Mál 05120158
Þann 16. júlí 2007, er kveðinn upp í umhverfisráðuneytinu svohljóðandi
ÚRSKURÐUR:
Ráðuneytinu barst þann 20. desember 2005 kæra Haliotis á Íslandi ehf. vegna ákvörðunar Umhverfisstofnunar frá 7. desember 2005 um útgáfu starfsleyfis fyrir 2000 tonna þorskeldi AGVA-Norðurland ehf. í Eyjafirði.
I. Málsatvik og kröfur kæranda.
Kærandi rekur sæeyrnaeldi á Hauganesi við Eyjafjörð skv. starfsleyfi útgefnu af heilbrigðisnefnd Norðurlands eystra þann 15. janúar 2001. Starfsleyfið var endurnýjað þann 31. mars 2005 með gildistíma til fjögurra ára eða til 31. mars 2009. Sjótaka fyrirtækisins er u.þ.b. 700 m austur af hafnargarði á Hauganesi og afrennsli til sjávar í fjöru norðan við höfnina á Hauganesi.
Drög að starfsleyfi AGVA-Norðurland ehf. voru auglýst á tímabilinu 19. ágúst til 14. október 2005. Haliotis ehf. gerði athugasemdir við fyrirhugaða staðsetningu sjókvía AGVA-Norðuland ehf. og óskaði umsækjandi þá eftir að þær yrðu færðar þannig að a.m.k. 2 km væru milli sjótöku Haliotis ehf. og þorskeldiskvía AGVA-Norðurland. Umhverfisstofnun gaf þann 7. desember 2005 út starfsleyfi fyrir 2000 tonna þorskeldi AGVA-Norðurland ehf. úti fyrir Hauganesi á tveimur stöðum.
Kærandi gerir þá kröfu að umhverfisráðherra úrskurði að við útgáfu starfsleyfis verði fullt tillit tekið til athugasemda frá Haliotis á Íslandi ehf. varðandi staðsetningu þorskeldis við Hauganes í Eyjafirði og þeirri staðsetningu sem ákveðin er í starfsleyfinu verði alfarið hafnað á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir sbr. reglugerð nr. 786/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Einnig gagnrýnir kærandi að Skipulagsstofnun hafi tekið ákvörðun um matsskyldu þorskeldisins án þess að leita umsagnar frá Haliotis ehf. vegna sæeyrnaeldisins sem fyrir er á Hauganesi, sbr. lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.
Kæra Haliotis ehf. var þann 5. janúar 2006 send til umsagnar Umhverifsstofnunar, heilbrigðisnefndar Norðurlands eystra, Skipulagsstofnunar, Fiskistofu, Hafrannsóknarstofnunarinnar, Landbúnaðarstofnunar, AGVA-Norðurlands ehf. og Dalvíkurbæjar. Umsögn barst frá Umhverfisstofnun þann 26. janúar 2006, Heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra þann 23. janúar 2006, Skipulagsstofnun þann 23. janúar 2006, Fiskistofu þann 22. janúar 2006, Landbúnaðarstofnun þann 16. janúar 2006, Hafrannsóknarstofnun 18. janúar 2006 og AGVA-Norðurlandi ehf. þann 10. apríl 2006. Umsögn barst ekki frá Dalvíkurbæ en í símtali við starfsmann sveitarfélagsins var vísað til umfjöllunar um málið í fundargerð umhverfisráðs þess. Framangreindar umsagnir voru sendar kæranda með bréfi dags. 24. maí 2006 og honum gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi dags. 1. júní 2006.
II. Málsástæður kæranda og umsagnir um þær
Í kæru því haldið fram að fyrirhugað þorskeldi muni hafa talsverð umhverfisáhrif. Eru röksemdir fyrir því tvíþættar. Annars vegar liggi fyrir að 2000 tonna þorskeldi á svæðinu muni hafa mjög neikvæð áhrif á eldi í eldisstöð Haliotis á Íslandi ehf. við Hauganes vegna aukinnar mengunar sjávar á svæðinu. Hins vegar sé augljóslega verið að skerða möguleika fyrirtækisins til frekari uppbyggingar á svæðinu frá því að starfsleyfi var gefið út á árinu 2001. Það væri því eðlilegt að áður en starfsleyfi yrði gefið út til AGVA-Norðurland ehf. að fram færi mat á umhverfisáhrifum vegna þeirrar skerðingar á eignarrétti sem slíkt þorskeldi gæti haft í för með sér gagnvart Haliotis á Íslandi ehf.
