Mál 07080119

Þann 9. maí 2008 var í umhverfisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi:

ÚRSKURÐUR

Ráðuneytinu hefur borist kæra Leiðar ehf. vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar, dags. 29. ágúst 2007, um að fallast ekki á tillögu Leiðar ehf. að matsáætlun vegs við Svínavatn í Húnavatnshreppi og Blönduósbæ (Svínavatnsleið).

I.          Hin kærða ákvörðun.

Með ákvörðun Skipulagsstofnunar var tillögu Leiðar ehf. að matsáætlun hafnað. Í hinni kærðu ákvörðun er vísað til umsagna sveitarstjórna þar sem framkvæmdin er fyrirhuguð, Húnvatnshrepps og Blönduósbæjar.

Í umsögn Húnavatnshrepps um tillögu Leiðar ehf. að matsáætlun sagði að í ljósi fram kominna athugasemda landeigenda og ábúenda í Húnavatnshreppi leggist hreppsnefnd Húnavatnshrepps gegn fyrirliggjandi tillögu að matsáætlun. Í umsögn Blönduósbæjar sagði að hugmyndin sé í hróplegu ósamræmi við skipulag svæðisins, afstöðu sveitarstjórnarmanna, landeigenda og ábúenda þeirra jarða sem fyrir raski myndu verða.

Segir í ákvörðuninni að í ljósi umsagna sveitarstjórna liggi fyrir, að framkvæmdaraðili muni ekki geta uppfyllt ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000 og reglugerðar um sama efni, nr. 1123/2005. Ennfremur segir að Skipulagsstofnun telji, í ljósi afstöðu sveitarstjórna og landeigenda, að framkvæmdahugmyndinni sé hafnað og þar með nauðsynlegu samstarfi og samráði við framkvæmdaraðila sem sé forsenda þess að uppfyllt séu ákvæði 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum sbr. og 18. gr. reglugerðar um sama efni, nr. 1123/2005. Hún varði það að gerð sé grein fyrir umhverfi á hugsanlegu framkvæmdasvæði, þ.e. náttúrufari, landnýtingu og samfélagi og áhrifum framkvæmdarinnar á þessa þætti.

II.        Málsmeðferð.

Fram komin kæra var send til umsagnar Skipulagsstofnunar, Vegagerðarinnar, Húnvatnshrepps og Blönduósbæjar, með bréfum dags. 11. október 2007 og 21. febrúar 2008. Umsögn Skipulagsstofnunar barst þann 5. nóvember 2007, Vegagerðarinnar þann 23. nóvember 2007, Blönduósbæjar þann 23. október 2007, Húnavatnshrepps þann 12. mars 2008. Með bréfum, dags. 28. janúar og 18. mars 2008 var kæranda gefinn kostur á að koma að athugasemdum við fram komnar umsagnir. Athugasemdir kæranda bárust 13. febrúar 2008 og 26. mars 2008. Með bréfi, dags. 2. apríl 2008, var óskað eftir nánari umsögn Skipulagsstofnunar sem barst þann 11. apríl 2008. Frekari umsögn Skipulagsstofnunar var send framkvæmdaraðila til upplýsingar þann 21. apríl 2008.

III.       Kröfur kæranda og umsagnir.

Kærandi, Leið ehf. krefst þess að tillaga Leiðar ehf. að matsáætlun Svínavatnsleiðar, dags. 15. júní 2007,  verði staðfest.  Til vara er þess krafist að matsáætlun verði breytt. Til þrautavara er þess krafist að lagt verði fyrir Skipulagsstofnun að taka málið fyrir að nýju og kalla eftir efnislegri afgreiðslu og afstöðu sveitarfélaganna Húnvatnshrepps og Blönduósbæjar á tillögunni og veita síðan álit sitt að nýju.

