Mál 02110059

Með bréfi, dags. 11. nóvember 2002, sbr. bréf dags. 13. nóvember 2002, kærði Árni Páll Árnason hdl. f.h. Æsis ehf. ákvörðun heilbrigðisnefndar Vesturlands um að synja Æsi um starfsleyfi til að setja á fót allt að 19,9 tonna bleikjueldi í landi Syðri-Rauðamels í Kolbeinsstaðahreppi.

Hin kærða ákvörðun og málsatvik

Í ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Vesturlands, dags. 29. október 2002, segir:

?Ákvörðun nefndarinnar byggir á eftirfarandi:

1. Umrætt svæði er á náttúruminjaskrá. Fyrirhuguð framkvæmd mundi óhjákvæmilega hafa áhrif á sérstaka og viðkvæma landslagsgerð þess.

2. Umsagnir umsagnaraðila vegna möguleika á sjúkdómum frá fyrirhuguðum rekstri eru misvísandi.

3. Ekki hefur verið sýnt fram á að rekstrarhæfni fyrir reksturinn sé með fullnægjandi hætti.

4. Auðvelt ætti að vera að koma rekstrinum fyrir á öðru svæði þar sem náttúran er ekki jafn viðkvæm fyrir rekstri sem hér er um að ræða, og nálægð ekki eins mikil við gjöfula laxveiðiá sem stafar hætta af fisksjúkdómum ef óhapp hendir í fiskeldinu.?

Með bréfum, frá 19. nóvember 2002, var framangreind kæra send til umsagnar: Heilbrigðiseftirlits Vesturlands, Kolbeinstaðahrepps, Hollustuverndar ríkisins, Náttúruverndar ríkisins, Veiðimálastjóra, Veiðimálastofnunar og embættis yfirdýralæknis.

Umsagnir bárust frá yfirdýralækni, með bréfi, frá 27. nóvember 2002, frá Veiðimálastjóra með bréfi, frá 28. nóvember 2002, frá Kolbeinstaðahreppi með bréfi, frá 1. desember 2002, frá heilbrigðiseftirliti Vesturlands með bréfi, frá 2. desember 2002, frá Veiðimálastofnun með bréfi, dags. sama dag, frá Náttúruvernd ríkisins með bréfi, frá 3. desember 2002 og frá Hollustuvernd ríkisins með bréfi, frá 16. desember 2002.

Með bréfi, frá 19. desember 2002, var kæranda gefinn kostur á að gera athugasemdir við fram komnar umsagnir. Með bréfi, frá 15. janúar 2003, bárust athugasemdir kæranda.

Kæruatriði og umsagnir um þau

Kærandi krefst þess að ákvörðun heilbrigðisnefndar Vesturlands, dags. 29. október 2002, um að synja um útgáfu starfsleyfis til handa Æsi ehf. verði felld úr gildi og lagt verði fyrir heilbrigðisnefnd að taka efnislega ákvörðun um útgáfu starfsleyfis til handa kæranda.

Kærandi fellst ekki á að fyrirhuguð starfsemi muni óhjákvæmilega hafa áhrif á landslagsgerð svæðisins. Starfsemin muni engin áhrif hafa á landslagsgerð svæðisins, að öðru leyti en því að starfseminni muni fylgja nokkrar byggingar. Svo sé einnig um alla aðra starfsemi á svæðinu. Byggingar séu almennt heimilar á svæðum á náttúruminjaskrá, innan þess ramma sem settur er af skipulagslögum. Það sé ekki verkefni heilbrigðisnefndar að nota útgáfu starfsleyfis til að hafa áhrif á uppbyggingu af þeim toga, heldur að fjalla um byggingar og áhrif vegna útlits þeirra innan skipulagsáætlana. Fyrir liggi að gert sé ráð fyrir starfsemi af þeim toga sem Æsir ehf. hyggst setja á fót í gildandi deiliskipulagi fyrir svæðið. Þar með hljóti að verða að telja að þegar hafi verið tekin afstaða til starfsemi sem þessarar af lögbærum yfirvöldum út frá skipulagssjónarmiðum.

