Mál 02120140

Ráðuneytinu hefur borist kæra frá Hjörleifi Guttormssyni frá 20. janúar 2003 vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 20. desember 2002 um matsskyldu álvers í Reyðarfirði fyrir allt að 322 þúsund tonna ársframleiðslu.

I. Málsatvik og hin kærða ákvörðun.

Með úrskurði Skipulagsstofnunar frá 31. ágúst 2002 um mat á umhverfisáhrifum álvers í Reyðarfirði allt að 420 þúsund tonna ársframleiðslu í Fjarðabyggð var fallist á þá framkvæmd með skilyrðum. Úrskurður Skipulagsstofnunar var kærður til umhverfisráðherra sem staðfesti hann óbreyttan með úrskurði 14. mars 2002. Með erindi Reyðaráls ehf. þann 22. nóvember 2002 var Skipulagsstofnun tilkynnt um breytingar á áformum um byggingu álvers í Reyðarfirði í Fjarðarbyggð, þ.e. álver með allt að 322 þúsund tonna ársframleiðslu samkvæmt a. lið 13. tölul. 6. gr. 2. viðauka laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Í tilkynningunni eru borin saman umhverfisáhrif fyrirhugaðs álvers Alcoa-Reyðaráls í Reyðarfirði og umhverfisáhrif allt að 420 þúsund tonna álvers ásamt 223 þúsund tonna rafskautaverksmiðju byggðu í tveimur áföngum sem Reyðarál fyrirhugaði að reisa í Reyðarfirði Fjarðarbyggð.

Í niðurstöðu ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 20. desember 2002 segir eftirfarandi um það hvað felist í breytingum á áformum framkvæmdaraðila:

„Samkvæmt framlögðum gögnum framkvæmdaraðila felast breytingar á áformum byggingar álvers í Reyðarfirði, Fjarðarbyggð m.a. í því að ársframleiðsla álvers Alcoa-Reyðaráls verður 322 þús. t samanborði við allt að 420 þús. t framleiðslu álvers Reyðaráls eða um 100 þús. t minni en fyrri áætlanir gerður ráð fyrir. Rafskautaverksmiðja verður ekki í Reyðarfirði sem dregur verulega úr útblæstri PAH efna. Kerbrotum verður ekki fargað á landi heldur verða þau flutt utan til endurvinnslu. Kerbrot verða geymd í allt að hálft ár og mun sérstök aðgerðaáætlun gilda um söfnun og geymslu þeirra. Ekki er gert ráð fyrir vothreinsun heldur verður notuð þurrhreinsun á útblástur frá álverinu. Það mun draga verulega úr styrk mengandi efna í frárennsli frá álverinu að ekki sé gert ráð fyrir förgun kerbrota og vothreinsun. Með lægra innihaldi brennisteinsdíoxíðs í rafskautum (1,5%) og 78 m háum skorsteinum á þurrhreinsivirki hefur verið sýnt fram á að styrkur brennisteinsdíoxíð verði líklega undir umhverfismörkum alls staðar umhverfis álverið...“

Í niðurstöðu Skipulagsstofnunar kemur fram að breytingar á áformum um byggingu fyrirhugaðs álvers í Reyðarfirði, Fjarðabyggð, séu ekki líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því ekki háðar mati á umhverfisáhrifum. Þá kemur fram að úrskurður Skipulagsstofnunar frá 31. ágúst 2001, um mat á umhverfisáhrifum álvers í Reyðarfirði fyrir allt að 420 þús. t ársframleiðslu á iðnaðarlóð að Hrauni í Fjarðarbyggð gildi áfram að teknu tilliti til breytinga á framkvæmdáformum.

Hollustuvernd ríkisins, nú Umhverfisstofnun, auglýsti tillögu að starfsleyfi fyrir allt að 420 þúsund tonna álver Reyðaráls í Reyðarfirði í janúar 2002 og veitti Skipulagsstofnun umsögn um tillöguna til stofnunarinnar þann 11. febrúar 2002. Starfsleyfið var tilbúið til útgáfu þegar hlé var gert á undirbúningi framkvæmdaáforma. Þann 14. mars 2003 gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi Reyðaráls ehf. fyrir starfsemi á iðnaðarsvæðinu við Hraun í Reyðarfirði fyrir 322 þúsund tonna álveri í Reyðarfirði, þ.e. eftir að ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 20. janúar sl. var kærð til umhverfisráðherra

II. Kröfur og málsástæður kæranda.

Kærandi gerir þá kröfu að fyrirhuguð framkvæmd verði úrskurðuð í mat á umhverfisáhrifum á grundvelli laga nr. 106/2000. Kærandi setur fram rök sín í sex liðum:

1. Kærandi telur að sú forsenda Skipulagsstofnunar fái ekki staðist að um sé að ræða breytingu á áður metnu álveri Reyðaráls hf. og því sé ekki heimilt að skjóta sér á bak við a. lið 13. tölul. 6. gr. 2. viðauka laga þar sem fjallað er um breytingar og viðbætur við framkvæmdir sem þegar hafa verið leyfðar, framkvæmdar eða eru í framkvæmd og kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif. Fyrirhugað álver sé óskyld framkvæmd því álveri sem Norsk Hydro (Reyðarál) hafi látið meta á sínum tíma, byggi á allt annarri tækni við framleiðslu og mengunarvarnir. Þá telur kærandi að Skipulagsstofnun hafi verið óheimilt að taka málið til efnislegrar meðferðar vegna þess skilyrðis sem fram kemur í framangreindu ákvæði um að leyfi hafi verið gefið út fyrir framkvæmd.