Málsástæður kæranda eru að tillaga fyrirtækisins hafi ekki fengið efnislega umfjöllun í sveitarstjórnum þeirra sveitarfélaga sem hún varðar, Húnvatnshrepps og Blönduósbæjar, sem hafi lagst gegn framkvæmdinni. Skipulagsstofnun byggi niðurstöðu sína á umsögnum sveitarfélaganna. Tillaga Leiðar ehf. miði að því að meta kosti og galla þeirra leiða sem helst þóttu koma til greina í Austur-Húnavatnssýslu til styttingar á hringveginum. Undirbúin hafi verið ítarleg rannsókn á áhrifum hverrar þeirra á umhverfi og samfélag. Mikið hafi verið lagt upp úr því að kynna öllum sem hugsanlega hefðu hagsmuna að gæta þær hugmyndir sem voru til athugunar. Þar sem ljóst þótti að andstaða var við þessi áform af hálfu yfirvalda á Blönduósi hafi þótt til lítils að leita sérstaks samráðs við þau á þessu stigi. Viðbrögð þeirra virðist að mestu miða við, að það hafi neikvæð samfélagsleg áhrif fyrir sveitarfélagið ef nýr vegur á þessum slóðum verði lagður sem ekki liggi um þéttbýlið á Blönduósi. Ekki hafi verið rökstutt nánar í hverju þessi meintu neikvæðu áhrif felist. Þótti því ekki fært að leita sérstaks samráðs við sveitarfélögin fyrr en þessari skýrslu um hugsanleg samfélagsleg áhrif nýs vegar væri lokið svo og að sýnt þætti að hugsanleg vegagerð í þeim línum sem miðað er við uppfylltu öll nauðsynleg skilyrði sem kveðið er á um í löggjöf um mat á umhverfisáhrifum að því er varðar náttúru og umhverfi. Vísað er til 1. mgr. 8. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum þar sem segir að gera skuli tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar eins snemma á undirbúningsstigi framkvæmdar og kostur er.

Í umsögn Skipulagsstofnunar er ítrekað það mat stofnunarinnar að framkvæmdahugmyndinni hafi verið hafnað af leyfisveitendum og þar með nauðsynlegu samráði og samstarfi við framkvæmdaraðila sem sé forsenda þess að í frummatsskýrslu verði uppfyllt þau atriði sem þar þurfa að koma fram. Bent er á að af fyrirhugaðri framkvæmd geti ekki orðið nema hún sé í samræmi við aðalskipulag hlutaðeigandi sveitarfélaga. Vísað er til 8. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum þar sem segir að fallist Skipulagsstofnun ekki á tillögu að matsáætlun skuli stofnunin rökstyðja ákvörðun sína og gera grein fyrir því sem hún telur ábótavant og leiðbeina framkvæmdaraðila um frekari vinnslu tillögu að matsáætlun. Ekki séu að finna takmarkanir á því hvaða atriði stofnunin getur lagt til grundvallar þegar hún tekur ákvörðun um hvort hún fallist á tillögu að matsáætlun hvorki að því er víkur að formi eða efni. Í því felist að stofnunin verði að meta hvert tilvik fyrir sig að uppfylltri 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 og byggja niðurstöðu sína á málefnalegum sjónarmiðum. Skipulagsstofnun telji að svo hafi verið í þessu tilviki og ljóst sé að meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat stjórnvalda hafi verið framfylgt. Ennfremur kemur fram að Skipulagsstofnun telur að hún hafi leiðbeint umsagnaraðilum sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga um hvað skyldi koma fram í umsögnum þeirra. Í umsagnarbeiðnum stofnunarinnar hafi verið vísað til 2. mgr. 8. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum og 15. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum, nr 1123/2005 þar sem segir m.a.:

„Í umsögn skal koma fram hvort tillagan geri nægilega grein fyrir framkvæmd og hvort upplýsingar teljist fullnægjandi um hvernig staðið verður að gagnaöflun, úrvinnslu gagna, mati á umhverfisáhrifum og framsetningu mats í frummatsskýrslu, og ef á skortir, hvaða atriðum þurfi að mati framangreindra aðila að gera frekari skil. Leyfisveitendur skulu í umsögn sinni gera grein fyrir þeim leyfum sem eru á starfssviði þeirra og framkvæmd er háð.“

