Mál 199900452
Ráðuneytinu hafa borist þrjár kærur vegna úrskurðar skipulagsstjóra ríkisins um mat á umhverfisáhrifum 480 þúsund tonna álvers í Reyðarfirði sem kveðinn var upp 10. desember 1999 samkvæmt lögum nr. 63/1993, um mat á umhverfisáhrifum. Um er að ræða kæru Jóns Sveinssonar hrl. og Viðars Lúðvíkssonar hdl., fyrir hönd Eignarhaldsfélagsins Hrauns ehf., kæru Náttúruverndarsamtaka Austurlands-NAUST og kæru Tómasar Gunnarssonar, lögfræðings.
I. Hinn kærði úrskurður.
Með úrskurði skipulagsstjóra ríkisins frá 10. desember 1999 komst hann að þeirri niðurstöðu að ráðist skuli í frekara mat á umhverfisáhrifum álvers í Reyðarfirði, sbr. 8. gr. laga nr. 63/1993 og 12. gr. reglugerðar nr. 179/1994, um mat á umhverfisáhrifum. Er það mat skipulagsstjóra að ekki hafi verið lagðar fram nægar upplýsingar um framkvæmd og umhverfisáhrif álversins til að unnt sé að taka afstöðu til þess hvort það hafi í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hvorki varðandi fyrsta né síðari áfanga þess. Í úrskurðarorðum skipulagsstjóra eru talin upp eftirfarandi þrettán atriði sem skulu koma fram í frekara mati að áliti hans:
1. Frekari gögn um veðurfar til grundvallar útreikningum á loftmengun. Jafnframt verði skýrt hversu einkennandi viðmiðunartímabil eru fyrir veðurfar á svæðinu.
2. Endurskoðaðir útreikningar á loftmengun á grundvelli endurskoðaðra upplýsinga um veðurfar. Í nýjum gögnum um dreifingu loftmengunar verði gerð grein fyrir loftmengun miðað við viðmiðunargildi í tilskipun Evrópusambandsins nr. 99/30/EC þar sem þau ganga lengra en núgildandi reglugerðarákvæði og 0,2 g/m3 langtímagildi fyrir flúoríð, nema að fram komi kröfur frá Hollustuvernd ríkisins um önnur viðmiðunargildi.
3. Hvaða hámarksmörk framkvæmdaraðili er reiðubúinn að miða við varðandi útblástur mengunarefna m.t.t. afmörkunar þynningarsvæðis.
4. Samanburður á vot- og þurrhreinsun útblásturs frá 1. áfanga álvers m.t.t jákvæðra og neikvæðra umhverfisáhrifa.
5. Tillögur að þynningarsvæðum fyrir mismunandi framkvæmdakosti og framkvæmdaáfanga. Tillögur að þynningarsvæðum skulu hafa verið bornar undir Hollustuvernd ríkisins áður en þær eru lagðar fram til annarrar athugunar.
6. Ítarlegri upplýsingar um strauma í Reyðarfirði, hugsanlega lagskiptingu sjávar og líkindi á því að hún myndist.
7. Varðandi förgun kerbrota verði gerð nánari grein fyrir lífríki í fjörunni og mögulegu streymi efna úr kerbrotagryfjum og samanburður gerður við aðra kosti við förgun kerbrota.
8. Varðandi útstreymi PAH-efna verði gerð mun ítarlegri grein fyrir hugsanlegri mengun PAH-efna á landi og í sjó.
9. Mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar efnistöku og samanburður á umhverfisáhrifum mismunandi kosta, ef fleiri en einn staður kemur til greina.
10. Mat á aurskriðuhættu á byggingarlóð álvers.
11. Mat á áhrifum framkvæmdarinnar á þróun og skipulag landnotkunar í Reyðarfirði og Fjarðabyggð.
12. Frekara mat á jákvæðum áhrifum framkvæmdarinnar á byggð, áhrifum á byggðir á Austurlandi utan Mið-Austurlands, varanleika áhrifa á fólksfjöldaþróun og áhrifa á vinnuafl í atvinnuvegum sem fyrir eru á svæðinu.
13. Áætlun um umhverfisvöktun.
Í forsendum hins kærða úrskurðar segir m.a. um áhrif á loft og loftmengun:
"Varðandi 480 þús. tonna álver bendir Veðurstofa Íslands á að um mjög stórt álver sé að ræða sem kalli á miklar athuganir áður en unnt sé að taka ákvörðun um staðsetningu þess í þröngum firði umluktum háum fjöllum, eins og hátti til í Reyðarfirði. Hollustuvernd ríkisins telur að meta þurfi stöðugleika lofts betur í efri loftlögum, gera þurfi grein fyrir áhrifum hugsanlegs stöðugs efra lags, sem kunni að valda því að mengunarefni safnist fyrir og að gera þurfi nánari samanburð við veðurfar í firðinum til lengri tíma litið."
"Hollustuvernd ríkisins bendir á að Ísland sé aðili að samningi um loftmengun sem berst langar leiðir yfir landamæri, ... og hafi undirritað bókun við samninginn sem kveði á um að losun PAH-efna skuli takmörkuð. Ennfremur kemur fram að áhyggjur manna varðandi PAH-mengun beinist m.a. að mögulegri uppsöfnun efnisins í umhverfinu.
Við frumathugun hafa komið fram athugasemdir varðandi hugsanlega PAH-mengun og fullyrt að verulegt magn PAH-efna losni frá 480 þúsund tonna álveri. PAH-efni séu mjög fituleysanleg efni sem geti safnast upp í umhverfinu og verið skaðleg lífríkinu."
"Hollustuvernd ríkisins vekur athygli á því að í frummatsskýrslu sé ekki reiknaður sólarhringsstyrkur fyrir dag eða daga með vestlægum áttum í átt að friðlandinu og fólkvanginum á Hólmanesi, en vestlægar áttir séu algengari en austanáttir. Ekki sé metin loftdreifing, uppsöfnun og styrkur mengunarefna við þær aðstæður þegar loftmassi lokist inni í firðinum í hægri breytilegri átt yfir nokkurra daga tímabil. Því þurfi að meta líkindadreifingu loftmengunarefna betur miðað við sólarhringsmeðaltal og skoða mögulega uppsöfnun mengunarefna í firðinum yfir nokkurra daga tímabil.
Komið hafa fram athugasemdir við að líkanið sem notað er til útreikninga á dreifingu loftmengunar henti ekki við þær veðurfarsaðstæður sem eru fyrir hendi í Reyðarfirði."
"Veðurstofa Íslands vekur sérstaklega athygli á veðurfarsaðstæðum sem skapast geti að sumarlagi í Reyðarfirði sem leitt gætu til þess að skammtímamengun af brennisteinsdíoxíði kunni stundum að geta valdið óþægindum og angri á iðnaðarsvæðinu og í nágrenni þess, t.d. á Búðareyri."
Í úrskurðinum er niðurstaða skipulagsstjóra ríkisins um loftmengun þessi:
"Skipulagsstjóri ríkisins telur að frumathugun hafi leitt í ljós að ákveðnir annmarkar séu á mati á umhverfisáhrifum loftmengunar frá álveri, sem dragi úr áreiðanleika niðurstaðna framkvæmdaraðila um dreifingu loftmengunar. Þannig liggi ekki fyrir með nægilegri vissu hvort þær veðurmælingar sem útreikningar byggja á séu nægilega einkennandi fyrir veðurfar á svæðinu til að veita fullnægjandi grundvöll fyrir áætlanir um dreifingu mengunarefna. Einnig hafa ekki verið lagðar fram upplýsingar um líkindi þess að veðurfarsaðstæður geti valdið meiri mengun heldur en reiknuð langtímameðaltöl gefa til kynna. Skipulagsstjóri tekur undir framkomnar athugasemdir um að staðsetning álvers í Reyðarfirði kalli á mun ítarlegri gögn varðandi þessi atriði. Á grundvelli landfræðilegra aðstæðna og ríkjandi veðurfars sé ástæða til að ætla að uppsöfnun og dreifing mengunarefna geti verið alvarlegra vandamál í Reyðarfirði heldur en reynsla af rekstri álvera á suðvesturlandi gefi til kynna. Af þeim ástæðum kunni að vera ástæða til að gera strangari kröfur til mengunarvarna í Reyðarfirði en áður hefur verið gert varðandi samskonar starfsemi hér á landi. Í þessu sambandi hefur við frumathugun bæði verið bent á strangari útblástursviðmiðun HYDRO en PARCOM og eins að beita vothreinsibúnaði strax í 1. áfanga álvers. Skipulagsstjóri ríkisins telur ekki hafa verið lagðar fram afdráttarlausar upplýsingar um hvort upplýsingar um loftmengun miðað við útblástursmörk HYDRO séu raunhæf forsenda fyrir afmörkun þynningarsvæðis. Eins verði að meta kosti og galla vothreinsunar út frá hugsanlegum áhrifum hennar á lífríki sjávar.