2. Kærandi telur að úrskurður Skipulagsstofnunar um 420 þúsund tonna álverksmiðju Reyðaráls hafi verið ólögmætur, þar sem í framkvæmdinni hafi verið innifalin rafskautaverksmiðja, sem borið hefði að meta sjálfstætt, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000.

3. Kærandi telur að án sjálfstæðs mats á 322 þúsund tonna álverksmiðju, verði ekki fullyrt hver séu áhrif einstakra mengunarþátta, sérstaklega þar sem um aðra tækni og mengunarvarnir er að ræða.

4. Kærandi telur að af skýrslu þeirri sem fylgdi erindi Reyðaráls ehf. frá 22. nóvember 2002 sé um sýndarleik sé að ræða til að réttlæta sölu Reyðaráls á undirbúningsvinnu og heimildum til Alcoa sem óskylds framkvæmdaraðila, þar með talið framsali á mati á umhverfisáhrifum.

5. Kærandi telur Skipulagsstofnun byggja niðurstöðu sína á óljósum staðhæfingum og vangaveltum um fyrirhugaðar mengunarvarnir og er sérstaklega bent á niðurstöðu stofnunarinnar varðandi brennisteinsdíoxíð. Það að ekki sé gert ráð fyrir vothreinsun, heldur þurrhreinsun útblásturs, hækkun skorsteina og lægra innihaldi brennisteins í rafskautum hefði eitt og sér að mati kæranda verið tilefni til að úrskurða framkvæmdina í sjálfstætt mat á umhverfisáhrifum.

6. Kærandi telur að alvara málsins sjáist best í því að mörk áður afmarkaðs þynningarsvæðis til vesturs við Hagalæk séu aðeins í um 1 km fjarlægð frá þéttbýlinu á Reyðarfirði.

III. Einstök kæruatriði og umsagnir um þau.

1. Almennt.

Með bréfum frá 23. janúar 2003 óskaði ráðuneytið eftir umsögnum frá framkvæmdaraðila, Fjarðarbyggð, Umhverfisstofnun og Skipulagsstofnun um framangreinda kæru. Umsögn framkvæmdaraðila barst með bréfi 7. febrúar 2003, umsögn Fjarðarbyggðar með bréfi 4. febrúar 2003, umsögn Umhverfisstofnunar með bréfi 24. febrúar 2003 og umsögn Skipulagsstofnunar með bréfi 5. febrúar 2003.

Framangreindar umsagnir voru sendar kæranda til athugasemda með bréfi ráðuneytisins 26. febrúar 2003 og bárust athugasemdir hans með bréfi 5. mars 2003.

2. Breyting á framkvæmd.

Kærandi telur að sú forsenda Skipulagsstofnunar fái ekki staðist að um sé að ræða breytingu á áður metnu álveri Reyðaráls hf. og því sé ekki heimilt að skjóta sér á bakvið 13. lið a í viðauka 2 laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000. Fyrirhuguð framkvæmd sé óskyld framkvæmd því álveri sem Norsk Hydro hafi látið meta á sínum tíma. Þá telur kærandi að Skipulagsstofnun hafi verið óheimilt að taka málið til efnislegrar meðferðar vegna þess skilyrðis sem fram kemur í framangreindu ákvæði um að leyfi hafi verið gefið út fyrir framkvæmd.

Í umsögn Skipulagsstofnunar segir um þetta atriði:

„Eins og fram kemur í hinni kærðu ákvörðun tók Skipulagsstofnun málið til efnislegrar ákvörðunar um matsskyldu fyrirhugaðra breytinga þrátt fyrir að leyfi hafi ekki verið gefið út fyrir eldri framkvæmdaáformum, enda telur stofnunin að það skilyrði a. liðar 13. tölul. 6. gr. 2. viðauka með lögum um mat á umhverfisáhrifum hafi ekki efnislega þýðingu í þessu sambandi. Stofnuninni hafi verið heimilt að taka málið til umfjöllunar á grundvelli ákvæðisins þrátt fyrir að starfsleyfi hafi ekki verið formlega útgefið þegar breytingar urðu á framkvæmdaáformum vegna álvers í Reyðarfirði. Skipulagsstofnun telur með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að óheimilt sé að krefjast mats á umhverfisáhrifum álvers í Reyðarfirði vegna breytingar á framkvæmdaáformum þegar úrskurður liggur fyrir um umfangsmeiri áform en nú eru fyrirhuguð, nema því aðeins að umfjöllun um matsskyldu leiddi í ljós að breytingarnar geti haft umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000“.

Kærandi telur að ekki fáist staðist að vísa til meðalhófsreglu stjórnsýslulaga þar sem lög um mat á umhverfisáhrifum séu sérlög sem gangi framar almennum lagaákvæðum, í þessu tilviki stjórnsýslulögum.

