að stofnunin telji eðlilegt að meta það rykmagn sem berst frá búinu að stærstum hluta en ekki mæla allt rykmagn sem frá búinu kemur. Telur stofnunin nægilegt að mæla rykmagn í hluta útblástursins og nota þær upplýsingar til að meta heildarlosun.
Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur dagsettri 9. maí s.l. kemur m.a. fram varðandi kæru Páls Ólafssonar varðandi hreinsibúnað á útblæstri frá búinu.:
"Hugsanlegt væri að gera þá kröfu að fyrirtækið setti upp hreinsibúnað á útblástur frá búinu. Heilbrigðiseftirlitið veit hins vegar ekki til að slíks búnaðar hafi enn nokkurs staðar í heiminum verið krafist fyrir svínabú þótt tilraunir fari fram í nágrannalöndunum. Ekki er þó sá möguleiki afskrifaður að slíkrar hreinsunar verði krafist þegar starfsleyfi búsins verður endurskoðað þremur árum frá útgáfu þess. Heilbrigðiseftirlitinu er ekki kunnugt um aðrar mótvægisaðgerðir en þær sem þegar hefur verið getið sem skilað gætu árangri. Í ljósi þess að lítil reynsla er af hreinsibúnaði á útblæstri frá svínabúum, sbr. framangreint, og þar sem engar mælingar liggja fyrir frá búinu, þótti Heilbrigðiseftirlitinu ekki tilefni til að krefjast jafn viðurhlutamikilla aðgerða að svo stöddu. Ítrekað skal, að starfsleyfið verður endurskoðað að þremur árum liðnum og verður þá tekin afstaða til þessa atriðis.
Eftirfarandi segir um nægt landrými til dreifingar svínamykju:
"Í gr. 4.2 í starfleyfisskilyrðunum fyrir búið kemur eftirfarandi fram: ...Ef ekki er til umráða nægt landrými til dreifingar skal tryggja aðrar leiðir til förgunar á svínamykju. Ef dreifa á svínamykju á leigusvæði skal vera fyrir hendi skriflegur samningur þess efnis (m.a. leigutími, stærð lands, dreifingartími). Ef afgangsmykju er fargað á annan hátt þarf að liggja fyrir vottorð um hvernig henni hafi verið komið fyrir". Ekki er gert ráð fyrir að til þess komi til lengdar að búið verði rekið í andstöðu við ákvæði starfsleyfisins. Ákvæði gr. 3.1, sbr. og gr. 3.4, skulu uppfyllt innan 3ja mánaða frá gildistöku starfsleyfisins. Verði ekki komið upp nægjanlegu geymslurými, miðað við þær förgunarleiðir sem notaðar eru, kann að vera nauðsynlegt fyrir búið að draga úr starfsemi sinni og miða hana við þá möguleika sem það hefur til að uppfylla ákvæði starfsleyfisins. Jafnfram er minnt á að umhverfisráðherra hefur boðað að hugsanlegt sé að veita tímabundna undanþágu frá banni við losun úrgangs í sjó, sbr. bréf ráðherra dags. 3. apríl sl."
Einnig kemur fram í umsögn Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur að þó forráðamenn búsins hafa haldið því fram að tæknilega sé það ekki framkvæmanlegt að tæma flórana tvisvar í viku, hafi þeir ekki lagt fram nein gögn þeirri fullyrðingu til stuðnings þrátt fyrir að eftir því hafi verið leitað af hálfu eftirlitsins.
Heilbrigðiseftirlitið bendir á varðandi skilyrði í gr. 4.9 að vegna óstöðugleika íslensks veðurfars þótti ekki raunhæft að kveða fastar að orði en gert er í þeirri grein. Og hvað varðar lykt af svínamykju segir Umhverfis- og heilbrigðisnefnd Reykjavíkur í umsögn sinni að lykt af henni sé "..sterk og hvorki þau mörk sem eru sett í starfsleyfisskilyrðunum né þau mörk sem kærandi leggur til munu nægja til að eyða algerlega öllum óþægindum vegna ólyktarinnar. Þau mörk sem ákveðin voru eru talin réttlætanleg að teknu tilliti til þess að um samþykkt landbúnaðarsvæði er að ræða og því erfitt að gera sömu kröfur og gerðar yrðu á þéttbýlli stöðum borgarinnar."
Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur telur einnig í umsögn sinni að ekki sé tilefni til að fella greinina um ákvæði til bráðabirgða niður. Sú afstaða byggist á því að í starfsleyfi er gerð krafa um að fyrirtækið uppfylli ákvæði starfsleyfisskilyrða innan tiltekinna tímamarka og 12 mánuðir eru taldir eðlilegur tími til að undirbúa framkvæmdir skv. ákvæðunum í 4.2. og grein 7.2.
Í niðurlagi umsagnar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur segir:
"Ljóst má vera, ...með hinum sértæku starfsleyfisskilyrðum, sem fram koma í starfsleyfi Svínabúsins að Brautarholti, að komið hefur verið til móts við kröfuna um strangar og viðunandi mótvægisaðgerðir, sbr. bókun hreppsnefndar frá 16. nóvember 1998, úrskurð stjórnar Hollustuverndar ríkisins frá 13. mars 1998 og úrskurð úrskurðarnefndar skv. 26. gr. laga nr. 81/1988 í kærumáli nr. 2/1998, sem Umhverfis- og heilbrigðisnefnd Reykjavíkur bar að taka tillit til við gerð leyfisins. Standa því engin rök eða efnisatriði til að fallast á kæruna.
Þau leiðu mistök áttu sér hinsvegar stað við gerð starfsleyfisskilyrðanna að gr. 4.2 er í ákvæði til bráðabirgða sögð eiga í heild sinni að koma til framkvæmda eigi síðar en 12 mánuðum frá útgáfu starfsleyfis. Það rétta er að einungis 1. mgr. greinar 4.2 í starfleyfisskilyrðunum hefði átt að falla undir lið a) í ákvæði til bráðabirgða en þar segir: "Vinna skal áætlun fyrir nýtingu svínamykju þar sem fullt tillit er tekið til hæfni gróðurs á grónu landi til að taka til sín næringarefni". Önnur skilyrði í gr. 4.2 skulu koma til framkvæmda eigi síðar en 3 mánuðum frá útgáfu starfsleyfis. Ákvæði til bráðabirgða ætti því að hljóða svo:
Ákvæði til bráðabirgða
Ákvæði til starfsleyfisins koma til framkvæmda sem hér segir.
a. Ákvæði greina 4.2, 1. mgr. og 7.2 skulu koma til framkvæmda eigi síðar en 12 mánuðum eftir útgáfu leyfis.
b. Önnur ákvæði en greina 4.2, 1. mgr. og 7.2 skulu koma til framkvæmda eigi síðar en 3 mánuðum eftir útgáfu leyfis."
Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 9. maí 2000 varðandi kæru starfsleyfishafa Svínabúsins að Brautarholti ehf. segir:
"a. Kærandi heldur því fram, að það hafi verið hluti hinna "ströngu og viðunandi mótvægisaðgerðir fyrir útgáfu starfsleyfis" sem um getur í úrskurði úrskurðarnefndar skv. 26. gr. l. 81/1988 að velja búinu stað þar sem það er nú. Hér er um grundvallarmisskilning að ræða. Það er einmitt staðsetning svínabúsins, sem er innan við 500 metra frá íbúðarhúsi, sem kallar á strangar og viðunandi mótvægisaðgerðir í starfsleyfi og því getur staðsetning þess ekki talist til mótvægisaðgerða. Núverandi staðsetning svínabúsins er nær íbúðarhúsi en áskilið er skv. reglugerðum. Kærendur sóttu um undanþágu frá fjarlægðarmörkum og fengu hana, gegn því að taka á sig strangar og viðunandi mótvægisaðgerðir til koma í veg fyrir lyktarmengun frá svínabúinu. Má því í raun segja, að kærendur hafi meðvitað ákveðið að setja svínabúið niður á þeim stað, sem kallaði á strangar og viðunandi mótvægisaðgerðir og með því að hefja byggingu svínabúsins á umræddum stað, hafi þeir fallist á það sjónarmið, að mótvægisaðgerðir yrðu meiri og ríkari en gengur og gerist með svínabú almennt. Framangreindri fullyrðingu kærenda er því vísað á bug.
b. Þá verður kærendum tíðrætt um að lagaheimildir skorti til að gera svo strangar kröfur til svínabúsins, að það geti ekki staðið undir þeim. Ekkert hefur komið fram í máli kærenda um, að það sé þeim fjárhagslega óyfirstíganlegt að mæta þeim kröfum, sem fram koma í starfsleyfi þeirra. Hins vegar má skilja málflutning þeirra þannig, að hugsanlega verði hinar "ströngu og viðunandi" mótvægisaðgerðir til þess, að rekstur svínabúsins verði e.t.v. minna hagkvæmur en ella, vegna mótvægisaðgerðanna. Engu að síður héldu kærendur því til streitu að staðsetja svínabúið með þeim hætti, að undanþágu þurfti til og svo sem ítrekað hefur komið fram, kallar undanþágan á mótvægisaðgerðir. Hvað varðar lagaheimildir til að setja starfsemi svínabúsins mörk varðandi mengun, nægir að vísa til ákvæða laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, I. kafla, svo og þær reglugerðir, sem í gildi voru við setningu starfsleyfisins, þ.e. mengunarvarnarreglugerð nr. 48/1994 með síðari breytingum, einkum gr. 25 og heilbrigðisreglugerð nr. 49/1990 með síðari breytingum og er vitnað til viðeigandi ákvæða í athugasemdunum hér á eftir. Þá leggur úrskurðarnefnd skv. l. um hollustuhætti og mengunarvarnir þá ríku kröfu á heilbrigðisnefnd, að viðeigandi mótvægisaðgerðir skuli tryggja að mengun fari ekki yfir þau mörk, sem nágrannar verða að þola, að teknu tilliti til þess að um er að ræða skipulagt landbúnaðarsvæði. Orðið er við kröfu úrskurðarnefndar með setningu kærðra starfsleyfisskilyrða."
Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur kemur m.a. eftirfarandi fram um þá fullyrðingu kæranda að mengun muni aukast:
"Við niðurbrot lífrænna efna í flórum sem oftast er loftfirrt myndast m.a. ammóníak, vetnissúlfíð og rokgjarnar fitusýrur og hafa um 150 rokgjörn fitusýrusambönd verið efnagreind í svínamykju. Það eru rokgjörnu fitusýrurnar sem valda verstri lyktarmengun. Við niðurbrotið myndast tiltölulega lítil lykt fyrstu 3-5 dagana og má nefna að myndun ammóníaks nær fyrst hámarki á 3. degi og svo aftur á 21. degi. Erlendis hefur reynslan sýnt að lyktarmengun eykst til muna ef svínamykja er geymd lengur en 5 daga í grunnum flórum og er því mælt með að mykjan sé fjarlægð 2 x í viku. Markmiðið með að tæma flóra títt er að draga úr lyktarmengun."
Heilbriðgiseftirlitið tekur eftirfarandi fram varðandi þá kröfu að mæla eigi einu sinni á ári rykmagn í öllum útblæstri og greina tegund og magn annarra efna sem berast með honum:
"Tilgangur mælinganna er að afla nægilegra upplýsinga um mengun sem berst frá búinu m.a. til að hægt sé að hanna hreinsibúnað ef niðurstaða endurskoðunar á starfsleyfi leiðir til þess að krafa um hreinsun loftsins verður gerð. Augljóslega er um að ræða að mæla lífræn efni sem eru í loftinu og geta valdið lykt. Kærandi gerir athugasemd við að Heilbrigðiseftirlitið segi ekki til um hvaða efni eigi að mæla. Ekki þótti ástæða til að krefjast mælinga á öllum 150 lyktarefnum sem í útblásturslofti svínahúsa geta verið og atriði þetta skilið eftir opið svo hægt væri að gæta hagkvæmni í mælingum án þess að rýra gildi niðurstaðnanna við mat á hreinsun og hönnun á hreinsibúnaði. Er þess vegna gert ráð fyrir að um þetta verði haft samráð við Heilbrigðiseftirlitið. ...
Heilbrigðisnefnd hefur fulla heimild til að krefjast slíkra mælinga, sbr. ákvæði 67.3 í mengunarvarnarreglugerð nr. 48/1994.
Þá heldur kærandi fram að allar eldisdeildirnar 25 séu svipaðar og því sé nóg að mæla í einni deild búsins. Framangreind fullyrðing er fráleit. Það fer allt eftir aldri svínanna hversu mikil lykt kemur frá hverri deild en aldur svína er mjög mismunandi eftir deildum. Framangreint var staðfest með heimsókn heilbrigðisfulltrúa frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur í heimsókn á svínabúið 6. október 1998. Vissulega hefðu mælingar orðið ódýrari ef útblástur búsins hefði verið sameinaður á einum stað en gera verður ráð fyrir að sameining útblásturs sé forsenda hreinsunar hans ef til þess mun koma. Í ljósi þess að fyrir lá að búið þyrfti að gera mótvægisaðgerðir hefði e.t.v. átt að gera ráð fyrir þessu við hönnun húsanna. Ekkert samráð var haft við heilbrigðiseftirlit varðandi hönnun þeirra. Fullyrðingar kæranda í bréfi dags. 11. apríl s.l. um óheyrilegan kostnað við mælingar eru órökstuddar, enda segir í minnisblaði verkfræðistofu kæranda að "ekki tókst að afla upplýsinga um raunkostnað við mælingar samkvæmt ákvæðum starfsleyfis". Ekkert samráð hefur verið haft við Heilbrigðiseftirlitið um, hvers konar mælingar þurfi að fara fram og því ekkert hægt að fullyrða um kostnað, fyrr en að loknu því samráði. Þá skal enn og aftur minnt á skyldu Heilbrigðiseftirlitsins til að setja fram kröfur um mótvægisaðgerðir gegn lyktarmengun frá svínabúinu, sem var forsenda þess, að svínabúinu var á sínum tíma veitt undanþága frá fjarlægðarmörkum frá íbúðarhúsum, gegn sértækum mótvægisaðgerðum. ...
Með mælingunum er vonast til að hægt verði að meta bæði tæknilega og fjárhagslega möguleika á að hreinsa loftið. Öflun sem gleggstra upplýsinga um mengunina sjálfa, þ.e. efnin sem valda ólyktinni, styrkir hinsvegar grundvöll ákvarðanatöku. Hvað varðar rannsóknarskyldu Umhverfis- og heilbrigðisnefndar Reykjavíkur sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga og meðalhófsreglu sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga um hvort aðrar og ódýrari leiðir hafi verið færar til að meta lyktarmengun frá svínahúsinu, sem kærandi gerir að umtalsefni, skal eftirfarandi tekið fram: Ítrekað hefur verið farið að svínabúinu og aðstæður skoðaðar. Þær rannsóknir og heimsóknir hafa leitt í ljós, að mæling frá einni deild svínabúsins eingöngu, myndi gefa ranga mynd af mengun frá því, þegar litið er til aldursskiptingar svína í deildum. Mæling frá einni deild yrði því marklaus með öllu. Meðalhófsreglunnar er einmitt gætt með því að kalla eftir fullkomnum mælingum, svo unnt verði að gæta ítrustu hagkvæmni við val á hreinsibúnaði."
Um fjarlægðarmörk við dreifingu svínamykju, tekur Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur fram:
"Forsvarsmenn svínabúsins spyrja hvaðan heimild sé komin fyrir að setja fjarlægðarmörk við dreifingu mykjunnar. Svínamykja getur gefið frá sér sterka lykt í fleiri daga eftir að hún hefur verið borin á. Í 3. tl. 137. gr. heilbrigðisreglugerðar nr. 49/1990 með síðari breytingum er mælt fyrir um 500 m lágmarksfjarlægð svínabúa frá mannabústöðum og vinnustöðum annarra en búsins sjálfs. Mat Heilbrigðiseftirlitsins er að 500 metrar nægi oft ekki til að koma í veg fyrir óþægindi í tengslum við dreifingu svínamykju. Samkvæmt 1. mgr. 25. gr. mengunarvarnareglugerðar nr. 48/1994 með síðari breytingum skal halda loftmengun í lágmarki og viðhalda þeim gæðum sem felast í hreinu og ómenguðu lofti. Í 34. gr. sömu reglugerðar er forráðamönnum fyrirtækja og stofnana skylt að sjá svo um að reykur, ryk og hættulegar, daunillar eða lyktarmiklar lofttegundir valdi ekki óþægindum í nærliggjandi umhverfi. Reglugerðir þessar eru settar með stoð í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998, 5. gr. Þá telur kærandi fjarlægðarmörkin vera skerðingu á eignarrétti og ráðstöfunarrétti eigenda yfir fasteignum sínum, sem ekki verði af þeim tekið nema með lögum. Lagaheimildin er fyrir hendi í l. nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, 1. og 2. gr., auk 5. greinar. Þá ber í þessu sambandi að benda á almennar reglur grenndarréttarins, sem setja fasteignareigendum skorður með tilliti til granneigna og þeirrar meginreglu, að menn þurfa ekki að hlýta því, að nágrannaeignir séu hagnýttar þannig, að að þeim sé óhæfilegur bagi af. Þannig er eigendum Brautarholts frjáls hagnýting eigna þeirra, svo lengi sem nágrönnum þeirra stafar ekki veruleg óþægindi af hagnýtingunni. Ákvæði starfsleyfis um fjarlægðarmörk við dreifingu svínamykju byggjast m.a. á reglum þessum.
Krafan í starfsleyfinu um að svínamykja sé nýtt sem áburður á land er ætlað koma í veg fyrir losun hennar í sjó með tilheyrandi mengun af völdum köfnunarefnis en um leið til að fullnægja ákvæðum gr. 37.1 í mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994 með síðari breytingum. Í umræddri grein segir að stefna skuli að endurvinnslu og endurmyndun úrgangs svo sem kostur er og að leitast skuli við að beita bestu fáanlegu tækni við mengunarvarnir. Ígildi bestu fáanlegu tækni í mengunarvörnum við landbúnaðarstarfsemi eru reglur um góða búskaparhætti en þar er hnykkt á nýtingu búfjáráburðar. Í gr. 74 í mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994 með síðari breytingum segir að við gerð starfsleyfa skuli tryggja að ráðstafanir sem gerðar eru til að draga úr mengun umhverfis, í þessu tilviki að bera svínamykju á land, valdi ekki aukinni mengun annarsstaðar. Til þess að fullnægja þessu ákvæði var því nauðsynlegt að binda dreifinguna ákveðnum skilyrðum vegna lyktarmengunar við íbúðarhús.
Hvað varðar fordæmi um fjarlægðarmörk annars staðar í borginni gerði heilbrigðisráð þann 5. desember 1986 samþykkt um að fjarlægð reykofna og reykhúsa skyldi vera a.m.k. 100 metra frá næstu íbúðarhúsum ef notaður væri fullnægjandi reyk- og lyktarhreinsibúnaður að mati Heilbrigðiseftirlitsins. Ef þessi búnaður væri ekki fyrir hendi eða ófullnægjandi skyldi fjarlægðin vera 200-500 metrar eftir aðstæðum.
