Mál 11040116
Þann 4. júlí 2012 var í umhverfisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
Úrskurður:
Ráðuneytinu barst þann 27. maí 2011 stjórnsýslukæra frá Fjarðalaxi ehf., Jónatan Þórðarsyni, Höskuldi Steinarssyni og Arnóri Björnssyni vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 20. apríl 2011 þess efnis að fyrirhuguð 3.000 tonna framleiðsla á laxi í sjókvíum Arnarlax ehf. í Arnarfirði væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Kæruheimild er í 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.
I. Málavextir
Skipulagsstofnun barst þann 20. apríl 2010 tilkynning um fyrirhugaða 3.000 tonna framleiðslu á laxi í sjókvíum á vegum Arnarlax ehf. í Arnarfirði samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og g-lið 1. tölul. í 2. viðauka laganna. Þann 10. maí 2010 barst Skipulagsstofnun beiðni frá Arnarlaxi ehf. um að stofnunin frestaði ákvörðun um matsskyldu þar til félagið hefði lagt fram frekari gögn. Ný gögn bárust Skipulagsstofnun 27. janúar 2011. Í tilkynningu Arnarlax ehf. til Skipulagsstofnunar kom m.a. fram að fyrirtækið ynni að því að fá leyfi til 3.000 tonna laxeldis á þremur svæðum í Arnarfirði. Langtímamarkmið verkefnisins væri að byggja upp samþætta starfsemi þar sem hráefni, framleitt úr laxi í firðinum, færi til slátrunar og vinnslu á Bíldudal. Jafnframt yrðu seiði framleidd í eldisstöð í Tálknafirði. Starfsemin væri fyrirhuguð í Arnarfirði sem væri dæmigerður þröskuldsfjörður. Fyrir mynni fjarðarins væri sjávardýpi um 40 metrar en skammt þar fyrir innan væri meira en 100 metra dýpi. Fjörðurinn væri víðast um 90 til 100 metra djúpur en 20 til 40 metra háir hryggir lægju þvert yfir fjörðinn á fjórum stöðum. Staðsetning fyrirhugaðs eldis hefði verið valin með hliðsjón af upplýsingum um umhverfisaðstæður í firðinum og yrði starfsemin í Fossfirði, út af Haganesi við Bíldudal og á svæði út af Bauluhúsadal á Hlaðsbót. Öll svæðin væru innan þröskuldar Arnarfjarðar. Þá sagði að ráðist yrði í tilraunaeldi og frekari umhverfisrannsóknir áður en starfsemin yrði komin í fullan gang.
Niðurstaða hinnar kærðu ákvörðunar var sú að fyrirhuguð 3.000 tonna framleiðsla á laxi í sjókvíum Arnarlax ehf. í Arnarfirði væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Í ákvörðun stofnunarinnar segir að Skipulagsstofnun telji að helstu áhrif af fyrirhuguðu fiskeldi Arnarlax ehf. á umhverfi Arnarfjarðar felist í auknu framboði næringarefna og áhrifum þess á vistkerfi fjarðarins. Áhrifin muni fyrst og fremst verða á vistkerfi sjávarbotnsins sem verði staðbundin og afturkræf. Þá telur stofnunin ekki hægt að líta fram hjá því að verði af allri fyrirhugaðri starfsemi fiskeldis í firðinum yrðu umtalverðar líkur á því að farið yrði fram úr burðargetu svæðisins. Þá vekur Skipulagsstofnun athygli á að framkvæmdirnar séu háðar rekstrarleyfi Fiskistofu samkvæmt lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Einnig séu þær háðar starfsleyfi frá Umhverfisstofnun samkvæmt lögum nr. 7/1998 og reglugerð 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun. Fyrirhugað eldissvæði verði utan netlaga og skipulag framkvæmdasvæðisins sé því ekki fyrir hendi. Er á það bent að sveitarstjórn veiti framkvæmdaleyfi innan netlaga, þ.e. 115 m frá landi miðað við stórstraumsfjörumál, en mannvirki sem hugsanlega verði reist síðar í tengslum við starfsemina séu bundin ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010. Þá sé vakin athygli á því að komi til breytinga á þeirri starfsemi sem kynnt hafi verið í gögnum Arnarlax ehf., t.d. staðsetningu eldissvæða, þurfi að tilkynna þær breytingar til stofnunarinnar á grundvelli a. liðar 13. tölul. í 2. viðauka við lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og hljóta málsmeðferð samkvæmt 6. gr. laganna. Skipulagsstofnun ítreki mikilvægi þess að Arnarlax ehf. og aðrir sem að framkvæmdinni komi viðhafi þá verktilhögun og mótvægisaðgerðir sem kynntar hafi verið við meðferð málsins og vöktun á aðgerðum og áhrifum þannig að framkvæmdin verði ekki líkleg til að valda verulegum og óafturkræfum áhrifum á umhverfið.