Í umsögn framkvæmdaraðila segir að kærandi færi engin rök fyrir þeirri fullyrðingu sinni að um sé að ræða nýja framkvæmd og sé því örðugt að færa fram mótrök við þessum lið kærunnar. Ákveðið hafi verið að minnka nokkuð umfang framkvæmdanna og útfærsla verði í einstökum atriðum önnur en áður var fyrirhugað, umfram það sem leiðir af því að framkvæmdirnar verði umfangsminni. Framkvæmdin verði hins vegar ekki ný fyrir það. Við mat á því hvort framkvæmd teljist ný vísar framkvæmdaraðili til úrskurðar umhverfisráðherra vegna Kárahnjúkavirkjunar frá 20. desember 2001 en þar segi: „Þegar um er að ræða ... umfangsmikla framkvæmd ... kunna áform framkvæmdaraðila um einstaka verkþætti að taka breytingum ...Þær mega þó ekki verða til þess að umfang og eðli framkvæmdarinnar breytist í ljósi þess mats á umhverfisáhrifum sem fram hefur farið...“ Samkvæmt þessu sé framkvæmd hin saman, þrátt fyrir breytingarnar. Þá segir í umsögninni að óheimilt sé með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýslulaga, að krefjast nýs mats vegna breytinga á fyrirætlunum, sem fela í sér að umfang framkvæmdar sé minnkað frá því sem úrskurðað hefur verið um.

Í umsögn Fjarðabyggðar segir að breytingar sem fyrirhugaðar séu á byggingu álvers í Reyðarfirði geti ekki haft umtalsverð umhverfisáhrif. Þvert á móti séu áhrifin mun minni í mörgum tilvikum og í öðrum svipuð. Því séu breytingarnar ekki háðar mati á umhverfisáhrifum.

3. Úrskurður Skipulagsstofnunar ólögmætur.

Kærandi telur að úrskurður Skipulagsstofnunar um 420 þúsund tonna álverksmiðju Reyðaráls hafi verið ólögmætur.

Í umsögn Skipulagsstofnunar segir:

„Varðandi lögmæti úrskurðar Skipulagsstofnunar frá 31. ágúst 2001 um mat á umhverfisáhrifum allt að 420 þúsund tonna álvers í Reyðarfirði, Fjarðarbyggð, bendir Skipulagsstofnun á að umhverfisráðherra staðfesti niðurstöðu stofnunarinnar með úrskurði dags. 14. mars 2002. Úrskurði ráðherra hefur ekki verið hnekkt með dómi. Niðurstaða úrskurðarins stendur því óhögguð og telur Skipulagsstofnun hana að öllu leyti lögmæta“.

Í umsögn framkvæmdaraðila segir:

„Nefndur úrskurður var kærður til umhverfisráðherra, sem staðfesti hann óbreyttan þann 14. mars 2002. Frekari kæruleiðum innan stjórnsýslunnar er ekki til að dreifa. Úrskurðinum hefur ekki verið hnekkt fyrir dómstólum. Því er alveg ljóst að úrskurðinn er fullgildur og bindandi um það efni sem hann tekur til“.

4. Óskyldur framkvæmdaraðili.

Kærandi telur að óskyldur framkvæmdaraðili standi að fyrirhugaðri framkvæmd til að réttlæta sölu Reyðaráls á undirbúningsvinnu og heimildum sem félagið átti til framkvæmdaraðila.

Í umsögn framkvæmdaraðila segir að Alcoa sé nýr eignaraðili að Reyðaráli en ekki hafi verið um það að ræða að Alcoa hafi keypt nokkuð af Reyðaráli. Reyðarál sé enn framkvæmdaraðili að verkinu og breyting á eignarhaldi félagsins breyti þar engu um enda hafi eignarhald á félagi almennt engin áhrif á réttindi þess eða skyldur.

5. Áhrif einstakra mengunarþátta og mengunarvarnir.

Kærandi telur að án sjálfstæðs mats á fyrirhugaðri framkvæmd verði ekki fullyrt um hver séu áhrif einstakra mengunarþátta, sérstaklega þar sem um aðra tækni og mengunarvarnir sé að ræða.

Í umsögn Skipulagsstofnunar segir um þetta:

„Skipulagsstofnun minnir á að fyrir liggja úrskurðir Skipulagsstofnunar og umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum allt að 420 þúsund tonna álvers á Reyðarfirði. Niðurstaða þeirra úrskurða var að fallist var á framkvæmdina, enda var hún ekki talin hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér. Í þeirri breytingu sem fjallað er um í hinni kærðu matsskylduákvörðun felst m.a. að dregið er úr framleiðslu og ekki er gert ráð fyrir rafskautaverksmiðju. Forsendur framkvæmdaraðila varðandi mengunarvarnir voru að ekki þyrfti að breyta því þynningarsvæði sem gert var ráð fyrir í mati á umhverfisáhrifum og drögum að starfsleyfi fyrri framkvæmdaáforma. Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar sýndu framkvæmdaraðilar með fullnægjandi hætti fram á að með þeirri tækni sem fyrirhugað væri að beita muni umhverfismörk verða virt allsstaðar utan þynningarsvæðis. Því varð það niðurstaða Skipulagsstofnunar, sem byggði m.a. á afstöðu Hollustuverndar og Veðurstofunnar að áhrif breytinga á framkvæmdaáformum væru innan þeirra marka sem miðað var við í úrskurði um mat á umhverfisáhrifum upphaflegra áforma“.