Það er ekki allskostar rétt að ekki séu í gildi neinar reglur um fjarlægðarmörk í nágrannalöndunum. Í samantekt EPA (Environmental protection agency) frá 1998 um bestu fáanlegu tækni fyrir svínabú er talað um að við dreifingu svínamykju þurfi fjarlægð frá stofnunum að vera a.m.k. 200 metrar og 100 metrar frá íbúðarhúsum. Sænskar viðmiðunarreglur frá 1984 um lágmarksfjarlægð milli iðjuvera og íbúðarsvæða gera ráð fyrir a.m.k. 500 m fjarlægð frá íbúðarhverfum að starfsemi svínabúa, þar sem a.m.k. 500 svín er höfð. Fjarlægðin telst frá þeim stað þar sem mengunin berst frá starfseminni. Þar er því einnig um að ræða fjarlægðina frá dreifingarstað að íbúðarhúsum.
Hvað varðar íbúðarhverfi þá má ekki gleyma Grundarhverfi í þessu samhengi en það er ekki á landbúnaðarsvæði."
Um dreifingu svínamykju segir eftirfarandi:
"Ákvæðinu er ætlað að tryggja að um nýtingu en ekki förgun verði að ræða og að dreifing verði bundin við sem styst og fæst tímabil til að firra almenning óþægindum. Með öflugum dreifibúnaði og nægilegu birgðarými nægja þessi tvö tímabil en engu að síður er í greininni viss sveigjanleiki að því er varðar fjölda tímabila."
Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur segir að ákvæði um að bundið slitlag sé á innkeyslum, akbrautum og vinnusvæði sé skv. tillögu Hollustuverndar ríkisins, sbr. bréf Hollustuverndar ríkisins til Heilbrigðiseftirlitsins, dags. 13. september 1999, og að fyrirmynd frá Heilbrigðiseftirliti Suðurlands en þar eru þessar kröfur gerðar til svína- og alifuglabúa.
Um athugasemdir kæranda starfsleyfishafa vegna gr. 4.3 um mælingu á köfnunarefnisinnihaldi segir:
"Samkvæmt kæranda er mikill kostnaður við mælingar af þessu tagi. Þann 27. ágúst 1999 lét Heilbrigðiseftirlitið Rannsóknastofnun Landbúnaðarins gera mælingu á m.a. köfnunarefnisinnihaldi svínamykju frá Svínabúinu Brautarholti ehf. og kom í ljós að svínamykjan inniheldur 6,4 kg af köfnunarefni í hverju tonni. Þurrefnisinnihald svínamykjunnar var 19,1%. Miðað við þessar niðurstöður og gr. 4.4 í starfsleyfisskilyrðunum ættu svínabændur einungis að dreifa 26,6 tonnum af svínamykju á hvern ha. Þetta sýnir að að gera þarf frekari mælingar á köfnunarefnisinnihaldi, svo unnt verði að ákvarða hversu miklu magni af svínumykju má dreifa á hvern hektara lands, sem til umráða er. Hugsanlegt er, að köfnunarefnisinnihald sé breytilegt og því ráðlegt að gera nokkrar mælingar til að komast að meðalinnihaldi köfnunarefnis í svínamykjunni. Kostnaður við þessar mælingar er skv. upplýsingum RALA áætlaður þannig: A. Greiningarkostnaður kr. 8.600.- án vsk. Sýnatökukostnaður á bilinu kr. 5.000.-10.000 í hvert skipti. Mælingarnar koma kærendum til góða við stjórnun áburðargjafar."
Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur tekur eftirfarandi fram varðandi gr. 8 um íbætiefni í flóra og mykjutanka:
"Ýmsar tilraunir hafa verið gerðar með íbætiefni í flóra og mykjutanka erlendis til að draga úr lyktarmengun frá svínabúum og í sumum tilvikum með góðum árangri. Svínabúið Brautarholti ehf. kom í upphafi sjálft fram með þessa hugmynd sem einn þátta í mótvægisaðgerðum í tengslum við ákvörðun Heilbrigðisnefndar Kjósarsvæði um undanþágu frá lágmarksfjarlægðarmörkum búsins frá næstu íbúðarbyggð og var hún ein af fáum mótvægisaðgerðum sem voru til umræðu í tengslum við þá ákvörðun. Hér má einnig vísa í skýrslu frá október 1997 sem verkfræðistofan Línuhönnun hf. gerði fyrir Svínabúið Brautarholti ehf. um lyktareyðandi efni (bls. 10). ...
Ákvæði þessi eru nauðsynleg til að hægt sé að fylgjast á einfaldan hátt með því að búið sé rekið í samræmi við ákvæði starfsleyfisins. Auk þess er gerð krafa um skráningu á kvörtunum en þannig fást mikilvægar upplýsingar um áhrif starfseminnar á umhverfi sitt og hvernig búinu hefur tekist að draga úr þeim en þær má hafa til viðmiðunar við endurskoðun starfsleyfisins. Slíkar skráningar geta einnig gefið vísbendingar um hvernig búinu tekst að starfa í sátt við umhverfis sitt."
Að lokum kemur fram í umsögn Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur að fullar lagaheimildir væru fyrir hinum sértæku starfsleyfisskilyrðum í starfsleyfi Svínabúsins að Brautarholti, auk þess sem gera varð kröfur um sérstakar mótvægisaðgerðir hjá þessu tiltekna svínabúi, sbr. bókun hreppsnefndar frá 16. nóvember 1998, úrskurð stjórnar Hollustuverndar ríkisins frá 13. mars 1998 og úrskurð Úrskurðarnefndar skv. 26. gr. laga nr. 81/1988 í kærumáli nr. 2/1998. Eru því engin rök eða tilefni til að verða við kröfum kæranda í máli þessu.
Í athugasemdum starfsleyfishafa Svínabúsins Brautarholti ehf. dagsettum 18. apríl árið 2000 kemur m.a. fram varðandi stjórnsýslukæru Páls Ólafssonar:
"Að mati svínabúsins Brautarholti ehf. skorti verulega á að hið kærða starfsleyfi og skilyrði, sem þar voru sett fram, sæktu stoð sína til gildandi laga og reglugerða hér á landi, þ.á.m. gr. 3.3, 4.6 og 4.10. Í ljósi dóms Hæstaréttar frá 13. apríl s.l. í máli nr. 15/2000 Stjörnugrís hf. gegn íslenska ríkinu verði ráðuneytið að hafa þessi sjónarmið sérstaklega í huga við afgreiðslu á málinu.
Þegar rætt sé um ströng skilyrði þá geti einungis verið átt við þau ströngu skilyrði, sem lögin setja, en ekkert umfram það, enda verður mat á heimilaðri atvinnustarfsemi og skilyrði, sem sett eru fyrir rekstri við veitingu starfsleyfis, að rúmast innan marka laga og reglugerða og sækja stoð sína þangað, sbr. umfjöllun í fyrrgreindum dómi Hæstaréttar.
Svínabúið Brautarholti ehf. hafi ekki með neinum hætti undirgengist eða samþykkt að strangari kröfur ættu að gilda um rekstur hans heldur en annan sambærilegan rekstur á skipulögðu landbúnaðarsvæði eða að svínabúið ætti að taka á sig einhverjar aðrar og meiri kvaðir umfram það sem mælt er fyrir um í lögum.
Ákvæði 3. mgr. 137. gr. heilbrigðisreglugerðar nr. 149/1990 sé sett með stoð í lögum nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Í þeim lögum var ekki að finna beint ákvæði sem reglugerðarákvæðið studdist við eða efnisreglu um það efni sem reglugerðarákvæðið hljóðar um. Úr þessum annmarka hafi ekki verið bætt við setningu laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Með hliðsjón af dómi Hæstaréttar frá 13. apríl s.l. í máli nr. 15/2000 sé það afstaða Svínabúsins Brautarholti að ákvæði 3. mgr. 137. gr. hafi ekki næga lagastoð að því marki sem það leggur takmarkanir á eignarráð fasteignareiganda og færir eiganda aðliggjandi fasteignar ákvörðunarvald um nýtingu fasteignar.
Þá telur kærandi, Svínabúið, Brautarholti ehf., að við afgreiðslu og meðferð á starfsleyfi fyrir rekstur fyrirtækisins hafi ekki verið gætt að ákvæðum 72. og 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og því beri umhverfisráðuneytinu að grípa inn í og tryggja að farið sé að lögum.
Er því einnig mótmælt að nokkurt tilefni sé til þess að taka til greina það sem fram kemur í kæru Páls Ólafssonar, ekki verði séð að athugasemdir hans og kröfur styðjist við lög og í kæru hans er beinlínis um rangfærslur að ræða. Sérstök athygli er líka vakin á því að í umræddri kæru er ekki vísað til lagaákvæða til stuðnings þeim sérstöku kröfum, sem þar eru settar fram."
Með bréfi dagsettu 22. maí s.l., voru þær umsagnir sem borist höfðu ráðuneytinu sendar til kærenda og þeim boðið að koma að athugasemdum sínum við þær.
Athugasemdir starfsleyfishafa Svínabúsins Brautarholti ehf., Kjalarnesi bárust ráðuneytinu 26. maí 2000 og athugasemdir kæranda Páls Ólafssonar bárust ráðuneytinu 2. júní 2000.