Í kærunni kemur fram að við starfrækslu sæeyrnaeldis á Hauganesi hafi sérstök áhersla verið lögð á að tryggja aðgengi að hreinum sjó á sjávarbotni um 700 metra utan við Hauganes. Hreinn sjór sé nauðsynlegur til að hægt sé að ala sæeyru og hafi ráðið miklu um ákvörðun um staðarval fyrir starfsemina. Hvers kyns mengun sjávar muni hafa neikvæð áhrif á eldi sæeyrnanna og auk þess stefna margra ára markaðsstarfi fyrirtækisins í hættu en það hafi frá upphafi byggst á aðgengi að ómenguðum sjó. Allt þetta hafi legið fyrir þegar starfsleyfi var gefið út fyrir starfsemina á árinu 2001.
Ennfremur segir í kærunni: „Ef þessum sjógæðum verður raskað með því að leyfa 2000 tonna þorskeldi AGVA-Norðurland ehf. við Hauganes er hætta á að:
1. Lirfueldi verði erfitt þar sem sæeyrnalirfur eru mjög viðkvæmar gagnvart allri mengun sjávar.
2. Botnnám sæeyrnalirfanna á fyrstu vikum eldisins mun raskast.
Botnnám kallast það þegar lirfurnar sem eru sundlægar fyrstu viku lífsins nema botn. Botnnámið á sér stað í sérstökum botnnámskerum þar sem til staðar er flókið og viðkvæmt lífkerfi sem alls ekki má raska. Það er þekkt að ef jafnvægi lífkerfisins raskast þá lifa lirfurnar ekki af og framleiðsla á ungviði verður engin.
3. Haliotis á Íslandi ehf. getur ekki selt ungviði til áframeldisstöðva.
Haliotis á Íslandi ehf. vinnur eftir ströngustu heilbrigðiskröfum sem er forsenda þess að það geti selt ungviði til annarra eldisstöðva. Fyrirhugað þorskeldi við sjóinntak félagsins samræmist ekki þessum kröfum og hætt er við að viðskiptavinir þess snúi sér til annarra seljenda þegar þeir sjá nálægð við svo stórt eldi sem menga muni sjótöku félagsins.
4. Endurnýtingarmarkmið Haliotis á Íslandi ehf. náist ekki.
Haliotis á Íslandi ehf. byggir hluta af eldi sínu á endurnýttum sjó og þess vegna er mikilvægt að nýr sjór sem kemur inn í eldiskerfi stöðvarinnar sé af sem bestum gæðum. Með breytingum á gæðum sjávar, samfara umfangsmiklu þorskeldi, raskast auk þess þær forsendur sem fyrirtækið byggði á við kaup og uppsetningu á endurnýtingarbúnaði stöðvarinnar."
Í kærunni kemur fram að þorskeldinu sé hægt að finna nýja staðsetningu en það sama gildi ekki um sæeyrnaeldið. Haliotis á Íslandi ehf. hafi öll tilskilin leyfi til starfsemi sinnar og telji að verið sé að brjóta á þeim eignarrétti sem felist í gildandi starfsleyfi fyrirtækisins til að stunda sæeyrnaeldi á Hauganesi við Eyjafjörð. Með útgáfu starfsleyfisins til AGVA-Norðurland ehf. sé verið að brjóta gróflega á þessum réttindum félagsins og um leið brotið á grenndar- eða nágrannarétti fyrirtækisins.