Í umsögn framkvæmdaraðila segir að málið snúist um það hver séu umhverfisáhrifin af fyrirhugaðri framkvæmd. Ákvörðun taki til þess hvort áhrifin teljist umtalsverð eða ekki. Þar sé um að ræða mælingu á stærðum en ekki aðferðum. Þá segir að allar kröfur um loftgæði umhverfis álverið séu óbreyttar frá því sem gert var ráð fyrir í mati á umhverfisáhrifum. Stærð þynningarsvæðis sé óbreytt og utan þess verða sömu umhverfismörk uppfyllt og áður var gert ráð fyrir.

Kærandi telur Skipulagsstofnun byggja niðurstöðu sína á óljósum staðhæfingum og vangaveltum um fyrirhugaðar mengunarvarnir og er sérstaklega bent á niðurstöðu stofnunarinnar varðandi brennisteinsdíoxíð. Skipulagsstofnun vísar til niðurstöðukafla hinnar kærðu ákvörðunar um að Skipulagsstofnun telji að fyrstu niðurstöður loftdreifingarreikninga fyrir breytingar á áformum byggingar álvers í Reyðarfirði sýni:

„að ólíklegt sé að styrkur brennisteinsdíoxíðs muni fara yfir umhverfismörk innan sem utan þynningarsvæðis. Fram kom í umsögnum að gæði veðurfarsgagna sem dreifing mengunarefna byggist á séu háð óvissu. Skipulagsstofnun telur þessa óvissu og nálægð álversins við þéttbýli og friðlýst svæði gera það að verkum að nauðsynlegt verði að fylgjast sérstaklega með styrk brennisteinsdíoxíðs í andrúmslofti innan sem utan þynningarsvæðis. Skipulagsstofnun telur að fyrir liggi a.m.k. annar raunhæfur kostur um mótvægisaðgerðir vegna magns brennisteinsdíoxíðs í útblæstri sem komi til álita, þ.e. vothreinsun, leiði vöktun í ljós óásættanleg umhverfisáhrif. Nánari ákvarðanir um slíka vöktun umhverfisáhrifa eru á höndum starfsleyfisveitanda, Hollustuverndar ríkisins sbr. umfjöllun um vöktun hér að neðan. Skipulagsstofnun telur að áhrif breytinga á áformum byggingar álvers í Reyðarfirði á loftgæði séu ekki líkleg til að verða umtalsverð.“

Kærandi telur að væri vothreinsun skilyrt frá byrjun kæmi m.a. ekki til kostnaðarsamra og úreltra aðferða eins og dreifingar með háum skorsteinum, sem leiði til mikillar sjón- og útlitsmengunar. Skorsteinar feli í sér svo mikla útlitsbreytingu á framkvæmdinni að hún ein og sér gefur tilefni til sjálfstæðs mats á umhverfisáhrifum.

Í umsögn Umhverfisstofnunar kemur fram að Hollustuvernd ríkisins hafi ekki gert athugasemdir við þá legu og stærð þynningarsvæðis sem fallist var á í úrskurði Skipulagsstofnunar 31. ágúst 2001 og úrskurði ráðherra 14. mars 2002 um mat á umhverfisáhrifum álvers í Reyðarfirði allt að 420 þúsund tonn. Þá segir að meðan á ferli Skipulagsstofnunar stóð hafi framkvæmdaraðili kynnt niðurstöður útreikninga á dreifingu mengunarefna umhverfis álverið. Umhverfisstofnun geri ekki athugasemdir við útreikninga framkvæmdaraðila en ítreki fyrri varnarorð um gæði veðurgagna. Síðan segir:

„Umhverfisstofnun mun hins vegar gera kröfu um stranga og samfellda vöktun á styrk loftborinna mengunarefna utan við þynningarsvæði, sbr. vöktunaráætlun í drögum að starfsleyfi. Tilhögun framkvæmdaraðila til þess að virða tilskilin mörk hefur ekki áhrif þar á meðan um er að ræða viðurkennda tækni (BAT). Ný tilhögun álvers í Reyðarfirði leiðir ekki af sér stækkun þynningarsvæðis, eða breytingu á styrk loftborinna mengunarefna umfram það sem gildandi lög og reglugerðir segja til um. Umhverfisstofnun telur því ekki að ný tilhögun hafi úrslitaáhrif á mengun frá álverinu...“

Þá bendir stofnunin á að samkvæmt upplýsingum frá framkvæmdaraðila verði heildarlosun flúoríðs í andrúmsloft frá nýrri tilhögun álvers svipuð þeirri sem áður var gert ráð fyrir. Hvað ryk varðar þá sé styrkur ryks í andrúmslofti áætlaður vel innan við umhverfismörk fyrri tilhögunar. Þrátt fyrir vissa aukningu í losun ryks hafi Hollustuvernd ríkisins ekki talið líkur á því að styrkur ryks utan þynningarsvæðis yrði umfram umhverfismörk.

Í umsögn framkvæmdaraðila segir að til ná markmiðum um óbreytt þynningarsvæði umhverfis álverið sem skilgreint sé í úrskurði Skipulagsstofnunar og að ekkert frárennsli iðnaðarvatns verði til sjávar frá álverinu hafi verið gripið til þess ráðs að nota rafskaut með lágu brennisteinsinnihaldi og hærri skorsteina við álverið til þess að bæta loftdreifingu í stað vothreinsunar. Með þessum breytingum náist ofangreind markmið um óbreytt þynningarsvæði á landi án þess að vothreinsun sé sett upp við álverið.