Í athugasemdum kæranda Páls Ólafssonar kemur fram að hann telji umsögn Heilbrigðiseftirlitss Reykjavíkur staðfesta að ekki sé fyrir hendi nægilegt tankrými til að geyma sex mánaða birgðir af svínamykju. Ekki sé nægilegt landrými til dreifingar svínamykju og að ekki liggi fyrir neinar áætlanir um hvernig nýta eigi svínamykju að öðru leyti. Telur kærandi ljóst: "...að engar forsendur eru fyrir útgáfu starfsleyfis svínabúsins þar sem hvorki liggur fyrir hvar Svínabúið Brautarholti ehf. ætlar að geyma þá mykju sem til fellur frá búinu né hvar félagið ætlar að dreifa henni eða nýta á annan hátt. Fyrr er ekki hægt að veita leyfi til reksturs búsins. Þá er þess að geta að ekki liggja fyrir neinar áætlanir um hreinsun útblásturs frá búinu en sú lyktarmengun sem berst með honum er umbj. mínum nánast óbærileg."
Í athugasemdum starfsleyfishafa Svínabúsins Brautarholti ehf. kemur m.a. fram:
"Umbj. okkar hefur ekki með neinum hætti undirgengist eða samþykkt að strangari kröfur ættu að gilda um rekstur hans heldur en annan sambærilegan rekstur á skipulögðu landbúnaðarsvæði eða að hann ætti að taka á sig einhverjar aðrar og meiri kvaðir umfram það sem mælt er fyrir um í lögum. Staðhæfing heilbrigðiseftirlitsins um að umbj. okkar hafi samþykkt og tekið á sig auknar kröfur er því ekki rétt og á sér enga stoð í gögnum málsins."
Þá er því mótmælt að ekkert hafi verið lagt fram af hálfu kæranda til að sína fram á að ekki sé framkvæmanlegt að tæma flórana tvisvar í viku. Vísar kærandi í því sambandi til bréfs dagsettu 4. apríl árið 2000 sem sent var ráðuneytinu en þar kemur fram varðandi tæmingu flóra að: "Samkvæmt athugun umbj. okkar þá virðist skilyrði starfsleyfisins um að tæma skuli flóra svínabúsins a.m.k. tvisvar í viku nema flórarnir séu kældir ekki samræmast kröfum sem litið er til á Norðurlöndunum. Tilgangur þessarar aðgerðar er sá að minnka uppgufun lofttegunda við hátt hitastig mykjunnar. Þetta vandamál hefur komið upp í Hollandi þar sem vandi vegna uppgufunar ammoníaks og brennisteinsvetnis hefur orðið vegna mikillar gerjunar í flórunum. Danir eru hins vegar á öndverðu meiði við Hollendinga og telja að tíð aftöppun flóra leiði til aukinnar gerjunar og þar af leiðandi meiri uppgufunar ammoníaks. Almenn vinnuregla í Danmörku er að tæma flórana á 2-3 vikna fresti. Við hönnun á nýbyggingu við Svínabúið í Brautarholti var að jafnaði miðað við 2 vikna birgðir í flórunum. Í þessu sambandi má vísa til umfjöllunar í 13. og 14. kafla í "Driftsledelse i Svineholdet" bls. 145-158,..."
Varðandi mælingar á útblæstri frá svínabúinu bendir starfsleyfishafi m.a. á að:
"...verið er að leggja á umbj. okkar að standa fyrir gríðarlega kostnaðarsömum rannsóknum til að reyna að hanna einhvern hreinsibúnað, sem hvergi í heiminum er krafist að skuli vera til staðar á svínabúum. Þetta skilyrði er því alveg tilgangslaust. Þá er líka alveg ljóst að stjórnvöld á sviði umhverfis- og heilbrigðismála geti ekki ýtt rannsóknarkostnaði eða kostnaði vegna óljósra hugmynda sinna, sem hvergi er beitt í heiminum, yfir á borgarana. Slíka heimild sé hvergi að finna í lögum. ...
Varðandi umfjöllun heilbrigðiseftirlitsins um íbætiefni leyfir umbj. okkar sér að spyrja hvaða íbætiefni sé verið að fjalla um því þess sér ekkert stoð í gr. 7.1. í starfsleyfisskilyrðunum. Þá þarf að fara mjög varlega í að setja íbætiefni í flóra og mykjutanka þar sem ekki hefur verið rannsakað til fulls áhrif þessara efna á umhverfið. Þá hefur raunveruleg virkni íbætiefna á lykt ekki verið sönnuð. Lagði umbj. okkar fram gögn þessu til staðfestingar. Þessu hefur ekki verið hnekkt af hálfu heilbrigðiseftirlitsins."
III. Kröfur og málsástæður kæranda
1.
Kærandi Páll Ólafsson gerir þær kröfur aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að synjað verði um útgáfu starfsleyfis og að jafnframt yrði lagt fyrir Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur að stöðva þegar rekstur svínabúsins að Brautarholti. Til vara er gerð sú krafa að hert verði á skilyrðum starfsleyfis um mengunarvarnir og dreifingu úrgangs, að ákvæði til bráðabirgða verði fellt niður og að gildistaka starfsleyfisins verði bundin þeim fyrirvara að fyrir liggi að starfsleyfishafi uppfylli skilyrði um tanka til geymslu svínamykju og land til að dreifa henni á, jafnframt verði lagt fyrir Heilbrigðisnefnd Reykjavíkur að stöðva þegar rekstur svínabúsins að Brautarholti.
Aðalkröfu sína byggir kærandi á að bygging og rekstur svínabús muni hafa umtalsverð áhrif á hann og fjölskyldu hans. Jafnframt að gert verði að engu margra áratuga búskap hans á jörðinni og muni reksturinn hafa veruleg áhrif á alla nýtingu hans hluta jarðarinnar í framtíðinni. Kærandi leggur áherslu á eftirfarandi vegna aðalkröfu sína:
"1. Ekki liggja fyrir strangar og viðunandi mótvægisaðgerðir sem voru forsenda undanþágu heilbrigðisnefndar fyrir staðsetningu búsins.
2. Ekki liggur fyrir að Svínabúið Brautarholti ehf. hafi nægilegt landrými til dreifingar svínamykju.
3. Fjarlægðarmörk um dreifingu svínamykju eru ófullnægjandi.
4. Mengunarvarnir eru ófullnægjandi."
Kærandi Páll Ólafsson vísar til þess að ein meginforsenda þess að undanþága fékkst fyrir staðsetningu svínahúsa svo skammt frá íbúðarhúsi kæranda var sú að gerðar yrðu kröfur um strangar og viðunandi mótvægisaðgerðir sbr. bréf Hollustuverndar ríkisins til Heilbrigðiseftirlits Kjósarsvæðis dagsett 17. desember 1997, bréf Svínabúsins Brautarholti ehf. til Kjalarneshrepps dagsett 27. desember 1997, bókun hreppsnefndar Kjósarhrepps dagsett 16. janúar 1998, umsögn Heilbrigðisnefndar Kjósarsvæðis til stjórnar Hollustuverndar ríkisins dagsett 26. febrúar 1998, úrskurð stjórnar Hollustuverndar ríkisins dagsett 13. mars 1998 og úrskurð Úrskurðarnefndar skv. 26. gr. l. nr. 81/1988 dagsettur 12. júní 1998. Kærandi telur að forsenda þess að veitt var undanþága fyrir staðsetningu svínabúsins hafi verið sú að fyrir útgáfu starfsleyfis myndu liggja fyrir tillögur um strangari og viðunandi mótvægisaðgerðir en kærandi hafi ekki orðið var við slíkar aðgerðir og gerir kröfur um að fyrir liggi skýrar og afdráttarlausar tillögur um mótvægisaðgerðir vegna lyktmengunar frá búinu áður en ákvörðun verður tekin um útgáfu starfsleyfis. Kærandi bendir á að Umhverfis- og heilbrigðisnefnd Kjósarsvæðis hefði verið bundin við ákvörðun um útgáfu starfsleyfis á þeim forsendum sem lágu til grundvallar ákvörðun Heilbrigðisnefndar Kjósarsvæðis um undanþágu fyrir staðsetningu búsins, þar sem slíkar tillögur liggi ekki fyrir verði að fella starfsleyfið úr gildi.
Hvað varðar ákvæði 3. tl. starfsleyfisins um söfnun, geymslu og nýtingu svínamykju bendir kærandi á að þeir tankar sem eru til staðar við svínabúið rúmi innan við þriðjung þess svínamykju sem fellur til við búið og gert er ráð fyrir í starfsleyfinu. Telur kærandi því að engar forsendur séu til að veita Svínabúinu Brautarholti starfsleyfi meðan svo er.
Kærandi bendir einnig á, til stuðnings aðalkröfu sinni, að starfsleyfishafi geti ekki uppfyllt skilyrði starfsleyfisins um dreifingu mykju og sé ljóst að leyfishafi hafi ekki nægilegt landrými til dreifingar mykjunnar og hafi ekki verið lagðar fram áætlanir um með hvaða öðrum hætti mykjan yrði nýtt og hafi af þeim sökum ekki verið skilyrði til að veita starfsleyfið.
Kærandi gerir einnig kröfu um að hert verði á skilyrðum 7. tl. starfsleyfisins um mengunarvarnir. Krefst hann þess að settur verði viðeigandi og fullnægjandi hreinsibúnaður á alla strompa á búinu þannig að dregið verði úr heilsuspillandi og mengandi lofti sem þaðan berst. Rök kæranda fyrir kröfu sinni eru eftirfarandi: "Telur kærandi ótækt að honum verði gert að þola slíka loftmengun frá risasvínahúsi í 325 m fjarlægð frá íbúðarhúsi hans. Í loftinu er m.a. húðryk, fóðurryk og ammoníak sem blandað er efnum eins og brennisteinssýrlingi, sem talinn er lífshættulegur. Loftið smýgur alls staðar inn með hurðum og opnanlegum gluggum á íbúðarhúsinu og hefst fólk þá ekki við í húsinu. Þá vill kærandi benda á að mælingar í útblæstri þarf að gera af viðurkenndum aðila mun oftar en einu sinni á ári."