Umhverfisstofnun hafnar í umsögn sinnum röksemdum kæranda og telur að fyrirhugað þorskeldi AGVA-Norðurlands ehf. muni ekki valda aukinni mengun á athafnasvæði kæranda þar sem fyrirliggjandi gögn sýni að aukning á losun úrgangsefna við fjórfalt meiri framleiðslu á hvorri staðsetningu á svipuðum stöðum og sótt var um leyfi fyrir sé hverfandi miðað við bakgrunnsstyrk þessara efna í sjónum. Kemur fram í umsögninni að AGVA-Norðurland hafi fallist á að færa fyrirhugaðar sjókvíar eftir að athugasemdir hafi borist frá kæranda á kynningartíma starfsleyfistillögunnar.
Ennfremur kemur fram í umsögn Umhverfisstofnunar að í ljósi ábendinga og athugasemda dýralæknis fiskisjúkdóma hafi stofnunin tekið til skoðunar hvort rétt væri að veita einungis leyfi fyrir syðri staðsetningu kvíanna og heimila þá að öll framleiðslan færi þar fram. Niðurstaða stofnunarinnar hafi verið að lagalegan grundvöll fyrir slíkri breytingu skorti og að stofnunin gæti ekki einhliða breytt staðsetningu þeirrar starfsemi sem sótt væri um leyfi fyrir. Bendir stofnunin á að slík breyting væri tilkynningarskyld til Skipulagsstofnunar á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum.
Fram kemur í umsögn Umhverfisstofnunar að stofnunin hafi við meðferð málsins stuðst við skýrslu verkfræðistofnunnar Vatnaskila sem fjallað hafi um mengun frá 8000 tonna laxeldi annars vegar út af Brimnesi og hins vegar út frá Hauganesi. Í skýrslunni er gert straumlíkan af Eyjafirði miðað við framangreinda staðsetningu fiskeldis. Dregur Umhverfisstofnun þá ályktun af umræddri skýrslu að aukning mengunar við sjótökusvæði Haliotis verði hverfandi. Bendir stofnunin á að ströng skilyrði séu sett í starfsleyfinu varðandi fóðrun í kvíarnar til að tryggja að mengun verði í lágmarki á svæðinu.
Í umsögn heilbrigðisnefndar Norðurlands eystra er vísað til umsagnar nefndarinnar til Umhverfisstofnunar vegna umsóknar AGVA-Norðurlands. Þar segir: „Heilbrigðisnefnd Norðurlandssvæðis eystra hefur þá starfsreglu að minnsta kosti tveggja kílómetra fjarlægðarmörk skuli vera milli eldisstöðva [...]. Til þess að lágmarka hættu á skaðlegum áhrifum á viðkvæmt lirfueldi Haliotis á Íslandi ehf. [...] leggur heilbrigðisnefnd eindregið til að fyrirhuguðu fiskeldi AGVA-Norðurlands verði fundinn staður í a.m.k. tveggja kílómetra fjarlægð frá sjótöku Haliotis við Hauganes. Einnig er vakin athygli á ákvæðum 14. gr. reglugerðar um nytjastofna sjávar, nr. 238/2003, þar sem fram kemur að fjarlægð á milli sjókvíaeldisstöðva skuli vera að lágmarki tveir kílómetrar. Að öðru leyti gerir heilbrigðisnefnd ekki athugasemdir við fyrirhuguð áform AGVA-Norðurlands um eldi á allt að tvö þúsund tonnum af þorski í Eyjafirði."
Í umsögn Fiskistofu kemur fram að stofnunin telji að athugasemdir Haliotis og dýralæknis fiskisjúkdóma eigi að fá faglegri og vandaðri umfjöllun en fram kemur í bréfi Umhverfisstofnunar til kæranda dags. 22. nóvember 2005.