Að loknum kynningartíma hefur framkvæmdaraðili lagt fram tillögur að afmörkun þynningarsvæðis fyrir mismunandi áfanga (sjá myndir hér að ofan fyrir 1. og 3. áfanga). Skipulagsstjóri ríkisins telur að auk þess sem þessi gögn hafa ekki fengið almenna kynningu við frumathugun, þá sé grundvöllur þeirra ekki nægilega traustur til þess að unnt sé taka afstöðu til umhverfisáhrifa framkvæmdarinnar út frá þeim, bæði hvað varðar veðurfarsupplýsingar sem byggt er á og einnig varðandi hvaða útreiknuð mengunarviðmið skuli ráða afmörkun þynningarsvæðis.
Með hliðsjón af athugasemdum sem fram hafa komið varðandi hugsanlega PAH-mengun telur skipulagsstjóri ríkisins að gera þurfi grein fyrir hugsanlegri loftmengun af völdum PAH-efna."
Í forsendum úrskurðarins segir m.a. um áhrif á sjó og lífríki sjávar:
"Hollustuvernd ríkisins bendir á að í löngum, djúpum fjörðum með lítilli flóðhæð og góðu skjóli sé hætta á lagskiptingu í sjó, staðbundnum áhrifum næringarsalta og mengunarefna. Jafnframt séu þekktir þörungablómar í fjörðum á Austurlandi, sérstaklega á heitum sumrum. ... Hollustuvernd ríkisins bendir á að gögn um strauma sem byggt er á í frummatsskýrslu séu ófullnægjandi. Afla þurfi betri upplýsinga um strauma í firðinum og meta áhrif mögulegrar lagskiptingar á dreifingu mengunarefna á öllum árstímum.
...
Samkvæmt frummatsskýrslu framkvæmdaraðila er gert ráð fyrir að farga kerbrotum í flæðigryfjum við strönd iðnaðarsvæðisins. Varðandi umhverfisáhrif þess er í framlögðum gögnum framkvæmdaraðila vísað til rannsókna á áhrifum kerbrotagryfja í Straumsvík á lífríki í nágrenni þeirra þar sem áhrif séu ekki merkjanleg.
Hollustuvernd ríkisins og Hafrannsóknarstofnunin vara við beinum samanburði milli Reyðarfjarðar og Straumsvíkur í þessu sambandi vegna mikils munar á aðstæðum. Í Straumsvík sé mikill munur á hæð flóðs og fjöru, sterk hafalda og mikið innstreymi ferskvatns. Við iðnaðarsvæðið við Hraun í Reyðarfirði séu aðstæður aðrar. Auk þess bendir Hollustuvernd á að í frummatsskýrslu sé ekki gerð grein fyrir að nítríð og ammoníak geti borist frá kerbrotagryfjum og valdið umtalsverðum styrk næringarsalta í kyrru umhverfi. Hollustuvernd telur því að gera þurfi nánari grein fyrir lífríki í fjörunni og mögulegu streymi efna úr kerbrotagryfjum. Einnig þurfi að kanna aðrar leiðir við förgun kerbrota og bera saman við kerbrotagryfjur við ströndina."
"Við frumathugun hefur komið fram mikil gagnrýni á mat frummatsskýrslu á áhrifum PAH-mengunar í sjó. M.a. hefur Hafrannsóknarstofnun bent á annmarka í aðferðum við dreifingarútreikninga. Hafrannsóknarstofnun telur einnig PAH-efni vera viðsjárverðust þeirra mengunarefna sem berast með útrás vothreinsibúnaðar álvera til sjávar. Hafrannsóknarstofnunin bendir ennfremur á að PAH-mengun í sjó geti skaðað sjávarlífverur og fólk sem neyti sjávarfangs."
Í úrskurði er niðurstaða skipulagsstjóra ríkisins um áhrif framkvæmdar á sjó og lífríki sjávar þessi:
"Veigamiklar athugasemdir hafa komið fram við frumathugun við forsendur dreifingarútreikninga mengunar í sjó. Það snertir bæði mat á mengun frá kerbrotagryfjum og útrás vothreinsibúnaðar. Skipulagsstjóri ríkisins tekur undir að ítarlegri upplýsingar um strauma í Reyðarfirði þurfi að leggja til grundvallar mati á áhrifum framkvæmdarinnar á sjó og lífríki sjávar.
Varðandi förgun kerbrota tekur skipulagsstjóri undir álit Hollustuverndar ríkisins um að gera þurfi nánari grein fyrir lífríki í fjörunni og mögulegu streymi efna úr kerbrotagryfjum og skoða beri aðra kosti við förgun kerbrota.
Viðurkennt er í framlögðum gögnum framkvæmdaraðila að þörf sé á frekari rannsóknum á aðstæðum vegna frárennslis frá vothreinsibúnaði fyrir 2. og 3. áfanga álvers, hugsanlega lagskiptingu sjávar og hve hratt PAH-efni setjast til. Gera þarf mun ítarlegri grein fyrir hugsanlegri mengun PAH-efna í sjó og endurskoða aðferðir við mat á dreifingu þeirra."
II. Málsatvik.
1.
Með bréfi Skipulagsstofnunar til Eignarhaldsfélagsins Hrauns ehf. 23. júlí 1999 óskaði stofnunin eftir "... upplýsingum um stærð fyrirhugaðra áfanga álvers í ársframleiðslu talið, fyrirhugaða orkuþörf og virkjanir fyrir hvern áfanga og tímaáætlanir fyrir gangsetningu hvers áfanga." Þessu erindi svaraði framkvæmdaraðilinn með bréfi 28. júlí 1999 þar sem fram kemur að fyrsti áfangi sé áætlaður 120.000 tonn á ári. Í bréfinu segir enn fremur: "Í öðrum áfanga er reiknað með að stækka verksmiðjuna í 360.000 tonna framleiðslu á ári og í loka áfanga (sic!) er miðað við að auka framleiðslugetu í 480.000 tonn á ári. Hvað varðar tímasetningu fyrir gangsetningu seinni áfanganna þá liggur ekki fyrir hvenær þær verða, enda ekki grundvöllur fyrir ákvarðanatöku þar um fyrr en reynsla er komin á rekstur verksmiðjunnar og markaðsaðstæður leyfa. ... Ákvörðun um stækkun er jafnframt háð því hvenær hægt er að afla orku til handa fyrirtækinu vegna stækkana álversins."
Drög að frummatsskýrslu um allt að 480.000 tonna álver í Reyðarfirði voru fyrst send Skipulagsstofnun 13. ágúst 1999. Viðbrögð bárust frá stofnuninni 2. september 1999 ásamt minnisblaði með ábendingum um atriði sem talið var að betur mættu fara eða á vantaði. Í bréfi stofnunarinnar telur hún "... mikilvægt að í frummatsskýrslu þar sem aðallega er fjallað um 120 þúsund tonna álver verði einnig kynnt áform um fyrirhugaða stækkun álversins í 360 þúsund og 480 þúsund tonna ársframleiðslu ásamt upplýsingum um umhverfisáhrif stækkunarinnar og fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir. Þá þarf að bera saman umhverfisáhrif hvers áfanga ..."
Drög að frummatsskýrslu voru aftur lögð fram 21. september 1999 þar sem tilkynnt var um fyrirhugaða byggingu verksmiðju til framleiðslu á allt að 480.000 árstonnum af hrááli í Reyðarfirði. Í bréfi Skipulagsstofnunar 28. september 1999 með athugasemdum og ábendingum við drögin segir orðrétt:
"Skipulagsstofnun barst frummatsskýrsla um umhverfisáhrif álvers við Reyðarfjörð þann 21. september 1999. Við yfirlestur frummatsskýrslu var einkum hugað að því hvort og þá hvernig fjallað hafi verið um helstu þætti sem tengjast framkvæmdinni.
