Mál umh14060099 Leiðsögn með hreindýraveiðum

Þann 13. febrúar 2015 var í umhverfis- og auðlindaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Úrskurður:

Ráðuneytinu barst þann 26. júní 2014 stjórnsýslukæra frá Árna Helgasyni hdl., f.h. Henning Þórs Aðalmundssonar, vegna ákvörðunar Umhverfisstofnunar frá 2. apríl 2014 um að svipta Henning Þór Aðalmundsson leyfi til leiðsagnar með hreindýraveiðum. Kæruheimild er í 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

I. Málavextir.

Samkvæmt framlagðri kæru eru málavextir þeir að þann 12. ágúst 2013 var kærandi leiðsögumaður á hreindýraveiðum ásamt veiðimanninum Magnúsi Árna Gunnlaugssyni, sem hafði leyfi til að fella hreindýr á svæði 1. Með þeim í för var einnig Franz Ævar Valgeirsson, handhafi skotvopnaleyfis og veiðikorts sem var á svæðinu á sama tíma. Eftir að lagt hafi verið af stað til veiða hafi kæranda verið ljóst að dýrin sem leitað hafi verið að hafi verið mun ofar í fjallinu en áætlað hafi verið og að ganga yrði mun lengri og erfiðari leið en áætlað hafi verið. Þegar kærandi hafi tilkynnti Magnúsi þetta hafi hann upplýst að hann treysti sér ekki í svo langa göngu þar sem hann þjáðist að lungnasjúkdómi. Hafi Magnús óskað eftir því að kærandi og Franz Ævar myndu í staðinn fella dýrið fyrir sína hönd en kærandi tekið þeirri hugmynd illa í fyrstu. Eftir nokkra umræðu hafi kærandi hins vegar orðið við ósk Magnúsar. Kærandi og Franz Ævar hafi því haldið áfram og sá síðarnefndi fellt dýrið um 8-10 klst. síðar. Leyfisnúmer hafi verið sett á dýrið og gengið frá því með hefðbundnum hætti. Magnúsi hafi síðan verið fært dýrið þegar þeir hafi komið til baka.

Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að þann 13. ágúst hafi Umhverfisstofnun borist nafnlaus ábending í gegnum ábendingarkerfi heimasíðu stofnunarinnar þess efnis að orðrómur væri uppi um að kærandi hafi ásamt öðrum manni farið og fellt hreindýr án þess að leyfishafi hafi verið með í för. Sama dag hafi stofnunin sent málið til sýslumannsins á Seyðisfirði með bréfi þar sem fram hafi komið að stofnunin liti málið ,,nokkuð alvarlegum augum“ og að mikilvægt væri að upplýsingarnar um málið yrðu sannreyndar og rannsakaðar af lögregluyfirvöldum. Lögreglan hafi í kjölfarið haft samband við kæranda og í kærunni kemur fram að hann hafi um leið gert grein fyrir því sem gerst hafi og upplýst um atburðarrásina. Hið sama hafi Franz Ævar og Magnús Árni gert. Í kjölfarið hafi rannsókn málsins verið lokið af hálfu sýslumannsins á Seyðisfirði og í samráði við saksóknara hjá embætti ríkissaksóknara verið ákveðið að ljúka málinu með sektargerð. Kærandi hafi sætt sig við þau málalok og skrifað undir sektargerð þann 14. janúar 2014 að upphæð 50.000 kr., en þar kemur fram að kærandi hafi brotið á ákvæðum 9. og 14. mgr. 14. gr. laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum.

Í framlagðri kæru kemur fram að kæranda hafi borist bréf frá Umhverfisstofnun, dags. 24. febrúar 2014, þar sem honum hafi verið tilkynnt um áform stofnunarinnar um að svipta hann leyfi til að taka að sér leiðsögn með hreindýraveiðum, með vísan til 4. mgr. 14. gr. laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum. Með bréfinu hafi kæranda verið veittur frestur til 14. mars 2014 til þess að koma á framfæri athugasemdum við áformaða leyfissviptingu. Kærandi andmælti áformum stofnunarinnar í bréfi dags. 11. mars 2014 en með bréfi dags. 2. apríl 2014 var kæranda tilkynnt að hann væri sviptur starfsleyfi sínu.

Af hálfu ráðuneytisins var með bréfi, dags. 6. október 2014, óskað eftir umsögn Umhverfisstofnunar um framkomna kæru. Sérstaklega var óskað eftir því að stofnunin upplýsti hvort könnuð hefði verið beiting vægari úrræða við afgreiðslu málsins, t.d. áminningar, sbr. 14. mgr. 14. gr. laga nr. 64/1994. Umsögn stofnunarinnar barst ráðuneytinu 27. október 2014. Kæranda var send umsögn stofnunarinnar í tölvupósti 29. október 2014 til athugasemda og bárust athugasemdir frá kæranda með tölvupósti 17. nóvember 2014.

Samkvæmt framanlagðri kæru er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og til vara að henni verði breytt á þann veg að kæranda verði gerð áminning samkvæmt 14. mgr. 14. gr. laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum.

II. Málsástæður kæranda og umsögn Umhverfisstofnunar.

Kærandi kveðst hafa upplýst og játað brot sitt greiðlega fyrir lögreglu og verið gerð sekt í kjölfarið. Hann kveðst ekki gera athugasemdir við þann þátt málsins en telur að sú ákvörðun Umhverfisstofnunar að svipta hann starfsleyfi sé ekki samræmi við ákvæði laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, og feli í sér brot á 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu og banni 4. gr. 7. viðauka Mannrétttindasáttmála Evrópu við tvöfaldri refsingu og að málsmeðferð Umhverfisstofnunar hafi ekki verið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Því beri að ógilda ákvörðunina en til vara að breyta henni á þann veg að kæranda verði gerð áminning.

1. Málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga.

Kærandi byggir í kæru sinni m.a. á því að Umhverfisstofnun hafi við meðferð málsins brotið ákvæði stjórnsýslulaga.