Í umsögn Landbúnaðarstofnunar er vísað til fyrra álits embættis dýralæknis fiskisjúkdóma, sem nú hefur verið fellt undir Landbúnaðarstofnun. Þar sé tekið undir áhyggjur forráðamanna kæranda og talið brýnt að tekið sé tillit til þeirra andmæla sem fyrirtækið hafi uppi. Þau andmæli eigi vissulega við rök að styðjast út frá faglegu sjónarmiði. Kemur fram í umsögninni að forsendur til reksturs sæeyrnaeldis af þeim toga sem lagt sé upp með á Hauganesi byggist að miklu leyti á gæðum sjávar við frumeldi dýranna. Það sé hafið yfir allan vafa að fyrstu þroskastig sæeyrna séu viðkvæm og ef byggja eigi framtíð fyrirtækisins á dreifingu og útflutningi lífdýra séu gæði sjávar sá einstaki þáttur sem skipti hvað mestu máli. Í ljósi þessa er það niðurstaða Landbúnaðarstofnunar að umhverfisráðuneytið eigi að draga til baka umrætt starfsleyfi með það fyrir augum að sætta sjónarmið beggja.
Í umsögn Hafrannsóknarstofnunarinnar er vísað til umsagnar stofnunarinnar til Skipulagsstofnunar vegna ákvörðunar um matsskyldu sjókvíaeldisins þar sem segi: „Straummælingar Hafrannsóknarstofnunar benda til að utarlega í firði sé góður straumur með landinu. Vegna góðrar staðsetningar á kvíum í firðinum með tilliti til straums má reikna með mikilli dreifingu og þynningu næringarefna þó að ekki sé hægt að útiloka staðbundna uppsöfnun fóðurleifa undir kvíum sem getur valdið súrefnisskorti í botnseti. Mælingar benda til að stóran hluta ársins sé engin lagskipting í firðinum og því nái súrefnisríkur sjór að berast niður á botn og koma í veg fyrir súrefnisskort í sjálfum vatnsmassanum. Það verða því að teljast hverfandi líkur á því að lífrænn úrgangur frá stöðinni komi til með að valda víðtækum skaða á lífríki fjarðarins." Í umsögninni er bent á ákvæði reglugerðar nr. 238/2003 um eldi nytjastofna sjávar þar sem fram kemur í 14. gr. að fjarlægð milli sjókvíaeldisstöðva skuli að lágmarki vera 2 km og að tilgreindar fjarlægðir eigi einnig við um sjóinntak og frárennsli strandeldisstöðva. Að lokum segir í umsögn Hafrannsóknarstofnunarinnar að ljóst sé að allt fiskeldi hafi í för með sér einhver umhverfisáhrif, m.a. aukinn styrk næringarefna svo sem á nítrati og fossfati sem losna sem úrgangsefni frá eldisfiski. Áðurnefndri reglugerð sé ætlað að verja rétt annarra sem stunda fiskirækt á svæðinu.
AGVA-Norðurland ehf. segir í umsögn sinni að fyrirtækið hafi orðið við athugasemdum kæranda á athugasemdatíma starfsleyfis og fært fyrirhugaða staðsetningu sjókvía lengra frá sjóinntaki kæranda en reglur kveða á um í von um að sátt næðist í málinu. Fram kemur í umsögninni að töluverðir fjármunir hafi verið lagðir í rannsóknir á svæðinu af hálfu fyrirtækisins, bæði að kröfu yfirvalda en einnig að eigin frumkvæði. Framkvæmdar hafi verið allar þær rannsóknir sem óskað hafi verið eftir og í þeim hafi ekkert komið fram sem bendi til þess að umtalsverð umhverfisáhrif eða önnur óæskileg áhrif gætu leitt af starfseminni. Er það mat AGVA-Norðurland að kæran sé tilefnislaus og byggð á getgátum og hræðslu en ekki byggð á vísindalegum rökum. Rannsóknir fyrirtækisins styðji ekki þessar ályktanir kæranda auk þess sem nánast ómögulegt sé að spá fyrir eða meta ólíklegar afleiðingar með slíkum hætti. Fullyrðingar kæranda geti ekki verið grunnur til að hnekkja útgáfu starfsleyfis þar sem farið hafi verið að öllum kröfum sem gerðar eru til slíkra leyfa.