6. Mörk þynningarsvæðis.

Þá bendir kærandi á að mörk afmarkaðs þynningarsvæðis til vestur við Hagalæk séu aðeins í 1 km fjarlægð frá þéttbýlinu á Reyðarfirði. Í umsögn Skipulagsstofnun er vísað til þess sem fram kemur í niðurstöðu hinnar kærðu ákvörðunar um þörf á vöktun:

„Álverið í Reyðarfirði er staðsett í næsta nágrenni þéttbýlisins á Reyðarfirði auk þess sem friðlýst svæði liggur að þynningarsvæðinu umhverfis álverið. Skipulagsstofnun telur þessar aðstæður kalla á að vel verði fylgst með mengun frá álverinu með viðeigandi vöktun. Skipulagsstofnun telur að fyrir liggi a.m.k. annar raunhæfur kostur um mótvægisaðgerðir vegna magns brennisteinsdíoxíðs í útblæstri sem komi til álita, þ.e. vothreinsun, leiði vöktun í ljós óásættanleg umhverfisáhrif. Nánari ákvarðanir um vöktun umhverfisáhrifa eru á höndum starfsleyfisveitanda, Hollustuverndar ríkisins“.

Í umsögn Umhverfisstofnunar segir:

„Stofnunin tekur það fram að það er ófrávíkjanleg krafa að mengunarvarnir fyrirtækisins dugi til þess að halda styrk mengunarefna innan svæðis sem þegar hefur verið samþykkt sem þynningasvæði...Stofnunin leggur höfðuáherslu á að styrkur fari ekki umfram það sem kveðið er á um í reglugerðum sbr. niðurstöðu í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu allt að 322 þúsund tonna álverksmiðju Alcoa, og úrskurð um mat á umhverfisáhrifum allt að 420 þúsund tonna álverksmiðju Reyðaráls. Umhverfisstofnun bendir á að í starfsleyfi verður gerð krafa um stranga og samfellda vöktun þar á, sbr. vöktunaráætlun í fyrirliggjandi drögum að starfsleyfi“.

Í umsögn framkvæmdaraðila segir um þetta:

„Þynningarsvæðið umhverfis álverið verður óbreytt frá því sem áður var gert ráð fyrir og forsvarsmönnum bæði sveitarfélagsins og Reyðaráls fullkunnungt um það. Þessi ábending kæranda felur því ekki í sér nokkur rök gegn því að fyrri úrskurður skuli gilda um breytta, smækkaða framkvæmd.“

III. Niðurstaða.

1.

Kærandi telur að ekki sé um að ræða breytingu á framkvæmd í skilningi a. liðar 13. tölul. 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum skulu framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka við lögin háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Í 2. viðauka eru síðan tilgreindar þær framkvæmdir sem kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og metið er í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hvort háðar skuli mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum, sbr. 3. viðauka laganna. Sú framkvæmd sem hér er til umfjöllunar er tilgreind í a. lið 13.tölul. 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum en þar segir:

„Breytingar og viðbætur við framkvæmdir, sbr. 1. og 2. viðauka.

a. Allar breytingar eða viðbætur við framkvæmdir skv. 1. eða 2. viðauka sem þegar hafa verið leyfðar, framkvæmdar eða eru í framkvæmd og kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif...“

Í 1. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum eru markmið laganna tilgreind í þremur liðum. Í a. lið 1. gr. segir að markmið laganna sé „að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar“.

Þegar metið er hvort um breytta framkvæmd er að ræða í skilningi a. liðar 13. tölul. 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum, ber að mati ráðuneytisins, með hliðsjón af markmiði laganna, fyrst og fremst að líta til þeirra umhverfisáhrifa sem af breytingunni leiða.

Í úrskurði ráðuneytisins frá 20. desember 2001 vegna mats á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar eru sett fram ákveðin viðmið um það hversu miklar breytingar megi vera á framkvæmd með hliðsjón af því mati á umhverfisáhrifum sem hefur farið fram en þar segir: „Þegar um er að ræða jafn umfangsmikla framkvæmd og þá, sem fjallað er um í úrskurði þessum kunna áform framkvæmdaraðila um einstaka verkþætti að taka breytingum á framkvæmdatíma. Þær mega þó ekki verða til þess að umfang og eðli framkvæmdarinnar breytist í ljósi þess mats á umhverfisáhrifum sem fram hefur farið og úrskurður þessi tekur til“.

Eins og fram hefur komið liggur fyrir mat á umhverfisáhrifum 420 þúsund tonna álvers Reyðaráls hf. í Reyðarfirði en með ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 20. desember 2002 eru umhverfisáhrif allt að 420 þúsund tonna álvers borin saman við umhverfisáhrif breyttra áforma, þ.e. 322 þúsund tonna álver. Umhverfisáhrif stærri framkvæmdar lágu því fyrir en markmið með ákvörðun Skipulagsstofnunar var að leiða í ljós hvort breytingar á áformum um byggingu álvers í Reyðarfirði hefði í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Ef niðurstaða samanburðar umhverfisáhrifa ofangreindra framkvæmda er sú að hvorki umfang né eðli framkvæmdarinnar breytist miðað við það mat á umhverfisáhrifum sem hefur farið fram, telur ráðuneytið að ekki sé um nýja framkvæmd að ræða heldur breytingu á eldri framkvæmd.

