Mál 07050057
Þann 9. maí 2008 var í umhverfisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi:
ÚRSKURÐUR
Ráðuneytinu barst með bréfi dags. 2. júní 2007 kæra Björns Bogasonar og Ingibjargar Sigurðardóttur með vísan til 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, vegna vatnsátöppunarverksmiðju að Hlíðarfæti Ölfusi. Kærð er sú ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 3. maí 2007 um að framkvæmd vegna vatnsátöppunarverksmiðju og vinnslu grunnvatns á nefndu landssvæði skuli ekki sæta mati á umhverfisáhrifum eftir ákvæðum 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000.
I. Málavextir og hin kærða ákvörðun
Samkvæmt framkomnum gögnum fyrirhugar framkvæmdaraðili, Icelandic Water Holding, að reisa allt að 10.000 fermetra verksmiðjuhús til vatnsátöppunar á einni eða fleiri hæðum, á ofannefndu landssvæði. Rakið er að stefnt sé að því að árleg átöppun fersks vatns til útflutnings og sölu á erlendum markaði verði komin í allt að 250.000 rúmmetra árið 2012 en það samsvari vatnsvinnslu að jafnaði um 8 l/s, að því er segir í gögnum málsins. Tekið er og fram að vatnsbólið við Hlíðarenda hafi að geyma nokkrar lindir þar í hlíðinni er eigi upptök sín í sprungu sem liggi meðfram fjallshlíðinni og sé heildarrennsli frá lindunum allt að 100 l/s. Lindarlækirnir sameinist allir í einni tjörn og renni lækur frá henni tæplega 2 km til norðausturs en hverfi þar í hraunið. Samkvæmt málsgögnum er ráðgert að virkja nyrstu lindina hvar streymi um 30-40 l/s, með því að bora holur skáhallt í hlíðarfótinn. Yfir þessar vinnsluholur verði síðan reist smáhýsi þar sem vatni verður dælt til verksmiðjuhúss. Til standi að taka um 10-20 l/s úr umræddri lind og muni rennsli í læknum að sama skapi minnka. Í samræmi við framangreint tilkynnti þann 23. febrúar 2007 Almenna verkfræðistofan fyrir hönd framkvæmdaraðila, vinnslu grunnvatns fyrir vatnsátöppunarverksmiðju að Hlíðarenda í Sveitarfélaginu Ölfusi til Skipulagsstofnunar. Í framhaldi af því aflaði Skipulagsstofnun umsagna Fornleifaverndar ríkisins, Heilbrigðiseftirlits Suðurlands og Umhverfisstofnunar. Þá bárust einnig frekari upplýsingar frá framkvæmdaraðila um málið. Þann 3. maí 2007 tók Skipulagsstofnun þá ákvörðun að framangreind framkvæmd skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Í niðurlagi hinnar kærðu ákvörðunar Skipulagsstofnunar er á því byggt að framkvæmdin sé ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Niðurstaða þessi er þó sett fram með þeim fyrirvara að framkvæmdaraðili og aðrir sem að framkvæmdinni koma viðhafi þá verktilhögun og mótvægisaðgerðir sem kynnt hafi verið við meðferð málsins, þannig að framkvæmdin sé ekki líkleg til að valda verulegum og óafturkræfum áhrifum á umhverfið. Umræddur fyrirvari Skipulagsstofnunar byggir einkum á því að vinna megi vatn úr hrauninu innan verksmiðjusvæðisins og dæla því í lækinn til þess að bæta fyrir minnkandi rennsli þar.