Kærandi telur umsagnir umsagnaraðila vegna möguleika á sjúkdómum frá fyrirhuguðum rekstri ekki misvísandi. Vísað er til ummæla yfirdýralæknis fisksjúkdóma í bréfi, dags. 27. júní 2002, um að eldið sé ekki vandkvæðum bundið út frá sjónarmiði fisksjúkdóma. Veiðimálastjóri geri aðeins athugasemdir við fyrirhugað eldi út frá þörf á tromlusíu eða áþekkum búnaði, sem stöðvi framburð á mengun eða smáfiski frá eldinu. Veiðimálastofnun geri einungis þá athugasemd að bæta skuli úr frárennsliskerfi stöðvarinnar til að koma í veg fyrir lífræna mengun og að fiskur sleppi inn á vatnasvæði Haffjarðarár. Athugsemdir svipaðs eðlis komi fram í umsögn Hollustuvernd ríkisins og Náttúruverndar ríkisins. Í ljósi þessara athugasemda hafi Æsir ehf. breytt frárennsliskerfi fyrirhugaðrar stöðvar á þann veg að nú er gert ráð fyrir hreinsitromlu af fullkomnustu gerð í stöðinni, sem koma muni alfarið í veg fyrir hættu á erfðamengun við náttúrulega stofna. Þetta hafi verið staðfest með bréfi forsvarsmanns Æsis ehf. til heilbrigðiseftirlitsins, dags. 5. október 2002. Þannig hafi verið brugðist við athugasemdum sem fram komu við starfsleyfisdrögin. Ekki séu því forsendur til að byggja synjun um útgáfu starfsleyfis á skorti af viðbúnaði af hálfu Æsis ehf. að þessu leyti. Yfirdýralæknir fisksjúkdóma, Veiðimálastjóri og Veiðimálastofnun telji viðbúnaðinn fullnægjandi og enginn þeirra aðila hafi lagt til að starfsleyfisumsókn yrði hafnað.

Kærandi fellst ekki á að rekstrarforsendur fyrirtækis séu ákvörðunaratriði við útgáfu starfsleyfis. Við útgáfu starfsleyfis beri að hafa mið af þeim sjónarmiðum sem fram komi í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998. Sjónarmið sem lúta að rekstrarforsendum og áætlunum rekstraraðila séu utan valdsviðs útgefanda starfsleyfis þar sem framangreind lög kveði ekki á um opinbert hagkvæmnismat á einkarekstri.

Kærandi telur heilbrigðisnefnd byggja á ómálefnalegum sjónarmiðum með því að byggja ákvörðun sína á því sjónarmiði að auðvelt ætti að vera að koma rekstri Æsis ehf. fyrir á öðru svæði þar sem náttúran sé ekki jafn viðkvæm fyrir rekstri sem um sé að ræða og nálægð ekki jafn mikil við gjöfula laxveiðiá sem stafi hætta af fisksjúkdómum ef óhapp hendir í fiskeldinu. Ekkert hafi komið fram í starfsleyfisferlinu um að náttúra sé sérstaklega viðkvæm fyrir þeim rekstri sem fyrirhugaður er. Auðvelt sé að synja um útgáfu starfsleyfis fyrir allan starfsleyfisskyldan rekstur með sömu rökum þar sem alltaf sé hægt að setja hann upp á öðrum stað en óskað er. Affall frá eldiskvíum á landi fari víða um land í gjöfular laxveiðiár og á sumum stöðum án þess að notast sé við tromlubúnað. Það sé því augljóst brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga að byggja synjun um útgáfu starfsleyfis á huglægum viðmiðum af þessum toga, sem eigi sér enga stoð í umsögnum þeirra stjórnvalda sem með málaflokkinn fara.

Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Vesturlands segir að við ákvörðun nefndarinnar hafi verið stuðst við vettvangsskoðun sem farin var á svæði fyrirhugaðrar bleikjueldisstöðvar að Syðri-Rauðamel þann 25. október 2002. Legið hafi til grundvallar skýrsla sem starfsmenn Veiðimálastofnunar höfðu unnið fyrir forsvarsmann Æsis ehf. í nóvember 1999. Skýrslan byggi á framleiðslutölum fyrir allt að 50 tonna ársframleiðslu og hafi verið lögð fram með starfsleyfisumsókn Æsis ehf. til heilbrigðisnefndar í mars árið 2000. Forsendum skýrslunnar hafi ekki verið breytt með hliðsjón af því að sótt var um 19,9 tonna ársframleiðslu. Í skýrslunni sé gert ráð fyrir slátrun á staðnum en í greinargerð umsækjanda sé það ekki gert þó ekki sé gerð grein fyrir hvar slátrun muni fara fram. Skýrslan geri ráð fyrir einföldum mengunarvarnabúnaði en í nýjustu greinargerð umsækjanda sé gert ráð fyrir tiltekinni hreinsitromlu. Heilbrigðisnefnd taki almennt ekki tillit til rekstarlegrar hagkvæmni fyrirtækja en í þessu tilviki verði ekki horft fram hjá því að umrætt svæði sé á náttúruminjaskrá og lítt raskað. Nefndarmenn efist um rekstrarlega hagkvæmni fyrirtækisins og umsækjandi hafi ekki fært fram rök sem sanni annað. Með þessa óvissuþætti í huga álíti heilbrigðisnefnd að náttúran eigi að njóta vafans. Þarna sé um heitar uppsprettur að ræða og mýrlendi sem vart verði bætt að mati nefndarinnar eftir að framkvæmdir séu hafnar. Þá segir að heilbrigðisnefnd haldi sig við fyrri afstöðu sína um að umsagnir umsagnaraðila um smithættu frá fyrirtækinu séu misvísandi. Er í því sambandi vísað til umsagnar dýralæknis fiskssjúkdóma um að umfang fiskeldisins sé afar takmarkað og því ekki vandkvæðum bundið út frá sjónarmiði fisksjúkdóma. Hins vegar er vísað til umsagnar Náttúruverndar ríkisins þar sem segir að Náttúruvernd ríkisins telji ekkert koma fram í starfsleyfinu sem tryggi að vírussjúkdómar, bakteríusjúkdómar eða sníkjudýr geti ekki borist í Haffjarðará, komi upp sjúkdómar í fiskeldisstöðinni. Hætta á erfðamengun sé einnig töluverð þrátt fyrir mengunarvarnir enda hafi það sýnt sig að slíkar varnir séu alls ekki fullkomnar. Loks er vísað í umsögn Veiðimálastofnunar þar sem segir að fiskeldi sé starfsemi sem í eðli sínu geti haft neikvæð áhrif á náttúru fiskistofna vegna lífrænnar mengunar, sjúkdómahættu og erfðablöndunar. Mat á áhættu vegna sjúkdóma sé ekki á verksviði Veiðimálastofnunar heldur dýralæknis fisksjúkdóma.