1.1. Meðalhófsregla og jafnræðisregla stjórnsýslulaga.

Kærandi vísar til þess að samkvæmt 14. mgr. 14. gr. laga nr. 64/1994 sé kveðið á um að Umhverfisstofnun skuli áminna leiðsögumann sem brjóti gegn lögum og reglugerðum en geti svipt viðkomandi starfsleyfi ef brot teljist alvarlegt eða ítrekað. Í því felist að stofnunin hafi á milli tveggja kosta að velja, annars vegar vægari leið sem felist í því að áminna hinn brotlega og hins vegar íþyngjandi leið með því að svipta hinn brotlega starfsleyfi. Í því sambandi vísar kærandi til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kærandi telur að þótt það sé ekki sérstaklega tilgreint í ákvörðun Umhverfisstofnunar þá megi ætla að markmið með viðurlagaheimildum í lögum nr. 64/1994 sé að tryggja varnaðaráhrif gagnvart brotum á lögunum og stuðla þar með að faglegum vinnubrögðum hjá leiðsögumönnum við veiðar. Að mati kæranda hefði hæglega mátt ná því markmiði með því t.d. að veita honum áminningu líkt og lögin heimila. Kærandi telur að ákvörðun Umhverfisstofnunar feli í sér brot á meðalhófsreglu stjórnsýslulaga þar sem valinn var meiri íþyngjandi kosturinn fyrir kæranda án þess að nauðsyn bæri til, enda hafi hann aldrei áður brotið af sér og alla tíð sinnt störfum sínum með sóma. Ákvörðun Umhverfisstofnunar hafi gengið mun lengra en nauðsynlegt hafi verið. Vísar kærandi í áðurnefndan dóm Hæstaréttar í máli nr. 359/2011 máli sínu til stuðnings og telur mikilvægt að sambærileg mál fái sambærilega úrlausn hjá stjórnvöldum sbr. jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga.

1.2. Rannsóknarregla, andmælaréttur og skyldubundið mat stjórnvalda.

Kærandi vísar til þess að samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga beri stjórnvöldum að tryggja að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin. Í 13. gr. laganna sé þá kveðið á um andmælarétt aðila máls og einnig sé til staðar reglan um skyldubundið mat stjórnvalda, þ.e. þegar stjórnvald standi frammi fyrir matskenndri ákvörðun beri þeim að leggja sjálfstætt mat á það tiltekna tilfelli út frá gögnum og upplýsing í málinu. Stjórnvöld geti þannig ekki fyrirfram gefið sér að öll tilvik verði afgreidd á sama hátt heldur verði að horfa til aðstæðna í hverju máli fyrir sig.

Kærandi bendir á að í beiðni Umhverfisstofnunar til sýslumannsins á Seyðisfirði um rannsókn á umræddu broti á lögum nr. 64/1994 komi fram að stofnunin líti málið ,,nokkuð alvarlegum augum“. Stofnunin hafi þó ekki haft neitt í höndunum nema nafnlausa ábendingu og það veki því furðu hjá kæranda að stofnunin hafi getað fullyrt um alvarleika brotsins. Starfsmaður stofnunarinnar hafi síðar, í tölvupóstsamskiptum við lögregluyfirvöld 11. febrúar 2014, spurt um stöðu málsins og eftirfarandi hafi m.a. komið fram í þeim samskiptum: ,,Þá telst málið alvarlegt innan starfsstéttar hreindýraveiðileiðsögumanna og er það skilningur Umhverfisstofnunar að fylgst sé með framvindu þess á meðal fagmanna.“ Kærandi ítrekar að þegar tölvupósturinn hafi verið sendur hafði stofnunin engar frekari upplýsingar fengið um málið. Samt sem áður hafi hún tvívegis fullyrt að málið teldist alvarlegt og væri litið nokkuð alvarlegum augum. Kærandi kveðst telja að starfsmaður stofnuninnar hafi, áður en endanleg niðurstaða úr rannsókn málsins hafi legið fyrir, ákveðið að málið teldist alvarlegt. Jafnframt vakni sú spurning hvers vegna starfsmaður stofnunarinnar hafi átt í samskiptum við aðra leiðsögumenn og hvort þrýstingur hafi komið úr þeirri átt, en hvergi sé í málinu eða fylgigögnum þess frekar fjallað um það atriði. Kærandi hafi ekki verið upplýstur um þetta atriði og hafi því ekki verið gefinn kostur á tjá sig um allt sem máli skipti.

Að mati kæranda ber málsmeðferð Umhverfisstofnunar ekki með sér að horft hafi verið til þeirra atriða sem séu kæranda til málsbóta í málinu líkt og gert hafi verið hjá lögreglu. Eins og fram hafi komið hafi lögreglan talið að horfa bæri til aðstæðna í málinu, þ.e. að kærandi hafi verið staddur í ófyrirséðum aðstæðum þar sem dýrin hafi verið mun lengra inn í landinu en áætlað hafi verið, með veiðimanni sem hafi þjáðst af alvarlegum veikindum. Ennfremur verði að horfa til þess að í brotinu hafi ekki falist veiðiþjófnaður, heldur hafi dýr verið fellt sem sannarlega hafi verið veitt leyfi til að veiða. Í brotinu hafi eingöngu falist að annar maður en leyfishafinn hafi fellt dýrið og hafi kærandi, sem og aðrir sem að málinu hafi komið, upplýst um sinn þátt greiðlega og veitt allar upplýsingar sem farið hafi verið fram á.

Kærandi telur, að þegar litið sé til ofangreindra atriða beri meðferð málsins hjá Umhverfisstofnun það með sér að í stað þess að rannsaka málið, taka tillit til allra atvika og aðstæðna og leggja svo á það mat, hafi stofnunin verið búin að móta afstöðu til málsins fyrirfram og áður en það hafi verið rannsakað. Hún hafi gengið út frá því að um alvarlegt brot hafi verið að ræða, m.a. með því að byggja á óljósum og ókynntum sjónarmiðum innan starfsstéttar leiðsögumanna um alvarleika brotsins. Kærandi hafi ekki fengið að kynna sér hvaða sjónarmið innan stéttarinnar vísað hafi verið til, andmælaréttur hans hafi ekki verið að fullu virtur og stofnunin hafi ekki horft til ýmissa atriða sem hafi horft honum til málsbóta. Málsmeðferð Umhverfisstofnunar hafi því ekki verið í samræmi við stjórnsýslulög að mati kæranda.