Athugasemdir þær sem hér eru gerðar eru engan veginn tæmandi eða bindandi fyrir stofnunina, því fram geta komið nýir áhrifaþættir við kynningu framkvæmdar eða yfirlestur sérfræðinga. Réttmæti athugana var ekki kannað, né tekin afstaða til einstakra þátta. Það verður gert þegar framkvæmdin verður tilkynnt formlega til Skipulagsstofnunar.
Skipulagsstofnun telur að loknum yfirlestri frummatsskýrslu að þar sé aðallega fjallað um 120 þúsund tonna álver. Telur stofnunin að t.d. skorti eftirtaldar upplýsingar um umhverfisáhrif stækkunarinnar og fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir: Samfélagsleg áhrif, en áætlanir sem birtar eru í matsskýrslunni um atvinnutækifæri, húsnæðisþörf og fólksfjölgun á áhrifasvæði álversins miðast allar við 120 þúsund tonna álver. Það sama á við um kostnaðaráætlun, áætlanir um framkvæmdatíma, skipaflutninga og magn kerbrota sem til falla og þörf á kerbrotagryfju, að þær miðast nær eingöngu við 120 þúsund tonna álver. Bent er á að í skýrslunni kemur fram að ekki sé ljóst hvenær tekin verður ákvörðun um hvort og þá hvenær 2. og 3. áfangi álvers komi til framkvæmda. Það ráðist af stöðu álmarkaða í framtíðinni, orkuöflun og ákvörðun eigenda.
Skipulagsstofnun leggur til að tilkynnt verði til stofnunarinnar frummat á umhverfisáhrifum 120 þúsund tonna álvers og kynnt áform um fyrirhugaða stækkun í 360 þúsund og 480 þúsund tonna ársframleiðslu. Æskilegt er að upplýsingar um stærð álversins komi fram í titli á forsíðu matsskýrslunnar."
Að ósk framkvæmdaraðilans var haldinn óformlegur fundur með Skipulagsstofnun 29. september 1999 til að ræða framangreint bréf. Ekki liggur fyrir fundargerð af þeim fundi. Í kæru framkvæmdaraðilans segir að fulltrúar hans hafi útskýrt þar að af fjárfesta hálfu væri litið svo á að ekki væri stætt á að fjárfesta í fyrsta áfanga álversins ef ekki hefði verið fjallað líka um síðari áfanga við mat á umhverfisáhrifum þegar á þessu stigi, og hafi þeir vísað m.a. í svonefnda Hallormsstaðaryfirlýsingu frá 29. júní 1999 því til staðfestingar. Hins vegar hafi öllum verið ljóst að óvissa væri um mörg atriði í síðari áfangunum og að um þá hlytu að verða sett frekari skilyrði. Á þessum fundi hafi almennt verið komið inn á af beggja hálfu að áfangar álversins gætu fengið mismunandi afgreiðslu, t.d. að önnur skilyrði yrðu sett um síðari áfanga eða að þeir væru úrskurðaðir í frekara mat. Hafi fulltrúar Skipulagsstofnunar nefnt fordæmi þar um á sviði vegagerðar.
Framkvæmdaraðilinn telur að niðurstaða þessa fundar hafi verið sú að sameiginlegur skilningur hafi verið á milli sín og Skipulagsstofnunar um að meta bæri umhverfisáhrif álversins í áföngum þar sem sérstök áhersla væri lögð á mat á fyrsta áfanga.
Með bréfi framkvæmdaraðilans 12. október 1999, sem fylgdi frummatsskýrslu hans, var skipulagsstjóra ríkisins tilkynnt um fyrirhugaða byggingu verksmiðju til framleiðslu á allt að 480.000 árstonnum af hrááli í Reyðarfirði. Í bréfinu segir orðrétt:
"Eignarhaldsfélagið Hraun ehf. í Reyðarfirði tilkynnir yður hér með um fyrirhugaða byggingu verksmiðju til framleiðslu á allt að 480.000 árstonnum af hrááli í Reyðarfirði. Félagið óskar þess að fram fari mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðs álvers í Reyðarfirði í samræmi við lög nr. 63/1993, um mat á umhverfisáhrifum, með síðari breytingum og reglugerð nr. 179/1994, um mat á umhverfisáhrifum.
Fyrir milligöngu iðnaðar- og viðskiptaráðuneytis, Landsvirkjunar og Fjárfestingarstofu - orkusviðs hafa um nokkurt skeið staðið yfir viðræður við Norsk Hydro í Noregi um hugsanlega byggingu álvers í Reyðarfirði. Umfangsmiklar staðarvals- og umhverfisathuganir hafa farið fram. Niðurstaða þessara athugana er að iðnaðarlóðin við Sómastaðagerði og Hraun í norðanverðum Reyðarfirði reynist fullnægja þörfum fyrirhugaðs álvers betur en aðrir kostir sem athugaðir hafa verið.
Lóðin sem um er að ræða hefur verið frátekin fyrir stóriðju á aðalskipulagi fyrir Reyðarfjörð allt frá árinu 1982. Niðurstöður umhverfis- og samfélagsathugana eru að unnt sé að byggja á þessum stað allt að 480.000 tonna álver með nútímatækni og hreinsibúnaði. Viðræðuaðilar telja æskilegast að reisa álverið í þremur áföngum þannig að fyrsti áfangi yrði miðaður við 120.000 tonna framleiðslu á ári, annar áfangi við stækkun um 240.000 árstonn og verksmiðjan yrði þá samtals 360.000 árstonn að stærð. Í lokaáfanga yrði svo bætt við 120.000 árstonnum þannig að lokastærð yrði 480.000 árstonn. Stærð og tímasetning 2. og 3. áfanga ræðst m.a. af markaðsaðstæðum fyrir ál, orkuöflunarkostum og þróun vinnumarkaðar. Því er á þessari stundu ekki hægt að gera nánari grein fyrir því hvenær til stækkunar kemur.
Ef endanleg ákvörðun verður tekin um að ráðast í verkefnið er gert ráð fyrir að hefja framkvæmdir við 1. áfangann árið 2001 þannig að sá áfangi taki til starfa í árslok 2003."
Eftir að tilkynning framkvæmdaraðilans um fyrirhugaða framkvæmd og frumskýrsla um mat á umhverfisáhrifum álvers í Reyðarfirði til framleiðslu á allt að 480 þúsund árstonnum lá fyrir lét skipulagsstjóri ríkisins birta auglýsingu skv. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 63/1993. Auglýsingin birtist í Lögbirtingablaði nr. 108 15. október 1999 og einnig í nokkrum dagblöðum. Hljóðaði hún svo:
"480 þúsund tonna álver í Reyðarfirði.
Tillaga að ofangreindri framkvæmd og skýrsla um mat á umhverfisáhrifum hennar liggur frammi til kynningar frá 15. október til 19. nóvember 1999 á eftirtöldum stöðum: á bæjarskrifstofum í Fjarðarbyggð, bæjarskrifstofum Austur-Héraðs á Egilsstöðum, skrifstofu Búðahrepps á Fáskrúðsfirði og Héraðsskjalasafni Austfirðinga á Egilsstöðum. Einnig liggur skýrslan frammi í Þjóðarbókhlöðunni og hjá Skipulagsstofnun í Reykjavík. Útdráttur úr skýrslu um mat á umhverfisáhrifum ofangreindrar framkvæmdar er aðgengilegur á eftirfarandi veffangi: http://eld2.eldhorn.is:8080 með notendanafni hraunal og lykilorði hraunal.
Allir hafa rétt til að kynna sér framkvæmdina og leggja fram athugasemdir. Athugasemdir skulu vera skriflegar og berast eigi síðar en 19. nóvember 1999 til Skipulagsstofnunar, Laugavegi 166, 150 Reykjavík. Þar fást ennfremur (sic!) nánari upplýsingar um mat á umhverfisáhrifum."
2.