Af hálfu ráðuneytisins var aflað umsagna frá Ísafjarðarbæ, Vesturbyggð, Hafrannsóknarstofnuninni, Umhverfisstofnun, Matvælastofnun, Skipulagsstofnun og Arnarlaxi ehf., með bréfum, dags. 28. júní 2011. Ráðuneytinu bárust umsagnir með bréfum Skipulagsstofnunar 30. júní 2011, Arnarlax ehf. 6. júlí 2011, Hafrannsóknarstofnunarinnar 7. júlí 2011, Vesturbyggðar 12. júlí 2011, Ísafjarðarbæjar 15. júlí 2011, Umhverfisstofnunar 27. júlí 2011 og Matvælastofnunar 28. júlí 2011. Kæranda voru sendar umræddar umsagnir til athugasemda með bréfi 8. ágúst 2011. Ráðuneytinu bárust athugasemdir frá kæranda með bréfi, dags. 22. ágúst 2011.
Við málsmeðferð þessa hefur ráðuneytið aflað upplýsinga um það hverjir hafi gild starfsleyfi og rekstrarleyfi til fiskeldis í Arnarfirði. Í málinu liggur nú fyrir að Arnarlax ehf. er með starfsleyfi frá Umhverfisstofnun fyrir 3.000 tonna laxeldi og Fjarðalax ehf. er með starfsleyfi frá sömu stofnun fyrir 1.500 tonna laxeldi. Þá hafa bæði Fjarðalax ehf. og Arnarlax ehf. fengið útgefið rekstrarleyfi frá Fiskistofu. Einnig eru aðrir kærendur en Fjarðalax ehf., Jónatan Þórðarson, Höskuldur Steinarsson og Arnór Björnsson, með starfsleyfi frá heilbrigðiseftirliti Vestfjarða fyrir 200 tonna laxeldi hver. Þá liggur fyrir samkvæmt gögnum frá heilbrigðiseftirliti Vestfjarða að auk þeirra fimm aðila, sem að framan greinir, eru fimm aðrir með gild starfsleyfi frá eftirlitinu til að stunda fiskeldi í Arnarfirði. Samkvæmt þessu eru í gildi starfsleyfi til þess að stunda fiskeldi í firðinum fyrir samtals 6.000 tonna laxeldi.
Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
II. Málsástæður kæranda
Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi, bæði vegna efnislegra og formlegra annmarka. Kærendur taka fram að þeir hafi haft tengsl við Arnarfjörð um nokkurt skeið. Hinn 6. maí 2010 hafi þrír þeirra fengið rekstrarleyfi til fiskeldis til tíu ára með heimild til þess að framleiða allt að 200 tonn af laxi árlega á grundvelli hvers leyfis. Fjarðalax ehf. hyggist setja á stofn 1.500 tonna laxeldi í sjókvíum í Fossfirði, sem er einn af Suðurfjörðum Arnarfjarðar. Hafi Fjarðalax ehf. þegar sótt um starfsleyfi til Umhverfisstofnunar vegna þeirra framkvæmda og sé það hluti af áætlun félagsins um sjálfbært laxeldi í Suðurfjörðum Vestfjarða. Félaginu sé umhugað um að starfsemi þess hafi ekki skaðleg áhrif á umhverfið og áætli að hafa þrjá aðskilda firði til umráða og ala mismunandi kynslóðir fiska til skiptis í fjörðunum. Þannig sé hægt að tryggja ásættanlegan hvíldartíma fjarðanna og skera á sjúkdómaleiðir og smit í fiskinum. Telja kærendur að hin kærða framkvæmd kunni að ógna verulegum hagsmunum sínum. Í þessu sambandi er bent á að hjá Fjarðalaxi ehf. starfi 14 manns, seiðaeldastöð sé í eigu sömu aðila og að búnaður hafi þegar verið settur í sjó í Arnarfirði. Eigi kærendur því einstaklega, verulega og lögvarða hagsmuni af hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar.