Í umsögn Umhverfisstofnunar vísar stofnunin til þess er fram kemur í hinni kærðu ákvörðun um að stjórnsýsluleg aðkoma stofnunarinnar vegna brota á lögum nr. 64/1994, hvað varði hreindýraveiði, einskorðist við stjórnvaldsákvarðanir um sviptingu leyfa veiðileyfishafa og áminningu eða sviptingu leyfa leiðsögumanna. Til þess að stofnunin geti beitt úrræðum vegna leyfa á stjórnsýslustigu þurfi að liggja fyrir að brot hafi verið fram. Með rannsókn og sektargerð lögreglunnar hafi verið staðfest að brot á lögunum hafi átt sér stað og vegna þessa hafi stofnunin talið sig knúna til að taka til skoðunar leyfi viðkomandi til þess að starfa sem leiðsögumaður með hreindýraveiðum.

Umhverfisstofnun bendir á í umsögn sinni að í hinni kærðu ákvörðun hafi stofnunin vísað til þess að í greinargerð með frumvarpi því sem hafi orðið að lögum nr. 63/2011, segi um 14. gr. laga nr. 64/1994: ,,Ábyrgð leiðsögumanna er mikil þar sem þeir eru í reynd eftirlitsmenn með hreindýraveiðum. Ef veiðimaður brýtur af sér og leiðsögumaður tilkynnir það ekki til yfirvalda getur hann talist samsekur og það er því nauðsynlegt að árétta hlutverk leiðsögumanna við að veiðarnar fari fram í samræmi við lög og reglugerðir.“ Þegar Umhverfisstofnun meti hvort veita eigi leiðsögumanni áminningu eða svipti hann leyfi til leiðsagnar með hreindýraveiðum líti stofnunin til þess í hverju brotið hafi falist og hvort um ásetning hafi verið að ræða af hálfu leiðsögumanns. Að auki líti stofnunin til þess hvort leiðsögumaður eigi sér málsbætur.

Að mati Umhverfisstofnunar réttlæta málsvarnir á grundvelli sérkennilegra aðstæðna þar sem veiðileyfishafi hafi talið sig líkamlega ófæran til þess að leggja stund á veiðarnar, ekki framferði eða ákvarðanir kæranda. Veiðileyfi séu ekki framseljanleg, sbr. 2. mgr. 10. gr. reglugerðar um stjórn hreindýraveiðar nr. 486/2003, og því séu málsvarnir á grundvelli þess að sá sem hafi skotið tarfdýrið hafi haft gilt byssuleyfi og veiðireynslu ekki verið tekin gild.

2. Ákvæði laga nr. 64/1994 um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum.

Í kæru segir að hin kærða ákvörðun sé ekki í samræmi við ákvæði laga nr. 64/1994. Í 14. gr. þeirra sé fjallað um veiðar á hreindýrum og í 10. mgr. 14. gr. segi að ,,Brjóti leiðsögumaður gegn lögum og reglugerðum getur Umhverfisstofnun veitt honum áminningu eða svipt hann leyfi séu sakir alvarlegar eða ítrekaðar.“ Að mati kæranda ber ákvæðið með sér að almenna reglan sé að Umhverfisstofnun sé heimilt að veita leiðsögumanni áminningu ef hann brjóti gegn lögum og reglugerðum. Ef sakir séu hins vegar ,,alvarlegar eða ítrekaðar“ sé heimilt að svipta leiðsögumann leyfi. Í báðum tilfellum sé um heimildarákvæði að ræða en ekki skyldu. Kærandi bendir á að ákvörðun Umhverfisstofnunar um að svipta hann starfsleyfi sé mjög íþyngjandi, enda um að ræða ótímabundna og varanlega sviptingu réttinda, þótt sækja megi um leyfið á ný að fjórum árum liðnum, ef skilyrði séu uppfyllt. Máli sínu til stuðnings vísar kærandi til dóms Hæstaréttar í máli nr. 359/2011 frá 10. maí 2012. Í því máli hafi reynt á lögmæti málsmeðferðar Fiskistofu og Neytendastofu gagnvart löggiltum vigtunarmanni sem hafði verið staðinn að tilteknum brotum. Neytendastofa hafi fjallað um þann þátt málsins sem hafi snúið að sviptingu starfsleyfis, en lagaheimild til þess sé í 1. mgr. 29. gr. laga nr. 91/2006, um mælingar, mæligrunna og vigtarmenn. Í því ákvæði segir að brot gegn lögunum sé grundvöllur tafarlausrar sviptingar réttinda löggilts vigtarmanns en Neytendastofa hafi ákveðið, með vísan til 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, að veita viðkomandi eingöngu áminningu.

Kærandi bendir á að litla sem enga umfjöllun um alvarleika brotsins sé að finna í rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar, þar eingöngu segi að stofnunin telji brotið alvarlegt en ekki sé fjallað nánar um skilyrði ákvæðis 14. mgr. 14. gr. laga nr. 64/1994 eða hvernig stofnunin kemst að þessari niðurstöðu. Þar sem ákvæði 14. mgr. 14. gr. skýri ekki nánar hvaða brot teljist alvarleg, og ekki sé að finna nánari skýringar í lögskýringargögnum, telji kærandi að eðlilegast sé að horfa til þess hvaða mat lögreglan og embætti ríkissaksóknara hafi lagt á brotið, en í tölvupóstsamskiptum fulltrúa lögreglunnar og ríkissaksóknara segi m.a.: ,,Brotið kannski ekki það alvarlegasta og að mínu mati. Þá eru einnig uppi sjónarmið sem hægt er að líta til sökum veikinda veiðimannsins.“ og ,,Ég var búin að nefna við þig hvort það væri hægt að fá heimild til að ljúka með sektargerð. Mér finnst svolítið hart að ætla að ákæra fyrir þessi brot.“