Eftir birtingu ofangreindrar auglýsingar sendi Skipulagsstofnun frummatsskýrsluna til umsagnaraðila. Umsögn Hollustuverndar ríkisins, sem dagsett er 12. nóvember 1999, var send samdægurs til framkvæmdaraðilanna og óskað viðbragða við henni. Í bréfi verkefnisstjóra STAR 18. nóvember 1999 segir:
"Vísað er til bréfs Hollustuverndar ríkisins til Skipulagsstofnunar þann 12. nóvember 1999. Skipulagsstofnun sendi Verkefnastjórn STAR umrætt bréf sama dag með beiðni um svör framkvæmdaraðila við umsögninni.
Hollustuvernd ríkisins gefur aðeins umsögn um fullbyggt 480.000 árstonna álver og fjallar ekki um áætlaða áfanga. Það hefur verið staðfest á fundi með Hollustuvernd ríkisins þann 17. nóvember 1999 að stofnunin hafi skilið bréf Skipulagsstofnunar þannig að eingöngu væri óskað eftir umsögn um áhrif fullbyggðs álvers, en ekki einstaka áfanga. Tilmæli stofnunarinnar um frekara mat á umhverfisáhrifum eiga því við um álver í fullri stærð, með afkastagetu 480.000 t á ári en [ekki] við fyrri áfanga álversins.
Eins og lýst er í skýrslu um mat á umhverfisáhrifum, er áformað að álverið verði byggt í áföngum á löngum tíma og fyrsti áfangi er 120.000 árstonn. Framkvæmdaraðili gerði ráð fyrir að umsókn um mat á umhverfisáhrifum yrði einnig afgreidd með hliðsjón af áætluðum áföngum, enda er verulegur munur á 120.000 og 480.000 árstonna álveri. Þannig yrði mat og skilyrði fyrir fyrsta áfanga byggt á fyrirliggjandi umhverfisrannsóknum í Reyðarfirði. Síðari áfangar yrðu háðir skilyrðum um frekari rannsóknir eftir þörfum á grundvelli reynslu af rekstri og mengunarvörnum í fyrsta áfanga og mældum áhrifum á umhverfið.
Í ljósi þessa er vinsamlega farið fram á það við Skipulagsstofnun að hún snúi sér á ný til Hollustuverndar ríkisins og óski eftir frekari umsögn um einstaka áfanga framkvæmdarinnar, einkum þó umhverfisáhrifum fyrsta áfanga. Viðbótarumsögn byggi á þeim rannsóknargögnum sem fyrir liggja og auk þess nánari útskýringum og athugasemdum sem framkvæmdaraðili mun leggja fram eftir nokkra daga í ljósi bréfs Hollustuverndar ríkisins frá 12. nóvember 1999."
Í framhaldi af bréfi verkefnisstjóra STAR sendi Skipulagsstofnun samdægurs bréf til Hollustuverndar ríkisins þar sem segir m.a.:
"Vísað er til umsagnar Hollustuverndar ríkisins vegna 480 þúsund tonna álvers í Reyðarfirði dags. 12. nóvember. Þar kemur m.a. fram að Hollustuvernd ríkisins telur að krefjast beri frekara mats á umhverfisáhrifum 480 þúsund tonna álvers í Reyðarfirði. Gögn í frummatsskýrslunni séu ekki nægjanleg til að hægt sé að meta umhverfisáhrif framkvæmdarinnar og dregnar séu viðamiklar ályktanir út frá fátæklegum eða einhæfum gögnum, án þess að þær séu fyllilega rökstuddar.
Í ljósi þessa óskar Skipulagsstofnun eftir frekari umsögn Hollustuverndar ríkisins um 1. áfanga álvers í Reyðarfirði eins og honum er lýst í frummatsskýrslu.
Rétt er að geta þess að samkvæmt upplýsingum frá framkvæmdaraðila munu Skipulagsstofnun berast viðbótargögn um framkvæmdina um miðja næstu viku. Skipulagsstofnun mun á grundvelli þeirra gagna meta hvort ástæða sé þá til að leita eftir frekari afstöðu Hollustuverndar ríkisins."
Þá óskaði Skipulagsstofnun eftir með bréfi 29. nóvember 1999 að Hollustuvernd ríkisins gæfi frekari umsögn um byggingu álvers í Reyðarfirði með 120.000 tonna ársframleiðslu á grundvelli nýrra gagna sem bárust frá framkvæmdaraðilanum.
3.
Með vísun til 2. mgr. 14. gr. laga nr. 63/1993 voru framkomnar kærur sendar til umsagnar framkvæmdaraðilans, Eignarhaldsfélagsins Hrauns ehf., Fjarðarbyggðar, Hafrannsóknarstofnunar, Hollustuverndar ríkisins, iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins, Náttúruverndar ríkisins, Skipulagsstofnunar og Veðurstofu Íslands með bréfum 20. janúar 2000.
Umsögn Veðurstofu Íslands barst með bréfi 7. febrúar 2000. Umsögn framkvæmdaraðilans barst ráðuneytinu með bréfi 8. febrúar 2000. Umsagnir Fjarðarbyggðar, Hafrannsóknarstofnunar og Náttúruverndar ríkisins bárust með bréfum 9. febrúar 2000. Umsagnir iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins og Skipulagsstofnunar bárust með bréfum 10. febrúar 2000. Umsögn Hollustuverndar ríkisins barst með bréfi 14. febrúar 2000.
Í umsögn Veðurstofu Íslands segir m.a. að það sé álit stofnunarinnar "... eftir að hafa gaumgæft niðurstöður líkanútreikninga NILU og fyrirliggjandi veðurfarsgögn, að álver með 120.000 tonna ársframleiðslu sé ásættanlegt að Sómastaðagerði og Hrauni, enda verði eðlileg skilyrði sett um reksturinn og besta tækni, sem völ er á, notuð við framleiðsluna. Með því að beita vothreinsun í viðbót við þurrhreinsun, virðist líklegt að þetta gæti einnig átt við álver með 240.000 tonna framleiðslu á ári.
Að því er varðar álbræðslu með 480.000 tonna framleiðslugetu á ári, bendir Veðurstofan á að hér er um mjög stórt álver að ræða, tvöfalt stærra en stærsta álver í Noregi, og staðsett við miklu verri aðstæður, í hinum þrönga og fjöllum lukta Reyðarfirði, þar sem hægviðri og hitahvörf eru tíðari en víðast hvar á Íslandi."
Í umsögn Hollustuverndar ríkisins segir m.a. að stofnunin telji "... að veðurgögn sem birt eru í matsskýrslunum sýni ótvírætt að aðstæður séu allt aðrar í Reyðarfirði og ekki unnt að líta á gerð fyrri starfsleyfa sem unnin voru fyrir verksmiðjurnar á suðvesturhorninu sem fordæmi varðandi vinnulag við gerð starfsleyfis fyrir álver á Reyðarfirði."
Í umsögn Hollustuverndar ríkisins kemur einnig fram að stofnunin telji "... að meta áhrif mengunar sem berst til sjávar frá kerbrotagryfjum þurfa slíkar upplýsingar að liggja fyrir í mati á umhverfisáhifum áður en leyfi er veitt. Stofnunin telur, eins og áður hefur verið bent á, að í Reyðarfirði séu aðstæður allt aðrar en á þeim stöðum sem þekktar (sic!) eru hér vestanlands, og því eigi fordæmið ekki við."
Með bréfi 11. febrúar 2000 voru þær umsagnir sem borist höfðu ráðuneytinu sendar til kærenda og þeim boðið að gera athugasemdir við þær. Umsögn Hollustuverndar ríkisins var send kærendum til umsagnar með bréfi 15. febrúar 2000.
Athugasemdir Tómasar Gunnarssonar bárust ráðuneytinu 14. febrúar 2000, athugasemdir framkvæmdaraðila bárust ráðuneytinu með bréfi 21. febrúar 2000 og athugasemdir Náttúruverndarsamtaka Austurlands-NAUST bárust með bréfi 22. febrúar 2000.
III. Kröfur og helstu málsástæður kærenda.
1.