Í umsögn Skipulagsstofnunar segir svo að ekki sé að finna neinar frekari heimildir í lögum stofnuninni til handa til að krefjast þess að umsögn innihaldi ofangreind efnisatriði. Stofnunin hafi talið málið nægilega upplýst til þess að taka ákvörðun enda öll lagaskilyrði uppfyllt. Í síðari umsögn Skipulagsstofnunar segir m.a. að umfjöllun um samfélagsáhrif innan sveitarfélaganna þar sem framkvæmdin er fyrirhuguð verði marklaus þar sem fyrir liggi að sveitarfélögin og einnig landeigendur hafi þegar alfarið hafnað framkvæmdinni og ekki verði séð að þessir aðilar taki þátt í nauðsynlegri gagnaöflun og umræðu. Fyrirhuguð framkvæmd sé ekki í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir á svæðinu og fyrir liggi að hlutaðeigandi sveitarfélög hafi ekki í hyggju að breyta skipulagsáætlunum svo af henni geti orðið. Með því að í 8. og 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum er gert að áskilnaði að gerð sé grein fyrir samræmi framkvæmdar við skipulagsáætlanir sé ljóst að gerð sé sú krafa að framkvæmd sé í samræmi við skipulag eða í það minnsta sé líklegt ef ekki öruggt að hún muni verða það með fyrirhugaðri breytingu á skipulagi. Ekki verði annað séð en að krafa um að gerð sé grein fyrir samræmi framkvæmdar við skipulagsáætlanir væri annars þýðingarlaus. Í kæru framkvæmdaraðila komi fram að ekki hafi verið talið tímabært að leita sérstaks samráðs við sveitarfélögin. Í 1. mgr. 8. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum komi hins vegar skýrt fram að í tillögu að matsáætlun skuli lýsa áætlun um kynningu og samráð. Skipulagsstofnun telji að sveitarfélögin og þar með leyfisveitendur, hafi hafnað samráði við framkvæmdaraðila enda liggi fyrir sú afdráttarlausa afstaða þeirra að þau leggist gegn framkvæmdinni. Með því telji Skipulagsstofnun að skilyrði matsáætlunar verði ekki uppfyllt. Tillaga framkvæmdaraðila að matsáætlun uppfylli því ekki skilyrði 8. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum.

Í umsögn Vegagerðarinnar segir m.a. að Vegagerðin hafi haft til skoðunar ýmsa möguleika til styttingar leiða milli Suðurlands og Norðurlands og lagning nýs vegar norðan Svínavatns sé einn þeirra kosta sem komið hafa til skoðunar í því samhengi og virðist áhugaverður. Þar sem ekki hafi verið tekin ákvörðun um að veita skuli fé til framkvæmda á þessari leið í gildandi samgönguáætlun séu engin áform uppi um að ráðast í lagningu vegar á þessum stað að svo komnu. Ekki verði séð að unnt sé að leggjast gegn því að Leið ehf. láti fram fara mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar þrátt fyrir að vilji núverandi sveitastjórna standi ekki til þess að vegur verði lagður á þessari leið.

Í umsögn Blönduósbæjar er vísað til fyrri samskipta við Skipulagsstofnun og vísað til þess að þar komi fram skýr efnisleg afstaða Blönduósbæjar til tillögu að matsáætlun. Í umsögn Blönduósbæjar sagði að hugmyndin sé í hróplegu ósamræmi við skipulag svæðisins, afstöðu sveitarstjórnarmanna, landeigenda og ábúenda þeirra jarða sem fyrir raski myndu verða. Í bréfi Blönduósbæjar til Skipulagsstofnunar, dags. 26. apríl 2006, kemur einnig fram tilvísun í bókun Samvinnunefndar um svæðisskipulag Austur-Húnavatnssýslu 2004-2016 þar sem segir að það sé samdóma álit heimamanna að lega hringvegar sé á allan hátt farsælust fyrir héraðið um Blönduós.

Í umsögn Húnavatnshrepps er einnig vísað til fyrri samþykkta um málið. Í umsögn Húnavatnshrepps til Skipulagsstofnunar um tillögu Leiðar ehf. að matsáætlun sagði að í ljósi fram kominna athugasemda landeigenda og ábúenda í Húnavatnshreppi leggist hreppsnefnd Húnavatnshrepps gegn fyrirliggjandi tillögu að matsáætlun.