Í athugasemdum kæranda um framkomnar umsagnir er á það bent að skýrsla Vatnaskila sem Umhverfisstofnun vísi til í umsögn sinni sé langt frá því að vera fullkomin. Í henni sé t.d. ekkert sagt um á hvaða formi köfnunarefnið sem komi frá eldinu sé, en það verði í formi ammoníum/ammoníaks sem sé eitrað fyrir fiska. Þar sé heldur ekkert talað um breytingar sem geti orðið á smádýralífi og örverum á svæðinu. Þetta séu atriði sem kærandi óttist hvað mest eins og áður hafi komið fram þá skipti hreinleiki sjávarins öllu máli fyrir ungviðaeldi á sæeyrum. Í eldiskerfinu sé viðhaldið ákveðinni þörunga- og bakteríuflóru sem geti auðveldlega raskast ef efna-, þörunga- og bakteríusamsetning sjávarins við sjótöku kæranda breytist. Í skýrslunni sé heldur ekkert talað um áhrif lyfjafóðrunar á umhverfið, en það verði að teljast líklegt að til hennar þurfi að grípa á einhverjum tímapunkti. Í skýrslunni komi fram að mikill mengunarskuggi muni liggja yfir sjótöku kæranda. Hvað varðar fullyrðingu Umhverfisstofnunar um að stofnunin hafi ekki vald til að færa fyrirhugaða staðsetningu sjókvía þá bendir kærandi á að stofnunin geti hafnað því að gefa út starfsleyfið ef líkur séu á að það geti skaðað aðra aðila. Ef stofnunin sé þeirrar skoðunar að önnur staðsetning sé betri þá geti hún í framhaldinu komið með ábendingu um það álit.
III. Niðurstaða ráðuneytisins
Ákvörðun um matsskyldu þorskeldis AGVA-Norðurland ehf., sbr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, var tekin af Skipulagsstofnun þann 8. apríl 2003. Ákvörðunin var ekki kærð til umhverfisráðherra en kærufrestur rann út þann 8. maí 2003. Niðurstaða Skipulagsstofnunar um að þorskeldið þurfi ekki að sæta mati á umhverfisáhrifum er því endanleg og sætir ekki endurskoðun í máli þessu. Þeim hluta kæru er varðar ákvörðun Skipulagsstofnunar er því vísað frá og er ekki til umfjöllunar í máli þessu.
Fram kemur í umsögn Umhverfisstofnunar að fyrirhugað þorskeldi AGVA-Norðurlands muni að mati stofnunarinnar ekki valda aukinni mengun á athafnasvæði kæranda. Vísar stofnunin m.a. til skýrslu Verkfræðistofnunnar Vatnaskila sem fjallað hafi um mengun frá 8000 tonna laxeldi annars vegar út af Brimnesi og hins vegar út frá Hauganesi. Í skýrslunni sé gert straumlíkan af Eyjafirði miðað við framangreinda staðsetningu fiskeldis og þar komi fram að aukning á losun úrgangsefna við fjórfalt meiri framleiðslu á hvorri staðsetningu á svipuðum stöðum og sótt var um leyfi fyrir sé hverfandi miðað við bakgrunnsstyrk þessara efna í sjónum. Bendir stofnunin jafnframt á að ströng skilyrði séu sett í starfsleyfinu varðandi fóðrun í kvíarnar til að tryggja að mengun verði í lágmarki á svæðinu. Starfsleyfishafi hafi, eftir að athugasemdir höfðu borist frá kæranda, ákveðið að færa fyrirhugaðar sjókvíar fjær þeim stað þar sem kærandi tekur sjó fyrir sæeyrnaeldi sitt. Heilbrigðisnefnd Norðurlands eystra gerir ekki athugasemdir við fyrirhuguð áform AGVA-Norðurlands og bendir á að a.m.k. 2 km verði milli sjótökunnar og eldiskvíanna eins og jafnan sé gerð krafa um í Eyjafirði, sbr. 14. gr. reglugerðar um nytjastofna sjávar nr. 238/2003.