Kærandi bendir á að brotum sem ljúka megi með sektargerð séu smávægileg, og því til stuðnings vísar hann í 23. kafla laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Í kaflanum komi fram að í vissum tilfellum megi ljúka málum án ákæru og með lögreglustjórasátt og sé nánar kveðið á um heimildir til lögreglustjórasátta í reglugerð nr. 205/2009 um lögreglustjórasáttir og í skrá sem embætti ríkissaksóknara gefur út um hvaða brotum megi ljúka með lögreglustjórasátt. Til stuðnings þess að um smávægilegt brot sé að ræða bendir kærandi á að í inngangi að áðurnefndri skrá sé áréttað að þrátt fyrir að brot sé ekki að finna á skránni kunni að vera eðlilegt að ljúka því með lögreglustjórasátt, ,,enda sé brot smávægilegt og varði ekki við almenn hegningarlög.“ Að mati kæranda er ljóst að mat Umhverfisstofnunar á því að brotið teldist alvarlegt sé andstætt ákvæðum laga. Því til stuðnings vísar kærandi til þess að Umhverfisstofnun sé stjórnvald með sérþekkingu á umhverfismálum en hafi ekki sérþekkingu á sviði refsi- eða sakamálaréttar og geti því ekki lagt annað mat á málið heldur en það sem fram komi hjá lögreglu og ríkissaksóknara, sbr. skipulagslega aðgreiningarreglu stjórnsýsluréttarins sem feli í sér að mat skuli fara fram hjá þeirri stofnun sem hafi sérþekkinguna. Kærandi telur ennfremur að Umhverfisstofnun hefði þurft að rökstyðja afar vandlega hvers vegna mat hennar á alvarleika brotsins sé annað en lög mæli fyrir um og annað en mat lögreglu og ríkissaksóknara, en eins og áður hafi komið fram sé sá rökstuðningur ekki fyrir hendi.

Í umsögn Umhverfisstofnunar er vísað til þess að á grundvelli málavaxta sem staðfest séu í gögnum í máli lögreglunnar á Egilsstöðum sé ljóst að kærandi hafi vísvitandi farið með aðila sem hafi ekki verið með veiðileyfi, og því ekki veiðimaður í skilningi laga nr. 64/1994, inn á veiðisvæði og aðstoðaði þann aðila, í krafti leyfis sem leiðsögumaður við hreindýraveiðar, við að fella hreindýrstarf. Umhverfisstofnun bendir á að hlutverki leiðsögumanna sé lýst í 14. mgr. 14. gr. laga nr. 64/1994, sem sé að ,,fylgja veiðimanni um veiðisvæði, hjálpa honum að þekkja þau dýr sem hann má veiða, sjá til þess að veiðimaður fari rétt að við veiðarnar, skrái þær upplýsingar á veiðiskýrslur sem krafist er og skili inn veiðiskýrslum rétt útfylltum. Leiðsögumaður á að sjá til þess að veiðar séu í samræmi við lög og reglur.“ Umhverfisstofnun leggi áherslu á faglega aðkomu og ábyrgð leiðsögumanna við hreindýraveiðar. Í hinni kærðu ákvörðun segi að stofnunin telji framferði kæranda fela í sér mjög alvarlegt frávik frá hlutverki hans, skyldum og ábyrgð, og að það hafi stuðlað að ástundun ólöglegra hreindýraveiða.

Í umsögn sinni um framlagða kæru bendir Umhverfisstofnun á að skyldur leiðsögumanna, sbr. 14. mgr. 14. gr. laga nr. 64/1994, með hreindýraveiðum snúi að verulegu leyti að veiðimanninum. Í tilfelli kæranda hafi umræddur veiðimaður ekki verið með veiðileyfi og því ekki veiðimaður í skilningi laganna. Stofnunin hafi litið til þess að kærandi hafi tekið meðvitaða ákvörðun um að fara með umræddum manni inn á veiðisvæði og aðstoða þann aðila, í krafti leyfis sem leiðsögumaður við hreindýraveiðar, við að fella hreindýrstarf. Ómögulegt hafi því verið fyrir kæranda að sinna lögbundnu hlutverki sínu og um hafi verið að ræða ólögmætar veiðar og ólöglegt veiðifang. Stofnunin telji að vegna þess ásetnings sem hafið legið til grundvallar umræddu broti, og það að um grundvallarreglu hafi verið að ræða að einungis veiðileyfishafa sé heimilt að veiða dýr og veiðileyfi tilheyri honum einum, geri það að verkum að brotið teljist alvarlegt í skilningi 14. mgr. 14. gr. laga nr. 64/1994. Framferði leiðsögumannsins hafi falið í sér mjög alvarlegt frávik frá hlutverki hans, skyldum og ábyrgð. Stofnunin bendir að lokum á að kærandi geti öðlast leyfi til leiðsagnar með hreindýraveiðum á ný að fjórum árum liðnum frá sviptingu, fullnægi hann þeim kröfum sem gerðar séu þegar um nýtt leyfi sé að ræða, sbr. 14. mgr. 14. gr. l. nr. 64/1994. Að mati stofnunarinnar hafi ákvörðun um starfsleyfissviptingu verið í samræði við málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og lög nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum.

3. Ákvæði 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár Íslands um atvinnufrelsi.

Kærandi vísar til þess að atvinnufrelsi sé varið með 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár íslenska lýðveldisins, nr. 33/1944, sbr. 13. gr. laga nr. 97/1995. Kærandi kveðst hafa uppfyllt öll skilyrði til að vera leiðsögumaður þegar hann hafi verið sviptur starfsleyfinu og þar með möguleikanum á að sinna starfi leiðsögumanns. Lagaákvæði sem takmarki réttindi borgara sem þeim séu tryggð samkvæmt stjórnarskrá beri að túlka þröngt og því hafi Umhverfisstofnun borið að túlka þröngt heimild til sviptingar starfsleyfis. Túlkunin verði einnig að vera í anda þess innbyggða meðalhófs sem lögin kveði á um, þ.e.a.s. að beitt sé áminningu í fyrstu en sviptingu ef brot séu alvarleg eða ítrekað. Því til stuðnings vísar kærandi í álit Umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4654/2006 þar sem ályktað hafi verið að vanda skuli sérstaklega til málsmeðferðar stjórnvalds þegar um starfsleyfissviptingu er að ræða. Kærandi bendir á að almenn heimild til starfsleyfissviptingar sé að finna í 2. mgr. 68. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940 þar sem segi: ,,Nú er maður dæmdur sekur um brot, og má þá í dómi í sakamáli á hendur honum svipta hann heimild, er hann hefur öðlast, til að stunda starfsemi, sem opinbert leyfi, löggildingu, skipun eða próf þarf til að gegna, enda gefi brotið til kynna, að veruleg hætta sé á því, að sakborningur muni fremja brot í stöðu sinni eða starfsemi. Þegar brot er stórfellt, má einnig svipta mann ofangreindum rétti, ef hann telst ekki framar verður til að rækja starfann eða njóta réttindanna.“ Að mati kæranda verði að horfa til skilyrða þessa ákvæðis við mat á starfsleyfissviptingu, þótt heimildin sé í sérlögum. Í ákvæðinu sé áskilið að ,,veruleg hætta“ sé á því að sakborningur muni fremja brot í stöðu sinni eða að brotið hafi verið ,,stórfellt“. Að mati kæranda eigi hvorugt skilyrðið við í hans tilviki. Kærandi bendir á að fram hafi komið í túlkun dómstóla að túlka beri ákvæðið þröngt. Vísar kærandi í dóm Hæstaréttar í máli nr. 538/2013 frá 5. júní 2014 og í máli nr. 359/2011 sem áður hefur verið vísað í.