Í kæru framkvæmdaraðilans gerir hann aðallega þær kröfur að hinn kærði úrskurður skipulagsstjóra ríkisins verði felldur úr gildi og að ráðuneyti úrskurði að ekki sé þörf á frekara mati á umhverfisáhrifum vegna álvers í Reyðarfirði af stærðinni allt að 480 þúsund tonn, sem byggt verði í þremur áföngum, 120 þúsund tonn, 240 þúsund tonn og 120 þúsund tonn, og að fallist verði á þá framkvæmd. Til vara er þess krafist að úrskurður skipulagsstjóra verði felldur úr gildi, að ráðuneytið úrskurði að ekki sé þörf á frekara mati á umhverfisáhrifum vegna 120 þúsund tonna álvers í Reyðarfirði, að fallist sé á þá framkvæmd en að stækkun álversins upp í 360 þúsund tonn og 480 þúsund tonn verði eftir atvikum háð frekari skilyrðum umhverfisráðherra eða frekara mati á umhverfisáhrifum einstakra atriða. Í kærunni er þess krafist til þrautavara að úrskurður skipulagsstjóra verði felldur úr gildi, og að ráðuneytið úrskurði að ekki sé þörf á frekara mati á umhverfisáhrifum vegna 120 þúsund tonna álvers í Reyðarfirði og að fallist sé á þá framkvæmd en að hinn kærði úrskurður skipulagsstjóra standi að öllu leyti eða að hluta hvað frekari stækkun álversins varðar. Í athugasemdum sínum við fram komnar umsagnir gerði kærandi aðra þrautavarakröfu um að vegna ágalla á málsmeðferð Skipulagsstofnunar verði hinn kærði úrskurður ógiltur í heild sinni.
Í kæru framkvæmdaraðilans er fjallað ítarlega um aðdraganda að úrskurði skipulagsstjóra ríkisins og gerir kærandi athugasemdir við málsmeðferð Skipulagstofnunar og efni úrskurðarins.
Framkvæmdaraðilinn telur að við skýringu þeirra laga og sjónarmiða, er varða fyrirhugað álver í Reyðarfirði, verði að hafa í huga að lög nr. 63/1993 leggi ríkar skyldur á þá sem hyggja á framkvæmdir sem falla undir lögin. Undirbúningsvinna vegna mats á umhverfisáhrifum sé mikil og kostnaður einnig. Í samræmi við almenn lögskýringarsjónarmið verði íþyngjandi ákvæði laganna síður skýrð framkvæmdaraðila í óhag. Hafi skipulagsstjóri ríkisins ekki fylgt þessari framangreindu viðteknu lögskýringarreglu í úrskurði sínum.
Framkvæmdaraðilinn telur að með orðalagi í auglýsingu skipulagsstjóra ríkisins og orðalagi í beiðnum skipulagsstjóra til þrettán umsagnaraðila hafi hann þegar markað ferli þessa máls rangan farveg. Með því að óska eftir upplýsingum um álit á 480.000 tonna álveri í Reyðarfirði og tilkynna þá framkvæmd með opinberri auglýsingu hafi umsagnaraðilum og almenningi verið gefnar rangar forsendur. Hafi umsagnir og athugasemdir tekið mið af því.
Þá kemur það fram af hálfu framkvæmdaraðilans að alvarlegast sé að skipulagsstjóri ríkisins hafi í úrskurði sínum lagt til grundvallar að álver í Reyðarfirði verði 480.000 þúsund tonn að stærð en af hálfu kæranda hafi komið fram að fyrsti áfangi fyrirhugaðs álvers verið 120.000 þúsund tonn. Hins vegar sé mögulegt að álverið verði stækkað síðar ef forsendur til þess skapast. Miðað við hvernig málið hafi verið lagt fram að hálfu skipulagsstjóra hafi hann í raun ekki átt annarra kosta völ en að úrskurða framkvæmdir vegna álvers í Reyðarfirði í frekara mat á umhverfisáhrifum. Telur framkvæmdaraðilinn þessi vinnubrögð skipulagsstjóra óeðlileg og ámælisverð. Framkvæmdaraðilinn hafði ekki átt þess kost að fylgjast með því eða hafa áhrif á hvernig auglýsing skipulagsstjóra og bréf til umsagnaraðila voru orðuð og verði honum því ekki kennt um hvernig auglýst var. Andmælaréttur kæranda skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi í þessu efni ekki verð virtur. Jafnframt hafi skipulagsstjóri að þessu leyti ekki upplýst málið nægilega vel áður en hann kvað upp úrskurð sinn og því hafi rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga ekki verið virt í ákvörðunarferli hans.
Í umsögn skipulagsstjóra ríkisins kemur m.a. fram:
"Kærandi heldur því fram að með orðalagi auglýsingar skipulagsstjóra og orðalagi í umsagnarbeiðnum skipulagsstjóra hafi hann "... markað ferli þessa máls rangan farveg." Almenningi og umsagnaraðilum hafi verið gefnar rangar forsendur með því að óska eftir umsögnum og athugasemdum um "480.000 tonna álver í Reyðarfirði." Skipulagsstofnun bendir í þessu sambandi á að frummatsskýrsla framkvæmdaraðila, sem lögð var fram, ber heitið "Álver í Reyðarfirði, mat á umhverfisáhrifum 480.000t álvers, frummatsskýrsla." sbr. meðfylgjandi ljósrit forsíðu. Skipulagsstjóri ríkisins hefði því verið að taka fram fyrir hendur framkvæmdaraðila ef kynnt framkvæmd hefði verið kölluð öðru nafni en því sem fram kemur á forsíðu frummatsskýrslu, sem lá frammi til kynningar og var send umsagnaraðilum."
Skipulagsstjóri ríkisins telur að fullyrðingar kæranda um að vinnubrögð hans hafi verið "... í hæsta máta óeðlileg og ámælisverð, enda er umrædd handvömm embættisins með því alfarið látin bitna á kæranda ..." alrangar með hliðsjón af framangreindu. Hvorki hafi verið brotið gegn andmælarétti kæranda skv. 13. gr. stjórnsýslulaga né rannsóknarreglu 10. gr. sömu laga.
Í athugasemdum framkvæmdaraðilans við umsögn skipulagsstjóra ríkisins bendir hann sérstaklega á að með umfjöllun og rökstuðningi í umsögn sinni hafi Skipulagsstofnun í raun viðurkennt að umfjöllun stofnunarinnar og niðurstaða lúti eingöngu að 480 þúsund tonna álveri í Reyðarfirði og að fyrri áfangar álversins hafi ekki fengið sjálfstæða umfjöllun. Að mati framkvæmdaraðilans sé því um að ræða svo alvarlegan ágalla á málsmeðferð og úrskurði skipulagsstjóra að ekki verði komist hjá því að meta hann að öllu leyti sem marklausan.
Framkvæmdaraðilinn telur enn fremur í athugasemdum sínum að niðurstaða úrskurðar skipulagsstjóra ríkisins hafi í raun ráðist af þeim forsendum sem hann gaf sjálfum sér, almenningi og umsagnaraðilum einungis um fyrirhugaða heildarstærð væntanlegs álvers í Reyðarfirði. Vægi auglýsingarinnar sé þar með orðið slíkt að óhjákvæmilegt sé að málsmeðferð og úrskurður skipulagsstjóra verði ógiltur í heild sinni og málinu vísað til nýrrar heildar- og upphafsmeðferðar í samræmi við ákvæði laga nr. 63/1993.
2.
Náttúruverndarsamtök Austurlands-NAUST gera aðallega þá kröfu að fram fari frekara mat í samræmi við úrskurð skipulagsstjóra ríkisins og að það mat taki einnig til allra matsskyldra framkvæmda til orkuöflunar fyrir álverksmiðju sem og annara tengdra matsskyldra framkvæmda. Í frekara mati verði gerð ítarleg grein fyrir losun gróðurhúsalofttegunda frá verksmiðjunni og mótvægisaðgerðum með tilliti til alþjóðlegra skuldbindinga Íslands og þeirrar stefnu stjórnvalda að Ísland gerist aðili að svonefndri Kyótó-bókun. Til vara er gerð sú krafa að ónýtt verði fyrirliggjandi matsferli frá 15. október 1999 eða því a.m.k. frestað þar til lög um mat á umhverfisáhrifum hafa verið endurskoðuð.