1. Ekki framkvæmd í skilningi laga nr. 106/2000 Kærendur telja að sú „framkvæmd“ sem Arnarlax ehf. tilkynnti til Skipulagsstofnunar og stofnunin veitti undanþágu frá matsskyldu fyrir sé í raun ekki framkvæmd í skilningi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, svo óljóst sé um hana, skilgreiningu hennar og afmörkun. Hafi því verið óheimilt að taka hina kærðu ákvörðun á grundvelli fyrirliggjandi gagna. Að þessu leyti brjóti málsmeðferð Skipulagsstofnunar gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í þessu sambandi vísa kærendur til þess að framkvæmd sé skilgreind í c. lið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sem hvers konar nýframkvæmd eða breyting á eldri framkvæmd og starfsemi sem henni fylgir sem undir lögin falla. Þá segja kærendur að hin kærða ákvörðun byggist á forsendum, sem ýmist hafi verið rangar eða brostið þegar hin kærða ákvörðun hafi verið tekin. Í fyrsta lagi á þeirri forsendu að tilraunaeldi hæfist sumarið 2011 en að mati kærenda séu ekki fyrir hendi seiðastöðvar sem geti framleitt laxaseiði með þeim fyrirvara. Í öðru lagi á því að fyrsta kynslóð 500.000 seiða yrði sett í sjókvíar vorið 2013 en það sé óraunhæft og geti fyrsta lagi orðið haustið 2014.
2. Umhverfisáhrif vegna slátrunar og verkunar eldisfisks Kærendur segja að ekkert sé fjallað um hugsanleg umhverfisáhrif vegna slátrunar og verkunar eldisfisksins í hinni kærðu ákvörðun. Er á það bent að Arnarlax ehf. leggi mikla áherslu á samþættingu eldis, slátrunar og vinnslu og verði ekki betur séð en að slátrun sé hluti þeirrar framkvæmdar sem Arnalax ehf. hafi tilkynnt. Hafi Skipulagsstofnun ekkert fjallað um þennan þátt framkvæmdarinnar svo sem henni hafi borið að gera, sbr. t.d. 1. tölul. 3. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.
3. Önnur starfsemi á svæðinu Kærendur benda á að í hinni kærðu ákvörðun hafi ekkert tillit verið tekið til núverandi starfsemi á þeim svæðum sem Arnarlax ehf. fyrirhugi að stunda fiskeldi. Hafi þrír kærenda aflað sér rekstrarleyfa fyrir 200 tonna ársframleiðslu hver. Á því er byggt að fyrirhugað eldi Arnarlax ehf. á viðkomandi svæðum kunni að hafa veruleg óafturkræf umhverfisáhrif á atvinnu og efnisleg verðmæti í eigu kærenda. Þessir þættir teljist til umhverfis í skilningi k. liðar 3. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og séu ástæða þess að kærendur eigi lögvarða hagsmuni. Einnig eigi Skipulagsstofnun eftir að meta sýkingarhættu og aðra hættu af þeim seiðum sem í raun verði notuð þegar af þeirri ástæðu að hrogn fáist ekki til framleiðslunnar þrátt fyrir það sem Arnarlax ehf. haldi fram í tilkynningu til Skipulagsstofnunar. Í þessu sambandi verði að hafa í huga það mat Arnarlax ehf., sem fram komi í gögnum sem félagið hafi afhent Skipulagsstofnun, að erfitt verði að samræma starfsemi þess og annars fiskeldis á svæðinu. Eins liggi fyrir að einn kærenda, Fjarðalax ehf., hyggi á 1.500 tonna ársframleiðslu í Arnarfirði og áætli hinir þrír kærendurnir að leggja inn rekstrarleyfi sín fái félagið úthlutað rekstrarleyfi.