Í athugasemdum kæranda um fram komnar umsagnir segir að í framangreindri skýrslu Veiðimálastofnunar frá 1999 hafi verið gert ráð fyrir meiri framleiðslu, annars konar slátrun og öðrum hreinsibúnaði en nú er gert. Er um þetta atriði vísað til bréfs Guðmundar Þórðarsonar, forsvarsmanns Æsis ehf. til Heilbrigðiseftirlits Vesturlands, dags. 5. október sl. Það geti ekki staðist stjórnsýslulega skoðun að byggja synjun um starfsleyfi á úreltum gögnum sem umsækjandi hafi tekið skýrt fram að ekki eigi við þá starfsemi sem sótt er um leyfi fyrir. Ekki sé heimild í lögum til þess að byggja ákvörðun um starfsleyfi á mati á rekstrarforsendum viðkomandi aðila. Rekstrarforsendur séu einnig undanskildar mati á umhverfisáhrifum. Heilbrigðisnefnd rökstyðji ekki ályktun sína um að umsagnir um smithættu frá starfseminni séu misvísandi. Endursagnir úr umsögnunum staðfesti ekki ályktun nefndarinnar. Yfirdýralæknir fisksjúkdóma telji umsagnir um smithættu ekki misvísandi og heilbrigðisnefndin virðist byggja rök sín á umsögnum þriggja aðila sem ekki tengjast heilbrigðismálum fiska á neinn hátt. Eftir standi að heilbrigðisnefnd hafi engin haldbær rök fært fram sem styðja synjun hennar á starfsleyfinu og nefndin hafi í veigamiklum atriðum byggt synjun sína á ómálefnalegum sjónarmiðum og litið fram hjá áliti þeirra fagaðila sem að lögum fara með mat á sjúkdómshættu og hættu fyrir lífríki og vistkerfi.

Í umsögn yfirdýralæknis segir:

?Þann 27. júní sl. gaf undirritaður umsögn fyrir hönd yfirdýralæknis um drög að starfsleyfi Heilbrigðiseftirlits Vesturlands vegna ofangreinds bleikjueldis. Í hnotskurn voru engar efnislegar athugasemdir gerðar út frá áhættumati m.t.t. fiskisjúkdóma, enda eldisáform afar takmörkuð að umfangi.

Út frá faglegu sjónarmiði vill ég leyfa mér að taka undir athugasemdir kæranda vegna 2. liðs forsendna heilbrigðisnefndar Vesturlands um höfnun áðurnefndrar starfsleyfisumsóknar. Þar segir orðrétt: ?Umsagnir umsagnaraðila vegna möguleika á sjúkdómum frá fyrirhuguðum rekstri eru misvísandi.? Þegar meta skal áhrif fiskeldis á sitt nánasta lífríki með tilliti til sjúkdóma er brýnt að þar komi að máli fagaðilar sem innsýn hafa í eðli þeirra smitsjúkdóma sem umræðan snýst um. Ef skoðaðar eru athugasemdir fagaðila er alls ekki um ?misvísandi? niðurstöður að ræða, þvert á móti.

...