Efni hinnar framkomnu kæru er sett fram í sjö liðum sem byggja á jafnmörgum þar tilgreindum málsástæðum. Nokkrir kæruþáttanna varða réttaratriði sem kæruheimild 14. gr. laga nr. 106/2000 og þar með úrskurðarvald umhverfisráðherra ná ekki til. Þannig falla utan valdsviðs ráðherra í málinu kæruliðir er byggja á skipulagslegum þörfum sveitarfélagsins Ölfuss og atriðum er eiga undir skipulagsvald sveitarfélaga, sbr. skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997. Fyrir liggur að það á við um kröfur og málsástæður þær sem leiddar verða af kæruliðum 1- 4 í kærunni. Þannig byggja fyrsti og annar kæruliður á sjónarmiðum um skipulagslegar þarfir gagnvart breytingu á aðalskipulagi og forsendum varðandi afléttingu vatnsverndar, þriðji kæruliður varðar skipulagslegar ákvarðanir Ölfuss um staðarval vegna framkvæmdarinnar og hinn fjórði snýr að álitaefnum varðandi samgöngumál og vegi í sambandi við framkvæmdina. Kæruatriði þessi eiga ekki undir úrskurðarvald umhverfisráðuneytis um matsskyldu framkvæmda samkvæmt lögum nr. 106/2000, heldur fer um þau eftir ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. einkum 2. mgr. 3. gr. sbr. 8. gr. svo og 16. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Af hálfu ráðuneytisins var aflað umsagna frá Umhverfisstofnun, Heilbrigðiseftirliti Suðurlands, Sveitarfélagsins Ölfuss svo og Skipulagsstofnun með bréfum dags. 5. og 6. júní 2007. Bárust þær umsagnir ráðuneytinu með bréfum dags. 5. júlí s.l. frá Umhverfisstofnun, 26. júní s.l. frá Heilbrigðiseftirliti Suðurlands, 2. júlí s.l. frá sveitarfélaginu Ölfusi og 20. júní frá Skipulagsstofnun. Voru kærendum og framkvæmdaraðila sendar umræddar umsagnir til athugasemda með bréfum dags. 11. febrúar s.l. og 4 mars. s.l., og bárust þær athugasemdir ráðuneytinu með bréfum dags. 18. mars s.l. frá fyrirvarsmanni framkvæmdaraðila og 19. febrúar s.l. frá kærendum. Þá fóru starfsmenn Umhverfisráðuneytisins í vettvangsferð um framkvæmdasvæðið þann 8. janúar s.l., og voru fulltrúi framkvæmdaraðila og kærendur með í þeirri för. Í framhaldi af þeirri ferð óskaði ráðuneytið eftir umsögn Orkustofnunar um málið sem sérfræðistofnunar um vatnafar. Barst sú umsögn með bréfi dags 3. mars s.l.
III. Kröfur og málsástæður kærenda og umsagnir um þær
1. Á því er byggt af hálfu kærenda að fyrir liggi að við vinnslu grunnvatns úr lindum hlíðarinnar muni rennsli minnka í læk sem allt lindarvatn við Hlíðarenda rennur í við núverandi aðstæður. Framkvæmdaraðili áformi að vinna vatn úr hrauninu innan verksmiðjusvæðisins og dæla í lækinn til að viðhalda náttúrulega rennslismagni þar. Í hinni kærðu ákvörðun sé á því byggt að nauðsynlegt sé að grípa til ráðstafana vegna þessa í samráði við landeigendur á svæðinu, en að því gefnu að framkvæmdaraðili tryggi óbreytt rennsli í læknum miðað við náttúrulegar aðstæður. Verði áhrif á vatnafar þá ekki verulega neikvæð. Að mati kærenda er þessi afstaða Skipulagsstofnunar álitin óviðunandi með vísan til þess að ekki sé minnst á umhverfisáhrif þess að bora eftir vatni og veita í bæjarlækinn sem mótvægisaðgerð til að breyta ekki rennsli hans.
2. Einnig er til þess vísað af hálfu kærenda að óvíst sé um hvort efnissamsetning og hitastig fyrirhugaðs mótvægisvatns sé það sama og í þeirri sem fyrir er í læknum, en þessir þættir geti haft umtalsverð áhrif á lífríkið sem ekki hafi verið skoðað af Skipulagsstofnun. Engar mælingar liggi fyrir á núverandi rennsli bæjarlækjarins og því ekki hægt að meta áhrif þess að nýta áætlað vatnsmagn. Engar athuganir liggi fyrir um það hvort og hvernig grunnvatnsstaða á svæðinu breytist við fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir. Þá hafi engar rannsóknir verið gerðar á lífríki svæðisins en sagt að ekki sé vitað til þess að framkvæmdin muni hafa áhrif á lífríkið. Lækurinn sé eina yfirborðsvatnið á stóru svæði í vesturhluta Ölfuss og áhrif þess að vatnsmagn hans minnki eða efnasamsetning hans breytist geti haft gríðarlega afleiðingar á lífríki lækjarins sjálfs og svæðis þess er hann rennur um. Því sé nauðsynlegt að fram fari athuganir og rannsóknir á vatnafari, og fullyrðing Skipulagsstofnunar um áhrif á vatnafar sé verulega ámælisverð enda ekki studd fagrökum.