4. Mannréttindaákvæði um réttláta málsmeðferð og bann við tvöfaldri refsingu (ne bis in item).

Kærandi telur að lagaheimildir Umhverfisstofnunar til sviptingar starfsleyfis feli það í sér að réttarstaða þeirra sem gerist brotlegir við lögin sé skert til muna. Að mati kæranda geti menn nú sætt slíkum viðurlögum, sem séu refsikennd og íþyngjandi, án þess að njóta á neinn hátt þeirra réttinda sem 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu og 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar áskilji, þ.e.a.s. að mál þeirra fái opna málsmeðferð fyrir óvilhöllum dómi. Kærandi telur að ákvæði 14. mgr. 14. gr. laga nr. 64/1994 veiti Umhverfisstofnun fyrst og fremst heimild til áminningar, enda fari það gegn mannréttindaákvæðum um réttláta málsmeðferð að eftirláta stjórnvöldum víðtækar refsiheimildir.

Kærandi vísar einnig til þess að samkvæmt 4. gr. 7. viðauka við Mannréttindasáttmála Evrópu sé lagt bann við tvöfaldri málsmeðferð vegna brots, en þar segi: ,,Enginn skal sæta lögsókn né refsingu að nýju í sakamáli innan lögsögu sama ríkis fyrir brot sem hann hefur þegar verið sýknaður af eða sakfelldur um með lokadómi samkvæmt lögum og sakamálaréttarfari viðkomandi ríkis.“ Mannréttindadómstóll Evrópu hafi ekki einskorðað ákvæðið við dóma eða niðurstöður dómstóla um refsingu heldur hvers konar refsikennd viðurlög fyrir sama brotið, hvort sem þau séu á stjórnsýslustigi eða hjá dómstól. Kærandi vísar til dóms Mannréttindadómstólsins í máli Malige gegn Frakklandi frá 23. september 1998 þar sem svipting ökuréttinda í tilefni af lögbroti hafi talist til viðurlaga þrátt fyrir að vera skilgreind sem stjórnsýsluviðurlög í landsrétti. Telur kærandi að hið sama eigi við í hans máli, þ.e. hann hafi mátt þola að mál hans hafi verið til meðferðar tvívegis, annars vegar hjá lögreglu þar sem því hafi verið lokið með sektargerð og hins vegar hjá Umhverfisstofnun. Málin séu ekki samhangandi eða háð hvoru öðru, enda hafi starfsleyfi kæranda ekki fallið sjálfkrafa úr gildi við undirritun sektargerðarinnar. Í báðum tilfellum hafi kærandi mátt sæta refsikenndum viðurlögum í formi annars vegar sektar og hins vegar sviptingar á starfsleyfi. Kærandi telur að Umhverfisstofnun hafi í raun vísað málinu sérstaklega til lögreglu með beiðni um rannsókn og með því sett málið í ákveðinn farveg. Lögreglan og ríkissaksóknari hafi metið málið á þann veg að viðurlög við brotinu væru sekt og að ekki væri tilefni til að fara fram á frekari viðurlög. Málinu hafi því verið lokið með undirritun sektagerðar en Umhverfisstofnun hafi tekið málið upp aftur með bréfi sínu til kæranda 24. febrúar 2014 og hafi því brotið gegn 4. gr. 7. viðauka Mannréttindasáttmála Evrópu um banni við tvöfaldri málsmeðferð.

Eins og áður hefur komið fram bendir Umhverfisstofnun á í umsögn sinni að stjórnsýsluleg aðkoma stofnunarinnar einskorðist við stjórnvaldsákvarðanir um sviptingu leyfa veiðileyfishafa og áminningu eða sviptingu leyfa leiðsögumanna. Til þess að stofnunin geti beitt úrræðum vegna leyfa á stjórnsýslustigi þurfi að liggja fyrir að brot hafi verið framið og stofnunin sendi því mál til rannsóknar hjá lögreglu, telji hún hugsanlegt að brot hafi verið framið, ella teljist mál ekki upplýst í skilningi 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sé niðurstaða rannsóknar lögreglu á þá leið að brot hafi verið framið, tekur stofnunin til skoðunar leyfi viðkomandi. Stofnunin sé því ekki með stjórnsýslulegri aðkomu sinni að taka upp framangreint sakamál, enda liggi allar upplýsingar fyrir og ákæruvaldið hefur lokið málinu. Aðkoma stofnunarinnar sé sem leyfisveitandi þar sem ákvörðun sé tekin um hvort upplýst brot varði áminningu eða sviptingu á leyfi til leiðsagnar við hreindýraveiðar. Stofnunin hafi það fyrir reglu að senda mál vegna meintra brota á lögum nr. 64/1994 til rannsóknar hjá lögreglu þar sem stofnunin telur að slík rannsókn sé nauðsynleg til þess að upplýst sé um málsatvik. Að mati stofnunarinnar telur hún óhugsandi að túlka ákvörðun um að senda lögreglu málið til rannsóknar á þá leið að stofnunin hafi vísað málinu frá sér og hafi með því fyrirgert frekari aðkomu að því þar sem stjórnsýsluúrræði 14. mgr. 14. gr. laga nr. 64/1994 væru þá marklaus í ljósi þess að leiðsögumenn myndu halda leyfi sínu óháð málalokum hjá lögreglu eða dómstólum. Slík túlkun geti ekki talist samrýmast hlutverki leiðsögumanna að sjá til þess að veiðar séu í samræmi við lög og reglur.