Gert er ráð fyrir að staðsetning fyrirhugaðrar framkvæmdar verði sú sama og áður. Eðli framkvæmdarinnar er hið sama og um er að ræða útblástur sömu mengunarefna. Mengunarvarnarbúnaður er annar þar sem ekki er gert ráð fyrir vothreinsun en í stað hennar er loftdreifing bætt með hærri skorsteinum á þurrhreinsivirki eða tveimur 78 metra háum skorsteinum og rafskautum með lægra innihaldi brennisteins. Einnig er gert ráð fyrir að ársframleiðsla áls verði 100 þúsund tonnum minni. Það er því niðurstaða ráðuneytisins samkvæmt framangreindu að fyrirhuguð framkvæmd sé breyting á áður fyrirhugaðri framkvæmd í skilningi a. liðar 13. tölul. 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum.

Kærandi telur að Skipulagsstofnun hafi verið óheimilt að taka málið til efnislegrar meðferðar vegna þess skilyrðis sem fram kemur í a. liðar 13. tölul. 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum um að leyfi hafi verið veitt fyrir framkvæmd.

Samkvæmt upplýsingum sem ráðuneytið hefur aflað sér frá Umhverfisstofnun höfðu tillögur að starfsleyfi fyrir álver allt að 420 þúsund tonn í Reðarfirði verið auglýstar og starfsleyfi tilbúið til útgáfu þegar beiðni kom frá framkvæmdaraðila um frestun á útgáfu starfsleyfisins. Þar sem áform framkvæmdaraðila breyttust hafði það ekki lengur þýðingu fyrir framkvæmdaraðila að fá útgefið starfsleyfi fyrir framkvæmdinni og var leyfið því ekki gefið út af þeim sökum. Það voru hins vegar ekki annmarkar á því af hálfu Hollustuverndar ríkisins að gefa út starfsleyfi fyrir 420 þúsund tonna álver.

Í 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 segir að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Þess skuli gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Stjórnsýslulög gilda um stjórnsýslu þegar stjórnvaldsákvörðun er tekin. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga halda ákvæði annara laga gildi sínu sem hafa að geyma strangari málsmeðferðarreglur en stjórnsýslulög. Að mati ráðuneytisins gildir meðalhófsregla stjórnsýslulaga þegar teknar eru stjórnvaldsákvarðanir eins og hér um ræðir.

Eins og lýst var hér að framan fólst í hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar að leiða í ljós hvort breytingar á áformum um byggingu álvers í Reyðarfirði kynnu að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Hefði niðurstaða Skipulagsstofnunar orðið sú að breytingin kynni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hefði framkvæmdin verið matsskyld, sbr. 5. gr. laganna og farið í sjálfsætt mat á umhverfisáhrifum. Að mati ráðuneytisins fólst í ákvörðun Skipulagsstofnunar það markmið sem að var stefnt, þ.e. að meta umhverfisáhrif breytinga á fyrirhugaðri framkvæmd, til að kanna hvort þau væru umtalsverð, en mat á umhverfisáhrifum fyrri áforma lá fyrir. Að mati ráðuneytisins hefði mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar ekki leitt í ljós nýjar upplýsingar um umhverfisáhrif hennar. Það er álit ráðuneytisins að það sé íþyngjandi ákvörðun að krefjast þess að nýtt mat á umhverfisáhrifum færi fram þegar hægt var að leiða í ljós með öðru og vægara móti, hver umhverfisáhrif framkvæmdarinnar væru. Það hefur að mati ráðuneytisins ekki sjálfstæða þýðingu í máli þessu að leyfi hafi ekki verið gefið út fyrir framkvæmdinni, þar sem það var tilbúið til útgáfu, en ekki gefið út vegna breyttra forsendna framkvæmdaraðila. Ráðuneytið telur með hliðsjón af 12. gr. stjórnsýslulaga að Skipulagsstofnun hafi borið að taka málið til efnislegrar meðferðar á grundvelli 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, eins og stofnunin gerði.

2.

Kærandi telur að úrskurður Skipulagsstofnunar frá 31. ágúst 2001 um 420 þúsund tonna álverksmiðju Reyðaráls hafi verið ólögmætur.

Úrskurður Skipulagsstofnunar var kærður til umhverfisráðherra sem staðfesti hann óbreyttan þann 14. mars 2002. Úrskurði ráðherra hefur ekki verið hnekkt fyrir dómstólum og stendur því niðurstaða hans óhögguð.

Kærandi telur að óskyldur aðili standi að fyrirhugaðri framkvæmd til að réttlæta sölu Reyðaráls á undirbúningsvinnu og heimildum sem félagið átti til framkvæmdaraðila.

Í umsögn framkvæmdaraðila kemur fram að Alcoa sé nýr eignaraðili að Reyðaráli en Reyðarál sé enn framkvæmdaraðili að verkinu. Ráðuneytið tekur undir það sjónarmið framkvæmdaraðila að breyting á eignarhaldi félagsins breyti engu um það að Reyðarál sé framkvæmdaraðili fyrirhugaðar framkvæmdar.