Í hinu kærða starfsleyfi AGVA-Norðurland ehf. er gerð krafa um bestu fáanlega tækni við mengunarvarnir fyrir starfsemina, sbr. 6. mgr. 3. gr. og 1. tölul. 5. gr. og 3. mgr. 5. gr. a laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. reglugerð nr. 786/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Í starfsleyfinu eru sett ákvæði um mengunarvarnir sem starfsleyfishafa ber að fara eftir og ætlað er að tryggja að mengun frá starfseminni sé í lágmarki og í samræmi við ákvæði laga og reglugerða sem um hana gilda. Að mati ráðuneytisins uppfylla ákvæði starfsleyfisins skilyrði laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerðar nr. 786/1999. Gögn málsins benda til þess að aukning á mengun við sjótöku Haliotis vegna þorskeldisins verði hverfandi miðað við bakgrunnsstyrk þessara efna í sjónum. Ráðuneytið bendir á að nýting þorsks á fóðri er tiltölulega góð þegar notuð er besta fáanlega tækni í fiskeldi og er úrgangsefnum frá fóðurgjöf þannig haldið í lágmarki. Hvergi í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir eða reglugerðum sem settar hafa verið á grundvelli þeirra, sem útgáfa starfsleyfisins byggir á, er kveðið á um hver skuli vera lágmarksfjarlægð milli ólíkrar fiskeldisstarfsemi. Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 238/2003 um eldi nytjastofna sjávar er hins vegar kveðið á um að fjarlægð milli sjókvíaeldisstöðva og sjóinntaks strandeldisstöðva skuli að lágmarki vera 2 km. Fyrirhuguð staðsetning þorskeldiskvía AGVA-Norðurland skv. ákvæðum hins kærða starfsleyfis er í samræmi við framangreind ákvæði reglugerðar um eldi nytjastofna sjávar.
Með vísan til framanritaðs er það mat ráðuneytisins að starfsleyfi AGVA-Norðurland uppfylli skilyrði laga og reglna sem um þá starfsemi gilda, þ.á m. um lágmarksfjarlægð frá annarri fiskeldisstarfsemi. Sú smávægilega aukning á styrk mengunarefna sem kann að verða við sjótöku kæranda gaf að mati ráðuneytisins ekki tilefni til þess fyrir Umhverfisstofnun að hafna umsókn AGVA-Norðurland um staðsetningu þorskeldiskvía sinna í 2 km fjarlægð frá sjótökunni. Engar heimildir eru í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir til að gera kröfu um aðra staðsetningu en sótt er um, t.d. vegna annarrar starfsemi sem fyrir er á svæðinu, enda uppfylli umsækjandi öll skilyrði laga og reglna sem um starfsemina gilda. Ráðuneytið telur því að ákvörðun Umhverfisstofnunar um útgáfu hins kærða starfsleyfis hafi verið í samræmi við lög og að hafna verði kröfu kæranda að starfsleyfið verði fellt úr gildi eða því breytt. Ráðuneytið bendir hins vegar á að skv. 2. mgr. 14. gr. reglugerðar um eldi nytjastofna sjávar getur Fiskistofa ákveðið að lengra eða skemmra skuli vera milli eldisstöðva og eldiseininga en kveðið er á um í 1. mgr. sömu greinar telji stofnunin aðstæður krefjast þess, en þorskeldi er, auk starfsleyfis Umhverfisstofnunar, háð rekstrarleyfi Fiskistofu, sbr. 3. gr. laga nr. 33/2002 um eldi nytjastofna sjávar og reglugerð nr. 238/2003. Meðal þátta sem Fiskistofu er ætlað að meta við útgáfu rekstrarleyfis eru sjúkdómstengdir og vistfræðilegir þættir sbr. 3. gr. laganna.
Með vísan til framanritaðs telur ráðuneytið að staðfesta beri ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 7. desember 2005 um útgáfu starfsleyfis fyrir 2000 tonna þorskeldi AGVA-Norðurland ehf. í Eyjafirði.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 7. desember 2005 um útgáfu starfsleyfis fyrir 2000 tonna þorskeldi AGVA-Norðurland ehf. í Eyjafirði.