Að mati stofnunarinnar er mál Malige gegn Frakklandi, sem kærandi vísar til í stjórnsýslukæru sinni, ekki sambærilegt við þá ákvörðun Umhverfisstofnunar að svipta kæranda starfsleyfi. Í tilvitnuðu máli hafi verið lögboðið að punktar yrðu dregnir sjálfkrafa af ökuskírteini í kjölfar sakfellingar fyrir dómstól eða sektargerðar hjá lögreglu og stjórnsýslulegt mat á slíkri ákvörðun hafi því verið ekkert. Stofnunin bendir á dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli R.T. gegn Sviss frá 30. maí 2000 þar sem Umferðarstofa hafi afturkallað ökuskírteini kvartanda vegna ölvunaraksturs og kvartandi síðan verið dæmdur til fangelsisvistar og sektar. Þar hafi verið fyrir hendi þrjú mismunandi viðurlög, þ.e. fangelsisdómur, sekt og afturköllun ökuskírteinis. Dómstóllinn hafi þar talið að þar sem viðurlögunum hafið verið beitt af tveimur aðskildum stjórnvöldum, annars vegar á sviði stjórnsýslu og hins vegar á sviði refsimála væri ekki unnt að halda því fram að refsimál hafi verið endurtekið. Ákvörðun Umferðarstofu um afturköllun ökuskírteinis hafi því ekki verið talin hafa falið í sér slíka málsmeðferð. Af þessu megi ráða að stjórnsýsluleg úrræði, á borð við leyfissviptingu, teljist ekki falla undir refsiúrræði í skilningi Mannrétttindasáttmála Evrópu. Umhverfisstofnun bendir á að niðurstaða í máli R.T. gegn Sviss hafi verið talin fordæmisgefandi eins og m.a. megi sjá í málum Nilsson gegn Svíþjóð frá 13. desember 2005 og Häkka gegn Finnlandi frá 20. maí 2014.

III. Forsendur ráðuneytisins.

Markmið laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, er að tryggja viðgang og náttúrulega fjölbreytni villtra dýrastofna, skipulag á veiðum og annarri nýtingu dýra, svo og aðgerðir til þess að koma í veg fyrir tjón sem villt dýr kunna að valda. Í 14. mgr. 14. gr. þeirra laga segir: „Hlutverk leiðsögumanna með hreindýraveiðum er að fylgja veiðimanni um veiðisvæði, hjálpa honum að þekkja þau dýr sem hann má veiða, sjá til þess að veiðimaður fari rétt að við veiðarnar, skrái þær upplýsingar á veiðiskýrslur sem krafist er og skili inn veiðiskýrslum rétt útfylltum. Leiðsögumaður á að sjá til þess að veiðar séu í samræmi við lög og reglur. Brjóti leiðsögumaður gegn lögum og reglugerðum getur Umhverfisstofnun veitt honum áminningu eða svipt hann leyfi séu sakir alvarlegar eða ítrekaðar. Hafi leiðsögumaður verið sviptur leyfi getur hann öðlast slíkt leyfi á ný þegar fjögur ár eru liðin frá sviptingu enda fullnægi hann þeim kröfum sem gerðar eru þegar um nýtt leyfi er að ræða, sbr. 10. mgr.“ Í 10. mgr. 14. gr. segir: „Enginn má stunda hreindýraveiðar nema hann hafi til þess veiðileyfi og sé í fylgd með leiðsögumanni.“

1. Annmarkar á málsmeðferð.

Eins og fram hefur komið er það mat kæranda að Umhverfisstofnun hafi brotið rannsóknarreglu og andmælareglu stjórnsýslulaga auk þess sem hún hafi ekki sinnt skyldubundnu mati við meðferð málsins.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er síðar varð að lögum nr. 37/1993, segir að áður en hægt sé að taka stjórnvaldsákvörðun í máli verði að undirbúa málið og rannsaka með það að markmiði að afla nauðsynlegra upplýsinga um málsatvik. Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum við framangreint ákvæði í frumvarpi því er síðar varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, segir að kjarni reglunnar sé að ekki verði tekin ákvörðun um réttarstöðu aðila fyrr en honum hafi verið gefinn kostur á því að annars vegar kynna sér málsgögn og málsástæður sem ákvörðun byggist á og hins vegar að tjá sig um málið. Í reglunni felist að aðili máls, sem til meðferðar er hjá stjórnvaldi, á að eiga kost á því að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta fram komnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans.

Fyrir liggur að Umhverfisstofnun sendi beiðni um rannsókn á hugsanlegu broti á ákvæðum laga nr. 64/1994, til sýslumannsins á Seyðisfirði. Ráðuneytið bendir á að í ákvæðum laganna eru valdheimildir til handa stofnuninni að bregðast við slíku máli með töku stjórnvaldsákvörðunar en ekki er sjálfgefið að senda skuli málið beint til lögreglu til rannsóknar. Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5768/2009, kemur fram að það sé í samræmi við almenna löggjafarhætti í íslenskum rétti að stjórnvöldum sem falið er með sérstökum lögum stjórnsýslueftirlit á tilteknu sviði er jafnan einnig falið að taka ákvarðanir um hvort þvingunarráðstöfunum skuli bætt, nema lög mæli sérstaklega fyrir um annað fyrirkomulag.

Ráðuneytið bendir á að í lögum nr. 64/1994, er ekki gert ráð fyrir að brot leiðsögumanns með hreindýraveiðum á ákvæðum laganna fari sjálfkrafa til rannsóknar lögreglu. Í hinni kærðu ákvörðun og umsögn Umhverfisstofnunar um fyrirliggjandi kæru kemur fram það mat stofnunarinnar að til þess að hún geti beitt úrræðum vegna leyfa á stjórnsýslustigi þurfi að liggja fyrir að brot hafi verið framið. Stofnunin sendi því mál til lögreglu, ella teldist mál ekki upplýst í skilningi 10. gr. stjórnsýslulaga. Ráðuneytið bendir á að samkvæmt 14. mgr. 14. gr. laga nr. 64/1994, getur stofnunin tekið ákvörðun um að veita leiðsögumanni áminningu eða svipt hann starfsleyfi brjóti hann gegn ákvæðum laganna og reglugerða. Almennt er gert ráð fyrir að eftirlitsstofnanir rannsaki sjálf mál, enda er til staðar ákveðin rannsóknarregla í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að mati ráðuneytisins hefði ekkert verið því til fyrirstöðu að Umhverfisstofnun, sem eftirlitsstofnun með hreindýraveiðum, hefði rannsakað málið sjálft og lokið því með töku stjórnvaldsákvörðunar um áminningu eða starfsleyfissviptingu. Ráðuneytið getur því ekki tekið undir með stofnuninni hvað varðar þá fullyrðingu að málið teldist ekki upplýst í skilningi rannsóknarreglunnar nema að lokinni rannsókn lögreglu.