3.

Kærandi telur að án sjálfstæðs mats á fyrirhugaðri framkvæmd verði ekki fullyrt um hver séu áhrif einstakra mengunarþátta, sérstaklega þar sem um aðra tækni og mengunarvarnir sé að ræða.

Í hinni kærðu ákvörðun eru umhverfisáhrif allt að 420 þúsund tonna álvers borin saman við umhverfisáhrif breyttra áforma, þ.e. 322 þúsund tonna álver. Ekki er ágreiningur í máli þessu um að ársframleiðsla fyrirhugaðs álvers verði 100 þúsund tonnum minni en fyrri áætlanir gerðu ráð fyrir. Þá er ekki gert ráð fyrir rafskautaverksmiðju í Reyðarfirði eins og áður stóð til sem dregur verulega úr losun PAH efna. Kerbrotum verður ekki fargað á landi heldur verða þau flutt utan til endurvinnslu. Ekki er gert ráð fyrir vothreinsun heldur verður notuð þurrhreinsun á útblástur frá álverinu. Í stað vothreinsunar er loftdreifing bætt með hærri skorsteinum á þurrhreinsivirki og rafskautum með lægra innihaldi brennisteins. Gengið hefur verið út frá þeim forsendum að fyrirhugaðrar breytingar á álveri í Reyðarfirði leiði ekki til stækkunar þynningarsvæðis álversins sem ákveðið var við mat á umhverfisáhrifum fyrri framkvæmdaáforma. Til að ná þeim markmiðum munu verða notuð rafskaut með lægra innihaldi brennisteins og hærri skorsteinum á þurrhreinsivirki. Draga mun verulega úr styrk mengandi efna í frárennsli frá álverinu við það að ekki sé gert ráð fyrir vothreinsun og förgun kerbrota.

Samkvæmt grein 3.20 reglugerðar um mengunarvarnareftirlit, nr. 786/1999 er þynningarsvæði framkvæmdarinnar afmarkað út frá loftdreifingarspá en það er skilgreint sem sá hluti viðtaka þar sem þynning mengunar á sér stað og ákvæði starfleyfis kveða á um að mengun megi vera yfir umhverfismörkum eða gæðamarkmiðum. Umhverfismörk eru skilgreind í grein 15.3 sömu reglugerðar sem mörk sem óheimilt er að fara yfir í tilteknu umhverfi á tilteknum tíma og sett eru til að takmarka mengun umhverfis á grundvelli vísindalegrar þekkingar í því skyni að koma í veg fyrir eða draga úr skaðlegum áhrifum mengunar á heilsu manna og/eða umhverfið. Umhverfismörk geta verið sett til að vernda umhverfið í heild eða tiltekna þætti þess, svo sem heilsuverndarmörk og gróðurverndarmörk.

Við meðferð Umhverfisstofnunar vegna útgáfu starfsleyfis barst stofnunni erindi framkvæmdaraðila frá 7. mars 2003 þar sem gerð var athugasemd við grein 1.8 í auglýstri starfsleyfistillögu að framkvæmdinni. Athugasemdirnar byggðust á nýjum útreikningum á loftdreifingu flúoríðs. Var þess óskað að umhverfismörk fyrir flúoríð yrðu hækkuð úr 0,2 mg/m3 í 0,3 mg/m3 innan skilgreinds þynningarsvæðis. Umhverfisstofnun óskaði eftir umsögn Skipulagsstofnunar um framgreint ákvæði í starfsleyfistillögunum í ljósi athugasemda framkvæmdaraðila. Í umsögn Skipulagsstofnunar frá 11. mars 2003 til Umhverfisstofnunar bendir stofnunin á að í hinni kærðu ákvörðun og í úrskurði stofnunarinnar frá 31. ágúst 2001 hafi komið fram að ásættanlegt væri að meðalstyrkur loftborins flúoríðs utan þynningarsvæðis sé alls staðar undir 0,3 mg/m3. Telur Skipulagsstofnun að endanleg skýrsla um loftdreifingarútreikninga m.a. fyrir flúoríð breyti ekki afstöðu stofnunarinnar til viðmiðunarmarka meðalstyrks loftborins flúoríðs yfir vaxatíma gróðurs vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar. Samkvæmt þessu er það mat Skipulagsstofnunar að það að miða mörk meðalstyrks vetnisflúoríðs í andrúmslofti við 0,33mg/m3 sé ásættanlegt út frá umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í starfsleyfi framkvæmdarinnar frá 14. mars 2003 eru umhverfismörk utan þynningarsvæðis fyrir flúoríð sett 0,3 mg/m3 af vetnisflúoríði sem meðaltal fyrir tímabilið 1. apríl til 30. september ár hvert. Gert er síðan ráð fyrir í starfsleyfinu að umhverfismörk fyrir vetnisflúoríðs utan þynningarsvæðis fari niður í 0,2 mg/m3 að gefnum ákveðnum forsendum.

Þau mengunarefni sem losuð verða í loft vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar eru einkum svifryk, gróðurhúsalofttegundir, fjölhringa arómatísk kolefnissamband (PAH efni), flúor og brennisteinsdíoxíð. Við ákvörðun um matsskyldu ber að fara eftir þeim viðmiðunum sem tilgreind eru í 3. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum. Samkvæmt i. og v. lið 1. tölul. 3. viðauka laganna ber m.a. við það mat að taka mið af stærð og umfangi framkvæmdar og mengunar.