Allir smitsjúkdómar sem líklegir eru til að skipta máli í þessu samhengi hafa fengið ítarlega skoðun og umfjöllun bæði hér heima og erlendis. Í stuttu máli er samdóma álit sérfræðinga að smit af völdum baktería eða veira teljist ekki skaða eða ógna villtum fiskistofnum. Það er hins vegar hafið yfir allan vafa að sníkjudýrin laxalús og agðan gyrodactylus salaris eru afar skaðleg og þessum sjúkdómavöldum bera að gefa góðan gaum. Svo vill til að hvorugur þessara sníkla geta komið við sögu þess bleikjueldis sem hér er fjallað um, svo sú áhætta er ekki inni í myndinni. Innlend reynsla af eldi bleikju í fersku vatni síðustu áratugina er einnig afar farsæl þegar horft er til smitsjúkdóma, enda allur foreldrafiskur undir ströngu heilbrigðiseftirliti.

Í ljósi ofanritaðs tel ég fráleitt að heilbrigðisnefnd Vesturlands geti að hluta til byggt rök sín fyrir höfnun starfsleyfis ?á misvísandi umsögnum vegna möguleika á sjúkdómum frá fyrirhuguðum rekstri?. Þessi rök standast hreinlega ekki við nánari skoðun.?

Í umsögn Veiðimálastofnunar segir að frárennsli frá bleikjueldinu falli í læki sem renna í Haffjarðará. Hún sé frjósöm og gjöful laxveiðiá en þar veiðist einnig sjóbleikja, sjóbirtingur og staðbundnir stofnar urriða og bleikju. Fiskeldi sé starfsemi sem í eðli sínu geti haft neikvæð áhrif á náttúrulega fiskistofna vegna lífrænnar mengunar, sjúkdómahættu og erfðablöndunar. Bleikjueldi í landi Syðri-Rauðamels gæti einkum haft neikvæð áhrif á fiskistofna Haffjarðarár með lífrænni mengun frá stöðinni er bærist út í vatnakerfið svo og ef bleikja næði að sleppa frá stöðinni inn á vatnasvæði Haffjarðarár og næði að hrygna með náttúrulegri bleikju og valda erfðamengun í náttúrulegum stofni árinnar. Komið hafi fram að Æsir ehf. geri ráð fyrir að sía frárennslið með hreinsitromlu af fullkomnustu gerð og að skolvatn úr tromluhreinsi verði leitt í rotþró sem tæmd yrði samkvæmt samningi við sorphirðufyrirtæki og úrgangi komið fyrir á viðurkenndum urðunarstað. Það sé mat Veiðimálastofnunar að slíkur búnaður ætti að koma í veg fyrir að fiskur næði að sleppa frá stöðinni út í náttúrulegt umhverfi og að lífræn mengun frá eldisstöð af þessari stærð yrði óveruleg. Að uppfylltum slíkum skilyrðum verði ekki séð að bleikjueldið geti haft bein neikvæð áhrif á náttúrulega fiskistofna á vatnasvæðinu.

Í umsögn Veiðimálastjóra er segir að lögð sé áhersla á að frárennsli stöðvarinnar verði með fiskheldum síubúnaði sem komi í veg fyrir slysasleppingar. Gera megi ráð fyrir að slíkur búnaður komi að mestu í veg fyrir vistfræðileg og erfðafræðileg áhrif. Einnig sé nauðsynlegt að taka það skýrt fram í leyfi fyrir starfsemina að eingöngu sé um heimild til bleikjueldis að ræða en bleikja sé þekkt tegund innan vatnasvæðisins. Óæskilegt væri að stunda eldi á regnbogasilungi eða öðrum tegundum, sem ekki tilheyra lífríki svæðisins, í umræddri stöð.

Í umsögn Hollustuverndar ríkisins segir að athugasemdir stofnunarinnar frá því er drög að starfsleyfi fyrir Æsi ehf. voru í undirbúningi, séu ennþá í fullu gildi. Ekki hafi verið um minniháttar athugasemdir að ræða. Stofnunin telji að ekki sé nægjanlegt tillit tekið til staðsetningar stöðvarinnar á svæði sem er á náttúruminjaskrá, ekki sé gætt að atriðum sem varði flokkun viðtaka skv. reglugerð um varnir gegn mengun vatns, nr. 796/1999 en sá viðtaki sem fyrirhuguð stöð gerir ráð fyrir, sé viðkvæmur. Haffjarðará sé ein af fáum ám á Íslandi sem aldrei hefur verið bætt í kynbótafiski og sé því með upprunalegan laxastofn. Hreinsibúnaði, eins og honum var lýst í drögum að starfsleyfi hafi verið ófullnægjandi. Hreinsibúnaður, eins og gerð er grein fyrir í fram kominni kæru hreinsi eingöngu fastar agnir en ekki keiminn af eldisvatninu. Upplýsingar um fóðurnotkun og saur frá fiskinum séu ekki í samræmi við það sem stofnunin þekki til í öðrum bleikjueldisstöðvum. Vísað er til þess að samkvæmt 11. gr. reglugerðar um varnir gegn mengun vatns, nr. 796/1999 skuli kortleggja svæði sem njóta skuli sérstakrar verndar vegna sérstöðu eða nytja af ýmsu tagi svo sem vegna lífríkis, jarðmyndana eða útivistar. Stofnunin telji að Haffjarðará skuli njóta slíkrar verndar. Að öðru leyti vísar Hollustuvernd ríkisins til umsagnar sinnar um starfsleyfisdrög frá 12. júlí 2002. Þar segir m.a. að það svæði sem fyrirhugað er að eldisstöðin verði á sé orðlagt fyrir náttúrufegurð. Vegna sérstöðu svæðisins verði að krefjast hreinsunar miðað við viðkvæman viðtaka. Stofnunin fallist því ekki á að náttúrulegar aðstæður til fiskeldis á þessu svæði séu góðar hvað varðar Haffjarðará sem viðtaka fyrir frárennsli. Þá hafi upplýsingar með umsókn um starfsleyfi hafi ekki verið fullnægjandi sbr. reglugerð um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, nr. 785/1999.