Varðandi 4. tl. starfsleyfisins um dreifingu á svínamykju krefst kærandi þess að í gr. 4.9 verði skýrt kveðið á um að dreifing verði óheimil þegar vindur stendur að nærliggjandi húsum eða muni samkvæmt veðurspám gera það næstu þrjá daga. Þá verði jafnframt mælt fyrir um sérstakt eftirlit með dreifingunni og vandlega fylgst með að svínamykja verði felld ofan í svörðinn eins og mælt er fyrir um í gr. 4.8.
Kærandi telur einnig þau fjarlægðarmörk sem tilgreind eru í gr. 4.10 og gilda eiga um dreifingu svínamykju vera algerlega ófullnægjandi. Vekur hann sérstaka athygli á hversu mjög hefur verið dregið úr kröfum að þessu leyti frá því sem gert var ráð fyrir í eldri drögum að starfsleyfinu. Kærandi telur eðlilegt að gera þær lágmarkskröfur að dreifing fari ekki nær íbúðarhúsi hans en í 1.000 metra fjarlægð og að fjarlægðarmörk í starfsleyfisskilyrðum muni leiða til mikilla óþæginda og mengunar fyrir nágranna svínabúsins á Kjalarnesi, bæði á heilbrigðisstofnunum og íbúðarhúsum, m.a. í þéttbýli.
Loks gerir kærandi skýra kröfu til þess að gildistími leyfisins verði ekki lengur en þrjú ár.
Kærandi krefst þess til vara að:
"...gildistaka leyfisins verði bundin þeim fyrirvara að fyrir liggi að starfsleyfishafi uppfylli skilyrði um tanka sem rúmi sex mánaða birgðir af svínamykju, sbr. gr. 3.4, og skilyrði um nægilegt landrými til að dreifa mykjunni á. Kærandi telur einsýnt að Svínabúið Brautarholti ehf. hafi ekki nægilegt landrými til dreifingar svínamykju og breytir þá engu við hvaða fjarlægðarmörk er miðað. Telur kærandi nauðsynlegt að forsvarsmönnum búsins verði gert að leggja fram samninga sem sýna fram á heimild þeirra til dreifingar svínamykju á öðrum landsvæðum en þeirra eigin. Þá sé ennfremur ljóst að við búið eru ekki tankar sem rúma sex mánaða birgðir af svínamykju. Telur kærandi með öllu ófært að veitt sé starfsleyfi fyrir rekstri þegar fyrir liggur að starfsleyfishafi uppfylli ekki og mun ekki uppfylla þau skilyrði sem þar eru sett. Er því lágmarkskrafa að gildistaka starfsleyfis verði bundin þeim fyrirvara að starfsleyfishafi uppfylli þau skilyrði sem sett eru fram í leyfinu sjálfu. Annað er að mati kæranda markleysa og til lítils að setja sérstakar kröfur um atvinnustarfsemi þegar fyrir liggur að starfsleyfishafi uppfyllir þær ekki og mun án alls efa ekki uppfylla þær innan þeirra tímamarka sem settar eru í ákvæði til bráðabirgða. Gerir kærandi kröfu til þess að ákvæði verði fellt úr gildi með vísan til framansagðs, auk þess sem engin ástæða er til að gefa starfsleyfishafa allt að 12 mánuðum til að koma til framkvæmda ákvæðum 4.2 og 7.2 í leyfinu."
Kærandi bendir einnig á að Svínabúið að Brautarholti hafi um margra mánaða skeið verið rekið án starfsleyfis og að hann hafi ítrekað farið fram á það við Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur að reksturinn verði stöðvaður. Kærandi telur að ef orðið verði við aðal eða varakröfu hans þá verði að stöðva reksturinn enda starfsleyfið þá fellt úr gildi eða rekstri búsins verði hætt þar til ákvæði starfsleyfisins komi til framkvæmda samkvæmt bráðabirgðaákvæðum og er þess sérstaklega óskað að mælst verði fyrir um stöðvun rekstursins þar til fyrstu ákvæði starfsleyfisins taka gildi verði niðurstaða ráðherra sú að láta ákvæði til bráðabirgða halda gildi sínu.
2.
Kærandi starfsleyfishafi gerir kröfur um að tekið verði tillit til athugasemda hans og hinni kærðu ákvörðun breytt í samræmi við þær athugasemdir sem hann hefur fram að færa. Í greinargerð þar sem fram koma kröfur kæranda frá 30 mars. 2000 segir m.a.:
"a) Flóra og losun þeirra - gr. 3.3.
Umbj. okkar gerir athugasemdir við gr. 3.3. í starfsleyfisskilyrðum svínabúsins, þar sem gert er ráð fyrir að a.m.k. tvisvar sinnum í viku skuli tæma flóra yfir í mykjatanka nema að flórar séu kældir.
Í tillögu heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur kemur fram að markmiðið með því að tæma flóra títt sé að draga úr lyktarmengun. Reyndin er hins vegar sú að þessi tíða losun er ekki umhverfisbætandi heldur þvert á móti þar sem hún myndi valda meiri mengun. Ástæður þessa eru einkum tvær. Í fyrsta lagi eru flórarnir þegar byggðir og hannaðir til tæmingar á tveggja vikna fresti. Ef tæmt er í einu sinni eða tvisvar í viku er þrýstihæð í þeim ekki nægjanleg til að ná streymi í þeim hluta af flórunum sem eru neðst og yst og því verður hreinsunin slæm. Það er þrýstingur ofanáliggjandi mykju sem þrýstir botnmykju að niðurfalli. Tíð tæming myndi valda því að mykjan, sem er fjærst niðurfallinu myndi seint eða aldrei ná til niðurfallsins og þar af leiðandi gerjast þar og valda meiri lykt en ella. Í öðru lagi er það reynsla umbj. okkar af tíðari tæmingu að þá myndist meiri lykt og meira gas komist út við röskunina. Umbj. okkar leggur því áherslu á að tíðni tæmingar flóra sé tvær vikur. ...
b) Loftmælingar - gr. 7.2.
Í gr. 7.2. í starfsleyfisskilyrðunum er umbj. okkar gert að láta viðurkenndan aðila mæla einu sinni á ári rykmagn í öllum útblæstri og greina tegund og magn annarra efna sem berast með því.
Í ákvæðinu er ekki tilgreint nánar hvað átt sé við en eins og það er sett fram þá þýðir þetta að umbj. okkar þarf að taka sýni úr öllum útblæstri í byggingunni, en lofttúður í byggingunni eru samtals um 60, og mæla magn af ryki og tegund þess og líka önnur efni og magn þess. Hér er hins vegar um mjög flóknar og dýrar rannsóknir að ræða. ...
Að mati umbj. okkar er hér um óþarfa skilyrði að ræða, þar sem unnt er að ná fram sama markmiði og að er stefnt með miklum mun minni tilkostnaði og fyrirhöfn, t.d. með því að taka einfaldar stikkprufur í einni deild í byggingunni, enda eru þær allar svipaðar og reksturinn er eins frá ári til árs.
Þá er líka vert að hafa í huga að rannsóknir hafa farið fram á útblæstri svínabúa og því er þegar til í heimildum og gögnum hvaða efni eru í útblæstri svínabúa. Ákvæði í reglugerð nr. 219/1991 um aðbúnað og heilbrigðiseftirlit á svínabúum taka líka mið af því, sbr. 4. mgr. 4. gr., en þar segir að sýnataka skuli fara fram eftir viðurkenndum reglum og að dýralæknir svínasjúkdóma skuli hafa nákvæma mæla til að mæla þessi efni. Fyrrgreint skilyrði um svo viðamiklar og kostnaðarsamar mælingar á útblæstri frá húsunum getur ekki talist falla undir þetta. ...
Umbj. okkar telur að í umræddri rannsóknarskyldu hafi m.a. falist skylda fyrir viðkomandi stjórnvöld, sbr. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að kanna hvort aðrar leiðir væru færar en að þurfa að mæla útblástur í öllum lofttúðum búsins. Ef það hefði verið gert hefði komið í ljós að ná má fram sama markmiði með því að mæla einu sinni í einni deild búsins.
c) Fjarlægðarmörk við dreifingu svínamykju - gr. 4.10.
Í grein 4.10 í starfsleyfisskilyrðunum eru sett fram ákveðin fjarlægðarmörk við dreifingu svínamykju en ekki verður séð að lagaheimild sé fyrir slíku skilyrði.
Í tillögu heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur var m.a. vísað til úrskurðar stjórnar Hollustuverndar ríkisins, 3. tl. 137. gr. heilbrigðisreglugerðar nr. 149/1990 og vísað til fordæma um fjarlægðarmörk reykofna og reykhúsa í höfuðborginni.
Vegna þess er rétt að benda á að í 3. tl. 137. gr. heilbrigðisreglugerðar nr. 149/1990 er mælt fyrir um að óheimilt sé að reisa loðdýrabú, alifuglabú og svínabú nær mannabústöðum en 500 metra, þar með töldum sumarbústöðum á aðliggjandi bújörðum. Þá segir að í strjálbýli sé heimilt að reisa slík bú nær mannabústöðum, þar með töldum sumarbústöðum á aðliggjandi bújörðum með samþykki hlutaðeigandi ábúenda og eigenda. Að öðru leyti skuli farið eftir tillögum heilbrigðisnefndar um staðsetningu.
Hér er mælt fyrir um fjarlægðarmörk við staðsetningu svínabúa en ekki fjarlægðarmörk við dreifingu svínamykju. Þá er hvorki tekið fram í lögunum né umræddri heilbrigðisreglugerð að ef veittar séu undanþágur frá þessu skuli gilda einhverjar sérstakar reglur um dreifingu svínamykju eða aðrar slíkar takmarkanir á hagnýtingu lands. Þá er ekki mælt fyrir um slíkar takmarkanir í reglugerð nr. 219/1991.