Við mat á því hvort að með málsmeðferð Umhverfisstofnunar hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga telur ráðuneytið nauðsynlegt að líta til þess sem fram kemur í ákvörðun Umhverfisstofnunar um sviptingu starfsleyfis kæranda auk annarra gagna málsins. Fyrir liggur að í tveimur tölvupóstum starfsmanns stofnunarinnar til sýslumannsins á Seyðisfirði kemur annars vegar fram að stofnunin líti málið alvarlegum augum og hins vegar að málið teljist alvarlegt innan starfsstéttar hreindýraveiðileiðsögumanna og að það sé skilningur stofnunarinnar að fylgst sé með framvindu þess á meðal fagmanna.

Ráðuneytið lítur svo á að með framangreindum tölvupóstum Umhverfisstofnunar hafi stofnunin eingöngu verið að óska eftir því við sýslumanninn á Seyðisfirði að hann tæki málið til rannsóknar og þar með hafi stofnunin ekki myndað sér endanlega skoðun á niðurstöðu málsins. Ráðuneytið bendir þó á, eins og fram kemur hér að ofan, að Umhverfisstofnunin hefur stjórnsýslueftirlit skv. lögum nr. 64/1994 og gefur m.a. út umrætt starfsleyfi leiðsögumanna með hreindýrum eins og fram hefur komið. Í því felst að gert er ráð fyrir að stofnunin rannsaki og upplýsi mál áður en hún tekur stjórnvaldsákvarðanir í samræmi við umrædd lög nr. 64/1994 og málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Ráðuneytið tekur því ekki undir það mat Umhverfisstofnunar að nauðsynlegt sé að senda slík mál sem hér um ræðir til lögreglu til rannsóknar til að unnt sé að upplýsa þau til að stofnunin geti tekið stjórnvaldsákvörðun um hugsanlega áminningu eða sviptingu starfsleyfis á grundvelli laga nr. 64/1994.

Ráðuneytið telur ljóst skv. fyrirliggjandi gögnum að ákvörðun í máli kæranda var ekki tekin fyrr en fyrir lá niðurstaða rannsóknar lögreglu og fékk kærandi tækifæri til að tjá sig um fyrirhugaða starfsleyfissviptingu með bréfi stofnunarinnar til kæranda dags. 24. febrúar 2014. Í því sambandi vísar ráðuneytið til þess að allir málavextir í máli þessu liggja fyrir og er skv. gögnum málsins enginn ágreiningur um þá af hálfu kæranda og Umhverfisstofnunar.

Í ljósi framangreinds er það mat ráðuneytisins að Umhverfisstofnun hafi hvorki brotið gegn 10. gr eða 13. gr. stjórnsýslulaga við meðferð máls þessa auk þess sem hún hafi sinnt skyldubundnu mati við málsmeðferðina þar sem stofnunin lagði sjálfstætt mat á málið í heild sinni þegar rannsókn lögreglu var lokið og málavextir lágu fyrir.

2. Meðalhófsregla stjórnsýslulaga.

Að mati kæranda var meðalhófsregla stjórnsýslulaga brotin af hálfu Umhverfisstofnunar við töku hinnar kærðu ákvörðunar þar sem í stað starfsleyfissviptingar í málinu hefði verið rétt að áminna kæranda á grundvelli laga nr. 64/1994, um vernd friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum.

Í 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, er kveðið á um að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er síðar varð að lögum nr. 37/1993, segir að meðalhófsreglan sé ein af grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins og að hún feli m.a. í sér að stjónvöld verði að gæta hófs í meðferð valds síns. Er stjórnvaldi því ekki aðeins skylt að líta til þess markmiðs sem starf þess stefnir að, heldur ber því einnig að taka tillit til hagsmuna og réttinda þeirra einstaklinga og lögaðila sem athafnir stjórnvaldsins og valdbeiting beinist að. Ennfremur kemur fram að efni íþyngjandi ákvörðunar sem stjórnvald tekur verði að vera til þess fallið að þjóna lögmætu markmiði sem að sé stefnt auk þess sem ákvæðið feli í sér að ef fleiri úrræða sé völ sem þjónað geta því markmiði, sem að sé stefnt, skuli velja það úrræði sem sé vægast. Íþyngjandi ákvörðun skuli þannig aðeins taka að ekki sé völ vægara úrræðis sem þjónað geti markmiðinu. Meðalhófsreglan byggir á því að hóf verði að vera í beitingu þess úrræðis sem valið hafi verið og ekki megi ganga lengra en nauðsyn beri til.

Ráðuneytið telur að við mat á því hvort meðalhófs hafi verið gætt við ákvörðun um starfsleyfissviptingu verði að líta til markmiðs laganna og skilgreinds hlutverks leiðsögumanna með hreindýraveiðum. Í 2. gr. segir að markmið þeirra sé að tryggja viðgang og náttúrulega fjölbreytni villtra dýrastofna, skipulag á veiðum og annarri nýtingu dýra, svo og aðgerðir til þess að koma í veg fyrir tjón sem villt dýr kunna að valda. Í 14. mgr. 14. gr. laganna kemur fram að hlutverk leiðsögumanna með hreindýraveiðum sé að fylgja veiðimanni um veiðisvæði, hjálpa honum að þekkja þau dýr sem hann má veiða, sjá til þess að veiðimaður fari rétt að við veiðarnar, skrái þær upplýsingar á veiðiskýrslur sem krafist er og skili inn veiðiskýrslum rétt útfylltum. Leiðsögumaður eigi að sjá til þess að veiðar séu í samræmi við lög og reglur. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 63/2011 kemur fram að ábyrgð leiðsögumanna sé mikil þar sem þeir séu í reynd eftirlitsmenn með hreindýraveiðum. Ef veiðimaður brýtur af sér og leiðsögumaður tilkynnir það ekki til yfirvalda geti hann talist samsekur og það sé því nauðsynlegt að árétta hlutverk leiðsögumanna við að veiðarnar fari fram í samræmi við lög og reglugerðir. Í þessu sambandi ber að líta til þess að málið snýst um starfsréttindi viðkomandi og þar með atvinnufrelsi hans sem lögverndað er skv. 75. gr. stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Samkvæmt því ber að túlka allar takmarkanir á atvinnufrelsinu þröngt.