Ráðuneytið telur að ekki sé ástæða til að ætla að áhrif svifryks verði veruleg vegna fyrirhugaðra breytinga á áformum álversins þá verður heildarlosun gróðurhúsalofttegunda minni samkvæmt gögnum framkvæmdaraðila. Eins og áður sagði verða áhrif PAH efna minni en áður var gert ráð fyrir. Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að sýnt hafi verið fram á að brennisteinsdíoxíð verði líklega alls staðar undir umhverfismörkum utan þynningarsvæðis. Umhverfisstofnun gerir ráð fyrir því í starfsleyfi stofnunarinnar fyrir framkvæmdinni frá 14. mars 2003 að styrkur brennisteinsdíoxíð í lofti sé alls staðar undir umhverfismörkum. Að mati Umhverfisstofnunar mun þetta nást með breyttri tillögun sem framkvæmdaraðili leggur til þ.e. lægra innihaldi brennisteins í rafskautum og hærri skorsteinum á þurrhreinsivirki. Umhverfisstofnun gerir ekki athugasemdir við legu og stærð þynningarsvæðis sem fallist var á í úrskurði Skipulagsstofnunar og síðar ráðherra vegna fyrri framkvæmdáforma. Þá segir að ný tilhögun álvers leiði ekki af sér stækkun þynningarsvæðis eða breytingu á styrk loftborinna mengunarefna umfram það sem gildandi lög og reglugerðir segja til um. Það er niðurstaða stofnunarinnar að ný tilhögun hafi ekki úrslitaáhrif á mengun frá álverinu. Í starfsleyfi Umhverfisstofnunar er gert ráð fyrir að meðalstyrkur loftborins flúorðíðs utan þynningarsvæðis verði alls staðar undir umhverfismörkum eins gerð hefur verið grein fyrir. Fyrirhuguð framkvæmd er 100 þúsund tonnum minni en fyrri áætlanir gerðu ráð fyrir. Heildarlosun verður því minni vegna minni álframleiðslu auk þess sem fallið hefur verið frá áformum um rafskautaverksmiðju. Ráðuneytið telur með hliðsjón af framangreindu að breytingar sem verða á styrk mengunarefna leiði ekki til þess að breyting á áformum byggingar álversins kunni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi laga um mat á umhverfisáhrifum.

Kærandi bendir á að mörk afmarkaðs þynningarsvæðis til vesturs við Hagalæk séu aðeins í 1 km fjarlægð frá þéttbýlinu. Eins og gerð er grein fyrir hér að framan er þynningarsvæði framkvæmdarinnar óbreytt og hefur þegar verið tekin afstaða til þess í úrskurði Skipulagsstofnunar frá 31. ágúst 2001. Telur ráðuneytið því ekki efni til að taka þetta kæruatriði til nánari umfjöllunar.

Kærandi telur að háir skorsteinar feli í sér svo mikla útlitsbreytingu á framkvæmdinni að hún ein og sér gefi tilefni til sjálfstæðs mats á umhverfisáhrifum.

Í fyrri framkvæmd var gert ráð fyrir einum 50 metra skorsteini við hlið stórrar byggingar, þ.e. rafskautaverksmiðju. Fyrirhuguð framkvæmd gerir hins vegar ráð fyrir tveimur skorsteinum 78 metra háum en engri rafskautaverksmiðju. Umhverfisáhrif eru áhrif framkvæmdar og starfsemi sem henni fylgir á umhverfið. Hugtakið „umhverfi“ er skilgreint svo í j-lið 3. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum „Samheiti fyrir menn, dýr, plöntur og annað í lífríkinu, jarðveg, jarðmyndanir, vatn, loft, veðurfar og landslag, samfélag, heilbrigði og menningu og menningarminjar, atvinnu og efnisleg verðmæti. Ráðuneytið telur að sú breyting sem verður á sjónrænum áhrifum framkvæmdarinnar leiði ekki til þess að breyting á áformum byggingar álversins kunni að hafa í för með umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi laga um mat á umhverfisáhrifum.

Þegar metin eru umhverfisáhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar verður einkum að meta umhverfisáhrif hennar með tilliti til mengunar enda er með framkvæmdinni einkum verið að breyta mengunarvarnabúnaði. Eins og rakið er hér að framan hefur umfang framkvæmdarinnar ekki aukist og dregið er úr umhverfisáhrifum varðandi tiltekna þætti. Þá hefur þynningarsvæði ekki verið stækkað né mun styrkur loftborinna mengunarefna fara yfir umhverfismörk samkvæmt gildandi reglugerðum. Með vísan til þess sem rakið hefur verið í þessum kafla, sbr. i og v. liður 1. tölul. 3. viðauka laga um mat á umhverfisárhrifum, telur ráðuneytið að fyrirhuguð breyting á áformum byggingar álvers í Reyðarfirði sé ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif.

Með vísan til þess alls þess, sem að framan greinir er ekki fallist á kröfu kæranda. Skal hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar óbreytt standa.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 20. desember 2002 um matsskyldu álvers í Reyðarfirði fyrir allt að 320 þúsund tonna ársframleiðslu skal óbreytt standa.