IV.       Niðurstaða.

Kærandi, Leið ehf., krefst þess að tillaga hans að matsáætlun Svínavatnsleiðar, dags. 15. júní 2007,  verði staðfest.  Til vara er þess krafist að matsáætlun verði breytt. Til þrautavara er þess krafist að lagt verði fyrir Skipulagsstofnun að taka málið fyrir að nýju og kalla eftir efnislegri afgreiðslu og afstöðu sveitarfélaganna Húnvatnshrepps og Blönduósbæjar á tillögunni og veita síðan álit sitt að nýju.

Málsástæður kæranda eru að tillaga fyrirtækisins hafi ekki fengið efnislega umfjöllun í sveitarstjórnum þeirra sveitarfélaga sem hún varðar, Húnvatnshrepps og Blöndurósbæjar, sem hafi lagst gegn framkvæmdinni. Skipulagsstofnun byggi niðurstöðu sína á umsögnum sveitarfélaganna.

Í 1. ml. 1. mgr. 8. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, segir að þegar fyrirhuguð er framkvæmd sem háð er mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum skuli framkvæmdaraðili gera tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar eins snemma á undirbúningsstigi framkvæmdar og kostur er.

Um efni matsáætlunar segir í sömu mgr.:

„Í tillögu framkvæmdaraðila skal lýsa framkvæmdinni, framkvæmdasvæði og öðrum möguleikum sem til greina koma og gefa upplýsingar um skipulag á framkvæmdasvæði og hvernig framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum. Þar skal einnig vera áætlun um á hvaða þætti framkvæmdarinnar og umhverfis lögð verði áhersla, hvaða gögn liggi fyrir og áætlun um kynningu og samráð. Framkvæmdaraðili skal kynna tillögu að matsáætlun umsagnaraðilum og almenningi og hafa samráð við Skipulagsstofnun.“

Í kæru framkvæmdaraðila kemur fram að ekki hafi verið talið tímabært að leita sérstaks samráðs við sveitarfélögin. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. kemur skýrt fram að í tillögu að matsáætlun skuli lýsa áætlun framkvæmdaraðila um kynningu og samráð. Skipulagsstofnun telur að sveitarfélögin og þar með leyfisveitendur, hafi hafnað samráði við framkvæmdaraðila enda liggi fyrir sú afdráttarlausa afstaða þeirra að þau leggist gegn framkvæmdinni. Með því telji Skipulagsstofnun að skilyrði matsáætlunar verði ekki uppfyllt. Tillaga framkvæmdaraðila að matsáætlun uppfylli því ekki skilyrði 8. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum.

Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, annast sveitarstjórnir gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana. Ennfremur fjalla þær um leyfisumsóknir, veita byggingarleyfi og framkvæmdaleyfi. Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. sömu laga er í skipulagsáætlunum mörkuð stefna um landnotkun og þróun byggðar. Þar eru sett fram markmið um einstaka þætti varðandi íbúðarbyggð, frístundabyggð, atvinnusvæði, náttúruvernd, samgöngur o.fl., í samræmi við 1. gr. laganna. Fyrir liggur að fyrirhuguð framkvæmd Leiðar ehf. er ekki í samræmi við stefnu sveitarfélaga á fyrirhuguðu framkvæmdasvæði. Ennfremur kemur fram í bréfi Blönduósbæjar til Skipulagsstofnunar, dags. 26. apríl 2006, tilvísun í bókun Samvinnunefndar um svæðisskipulag Austur-Húnavatnssýslu 2004-2016 þar sem segir að það sé samdóma álit heimamanna að lega hringvegar sé á allan hátt farsælust fyrir héraðið um Blönduós. Með vísan til þess geti bæjarráð ekki mælt með því að gerðar séu þær breytingar á svæðisskipulagi sem fram koma í erindi Leiðar ehf.