Í athugasemdum kæranda um fram komnar umsagnir er vísað til umsagnar Veiðimálastjóra um að umræddur búnaður komi að mestu í veg fyrir vistfræðileg og erfðafræðileg áhrif. Veiðimálastjóri fari með mál er varði vistfræðileg og erfðafræðileg áhrif eldisins á lífríki og nýtingu viðkomandi vatnasvæðis. Yfirdýralæknir og yfirdýralæknir fisksjúkdóma telji að sjúkdómahætta af eldinu sé ekki fyrir hendi. Því verði að líta svo á að áhyggjur Hollustuverndar ríkisins eigi ekki við rök að styðjast. Í athugasemdunum kemur fram að kærandi gerir ekki athugasemd við að fyrirliggjandi starfsleyfisdrög verði endurskoðuð í ljósi framkominna athugasemda Hollustuverndar ríkisins um lýsingu á hreinsibúnaði og fóðurnotkun.

Í umsögn Náttúruverndar ríkisins segir að stofnunin telji að ekki eigi að leyfa frárennsli frá fiskeldi í náttúrulega á eins og Haffjarðará. Stofnunin telji hana hafa hátt verndargildi m.a. vegna upprunaleika síns. Er um þetta atriði vísað til umsagnar stofnunarinnar um deiliskipulag Kolbeinsstaðahrepps. Náttúruvernd ríkisins gerir athugasemdir við umsagnir Veiðimálastofnunar og Veiðistjóra um starfsleyfisdrög. Umsagnirnar miði fyrst og fremst að því að hámarka mengunarvarnir og að koma í veg fyrir að fiskur sleppi milli vatnakerfa. Ekki sé tekin grundvallarafstaða til þess hvort það teljist réttlætanlegt að hleypa frárennsli í Haffjarðará. Það hafi margsýnt sig að mengunarslys verði þrátt fyrir góðar mengunarvarnir og góðan vilja auk þess sem að mengunarvarnir séu ekki sérstaklega hannaðar til að koma í veg fyrir sjúkdóma. Í umsögninni segir að stofnunin telji ekki réttlætanlegt út frá náttúruvernd í víðum skilningi að leyfa frárennsli frá fiskeldi í náttúrulega á með háttverndargildi. Stofnunin telji það ekki samræmast sjálfbærri nýtingu. Lausn hljóti að finnast sem komi í veg fyrir að slík áhætta sé tekin.

Í athugasemdum kæranda um fram komnar umsagnir segir að algengt sé að frárennsli frá landeldisstöðvum renni í laxveiðiár hér á landi. Ekkert hafi komið fram um að frárennsli frá fyrirhugaðri stöð geti valdið skaða í lífríki Haffjarðarár. Er í því sambandi vísað til umsagna Veiðimálastjóra, yfirdýralæknis og Veiðimálastofnunar. Afstaða Náttúruverndar ríkisins um að ekki eigi að leyfa frárennsli frá fiskeldi í náttúrulega á eins og Haffjarðará sé því fremur almenn stefnuyfirlýsing en efnisrök í þessu máli. Vísað er til 75. gr. stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi. Það verði ekki takmarkað nema með heimild í lögum.

Niðurstaða

1.

Með ákvörðun heilbrigðisnefndar, dags. 29. október 2002, var synjað um starfsleyfi fyrir 19,9 tonna bleikjueldi í landi Syðri-Rauðamels í Kolbeinsstaðahreppi. Kærandi, Æsir ehf. sem einnig var umsækjandi um starfsleyfi, krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og lagt verði fyrir Heilbrigðiseftirlit Vesturlands að taka efnislega ákvörðun um útgáfu starfsleyfis til handa kæranda.

Starfsemi sem hin kærða ákvörðun lýtur að er annars vegar háð starfsleyfi samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, með síðari breytingum og rekstrarleyfi samkvæmt lögum lax- og silungsveiði, nr. 76/1970, með síðari breytingum.