Ráðuneytið tekur undir með Umhverfisstofnun að um grundvallarreglu sé að ræða, þ.e. að einungis veiðileyfishafa sé heimilt að veiða dýr og að afar mikilvægt sé að hreindýraleiðsögumenn fari í öllum atriðum eftir þeim lögum og reglum sem þeir vinna eftir í samræmi við eftirlitshlutverk sitt og sjái til þess að þeir aðilar sem þeir hafa eftirlit með geri það einnig. Hins vegar getur það eitt og sér ekki réttlætt sviptingu á starfsleyfi heldur verður að horfa til allra atvika og gagna málsins, þ.á m. hvort viðkomandi eigi sér einhverjar málsbætur.

Samkvæmt málavaxtalýsingu liggur fyrir að umrædd veiðiferð var þegar hafin þegar ljóst var að dýrin voru mun ofar í fjallinu en gert hafði verið ráð fyrir og því um að ræða erfiða og langa göngu, en ekki liggur fyrir að kærandi hafi verið upplýstur um veikindi veiðileyfishafa í upphafi ferðar. Að auki sýna gögn málsins að í kjölfar þess að kærandi hafði leiðsagt öðrum aðila en veiðisleyfishafa við að fella umrætt hreindýr hafi dýrið verið fært veiðileyfishafanum. Að mati ráðuneytisins er ekkert í máli þessu sem bendir til þess að kærandi hafi sjálfur hagnast á því að brjóta ákvæði laganna heldur hafi brotið eingöngu verið framið til hagsbóta veiðileyfishafa og skv. hans ítrekaðri beiðni. Ennfremur liggur fyrir að kærandi hefur ekki áður orðið uppvís að því að brjóta ákvæði laga nr. 64/1994.

Með hliðsjón af öllum gögnum málsins og því sem að framan greinir, telur ráðuneytið að Umhverfisstofnun hafi ekki gætt að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 við töku hinnar kærðu ákvörðunar um sviptingu starfsleyfis kæranda. Í því sambandi er sérstaklega vísað til 75. gr. atvinnufrelsisákvæðis stjórnarskrár lýðveldisins Íslands og þess að um fyrsta brot kæranda er að ræða á lögum nr. 64/1994 auk þess sem kærandi hagnaðist ekki sjálfur á umræddu broti. Er það því mat ráðuneytisins þegar litið er til umræddra atvika málsins að það sé vel til þess fallið að þjóna lögmætu markmiði 14. mgr. 14. gr. laga nr. 64/1994 að áminna kæranda í stað þess að svipta hann starfsleyfi.

Auk framangreinds telur ráðuneytið rétt að gera athugasemd við þá fullyrðingu Umhverfisstofnunar að framferði kæranda hafi stuðlað að ástundun ólöglegra hreindýraveiða þar sem sú fullyrðing er órökstudd af hálfu stofnunarinnar.

3. Brot á 4. gr. 7. viðauka Mannréttindasáttmála Evrópu.

Eins og fram kemur í kæru telur kærandi hina kærðu ákvörðun um starfsleyfissviptingu og þá sektargerð sem hann gekkst við hjá lögreglu fela í sér tvöfalda refsingu í skilningi 4. gr. og 7. viðauka Mannréttindasáttmála Evrópu.

Ráðuneytið bendir á að lög nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum gera ráð fyrir að Umhverfisstofnun geti tekið ákvörðun um áminningu eða sviptingu starfsleyfis í kjölfar brota hreindýraleiðsögumanns á lögunum eða reglugerðum, sbr. 14. mgr. 14. gr. laganna, en samhliða er að finna almenna refsiheimild í 21. gr. laganna. Í ljósi þeirrar niðurstöðu ráðuneytisins sem fram kemur í 2. kafla III. hluta úrskurðarins um að ekki hafi verið gætt að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að rétt hafi verið að beita áminningu í stað starfsleyfissviptingar telur ráðuneytið hins vegar ekki vera til staðar tilefni til að fjalla nánar um þessa málsástæðu kæranda.

IV. Niðurstaða ráðuneytisins.

Eins og fram hefur komið þá varðar sá ágreiningur sem er til úrlausnar í máli þessu, hvort Umhverfisstofnun hafi með ákvörðun sinni um að svipta kæranda starfsleyfis til leiðsagnar með hreindýraveiðum brotið á ákvæðum laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ákvæðum Mannréttindasáttmála Evrópu um bann við tvöfaldri refsingu. Í samræmi við þær forsendur sem tilgreindar eru í III. kafla er það mat ráðuneytisins að Umhverfisstofnun hafi ekki gætt að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulag, nr. 37/1993 við ákvörðun sína. Ráðuneytið telur einnig að stofnunin hefði átt að meta það sjálfstætt hvort hún hefði getað lokið umræddu máli með töku stjórnvaldsákvörðunar í stað þess að senda málið til rannsóknar hjá lögreglu.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að fallast beri á kröfu kæranda að fella úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 2. apríl 2014 um að svipta kæranda leyfis til leiðsagnar með hreindýraveiðum og gera honum áminningu skv. 14. mgr. 14. gr. laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum.

Úrskurðarorð:

Hin kærða ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 2. apríl 2014, um sviptingu leyfis til leiðsagnar með hreindýraveiðum er felld úr gildi og er kæranda gert að sæta áminningu skv. 14. mgr. 14. gr. laga nr. 64/1994, frá 2. apríl 2014.

Sigrún Magnúsdóttir
Sigríður Svana Helgadóttir