Samtökin færa m.a. fram þau rök fyrir varakröfu sinni að Eignarhaldsfélagið Hraun ehf. sé ekki bært til þess að lögum að leggja fram frummatsskýrslu. Þannig komi fram í skýrslunni að félagið komi fram fyrir óstofnað hlutafélag um álver við Reyðarfjörð. Vísa samtökin til 2. gr. laga nr. 63/1993 þar sem hugtakið framkvæmdaraðili er skilgreint. Ekkert í frummatsskýrslu eða öðrum fram komnum gögnum bendi til þess að framangreint félag hyggist hefja framkvæmdir við álver í Reyðarfirði og ekkert umboð eða beiðni fylgi skýrslunni frá neinum sem talist getur framkvæmdaraðili í skilningi laga um mat á umhverfisáhrifum. Af þessum sökum vefengir kærandi því lögmæti matsferils vegna mats á umhverfisáhrifum álvers í Reyðarfirði og þess krafist að réttur framkvæmdaraðili leggi fram frummatsskýrslu í samræmi við lög.
3.
Tómas Gunnarsson gerir þá kröfu að hinn kærði úrskurður skipulagsstjóra ríkisins verði ómerktur.
Af kæru hans má ráða að rökin séu þau að hann hafi ekki fengið frá Skipulagsstofnun endurrit af greinargerðum um lögmæti framkvæmdanna, rekstrarlegar forsendur og efnahagsleg áhrif þeirra. Slík gögn og aðgangur almennings að þeim séu forsenda gilds lögformlegs umhverfismats.
IV. Niðurstaða
1.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 63/1993 er meginmarkmið þeirra "... að tryggja að áður en tekin er ákvörðun um framkvæmdir sem kunna, vegna staðsetningar, starfsemi sem þeim fylgir, eðlis eða umfangs, að hafa í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum." Í 1. mgr. 7. gr. laganna segir að framkvæmdaraðili skuli "... senda skipulagsstjóra tilkynningu um fyrirhugaða framkvæmd þar sem fram kemur lýsing á framkvæmdinni, ráðgerðri hönnun og hugsanlegri umhverfisröskun og fyrirhuguðum ráðstöfunum til að draga úr henni og aðrar upplýsingar sem skipulagsstjóri telur nauðsynlegar. "Í 2. mgr. 7. gr. er síðan kveðið á um að skipulagsstjóri ríkisins birti innan tveggja vikna tilkynningu framkvæmdaraðila með opinberri auglýsingu, sbr. og 1. og 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 179/1994.
Í 7. gr. laga nr. 63/1993 er, eðli máls samkvæmt, gert ráð fyrir að framkvæmdaraðili eigi frumkvæði að því að fram fari mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar sem hann hyggst ráðast í, sbr. og 5. og 6. gr. tilskipunar 85/337/EBE, sem vísað er til í 74. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993. Sú ályktun verður dregin af þessum ákvæðum að framkvæmdaraðili hafi visst forræði í málinu og geti t.d. afturkallað tilkynningu um fyrirhugaða framkvæmd og þar með beiðni um mat á umhverfisáhrifum hennar hvenær sem er. Styðst þessi ályktun og við 1. mgr. 9. gr. laga nr. 63/1993 þar sem svo er fyrir mælt að framkvæmdaraðili sjái um mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum og beri kostnað af því. Við meðferð málsins ber skipulagsstjóra ríkisins og öðrum stjórnvöldum þannig að taka fullt tillit til áforma framkvæmdaraðila um það hvernig hann hyggst standa að fyrirhugaðri framkvæmd sinni.
Í 2. mgr. 7. gr. laga nr. 63/1993 segir að athugasemdum skuli skilað til skipulagsstjóra ríkisins innan fimm vikna frá birtingu auglýsingar um fyrirhugaða framkvæmd. Í 2. mgr. 6. gr. fyrrgreindrar tilskipunar EBE er m.a. gert ráð fyrir "... að almenningur hafi aðgang að öllum umsóknum um framkvæmdaleyfi ..." og "... að allir þeir er málið varðar fái tækifæri til að láta skoðun sína í ljós áður en hafist er handa við framkvæmdina." Í 3. mgr. 6. gr. kemur fram að aðildarríkin geti, innan vissra marka, "... ákveðið hverja málið varðar", sbr. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 63/1993 þar sem hverjum og einum er tryggður réttur til að gera athugasemdir við fyrirhugaða framkvæmd, án tillits til þess hvort sá hinn sami hafi einstaklegra hagsmuna að gæta.
Í samræmi við síðastgreint ákvæði um að hver og einn geti gert athugasemdir og þannig fengið tækifæri til að láta skoðun sína í ljós, áður en hafist er handa við fyrirhugaða framkvæmd, er nauðsynlegt að fram komi í hinni opinberu auglýsingu skv. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 63/1993, með eins nákvæmum hætti og unnt er, um hvers konar framkvæmd sé að ræða, sbr. og 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 179/1994. Að öðrum kosti er almenningi ekki tryggður sá andmælaréttur sem fyrir er mælt í umræddu lagaákvæði.
2.
Framkvæmdaraðilinn, Eignarhaldsfélagið Hraun ehf., gerir aðallega þær kröfur að hinn kærði úrskurður skipulagsstjóra ríkisins frá 10. desember 1999 verði felldur úr gildi og að úrskurðað verði að ekki sé þörf á frekara mati á umhverfisáhrifum vegna álvers í Reyðarfirði af stærðinni allt að 480 þúsund tonn.
Í hinum kærða úrskurði, þar sem segir að ráðist skuli í frekara mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðs álvers, eru m.a. gerðar kröfur um frekari gögn um veðurfar til grundvallar útreikningum á loftmengun og að skýrt verði hversu einkennandi viðmiðunartímabil eru fyrir veðurfar á svæðinu. Enn fremur sé nauðsynlegt að endurskoða útreikninga á loftmengun á grundvelli ítarlegri upplýsinga um veðurfar, gera tillögur um þynningarsvæði fyrir mismunandi framkvæmdakosti og framkvæmdaáfanga og gefa ítarlegri upplýsingar um strauma í Reyðarfirði, hugsanlega lagskiptingu sjávar og líkindi á því að hún myndist. Gera þurfi nánari grein fyrir lífríki í fjörunni með hliðsjón af förgun kerbrota og mögulegu streymi efna úr kerbrotagryfjum svo og mun ítarlegri grein fyrir hugsanlegri mengun PAH-efna á landi og í sjó.
Í umsögn Veðurstofu Íslands til ráðuneytisins kemur fram að sólfarsvindur sé ríkjandi á sumrin í Reyðarfirði og að vindur blási þá inn fjörðinn á daginn, en út fjörðinn á næturnar. Þetta hafi í för með sér að sama loft berist oftar en einu sinni yfir fyrirhugað álver og taki upp mengunarefni hverju sinni. Af þessum sökum m.a. telur Veðurstofan að gera verði ráð fyrir meiri ónákvæmni en fyrirliggjandi líkanútreikningar sýndu, a.m.k. þar til reynsla af rekstri og nokkurra ára vöktun fyrsta áfanga álvers sé fengin. Stofnunin telur að álver með 120.000 tonna árlegri framleiðslugetu sé ásættanleg frá umhverfissjónarmiði. Hins vegar muni 480.000 tonna álver valda meiri mengun en ásættanlegt sé.
Í umsögn Hollustuverndar ríkisins segir að unnt sé að hefja undirbúning að gerð starfsleyfis fyrir 120.000 tonna álver að því tilskildu að aðferð við förgun kerbrota og áhrif á starfsemi verksmiðjunnar á lífríki sjávar verði metin frekar. Öll hugsanleg síðari stækkun álversins þurfi hins vegar að fara í frekara mat á umhverfisáhrifum. Hollustuvernd bendir á að veðurfarsaðstæður séu með öðrum hætti í Reyðarfirði en á öðrum stöðum á landinu þar sem álver eru og því sé óvíst um fordæmisgildi fyrri starfsleyfa fyrir slíka starfsemi.
Í umsögn Hafrannsóknastofnunar um frummatsskýrslu kemur fram að mengun af völdum PAH-efna geti verið ógn við lífríki sjávar. Dregur stofnunin í efa að spá um dreifingu efnanna í Reyðarfirði, sem fram kemur í frummatsskýrslu, sé raunhæf. Enn fremur kemur fram að athuga þurfi áhrif af förgun kerbrota þar sem aðstæður séu aðrar en t.d. í Straumsvík þar sem sjávarstraumar eru miklir.