Samkvæmt 5. gr. a. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, með síðari breytingum skal allur atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun hafa gilt starfsleyfi. Samkvæmt 6. gr. laganna sbr. reglugerð um starfsleyfi sem haft getur í för með sér mengun, nr. 785/1999, gefur heilbrigðisnefnd út starfsleyfi fyrir fiskeldisstöðvar þar sem ársframleiðsla er undir 20 tonnum og gert er ráð fyrir fráveitu í ferskvatn.

Samkvæmt 62. gr. laga um lax- og silungsveiði, nr. 76/1970, með síðari breytingum þarf til fiskeldis og hafbeitar rekstrarleyfi Veiðimálastjóra að fenginni umsögn dýralæknis fisksjúkdóma, fisksjúkdómanefndar og veiðimálanefndar. Veiðimálastjóri skal einnig leita umsagnar Veiðimálastofnunar um hvort náttúrulegar aðstæður á fyrirhuguðu starfssvæði fiskeldis- eða hafbeitarstöðvar gefi tilefni til hættu á erfðablöndun og/eða neikvæðum vistfræðilegum áhrifum. Samkvæmt 78. gr. sömu laga, fer landbúnaðarráðherra með yfirstjórn fisksjúkdómamála. Honum til aðstoðar er fisksjúkdómanefnd. Hún skal hafa forgöngu um fisksjúkdómarannsóknir og gera tillögur til ráðherra um aðferðir til varnar gegn útbreiðslu fisksjúkdóma og annað, er að fisksjúkdómum lýtur.

Bæði framangreind leyfi setja atvinnurekstri sem þessum ákveðin takmörk. Samkvæmt 75. stjórnarskrár lýðveldisins er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Því frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Af ákvæðinu leiðir að atvinnurekstri verða ekki settar frekari takmarkanir en þau lög, sem varða viðkomandi starfsemi, heimila.

2.

Af 5. gr. a. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir leiðir að megintilgangur starfsleyfis samkvæmt ákvæðinu sbr. og markmið laganna er að tryggja fullnægjandi mengunarvarnir. Mengun er skv. lögunum þegar örverur, efni og efnasambönd og eðlisfræðilegir þættir valda óæskilegum og skaðlegum áhrifum á heilsufar almennings, röskun lífríkis eða óhreinkun lofts, láðs eða lagar. Mengun tekur einnig til ólyktar, hávaða, titrings, geislunar og varmaflæðis og ýmissa óæskilegra eðlisfræðilegra þátta.

Samkvæmt 12. gr. reglugerðar um starfsleyfi atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun, skulu í starfsleyfum vera ákvæði sem tryggja að atvinnureksturinn sé með þeim hætti að allar viðeigandi mengunarvarnir séu viðhafðar og að til þess sé beitt bestu fáanlegu tækni þar sem slíkt hefur verið skilgreint. Samkvæmt 10. gr. sömu reglugerðar skal umsókn um starfsleyfi fylgja lýsing á staðháttum á vinnslustað.

3.

Ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Vesturlands er byggð á eftirtöldum forsendum: að það svæði, þar sem eldið er fyrirhugað, er á náttúruminjaskrá og að starfsemin myndi óhjákvæmilega hafa áhrif á sérstaka og viðkvæma landslagsgerð þess, að umsagnir umsagnaraðila vegna möguleika á sjúkdómum frá fyrirhuguðum rekstri séu misvísandi, að ekki hafi verið sýnt fram á að rekstrarhæfni fyrir reksturinn sé með fullnægjandi hætti og að auðvelt ætti að vera að koma rekstrinum fyrir á öðru svæði þar sem náttúran er ekki jafn viðkvæm fyrir rekstri sem hér er um að ræða, og ekki eins nálægt gjöfulli laxveiðiá og hér um ræðir, sem stafi hætta af fisksjúkdómum ef óhapp hendir í fiskeldinu.