Hér er nauðsynlegt að hafa í huga að um skipulagt landbúnaðarsvæði er að ræða og hagnýting landsins tekur mið af þeirri starfsemi sem þar fer fram. ...
Með tilliti til þess er það afstaða umbj. okkar að ákvæði 3. mgr. 137. gr. heilbrigðisreglugerðar nr. 149/1990 geti ekki talist lagastoð eða lagaheimild fyrir slíkri takmörkun á hagnýtingu landbúnaðarlands hans, sem gr. 4.10 í starfsleyfisskilyrðunum felur í sér. ...
d) Dreifing svínamykju - gr. 4.6.
Í gr. 4.6. í starfsleyfisskilyrðunum segir að einungis skuli dreifa mykju frá 1. apríl til 1. nóvember og einungis á tveimur vikum í tvö skipti á tímabilinu. Umbj. okkar gerir athugasemdir við þetta skilyrði. Umbj. okkar leggur til varðandi dreifingartímabilið að hefja megi dreifingu 15. mars og fram til 15. nóvember ef aðstæður leyfa, en í vissum árum er klaki í jörð farinn þá, og eins getur verið snjólaust og tiltölulega hlýtt fram í nóvember.
Það er ómögulegt fyrir umbj. okkar að dreifa mykjunni aðeins tvisvar sinnum. Ástæða þess er sú að tankar eru fullir eftir veturinn og áfram myndast mykja. Dreifa verður því strax við fyrsta tækifæri, enda dreifir umbj. okkar eins snemma og mögulegt er til að ná sem mestri sprettu fyrir slátt í júní. Þá dreifir hann í annað skipti til að fá aukna sprettu fyrir slátt, sem fram fer í júlí-ágúst. Í þriðja skiptið dreifir umbj. okkar fyrir slátt seinnipart september. Síðan verður umbj. okkar að dreifa seinna á haustdögum til að hafa tankana tóma fyrir vetrarsöfnun og til að fá einhverja sprettu til að verja túnin yfir veturinn. Með því að dreifa oftar og minna í einu er stuðlað að betri nýtingu gróðurs á áburðinum og þar af leiðandi minni mengunarhættu. Hér er líka um eðlilega hagnýtingu á landinu að ræða. Umbj. okkar leggur því til að leyft verði að dreifa a.m.k. fjórum sinnum á tímabilinu 15. mars til 15. nóvember. ...
e) Bundið slitlag - gr. 2.1.
Sem dæmi um hversu langt er gengið í starfsleyfisskilyrði umbj. okkar má benda t.d. á gr. 2.1, þar sem mælt er fyrir um að innkeyrslur, allar akbrautir og vinnusvæði utanhúss skuli bundin föstu slitlagi.
Enda þótt framkvæmdir umbj. okkar við lagningu á bundnu slitlagi á akbrautir til og frá svínabúinu og vinnusvæði séu á lokastigi þá vildi hann engu að síður benda á þetta, þar sem ekki verður séð að sambærilegar kröfur eða skilyrði séu sett við veitingu starfsleyfa til sambærilegs atvinnurekstrar.
Í þessu sambandi má t.d. nefna að í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 219/1991 er einungis gerð krafa um að steypt stétt eða varanlegt slitlag með niðurfalli skuli vera þar sem afhending dýra fer fram. Ekki er mælt fyrir um að allar akbrautir til og frá svínabúi skuli bundnar föstu slitlagi."
IV. Niðurstaða
1.
Kærandi starfsleyfishafi segir í athugsemdum sínum frá 18. apríl 2000 að svínabúið Brautarholti hafi ekki með neinum hætti undirgengist eða samþykkt að strangari kröfur ættu að gilda um rekstur hans en annan sambærilegan rekstur á skipulögðu landbúnaðarsvæði eða að svínabúið ætti að taka á sig einhverjar aðrar og meiri kvaðir umfram það sem mælt er fyrir um í lögum, en kærandi Páll Ólafsson byggir aðalkröfu sína m.a. á að ekki liggi fyrir strangar og viðunandi mótvægisaðgerðir í starfsleyfinu sem voru forsenda undanþágu Heilbrigðisnefndar Kjósarsvæðis fyrir staðsetningu svínabúsins í 325 metra fjarlægð frá íbúðarhúsi kæranda.
Heilbrigðisnefnda Kjósarsvæðis ákvað eins og áður hefur komið fram að leyfa undanþágu frá 3. mgr. 137. gr. heilbrigðisreglugerðar nr. 149/1990 þar sem kveðið er á um 500 metra lágmarksfjarlægð svínahúsa frá íbúðarhúsi á þann veg að svínahús starfsleyfishafa er í 325 metra fjarlægð frá kæranda Páli Ólafssyni. Í úrskurði stjórnar Hollustuverndar ríkisins frá 13. mars 1998 þar sem kærð var ofangreind ákvörðun Heilbrigðisnefndar Kjósarsvæðis segir m.a: "Í starfsleyfi verði settar strangar kröfur um mótvægisaðgerðir og að starfsleyfi verði að gefa út áður en hin aukna starfsemi hefst. Sérstaklega er áréttað að strangari reglur um mótvægisaðgerðir en almennt gilda um svínabú á svæðinu verði settar í starfsleyfi þegar það verður gefið út. Megin forsenda fyrir niðurstöðu heilbrigðisnefndar um veitingu undanþágunnar er því sú að strangar kröfur verði settar um mótvægisaðgerðir. Forsvarsmönnum svínabúsins má vera þetta ljóst ef þeir taka ákvörðun um að hefja byggingarframkvæmdir á grundvelli veittrar undanþágu áður en starfsleyfi hefur verið gefið út." Einnig segir að aldrei verður hjá því komist að nágranni svínabúsins verði fyrir óþægindum vegna mengunar, enda verður kærandi í dag fyrir óþægindum vegna þessa. Í úrskurði úrskurðarnefndar skv. 26. gr. laga nr. 81/1988 frá 12. júní 1998 segir meðal annars að úrskurðarnefndin ítreki það sem komi fram í niðurstöðu stjórnar Hollustuverndar ríkisins þar sem fram kemur að stjórnin meti málatilbúnað Heilbrigðisnefndar Kjósarsvæðis þannig að það hafi verið forsenda fyrir töku hinnar kærðu ákvörðunar um veitingu undanþágunnar að gerðar verði strangar og viðunandi mótvægisaðgerðir fyrir útgáfu starfsleyfis. Þar segir einnig: "Með viðunandi mótvægisaðgerðum sé átt við að slíkar aðgerðir hamli svo gegn mengun frá svínabúinu að mengunin fari ekki yfir þau mörk sem kæranda verður gert að þola að teknu tilliti til þess að fasteignir hans liggja á landsvæði sem skv. samþykktu skipulagi er ætlað undir landbúnað."
Ráðuneytið telur ótvírætt að heimilt sé og jafnframt skylt að gera strangari kröfur um mótvægisaðgerðir vegna mengunar frá svínabúinu í Brautarholti en ella þar sem veitt var undanþága frá þeirri reglu að svínahús væri í 500 metra fjarlægð frá íbúðarhúsi og einnig að forsvarsmönnum svínabúsins mátti vera það ljóst að gerðar yrðu strangar kröfur um mótvægisaðgerðir. Ráðuneytið vill minna á í þessu sambandi á að í úrskurði Hollustuverndar ríkisins frá 13. mars 1998 er það sérstaklega tekið fram að forsvarsmenn svínabúsins megi vera þetta ljóst tækju þeir ákvörðun um að hefja byggingarframkvæmdir á grundvelli veittrar undanþágu áður en starfsleyfi hefur verið gefið út. Með vísan til ofanritaðs hafnar ráðuneytið því að starfsleyfishafi hafi ekki undirgengist með því að byggja svínahús sitt í 325 metra fjarlægð undir strangari kröfur en annar sambærilegur rekstur.
2.
Kærandi Páll Ólafsson gerir þá kröfu varðandi 4. tl. starfsleyfisins um dreifingu svínamykju að í gr. 4.9 verði skýrt kveðið á um að dreifing verði óheimil þegar vindur stendur að nærliggjandi húsum eða muni samkvæmt veðurspám gera það næstu þrjá daga. Þá verði að auki mælt fyrir um sérstakt eftirlit með dreifingunni og vandlega fylgst með að svínamykja verði felld ofan í svörðinn eins og mælt er fyrir um í gr. 4.8. Kærandi telur einnig að fjarlægðarmörk sem tilgreind eru í gr. 4.10 og gilda eiga um dreifingu svínamykju vera ófullnægjandi. Einnig er þess krafist að gildistaka starfsleyfisins verði bundin þeim fyrirvara að fyrir liggi að starfsleyfishafi uppfylli skilyrði um tanka sem rúmi sex mánaða birgðir af svínamykju sbr. gr. 3.4 og skilyrði um nægjanlegt landrými til að dreifa mykjunni á.
Kærandi starfsleyfishafi telur gr. 4.10 um fjarlægðarmörk við dreifingu svínamykju hafi ekki lagastoð og mótmælir einnig gr. 4.6 um að einungis sé heimilt að dreifa mykju frá 1. apríl til 1. nóvember og einungis á tveimur vikum í tvö skipti á tímabilinu og gerir kröfu um að dreifingatímabilið verði frá 15. mars fram til 15. nóvember ef aðstæður leyfa.