Með vísun til þess sem rakið hefur hér að framan er það skoðun ráðuneytisins að mikið skorti á að upplýsingar um dreifingu og áhrif loftmengunar sem og mengunarefna í sjó, svo sem af völdum kerbrota og vegna útstreymis PAH-efna, séu fullnægjandi. Af þeim sökum telur ráðuneytið ekki unnt að taka til greina aðalkröfu framkvæmdaraðilans um að ekki sé þörf á frekara mati á umhverfisáhrifum 480.000 tonna álvers í Reyðarfirði.
3.
Framkvæmdaraðilinn gerir upphaflega þær kröfur til vara og þrautavara að hinn kærði úrskurður verði felldur úr gildi og að úrskurðað verði að ekki sé þörf á frekara mati á umhverfisáhrifum vegna 120 þúsund tonna álvers í Reyðarfirði og að fallist verði á þá framkvæmd eina og sér.
Eins og fram kemur í lýsingu málsatvika í kafla II hér að framan, höfðu Skipulagsstofnun og framkvæmdaraðilnn með sér samráð, áður en hin fyrirhugaða framkvæmd var auglýst opinberlega, svo sem ráð er gert fyrir í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 63/1993. Þannig sendi framkvæmdaraðilinn stofnuninni tvívegis drög að frummatsskýrslu vegna álversins. Í bréfi stofnunarinnar til framkvæmdaraðilans 28. september 1999 segir orðrétt um síðari skýrsludrögin: "Skipulagsstofnun telur að loknum yfirlestri frummatsskýrslu að þar sé aðallega fjallað um 120 þúsund tonna álver." Í bréfinu segir síðar: "Skipulagsstofnun leggur til að tilkynnt verði til stofnunarinnar frummat á umhverfisáhrifum 120 þúsund tonna álvers og kynnt áform um fyrirhugaða stækkun í 360 þúsund og 480 þúsund tonna ársframleiðslu. Æskilegt er að upplýsingar um stærð álversins komi fram í titli á forsíðu matsskýrslunnar."
Í bréfi framkvæmdaraðilans 12. október 1999 til skipulagsstjóra ríkisins, sem fylgdi endanlegri frumskýrslu hans um mat á umhverfisáhrifum og skoðast verður sem tilkynning um hina fyrirhuguðu framkvæmd í skilningi 1. mgr. 7. gr. laga nr. 63/1993, segir orðrétt: "Eignarhaldsfélagið Hraun ehf. í Reyðarfirði tilkynnir yður hér með um fyrirhugaða byggingu verksmiðju til framleiðslu á allt að 480.000 árstonnum af hrááli í Reyðarfirði. Félagið óskar þess að fram fari mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðs álvers í Reyðarfirði í samræmi við lög nr. 63/1993 ..." Síðar í bréfinu segir: "Viðræðuaðilar telja æskilegast að reisa álverið í þremur áföngum þannig að fyrsti áfangi yrði miðaður við 120.000 tonna framleiðslu á ári, annar áfangi við stækkun um 240.000 þúsund árstonn og verksmiðjan yrði þá samtals 360.000 árstonn að stærð. Í lokaáfanga yrði svo bætt við 120.000 árstonnum þannig að lokastærð yrði 480.000 árstonn. Stærð og tímasetning 2. og 3. áfanga ræðst m.a. af markaðsaðstæðum fyrir ál, orkuöflunarkostum og þróun vinnumarkaðar. Því er á þessari stundu ekki hægt að gera nánari grein fyrir því hvenær til stækkunar kemur." Á forsíðu frummatsskýrslunnar sjálfrar er að finna yfirskriftina: "Álver í Reyðarfirði. - Mat á umhverfisáhrifum 480.000 t álvers."
Auglýsing skipulagsstjóra ríkisins um hina fyrirhuguðu framkvæmd, sem birtist í Lögbirtingablaði, útgefnu 15. október 1999, í framhaldi af ofangreindri tilkynningu framkvæmdaraðilans ber yfirskriftina: "Auglýsing um mat á umhverfisáhrifum - frumathugun. - 480 þúsund tonna álver í Reyðarfirði." Í auglýsingunni er þess ekki getið að áformað sé að reisa álver af þessari stærð í áföngum.
Framkvæmdaraðilinn heldur því fram í kæru sinni að skipulagsstjóri ríkisins hafi brotið gegn ýmsum reglum stjórnsýsluréttar við undirbúning að hinum kærða úrskurði. Telur framkvæmdaraðilinn m.a. að skipulagsstjóra hafi orðið á mistök og hann ekki virt andmælarétt þegar hann auglýsti hina fyrirhuguðu framkvæmd með þeim hætti sem að framan greinir.
Það er álit ráðuneytisins að með því að svara fyrirspurnum framkvæmdaraðilans áður en formleg tilkynning barst frá honum um hina fyrirhuguðu framkvæmd hafi skipulagsstjóri ríkisins sinnt lögboðinni leiðbeiningarskyldu sinni á því stigi málsmeðferðar, sbr. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því sambandi er ástæða til að vekja sérstaka athygli á þeirri ábendingu sem fram kemur í bréfi Skipulagsstofnunar til framkvæmdaraðilans 28. september 1999, þar sem lagt er til að tilkynnt verði um "... frummat á umhverfisáhrifum 120 þúsund tonna álvers og kynnt áform um fyrirhugaða stækkun í 360 þúsund og 480 þúsund tonna ársframleiðslu."
Í tilkynningu framkvæmdaraðilans er ekki tekið tillit til þessarar ábendingar, heldur lýtur hún að "... byggingu verksmiðju til framleiðslu á allt að 480.000 árstonnum af hrááli, ..." eins og orðrétt segir í upphafi bréfs framkvæmdaraðilans til skipulagsstjóra ríkisins 12. október 1999. Þótt gerð sé grein fyrir áformum um áfangaskiptingu framkvæmdarinnar síðar í bréfinu ber sjálf frummatsskýrslan sem fyrr segir yfirskriftina: "Auglýsing um mat á umhverfisáhrifum - frumathugun. - 480 þúsund tonna álver í Reyðarfirði."
Með vísun til þess, sem nú hefur verið rakið verður að telja það rétta ákvörðun af hálfu skipulagsstjóra ríkisins að miða auglýsinguna um hina fyrirhuguðu framkvæmd við "480 þúsund tonna álver í Reyðarfirði." svo sem gert var. Í ljósi þess samráðs sem átti sér stað milli framkvæmdaraðilans og Skipulagsstofnunar, áður en framkvæmdin var formlega tilkynnt til skipulagsstjóra, hefur andmælaréttur framkvæmdaraðilans verið virtur, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Þótt eðlilegt hefði verið, eftir á að hyggja, að bera drög að auglýsingunni undir framkvæmdaraðilann er á hitt að líta að hann gerði engar athugasemdir við auglýsinguna eftir að hún hafði birst, eins og honum var þó í lófa lagið.
Eins og gerð er grein fyrir í kafla 1 hér að framan er nauðsynlegt að fram komi í auglýsingu skv. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 63/1993, með eins nákvæmum hætti og unnt er, um hvers konar framkvæmd sé að ræða sem fyrirhugað er að ráðast í. Auglýsing sú, sem birtist í Lögbirtingablaðinu, útgefnu 15. október 1999, var sem fyrr segir miðuð við "480 þúsund tonna álver í Reyðarfirði." Með því móti var gefið til kynna að mat á umhverfisáhrifum yrði einvörðungu miðað við 480 þúsund tonna álver en ekki 120 þúsund tonna álver. Þar af leiðandi hefur andmælaréttur almennings, sem fyrir er mælt í 2. mgr. 7. gr. laga nr. 63/1993, ekki verið virtur sem skyldi að því er varðar áform um byggingu 120 þúsund tonna álvers, enda hefur álver af þeirri stærð, eðli máls samkvæmt, önnur og miklum mun minni áhrif á allt umhverfi sitt en álver með fjórum sinnum meiri framleiðslugetu.