Húnavatnshreppur hefur áréttað fyrri afstöðu sína sem er að í ljósi fram kominna athugasemda landeigenda og ábúenda í Húnavatnshreppi leggist hreppsnefnd Húnavatnshrepps gegn fyrirliggjandi tillögu að matsáætlun.

Samkvæmt 5. gr. vegalaga, nr. 80/2007, er veghald þjóðvega meðal helstu verkefna Vegagerðarinnar en veghald merkir skv. 3. gr. sömu laga forræði yfir vegi og vegsvæði, þ.m.t. vegagerð, þjónusta og viðhald vega. Samkvæmt 2. mgr. 16. gr. laganna skal í vegáætlun gerð grein fyrir fjáröflun til vegamála og útgjöld sundurliðuð á einstakar framkvæmdir, rekstur, þjónustu og viðhald eftir því sem við á í samræmi við uppsetningu samgönguáætlunar. Fram hefur komið að ekki hafi verið tekin ákvörðun um að veita skuli fé til framkvæmda á þessari leið í gildandi samgönguáætlun og því séu engin áform uppi um að ráðast í lagningu vegar á þessum stað að svo komnu.

Samkvæmt framansögðu lítur ráðuneytið svo á að ákvarðanir um framkvæmdir af því tagi sem tillaga að matsáætlun Leiðar ehf. fjallar um sé á hendi ríkisins annars vegar og sveitarfélaga hins vegar. Fram hefur komið hjá þeim aðilum að ekki er stefnt að því að svo stöddu að fara í þá framkvæmd sem tillaga að matsáætlun greinir.

Á bls. 22-25 í tillögu Leiðar ehf. að matsáætlun frá júní 2007 er kafli sem varðar kynningu og samráð. Er þar vísað til kynningar sem þegar hefur farið fram og viðbragða við þeirri kynningu. Í kafla 7.3 um samráðsaðila í tillögunni segir að sveitarstjórnum Húnavatnshrepps og Blönduósbæjar hafi verið kynnt framkvæmdin svo og landeigendum og verði óskað eftir samráði við þá t.d. við val á námum. Gerð er grein fyrir athugasemdum sveitarfélaganna m.a. athugasemd Blönduósbæjar sem vísað er til hér að framan um að ekki verið mælt með að gerðar séu þær breytingar á svæðisskipulagi sem fram koma í erindi Leiðar ehf.

Í tillögu Leiðar ehf. að matsáætlun kemur ekki fram hver áætlun kæranda er um samráð við sveitarfélögin Húnavatnshrepp og Blönduósbæ eða Samvinnunefnd um svæðisskipulag Austur-Húnavatnssýslu um legu vegarins. Fram hefur komið afdráttarlaus afstaða þessara aðila gegn þeirri vegleið sem í tillögu Leiðar ehf. greinir. Með vísun til þess og þess sem að framan segir um skipulagshlutverk sveitarfélagana sem og fram kominnar afstöðu viðkomandi sveitarfélaga var að mati ráðuneytisins ríkt tilefni fyrir kæranda að efna til samráðs og samvinnu við sveitarfélög á fyrirhuguðu framkvæmdasvæði við gerð tillögu að matsáætlun. 

Ráðuneytið telur að ekki liggi fyrir raunhæf áætlun um samráð við sveitarfélög á fyrirhuguðu framkvæmdasvæði vegna þeirrar framkvæmdar sem hér um ræðir. Telur ráðuneytið þetta slíkan ágalla á fyrirliggjandi tillögu að hún fullnægi ekki kröfum 1. mgr. 8. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000. Telur ráðuneytið því að staðfesta beri ákvörðun Skipulagsstofnunar um að fallast ekki á tillöguna. Er ákvörðun Skipulagsstofnunar um að fallast ekki á tillögu Leiðar ehf. að matsáætlun, vegs við Svínavatn í Húnavatnshreppi og Blönduósbær (Svínavatnsleið), því staðfest.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Skipulagsstofnunar, dags. 29. ágúst 2007, um að fallast ekki á tillögu Leiðar ehf. að matsáætlun vegs við Svínavatn í Húnavatnshreppi og Blönduósbæ (Svínavatnsleið) er staðfest.