Framkvæmd sú sem hin kærða ákvörðun lýtur að gerir ráð fyrir að frárennsli frá starfseminni renni í Haffjarðará. Mörk svæðis nr. 217 í náttúruminjaskrá liggja um Haffjarðará. Samkvæmt 68. gr. náttúruverndarlaga skal í náttúruminjaskrá lýst sérkennum náttúruminja og þýðingu þeirra fyrir náttúru landsins. Um svæðið segir í náttúruminjaskrá að um sé að ræða heildstætt brunalandslag með fallegum gígum hellum, hraunum og vötnum. Tilgreining svæðisins á náttúruminjaskrá kemur því einkum til vegna sérstæðs landslags og náttúrumyndana en er ennfremur vísbending um að svæðið hafi sérstöðu. Ákvæði laga um hollustuhætti og mengunarvarnir um starfsleyfi gilda ekki um vernd landslagsgerða. Ákvæði þar að lútandi eru hins vegar í lögum um náttúruvernd, nr. 44/1999. Sveitarstjórnir annast gerð svæðis- aðal- og deiliskipulagsáætlana skv. 3. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997. Náttúruvernd ríkisins veitti í ágúst árið 2000 umsögn um deiliskipulag fyrir fiskeldi í landi Syðri-Rauðamels. Sjónarmiðum varðandi landslagsvernd hefur því þegar verið komið á framfæri við skipulagsyfirvöld en ákvörðun um landnotkun er skipulagsmál samkvæmt skipulags- og byggingarlögum. Ráðuneytið telur því að vernd landslagsgerða með þeim hætti sem vísað er til í rökstuðningi heilbrigðisnefndar Vesturlands, um að starfsemin myndi óhjákvæmilega hafa áhrif á sérstaka og viðkvæma landslagsgerð svæðisins, falli utan valdsviðs nefndarinnar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Eins og að framan segir, í kafla 1, fer landbúnaðarráðherra með yfirstjórn fisksjúkdómamála. Samkvæmt lax- og silungsveiðilögum. Samkvæmt 62. gr. laganna er ljóst að einn megintilgangur rekstrarleyfis er að gera ráðstafanir til varnar fisksjúkdómum. Ráðuneytið telur að við framkvæmd laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, eigi sjónarmið varðandi hættu á fisksjúkdómum því eingöngu við að því er varðar varnir gegn örverumengun sbr. skilgreiningu á mengun sem fram kemur í 2. kafla hér að framan.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 ber stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Af ákvæðinu leiðir að telji stjórnvald gögn máls misvísandi og þess vegna óljós um atriði sem stjórnvaldsákvörðun lítur að, ber því að afla frekari gagna eða upplýsinga. Ráðuneytið telur því ekki í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga að synja umsækjanda um starfsleyfi vegna misvísandi umsagna.

Í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir eru ekki skilyrði um að sýna þurfi fram á rekstrarhæfni vegna fyrirhugaðrar starfsemi. Slík skilyrði er heldur ekki að finna í reglugerð um starfsleyfi atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun, nr. 785/1999. Ráðuneytið telur því að rökstuðningur heilbrigðisnefndar Vesturlands um að ekki hafi verið sýnt fram á að rekstrarhæfni fyrir reksturinn sé með fullnægjandi hætti sé ekki í samræmi við lög um hollustuhætti og mengunarvarnir.

4.

Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um varnir gegn mengun vatns, nr. 796/1999, er mengun vatns óheimil. Losun efna og úrgangs í vatn er ennfremur óheimil nema í samræmi við ákvæði reglugerðarinnar og starfsleyfi. Tilgreind eru losunarmörk tiltekinna efna í vatn en einnig skal miða við flokkun vatns skv. reglugerðinni. Fosfór er í frárennsli fiskeldis. Ef heildarmagn fosfórs fer yfir 0.15 mg/l í ám telst næringarefnaauðgun of mikil í ánni samkvæmt, sbr. C-lið fylgiskjals með reglugerðinni.

Ráðuneytið telur að við mat á því hvaða kröfur beri að gera varðandi mengunarvarnir beri að taka mið af eðli, eiginleikum og vernd viðkomandi svæðis. Samkvæmt 8. gr. reglugerðar um varnir gegn mengun vatns, nr. 796/1999, skulu heilbrigðisnefndir flokka vatn til þess að viðhalda náttúrulegu ástandi þess og til þess að vernda það gegn mengun frá mannlegri starfsemi. Flokka skal vatn eftir því hvort áhrifa frá mannlegri starfsemi gætir þegar á lífríki eða á efna- og eðlisfræðilegt umhverfi þess og hvort lífríki og efna- og eðlisfræðilegar breytur eru í samræmi við náttúrulegt ástand eða skilgreind bakgrunnssgildi. Haffjarðará hefur, enn sem komið er, ekki verið færð til flokkar samkvæmt reglugerðinni. Áin nýtur því ekki þeirrar verndar sem flokkun, samkvæmt reglugerðinni, hefur í för með sér, heldur gilda almenn losunarmörk. Samkvæmt upplýsingum Umhverfisstofnunar eru þær laxveiðiár, sem vitað er til að hleypt sé frárennsli í, almennt vatnsmiklar ár blandaðar jökulvatni. Samkvæmt upplýsingum stofnunarinnar hefur ekki áður verið hleypt frárennsli frá atvinnustarfsemi í Haffjarðará og er talið að vistkerfi í hennar sé í jafnvægi. Í umsögn Náttúruverndar ríkisins segir að Haffjarðará hafi mikið náttúruverndargildi. Áin er skv. upplýsingum Umhverfisstofnunar af blönduðum uppruna að hluta úr lindum við hraun. Slík náttúrufyrirbrigði eru sjaldgæf og dýralíf í vistkerfum slíkra svæða yfirleitt sérstakt vegna fjölbreytilegra búsvæða og dýralífs. Ísland er aðili að samningnum um líffræðilega fjölbreytni sem gerður var 5. júní 1992 en eitt meginviðfangsefni verndunar líffræðilegrar fjölbreytni er að vernda fjölbreytileika vistkerfa m.a. í ám. Ráðuneytið telur, samkvæmt því sem að framan segir, að Haffjarðará hafi ákveðna sérstöðu. Ráðuneytið telur því sé ástæða til að gæta fyllstu varkárni við að hleypa frárennsli í ánna og að gæta verði m.a. að magni fosfórs í frárennslinu.