Í umsögn Orkustofnunar kemur fram að stofnunin telji að framkvæmdin geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif á grunnvatn á svæðinu og skuli því sæta mati á umhverfisáhrifum. Af hálfu Orkustofnunar er og rakið að stofnunin telji sjónarmið og rökstuðning kærenda varðandi áhrif á vatnafar og rennslismagn vera reistan á traustum faglegum grunni.Í umsögn Umhverfisstofnunar er tekið fram að stofnunin telji mikilvægt að mótvægisaðgerðir framkvæmdaraðila vegna fyrirsjáanlegra minnkunar rennslismagns í læk þeim er um landssvæði kærenda rennur, verði kynntar.
Í athugasemdum framkvæmdaraðila kemur fram að þegar gerðar mælingar sýni að sáralítill munur sé á hitastigi og efnasamsetningu vatns í lindunum við Hlíðarenda og vatninu í hraununum suður af Hlíðarenda, en hugmyndin er sem fyrr greinir sú að dæla vatni þaðan til þess lækjar er rennur um land kærenda. Fyrir hönd framkvæmdaraðila er því og haldið fram að ekki sé fært að draga aðra ályktun af framlögðum gögnum en þá að mjög litlar líkur séu á að umrætt vatnsnám í hraununum suður af Hlíðarenda hafi teljandi áhrif á hita- og efnasamsetningu lækjarins. Sömu sögu sé að segja um áhrif á grunnvatnsborð við hugsanlega dæluholur á þeim slóðum. Áhrifin yrðu að líkindum fyrst og fremst bundin við verksmiðjulóðina og hefðu sáralítil áhrif utan hennar og þá aðallega á grunnvatnsstöðu í landi í eigu Icelandic Water Holding ehf. Mótmælir framkvæmdaraðila umsögn Orkustofnunar og telur hana á misskilningi byggða. Þá andmælir framkvæmdaraðili einnig öðrum framkomnum staðhæfingum og sjónarmiðum kærenda. Þannig vísar framkvæmdaraðili til þess að rennsli í læknum hafi í tvígang verið mælt á síðastliðinu ári af hálfu Almennu verkfræðistofunnar. Samkvæmt niðurstöðum þeirra mælinga verði áætlað vatnsnám aðeins um 25-30 % af rennsli lækjarins sé tekið mið af ítrustu hugmyndum um átöppun. Þá áréttar framkvæmdaraðili þá afstöðu að úr gögnum málsins verði ekki annað ráðið en að mjög litlar líkur séu á að umrætt vatnsnám í hraununum suður af Hlíðarenda geti haft teljandi áhrif á grunnvatnsborð við hugsanlega dæluholur. Þá er staðhæft af hálfu framkvæmdaraðila að ekkert bendi til þess að framkvæmdin muni valda þeim breytingum á læknum sem væru líklegar til að hafa áhrif á lífríki. Þá telur framkvæmdaraðili ekki þörft á rannsóknum á vatnafari á Hlíðarenda þar sem vatnstaka verði einvörðungu úr áðurnefndum hlíðarlindum.
3. Þá er í kæru einnig vísað til staðhátta framkvæmdasvæðisins með tilliti til hljóðvistar og ónæðis af þeim ástæðum. Vísa kærendur til þess að vegarstæðið sé aðeins nokkur hundruð metrum frá háu klettabelti á löngum köflum er geri það að verkum að endurkast umferðarhávaða og hljóðmengun verði mun meiri en við sléttlendisaðstæður og mýkri umhverfisefni. Er þess krafist að fram fari sérstakar hljóðvistarmælingar sem verði hafðar til hliðsjónar við ákvörðun um matsskyldu á umhverfisáhrifum.
Í umsögn Umhverfisstofnunar er bent á að stofnunin telji að betri grein þurfi að gera fyrir hljóðvistarþáttum, svo sem vegna umferðar frá ökutækjum tengdum átöppunarverksmiðjunni.
Viðvíkjandi hljóðstigi þá telur framkvæmdaraðili að sýnt hafi verið fram á að hljóðstig við jarðnæði kærenda verði innan lögbundinna marka og vísa í því samhengi til reglugerðar um hávaða nr. 487/2003 og sé því ekki ástæða til frekari athugana.