Í umsögn Umhverfis- og heilbrigðisnefndar Reykjavíkur kemur fram hvað varðar kröfu kæranda Páls Ólafssonar varðandi ákvæði 4.9 að í ljósi óstöðugleika íslensk veðurfars hafi ekki þótt raunhæft að kveða fastar að orði. Varðandi fjarlægðarmörk við dreifingu svínaskíts þá telur nefndin þau mörk sem ákveðin voru réttlætanleg að teknu tilliti til þess að um samþykkt landbúnaðarsvæði sé að ræða og því erfitt að gera sömu kröfur og gerðar yrðu á þéttbýlli stöðum borgarinnar. Í gr. 4.2 komi fram hvað skuli gera ef ekki er til umráða nægt landrými til dreifingar svínamykju og að ekki sé gert ráð fyrir að til þess komi til lengdar að búið verði rekið í andstöðu við ákvæði starfsleyfisins en ákvæði gr. 3.1 og 3.4 skulu uppfyllt innan 3ja mánaða frá gildistöku leyfisins. Í umsögn Hollustuverndar ríkisins kemur fram að stofnunin sé sammála því sjónarmiði sem felst í ákvæði 3.3 í starfsleyfinu og gerir auk þess ekki athugasemdir við ákvörðun Heilbrigðisnefndar varðandi fjarlægðarmörk við dreifingu svínamykju.
Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur varðandi kæru starfsleyfishafa segir hvað varðar þá skoðun starfsleyfishafa að gr. 4.10 hafi ekki lagastoð í 3. tl. 137 gr. heilbrigðisreglugerðar nr. 49/1990 með síðari breytingum. Í þeirri grein er mælt fyrir um 500 metra lágmarksfjarlægð svínabúa frá mannabústöðum og vinnustöðum annarra en búsins sjálfs. Mat Heilbrigðiseftirlitsins er að 500 metrar nægi oft ekki til að koma í veg fyrir óþægindi í tengslum við dreifingu svínamykju, einnig er vísað til 1. mgr. 25. gr. mengunarvarnarreglugerðar nr. 48/1994 með síðari breytingum og 34. gr. sömu reglugerðar þar sem forráðamönnum fyrirtækja og stofnana er skylt að sjá svo um að reykur, ryk og hættulegar, daunillar eða lyktarmiklar lofttegundir valdi ekki óþægindum í nærliggjandi umhverfi. Bendir Heilbrigðiseftirlitið á 1., 2. og 5. gr. laga nr. 7/1998 sem lagaheimild fyrir skerðingu á eignar- og ráðstöfunarrétti eigenda yfir fasteignum sínum sem starfsleyfishafi telur felast í gr. 4.10 í starfsleyfinu. Einnig bendir Heilbrigðiseftirlitið á almennar reglur grendarréttarins sem setja fasteignareigendum skorður með tillit til granneigna og þeirrar meginreglu að menn þurfa ekki að hlýta því að nágrannaeignir séu hagnýttar þannig að þeim sé óhæfilegur bagi að. Hvað varðar um dreifingu svínamykju segir í umsögn Heilbrigðiseftirlitsins að ákvæðinu sé ætlað að tryggja að svínamykja verði nýtt en ekki fargað og að dreifing verði bundin við sem styðst og fæst tímabil til að firra almenning óþægindum, en með öflugum dreifibúnaði og nægilegu birgðarými nægja þessi tvö tímabil, en Heilbrigðiseftirlitið minnir á að í greininni sé engu að síður viss sveigjanleiki að því er varðar fjölda tímabila.
Hvað varðar kröfur kæranda Páls Ólafssonar vill ráðuneytið taka eftirfarandi fram. Ráðuneytið felst á þá skoðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur að í ljósi óstöðugleika íslensks veðurfars þyki ekki raunhæft að kveða sterkar að orði hvað varðar gr. 4.9. Ráðuneytið telur ekki þörf á sérstöku eftirliti með dreifingu á mykju enda reglur um dreifingu skýrar og ekki vandasamt að sýna fram á hafi þær verið brotnar og er þá hægt að grípa til viðeigandi aðgerða. Í vettvangsferð ráðuneytisins kom fram að það að fella svínamykju í svörðin hefði ekki gefið góða raun og því telur ráðuneytið ekki ástæðu til að mæla fyrir um að skylt sé að fella svínamykju í svörðinn. Ráðuneytið felst einnig á þær röksemdir Heilbrigðiseftirlitsins að rétt sé að gefa starfsleyfishafa eðlilegan frest til að koma upp tönkum sem rúma sex mánaða birgðir af svínamykju og nægjanlegt landrými til að dreifa mykjunni á. Ráðuneytið vill þó taka fram þar sem í umræðum við starfsleyfishafa kom fram að ekki hefði verið tekin ákvörðun af þeirra hálfu hvort byggður yrði geymsluaðstaða fyrir sex mánaða birgðir af svínamykju á staðnum eða hann geymdur annarsstaðar. Telur ráðuneytið ekki máli skipta hvar slíkur geymslutankur væri staðsettur en hann þurfi að geta geymt 6 mánaða birgðir af svínamykju frá búinu. Kærandi Páll Ólafsson telur einnig að fjarlægðarmörk sem tilgreind eru í gr. 4.10 og gilda eiga um dreifingu svínamykju vera ófullnægjandi en kærandi starfsleyfishafi telur að greinin hafi ekki lagastoð. Ráðuneytið vill sérstaklega minna á, varðandi gr. 4.10 um fjarlægðarmörk við dreifingu á svínamykju, almennar reglur grendarréttarins sem setja fasteignareigendum skorður með tillit til granneigna og þeirrar meginreglu að menn þurfa ekki að hlýta því að nágrannaeignir séu hagnýttar þannig að þeim sé óhæfilegur bagi að. Ráðuneytið telur, með vísan til þess sem fram hefur komið í umsögnum Hollustuverndar ríkisins og Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, ótvírætt að fyrir hendi sé lagaheimild til að takmarka dreifingu svínamykju, sbr. 5. gr. laga nr. 7/1998. Þessu til frekari stuðnings er bent á markmið framangreindra laga sem er, "að búa landsmönnum heinæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi", sbr. 1. gr. laga nr. 7/1998. Ákvæði 1. mgr. 25. gr. og 34. gr. mengunarvarnareglugerðar, nr. 48/1994 veita að mati ráðuneytisins m.a. heimild til takmörkunar á drefingu svínamykju en framangreindar greinar eiga sér stoð í lögum nr. 7/1998. Ráðuneytið tekur fram að mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994 hefur nú verið felld úr gildi með gildistöku reglugerða nr. 785/1999 -810/1999.
Kærandi starfsleyfishafi gerir einnig athugasemdir við gr. 4.6 þar sem segir að heimilt sé að dreifa mykju frá 15. mars til 1. nóvember og gerir kröfu um að dreifingartímabilið verði frá 15. mars til 15. nóvember ef aðstæður leyfa. Í kæru starfsleyfishafa er dreifingartímabilið rangt tilgreint. Í reglugerð nr. 803/1999 um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri segir í gr. 7.1 að miða skuli við að dreifing búfjáráburðar fari að jafnaði fram á tímabilinu 15. mars til 1. nóvember ár hvert og að áburði sé að jafnaði ekki dreift á frosna jörð. Reglugerðin tók gildi eftir að starfsleyfishafi hafði sótt um starfsleyfi og á því ekki við um hið kærða starfsleyfi. Ráðuneytið telur rétt að taka mið af þeim kröfum sem koma fram í ofangreindri reglugerð nr. 803/1999 og telur því ekki ástæðu til að taka til greina kröfu starfsleyfishafa um að dreifingartímabil skv. gr. 4.6 verði lengt. En dreifingartímabilið skv. starfsleyfinu er það sama og kveðið er á um í ofangreindri reglugerð. Ráðuneytið felst með vísun til ofangreindra röksemda ekki á kröfu kæranda.
3.
Kærandi, Svínabúið Brautarholti ehf., gerir athugasemdir við ákvæði 3.3 í starfsleyfi svínabúsins þar sem gert er ráð fyrir að a.m.k. tvisvar sinnum í viku skuli tæma flóra yfir í mykjutanka nema að flórar séu kældir. Kærandi heldur því fram að þessi tíða losun flóra muni ekki ná því markmiði að draga úr lyktarmengun heldur þvert á móti valda meiri mengun. Í fyrsta lagi vegna þess að flórarnir eru byggðir og hannaðir til tæminga á tveggja vikna fresti sem leiði til þess að ef tæmt er of oft myndast ekki nægjanlegur þrýstingur ofanáliggjandi mykju til að þrýsta botnmykju að niðurfalli og valda því meiri lykt en ella þar sem hluti mykjunnar myndi seint eða illa ná til niðurfallsins. Í öðru lagi að við tíðari tæmingu myndist meiri lykt og meira gas komist út við röskunina.
Í umsögn Umhverfis- og heilbrigðisnefndar Reykjavíkur kemur fram að forráðamenn búsins hafi ekki lagt fram nein gögn þeirri fullyrðingu til stuðnings að ekki sé tæknilega framkvæmanlegt að tæma flóra svínabúsins tvisvar í viku. Hollustuvernd ríkisins segir m.a. í umsögn sinni um flóra og losun þeirra að í gögnum sem bárust stofnuninni komi fram að "til séu nokkrar gerðir flóra og tæmingartækni á þeim. Tæknileg úttekt liggur ekki fyrir á því hvaða gerð félli best að kröfunni um mótvægisaðgerðir." Hollustuvernd ríkisins taldi því sig ekki hafa nægilegar forsendur til að gera faglegan samanburð milli mismunandi útfærslna.