Í umsögn yfirdýralæknis kemur fram að áhætta vegna fisksjúkdóma sé talin óveruleg. Í umsögn Veiðimálastjóra segir að fiskheldur síubúnaður sem Æsir ehf. gerir ráð fyrir að nota komi að mestu í veg fyrir vistfræðileg og erfðafræðileg áhrif. Í umsögn Veiðimálastofnunar kemur fram að hreinsitromla sem Æsir ehf. hyggst nota ætti að koma í veg fyrir að fiskur næði að sleppa frá stöðinni út í náttúrulegt umhverfi og að lífræn mengun frá eldisstöð af þessari stærð yrði óveruleg. Í umsögn Hollustuverndar ríkisins segir hins vegar að hreinsibúnaður, eins og gerð er grein fyrir í fram kominni kæru hreinsi eingöngu fastar agnir en ekki keiminn af eldisvatninu. Ráðuneytið telur umsagnir að því er varðar hættu á mengun vegna fisksjúkdóma ekki misvísandi. Ráðuneytið telur hins vegar sbr. umsögn Hollustuverndar ríkisins, að lykt af fiski, uppleyst næringarefni og hugsanlega bakteríur og vírusar, geti borist út í ána frá starfseminni. Ráðuneytið tekur þátt í vinnu, á alþjóðlegum vettvangi, við að skilgreina bestu fáanlegu tækni m.a. í fiskeldi. Ráðuneytið telur, samkvæmt framansögðu, mögulegt að gera ráðstafanir í starfsleyfi um hreinsibúnað og öryggi hans vegna hugsanlegrar mengunar.

Ráðuneytið telur að upplýsingar umsækjanda vegna fóðurnotkunar og saurs frá eldinu hafi verið leiðréttar til samræmist við viðmið um sambærilega starfsemi sbr. bréf umsækjanda dags. 5. október 2002.

Samkvæmt meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt verður ekki náð með öðru og vægara móti. Ráðuneytið telur gögn málsins ekki benda til þess að verulegar líkur séu á að áin verði fyrir mengun vegna eldis af því umfangi sem hér um ræðir, miðað við tæknilega möguleika á að draga úr og koma í veg fyrir mengun. Í athugasemdum kæranda kemur fram að hann gerir ekki athugasemd við að fyrirliggjandi starfsleyfisdrög verði endurskoðuð í ljósi framkominna athugasemda Hollustuverndar ríkisins um lýsingu á hreinsibúnaði.

5.

Ráðuneytið telur samkvæmt framansögðu að heilbrigðisnefnd Vesturlands hafi í verulegum atriðum byggt ákvörðun sína, dags. 29, október 2002, á sjónarmiðum sem ekki eiga sér stoð í ákvæðum, laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, um starfsleyfi eða reglugerðum settum samkvæmt þeim. Ráðuneytið telur einnig að nefndin hafi ekki gætt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga með fullnægjandi hætti.

Með hliðsjón af umfangi fyrirhugaðs eldis, þess að takmarkaðar líkur eru á tjóni vegna mengunar af völdum eldisins, takmarkaðrar verndarstöðu Haffjarðarár sem viðtaka frárennslis, upplýsingum um mögulegan hreinsibúnað, tækni o.fl. telur ráðuneytið ákvörðun nefndarinnar ekki í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Er ákvörðunin því felld úr gildi og skal heilbrigðisnefnd Vesturlands taka umsókn Æsis ehf. um starfsleyfi til að setja á fót allt að 19,9 tonna bleikjueldi í landi Syðri-Rauðamels í Kolbeinsstaðahreppi, til meðferðar að nýju í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í úrskurði þessum.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun heilbrigðisnefndar Vesturlands frá 29. október 2002 um að synja Æsi ehf. um starfsleyfi til að setja á fót allt að 19,9 tonna bleikjueldi í landi Syðri-Rauðamels í Kolbeinsstaðahreppi er felld úr gildi. Heilbrigðisnefnd Vesturlands skal taka umsókn Æsis ehf. um starfsleyfi til meðferðar að nýju í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í úrskurði þessum.