4. Þá er til þess vísað af hálfu kærenda að í hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar sé tekið fram að um sé að ræða svæði sem í dag sé nýtt sem beitiland. Með tilkomu mannvirkja á borð við verksmiðju muni að mati stofnunarinnar ekki verða hjá því komist að sjónræn áhrif og áhrif mannvirkja verði nokkur á lítt snortið landslag. Skipulagsstofnun telji að með hönnun og litavali megi draga úr sjónrænum áhrifum byggingarinnar. Er skírskotað til þess að samkvæmt framlögðum gögnum framkvæmdaraðila sé fyrirhugað að reisa allt að 10.000 fermetra verksmiðjuhús á einni eða fleiri hæðum með allt að ellefu metra mænishæð. Svo stór og mikil bygging muni sjást víða að og verða lýti á annars lítt snortnu landslagi og fjölda fólks til ama. Skipti þá ekki máli hver hönnun verði og litaval. Útsýni frá nágrannabæjum og frístundahúsum í nágrenni iðnaðarsvæðisins muni breytast til muna eftir framkvæmdirnar, enda muni byggingar skerða útsýni frá þeim húsum er næst standa iðnaðarsvæðinu. Auk þess séu líkur á því að reynt verði að láta bygginguna standa eins lágt í landinu og kostur er. Við það megi reikna með því að raska þurfi hraunsvæði því sem byggingin komi til með að standa á og séu þá orðnar óafturkræfar skemmdir á landinu sem sé hluti af svonefndu leitarhrauni sem þarna hafi runnið fyrir ríflega þremur öldum og njóti því sérstakrar verndar eftir ákvæðum 37. gr. náttúruverndarlaga nr. 44/1999.
Í umsögn Umhverfisstofnunar er það álit sett fram að sjónræn áhrif vegna framkvæmdarinnar verði ekki umtalsverð.
III. Forsendur og niðurstaða ráðuneytisins
Í 1. gr. laga nr. 106/2000 eru markmið laganna tilgreind. Megininntak markmiðsákvæðanna lýtur þannig að því að tryggja upplýsta töku ákvarðana af hálfu hlutaðeigandi stjórnvalda og framkvæmdaraðila vegna þeirra framkvæmda sem undir lögin falla, svo og að sporna gegn neikvæðum umhverfisáhrifum og stuðla að tilteknu samráðsferli almennings, framkvæmdaraðila og stjórnvalda vegna þessara framkvæmda. Í 1. mgr. 6. gr. laganna er rakið að framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka laganna skuli háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, en líkt og orðalagið ber með sér eru þarna fólgin tiltekin varúðarsjónarmið. Orðasambandið umtalsverð umhverfisáhrif er í lögunum skýrgreint sem veruleg óafturkræf spjöll á umhverfinu eða verulega neikvæð umhverfisáhrif sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum sbr. o. - lið 1. mgr. 3. gr. laganna, og hugtakið umhverfi er samkvæmt nefndum lögum samheiti fyrir menn, dýr, plöntur og annað í lífríkinu, jarðveg, jarðmyndanir, vatn, loft, veðurfar og landslag, samfélag, heilbrigði, menningu og menningarminjar, atvinnu og efnisleg verðmæti, sbr. k. - lið 1. mgr. 3. gr. laganna.
Í i. - lið 1. tl. 3. viðauka áðurgreindra laga er vísað til stærðar og umfangs framkvæmdar. Samkvæmt framkomnum gögnum er um að ræða vatnsnám af svæði nokkuð langt undir yfirborði sem spannar samkvæmt framkomnum gögnum nokkra tugi hektara lands. Í iii. - lið 1. tl. viðaukans er og lögð áhersla á tillitið til nýtingar náttúruauðlinda, en ljóst má vera að með umræddri framkvæmd er það markmiðið að nýta tiltekna náttúruauðlind á nánar greindu svæði.
Ákvæði i. - liðar 2 . tl. viðaukans varða viðkvæmni svæða með tilliti til þeirrar landnotkunar sem fyrir er. Framkvæmdasvæðið var samkvæmt framkomnum gögnum áður skipulagt sem vatnsverndarsvæði og liggur að einkaeignarlandi kærenda, hvar þeir njóta eignaréttarlegrar verndar eftir ákvæðum 72. gr. stjórnarskrárinnar. Í ii. - lið 2. tl. viðaukans er svo kveðið á um að athuga þurfi hversu viðkvæm þau svæði eru sem líklegt er að framkvæmd hafi áhrif á, einkum með tilltiti til magns, gæða og getu náttúruauðlinda til að endurnýja sig. Framkvæmdaraðili vísar til skýrslna og athuguna á umhverfisþáttum varðandi framkvæmdina, og dregur þá ályktun að framkvæmdin eigi ekki að vera háð mati á umhverfisáhrifum. Umsögn Orkustofnunar viðvíkjandi vatnafari og tengdum þáttum er sem fyrr greinir á gagnstæðan veg og í athugasemdum Umhverfistofnunar er mikilvægi mótvægisaðgerða brýnt. Með hliðsjón af því er að mati ráðuneytisins ekki hægt að fullyrða um hver gæði og geta umræddrar náttúruauðlindar eru til endurnýjunar í ljósi þeirra gagna sem liggja fyrir í málinu.