Ráðuneytið fór yfir þau gögn sem bárust ráðuneytinu með bréfi frá starfsleyfishafa frá 4. apríl 2000 þar sem segir m.a. að almenn vinnuregla í Danmörku sé að tæma flóra á tveggja til þriggja vikna fresti og að við hönnun á nýbyggingu við Svínabúið í Brautarholti var að jafnaði miðað við tveggja vikna birgðir í flórum. Síðan vísar starfsleyfishafi til umfjöllunar í 13. og 14. kafla í "Driftsledelse i Svineholdet" bls 145-158 og segir að sú umfjöllun staðfestir það sem starfsleyfishafi haldi fram og skýri hönnunarforsendur flóranna.
Ráðuneytið hefur farið yfir viðbótargögnin frá 4. apríl 2000 og felst ekki á að þau staðfesti það sem starfsleyfishafi haldi fram um að best sé að tæma flóranna á tveggja vikna fresti. Gögnin sem vísað er í fjalla almennt um hönnun flóra í svínahúsum og hvaða mismunandi flóra hægt er að nota í slíkum húsum. Ráðuneytið tekur því undir umsögn Hollustuverndar ríkisins um að ekki séu nægjanlegar forsendur til að gera faglegan samanburð milli þess hvort tæma skuli á tveggja vikna fresti eða a.m.k tvisvar í viku. Ráðuneytið felst því ekki á kröfu kæranda starfsleyfishafa um ákvæði 3.3 verði breytt á þann veg að tæma skuli þá á tveggja vikna fresti. Hins vegar telur ráðuneytið að sýni starfsleyfishafi fram á réttmæti raka sinna með óhyggjandi hætti þá beri Heilbrigðisnefnd Reykjavíkur að taka slíkar niðurstöður til greina, enda markmiðið með ákvæðinu að draga úr lyktarmengun frá svínabúinu. Mundi það kalla á breytingar á starfsleyfinu að fenginni umsókn starfsleyfishafa ásamt rökstuðningi.
4.
Kærandi Páll Ólafsson gerir þær kröfur að hert verði á skilyrðum í gr. 7 í starfsleyfi og krefst þess að settur verði viðeigandi og fullnægjandi hreinsibúnaður á alla strompa á búinu þannig að dregið verði úr heilsuspillandi og mengandi lofti sem þaðan berst. Telur kærandi ótækt að honum verði gert að þola þá loftmengun sem berst frá hinni kærðu starfsemi.
Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur kemur fram að hugsanlegt væri að gera kröfu um að fyrirtækið setti upp hreinsibúnað á útblæstri frá búinu en Heilbrigðiseftirlitið hafi hins vegar ekki krafist þess enda viti Heilbrigðiseftirlitð ekki um að krafa hafi verið gerð um notkun slíks búnaðar nokkur staðar í heiminum fyrir svínabú þó tilraunir hafi farið fram með slíkan hreinsibúnað í nágrannalöndum. Hins vegar lýsir Heilbrigðiseftirlit þeirri skoðun sinni að þegar starfsleyfi verði endurskoðað eftir þrjú ár er möguleiki á að slíkrar hreinsunar verði krafist.
Ráðuneytið felst á að ekki sé ástæða né mögulegt að kveða á um hreinsibúnað á svínabúið þar sem slíkur búnaður virðist enn vera á þróunar stigi. Hins vegar verður starfsleyfishafi að fylgjast með bestu fáanlegri tækni og gera má ráð fyrir að komi fram búnaður sem þykir hagkvæmur og virkar vel gegn lyktarmengun frá svínabúum verði þess krafist að hann verði settur upp, en eins og áður hefur komið fram er slíkur búnaður enn á tilraunastigi. Með vísun til framanritaðs fellst ráðuneytið ekki á kröfu Páls Ólafssonar hvað varðar þennan lið kærunnar.
5.
Starfsleyfishafi kærir gr. 7.2 í starfsleyfi fyrirtækisins þar sem gerð er krafa um að viðurkenndur aðili mæli einu sinni á ári rykmagn í öllum útblæstri og honum verði gert að greina tegund og magn annarra efna sem berast með ryki.
Starfsleyfishafi telur að gr. 7.2 sé óþarfa skilyrði og að unnt sé að ná fram sama markmiði og að er stefnt með mun minni tilkostnaði og fyrirhöfn, t.d. með því að taka einfaldar stikkprufur í einni deild í byggingunni enda eru þær allar svipaðar og reksturinn eins frá ári til árs. Starfsleyfishafi telur að starfsleyfisveitandi hafi ekki gætt að rannsóknarskyldu sinni og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í umsögn Hollustuverndar ríkisins segir að stofnunin telji nægjanlegt að mæla rykmagn í hluta útblástursins og nota þær upplýsingar til að meta heildarlosun. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur tekur m.a. fram í umsögn sinni að ekkert samráð hafi verið haft við stofnunina um hvers konar mælingar þurfi að fara fram og því ekki hægt að fullyrða um kostnað fyrr en að loknu því samráði.
Samkvæmt hinu kærða starfsleyfi skal einu sinni á ári láta viðurkenndan aðila mæla rykmagn í öllum útblæstri og greina tegund og magn annarra efna sem berast með því þegar full framleiðsla er í búinu og skila skýrslu um niðurstöðurnar til Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur. Er þessi krafa gerð í þeim tilgangi að meta þá mengun sem frá búinu kemur.
Ráðuneytið telur að áður en farið verður í mælingar skv. gr. 7.2 í starfsleyfinu muni starfsleyfishafi og eftirlitsaðili koma sér saman um hvaða mælingar beri að gera til að ná því markmiði að kanna hvaða efni berist með útblæstri frá svínahúsi starfsleyfishafa. Starfsleyfishafi muni gera rannsóknaráætlun sem lögð verði til samþykktar eftirlitsaðila. Sú ákvörðun eftirlitsaðila er kæranleg til Úrskurðarnefndar skv. lögum um hollustuhætti og mengunarvarnareftirlit.
Ráðuneytið felst ekki á kröfu kæranda starfsleyfishafa með vísan til ofangreinds.
6.
Starfsleyfishafi tekur sem dæmi hversu langt sé gengið í starfsleyfisskilyrðum að mælt sé fyrir um að innkeyrslur, allar akbrautir og vinnusvæði utanhúss skuli bundin föstu slitlagi.
Kærandi bendir á að enda þótt framkvæmdir við lagningu á bundnu slitlagi á akbrautir til og frá svínabúinu og vinnusvæði séu á lokastigi þá vildi hann engu að síður benda á þetta, þar sem ekki verður séð að sambærilegar kröfur eða skilyrði séu settar við veitingu starfsleyfa til sambærilegs atvinnurekstrurs. Bendir kærandi einnig á að í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 219/1991 er einungis gerð krafa um að steypt stétt eða varanlegt slitlag með niðurfalli skuli vera þar sem afhending dýra fer fram.
Ráðuneytið felst á það mat Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur að rétt sé að taka fram í starfsleyfinu að akbrautir til og frá svínabúi og vinnusvæði skuli lagt bundnu slitlagi enda fordæmi fyrir slíkum skilyrðum í öðrum starfsleyfum.
7.
Kærandi Páll Ólafsson gerir þær kröfur aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að synjað verði um útgáfu starfsleyfis og að jafnframt yrði lagt fyrir Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur að stöðva þegar rekstur svínabúsins að Brautarholti. Ráðuneytið telur að farið hafi verið að ákvæðum úrskurðar Hollustuverndar ríkisins frá 13. mars. 1998 og úrskurði Úrskurðarnefndar skv. 26. gr. laga nr. 81/1988 frá 12. júní 1998 um að gerðar verði kröfur um strangar og viðunandi mótvægisaðgerðir til að hamla gegn mengun frá Svínabúinu Brautarholti ehf. og að svo komnu máli sé ekki hægt að krefjast strangari mótvægisaðgerða vegna mengunar frá Svínabúinu Brautarholti ehf. Ráðuneytið vill þó minna á að endurskoða skal hið kærða starfsleyfi þremur árum frá útgáfu þess og að þá skuli m.a. tekin afstaða til þess hvort krefjast eigi hreinsibúnaðar á útblæstri frá svínahúsum en í dag er slíkur búnaður enn á tilraunastigi. Með vísan þessa og til ofangreindra röksemda felst ráðuneytið ekki á aðalkröfu kæranda Páls Ólafssonar
Kærandi Páll Ólafsson gerði til vara þá kröfu að hert verði á skilyrðum starfsleyfisins um mengunarvarnir og dreifingu úrgangs, að ákvæði til bráðabirgða verði fellt niður og að gildistaka starfsleyfisins verði bundin þeim fyrirvara að fyrir liggi að starfsleyfishafi uppfylli skilyrði um tanka til geymslu svínamykju og land til að dreifa henni á, jafnframt verði lagt fyrir Umhverfis- og heilbrigðisnefnd Reykjavíkur að stöðva þegar rekstur svínabúsins að Brautarholti. Ráðuneytið hefur hér að framan farið yfir varakröfu kæranda lið fyrir lið og með vísan til framangreinds fellst ráðuneytið ekki á varakröfu kæranda Páls Ólafssonar.
Kærandi starfsleyfishafi gerir kröfur um að tekið verði tillit til athugasemda hans og hinni kærðu ákvörðun breytt í samræmi við þær athugasemdir sem hann hefur fram að færa. Með vísan til framangreindra röksemda í köflum 1-6 fellst ráðneytið ekki á kröfur kæranda, starfsleyfishafa.
Ráðuneytið hefur farið nokkuð fram yfir lögbundinn frest til að úrskurða vegna framangreindra kæra, vegna útgáfu starfsleyfis Umhverfis- og heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 29. febrúar 2000, en hjá því varð ekki komist vegna umfang málsins sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Úrskurðarorð
Starfsleyfi Svínabúsins Brautarholti ehf. sem gefið var út þann 29. febrúar 2000 af Umhverfis- og heilbrigðisnefnd Reykjavíkur skal standa óbreytt.