Samkvæmt því sem að framan segir verður stjórnvöldum ekki kennt um það hvernig auglýsingin um hina fyrirhuguðu framkvæmd var úr garði gerð, heldur verður framkvæmdaraðilinn að bera áhallann af því. Þar með er hvorki unnt að taka til greina varakröfu hans né fyrri þrautavarakröfu þar sem þess er í báðum tilvikum krafist að úrskurðað verði að ekki sé þörf á frekara mati á umhverfisáhrifum 120 þúsund tonna álvers í Reyðarfirði og að fallist verði á þá framkvæmd eina og sér.
4.
Í kæru framkvæmdaraðilans og athugasemdum hans við umsögn skipulagsstjóra ríkisins til ráðuneytisins heldur hann því fram að honum hafi ekki verið gerð grein fyrir því hvaða afleiðingar það kynni að hafa í för með sér að auglýsingin um hina fyrirhuguðu framkvæmd var svo úr garði gerð sem lýst er í kafla 3 hér að framan.
Í bréfi verkefnisstjóra STAR til Skipulagsstofnunar 18. nóvember 1999, þar sem m.a. er vísað til umsagnar Hollustuverndar ríkisins um fyrirhugað álver 12. nóvember 1999, kemur fram að Hollustuvernd hafi skilið umsagnarbeiðni Skipulagsstofnunar þannig að aðeins væri óskað eftir umsögn um umhverfisáhrif fullbyggðs álvers en ekki einstakra áfanga þess. Í bréfinu segir enn fremur orðrétt: "Framkvæmdaraðili gerði ráð fyrir að umsókn um mat á umhverfisáhrifum yrði einnig afgreidd með hliðsjón af áætluðum áföngum, enda er verulegur munur á 120.000 og 480.000 árstonna álveri. Þannig yrði mat og skilyrði fyrir fyrsta áfanga byggt á fyrirliggjandi umhverfisrannsóknum í Reyðarfirði. Síðari áfangar yrðu háðir skilyrðum um frekari rannsóknir eftir þörfum á grundvelli reynslu af rekstri og mengunarvörnum í fyrsta áfanga og mældum áhrifum á umhverfið. - Í ljósi þessa er vinsamlega farið fram á það við Skipulagsstofnun að hún snúi sér á ný til Hollustuverndar ríkisins og óski eftir frekari umsögn um einstaka áfanga framkvæmdarinnar, einkum þó umhverfisáhrif fyrsta áfanga." Í framhaldi af bréfinu óskaði Skipulagsstofnun eftir því við Hollustuvernd með bréfum 18. og 29. nóvember 1999 að látin yrði í té frekari umsögn um fyrsta áfanga álversins.
Í hinum kærða úrskurði skipulagsstjóra ríkisins kemur ekki fram með skýrum hætti, hver sé afstaða hans til þess álitaefnis sem að framan greinir. Í upphafi úrskurðarins, á bls. 7-8, og í niðurstöðu hans, á bls. 39-40, er gerð grein fyrir hverjum áfanga hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar um sig. Í niðurstöðunni er enn fremur gerður greinarmunur á umhverfisáhrifum frá fyrsta áfanga álversins annars vegar og síðari áföngum þess hins vegar.
Af framansögðu verður ekki séð að framkvæmdaraðilanum hafi nokkru sinni verið gerð grein fyrir því, áður en hinn kærði úrskurður var kveðinn upp, að auglýsingin um fyrirhugaða framkvæmd hans væri einskorðuð við mat á umhverfisáhrifum 480.000 tonna álvers, með þeim réttaráhrifum að ekki væri unnt að leggja mat á einstaka áfanga þess eina og sér. Þvert á móti mátti framkvæmdaraðilinn vænta þess af viðbrögðum Skipulagsstofnunar við bréfi verkefnisstjóra STAR 18. nóvember 1999 að unnt væri að meta sérstaklega umhverfisáhrif, af fyrsta áfanga álversins, óháð öðrum áföngum þess.
Það er álit ráðuneytisins að þess hafi ekki verið gætt við meðferð þess máls sem til úrlausnar er að marka því skýran og ótvíræðan farveg, svo sem stjórnvöldum er skylt að gera í skiptum þeirra við aðila máls. Ber hinn kærði úrskurður merki þessa eins og áður segir.
Í kærunni vísar framkvæmdaraðilinn enn fremur til þess að á fundi með starfsmönnum Skipulagsstofnunar 29. september 1999 hafi komið fram að áfangar álversins gætu fengið mismunandi afgreiðslu. Í athugasemdum sínum við umsögn skipulagsstjóra ríkisins gerir framkvæmdaraðilinn síðan ítarlegan samanburð á því hvernig staðið hafi verið að mati á umhverfisáhrifum álvers á Grundartanga annars vegar og fyrirhugaðs álvers í Reyðarfirði hins vegar. Dregur hann þá ályktun að honum hafi verið mismunað með ólögmætum hætti í samanburði við framkvæmdaraðila álversins á Grundartanga. Þótt þessi tvö atriði sem hér hafa verið nefnd renni vissulega stoðum undir þá staðhæfingu framkvæmdaraðilans að hann hafi verið í góðri trú um að unnt væri að meta umhverfisáhrif fyrsta áfanga álversins sérstaklega verður ekki á það fallist á að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga við meðferð þess máls sem til úrlausnar er. Nægir í því efni að benda á að mati á umhverfisáhrifum álversins á Grundartanga verður engan veginn jafnað við mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðs álvers í Reyðarfirði vegna mismunandi stærðar þessara framkvæmda og ólíkra umhverfisaðstæðna á þessum tveimur stöðum. Þessi munur leiðir til þess að meðan unnt var að sjá fyrir umhverfisáhrif 180.000 tonna álvers á Grundartanga, á grundvelli frummatsskýrslu framkvæmdaraðila er ekki hægt að meta með sama hætti áhrif 480.000 tonna álvers í Reyðarfirði á grundvelli fyrirliggjandi frummatsskýrslu eins og gerð er grein fyrir í kafla 2 hér að framan.
Í kæru framkvæmdaraðilans og enn frekar í athugasemdum hans við umsögn skipulagsstjóra ríkisins kemur fram sú afstaða að hann óski eftir því að fram fari sjálfstætt mat á umhverfisáhrifum fyrsta áfanga hins fyrirhugaða álvers, óháð síðari áföngum þess. Eins og gerð er grein fyrir í kafla 1 hér að framan hefur framkvæmdaraðilinn, eðli máls samkvæmt, visst forræði á máli sem varðar mat á umhverfisáhrifum á fyrirhugaðri framkvæmd hans, þ. á m. getur hann fallið frá beiðni um slíkt mat hvenær sem er. Með tilliti til þess telur ráðuneytið
að það yrði afar óeðlileg niðurstaða ef máli því sem til úrlausnar er yrði fram haldið í farvegi sem væri í andstöðu við áform framkvæmdaraðila um það hvernig hann hyggst standa að fyrirhugaðri framkvæmd sinni.
Með vísun til alls þess sem að framan segir er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki verði hjá því komist að fella hinn kærða úrskurð skipu-lagsstjóra ríkisins úr gildi, svo og að ómerkja meðferð máls þess sem til úrlausnar er í heild sinni frá og með tilkynningu framkvæmdaraðilans um hina fyrirhuguðu framkvæmd og birtingu auglýsingar um framkvæmdina í kjölfar þess.
5.
Í ljósi ofangreindrar niðurstöðu er óþarft að taka afstöðu til athugasemda framkvæmdaraðilans við önnur atriði sem fram koma í hinum kærða úrskurði. Af sömu ástæðu er ekki tilefni til þess að leysa sérstaklega úr kærum Náttúru-verndarsamtaka Austurlands-NAUST og Tómasar Gunnarssonar.
Úrskurðarorð:
Hinn kærði úrskurður skipulagsstjóra ríkisins um mat á umhverfisáhrifum 480.000 tonna álvers í Reyðarfirði, uppkveðinn 10. desember 1999, er úr gildi felldur. Jafnframt er meðferð málsins, sem hófst með tilkynningu framkvæmdaraðilans, Eignarhaldsfélagsins Hrauns ehf., um umrædda framkvæmd 12. október 1999, ómerkt í heild sinni.