Þá er í d. - lið iii. liðar 2. tl. viðaukans svo fyrir mælt að athuga þurfi viðkvæmni svæða með tilliti til svæða sem verndar njóta samkvæmt reglugerð um neysluvatn vegna grunnvatns- og strandmengunar og mengunar í ám og vötnum, en með hugtakinu mengun er átt við það þegar örverur, efni og efnasambönd og eðlisfræðilegir þættir valda óæskilegum og skaðlegum áhrifum á heilsufar almennings, röskun lífríkis eða óhreinkun lofts, láðs eða lagar, en hugtakið tekur einnig til ólyktar, hávaða, titrings, geislunar og ýmissa óæskilegra eðlisfræðilegra þátta, sbr. 4. mgr. 3. gr. laga nr. 7/1998. Að mati ráðuneytisins geta viðkvæmni eða áhrif á vatnasvæði vegna vatnsnáms, nýtingar eða annarra manngerðra farvegafrávika, svo og önnur starfsemi vegna framkvæmdarinnar eins og vegna hljóðvistar, fallið undir hugtakið mengun samkvæmt framangreindu.
Í umsögn Orkustofnunar er á því byggt að fyrirliggjandi málsgögn svo og opinberar skýrslur um vatnafar á svæðinu bendi sterklega til þess að sökum almennrar rennslisstefnu grunnvatns á svæðinu muni sú skerta vatnsvernd sem framkvæmdin hefur í för með sér óhjákvæmilega valda áhrifum á vatnsgæði aðstreymissvæða vatnsbóla Þorlákshafnar. Fram kemur og í umsögn Orkustofnunar að hún álíti einnig að möguleg áhrif af dælingu grunnvatns innan iðnaðarsvæðisins þarfnist frekari athugunar.
Líkt og áður var rakið byggir hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar á því að umrædd framkvæmd sé ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, nánar greint veruleg óafturkræf umhverfisáhrif, sbr. fyrri efnisliður þeirrar hugtaksskilgreiningar sem rakin er í o. - lið 1. mgr. 3. gr. laganna, en með þeim fyrirvara að framkvæmdaraðili og aðrir sem að framkvæmdinni koma muni viðhafa þá verktilhögun og mótvægisaðgerðir sem kynnt hafi verið við meðferð málsins, og tryggi óbreytt vatnsrennsli miðað við náttúrulegar aðstæður. Lítur ráðuneytið svo á að stofnunin sé með þessum fyrirvara að vísa til þess að framkvæmdin sem slík muni í raun hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi laga nr. 106/2000, en áformaðar mótvægisaðgerðir vegi þau áhrif upp.
Í ljósi þess sem hér að framan hefur verið greint frá, þar með talið þeirrar afstöðu Orkustofnunar að með tilliti til grunnvatnsáhrifa geti framkvæmdin haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif svo og þeirra forsendna sem liggja að baki umsögn Orkustofnunar að öðru leyti, einkum hvað varðar raskanir á vatnafari og vatnsgæðum, og þá með hliðsjón af áðurgreindu aðveituhlutverki vatnsbólsins, líkindum þess að fyrirhuguð framkvæmd muni breyta vatnsrennslismagni lækjar er rennur um einkaeignarland, hljóðvistaráhrif geta magnast á einkaeignarlandi, verður að mati ráðuneytisins að líta svo á að hin umþrætta framkvæmd geti haft í för með umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi ákvæða 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000.
Að öllu framanreifuðu virtu er það því mat ráðuneytisins að ekki verði hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar úr gildi og taka til greina kröfu kærenda um að umrædd framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000.
Úrskurðarorð
Hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 3. maí 2007 er felld úr gildi og skal framkvæmd vegna vatnsátöppunarverksmiðju í Ölfusi háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.