4. Ónógar umhverfismælingar o.fl. Kærendur telja að þær umhverfismælingar sem liggi til grundvallar ákvörðun Skipulagsstofnunar um að Arnarlax ehf. þurfi ekki að láta fara fram mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar séu ónógar og að aðferðir til sýnatöku og tækjabúnaður til rannsóknanna svari ekki þeim kröfum sem Hafrannsóknarstofnunin geri til slíkra mælinga. Í þessum efnum vísa kærendur til samskipta framkvæmdaraðila og Hafrannsóknarstofnunarinnar. Kærendur telja málsmeðferðina að þessu leyti andstæða rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.
5. Annmarkar á álitsumleitan Loks telja kærendur að Skipulagsstofnun hafi ekki leitað umsagnar hjá þeim aðilum sem nauðsynlegt og eðlilegt hafi verið að leita umsagnar hjá, sbr. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Eðli málsins samkvæmt hefði átt að leita umsagnar kærenda en þrír þeirra séu handhafar rekstrarleyfa og gildi leyfi tveggja þeirra um eldi á sömu stöðum eða rétt við þá staði sem Arnarlax ehf. hyggist hefja rekstur á samkvæmt gögnum Skipulagsstofnunar. Auk þess hafi einn kærenda þegar hafið starfsemi á sinni stöð en því sé að engu getið í hinni kærðu ákvörðun. Hafi Skipulagsstofnun að þessu leyti brotið gegn 12., 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga um meðalhóf, andmælarétt og tilkynningu um meðferð máls.
III. Umsagnir og athugasemdir.
Í umsögn Skipulagsstofnunar er í fyrsta lagi vikið að þeim rökum kærenda að Arnarlax ehf. hafi ekki yfir að ráða laxaseiðum til þess að hefja tilraunaeldi sumarið 2011 og af sömu ástæðum sé óraunhæft að gera ráð fyrir því að fyrsta kynslóð, 500.000 seiði, verði sett í sjókvíar 2013. Skipulagsstofnun tekur fram að samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé stofnuninni ekki heimilt að hafna því að taka ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar þótt óvissa sé t.d. um það hvort eða hvenær hún hefjist. Því séu ekki lagalegar forsendur til þess að krefjast þess að fyrir liggi tímasetning um hvenær framkvæmd hefjist. Megi benda á að væri slík krafa gerð um fiskeldi í sjókvíum ætti einnig að krefjast þess að fyrir lægi hvenær eldinu yrði hætt en það sé óraunhæft eins og ljóst megi vera. Að því er varðar þá málsástæðu kærenda að ekkert sé fjallað um hugsanleg umhverfisáhrif vegna slátrunar og verkunar eldisfisksins bendir Skipulagsstofnun á að slátrun og verkun eldisfisks sé ekki skilgreind í lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Megi líta svo á að löggjafinn hafi talið að sá þáttur kynni ekki að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og að á honum sé nægilega tekið í öðrum lögum og reglugerðum. Hafi stofnunin því ekki krafist sérstakrar umfjöllunar um umhverfisáhrif slátrunar og verkun eldisfisks heldur aðeins að upplýst væri hvar ráðgert væri að hún færi fram.
Í öðru lagi víkur Skipulagsstofnun að þeim málsástæðum kærenda að stofnunin hafi í ákvörðun sinni ekki tekið tillit til núverandi starfsemi á þeim svæðum sem Arnarlax ehf. fyrirhugi að stunda fiskeldi sitt, að málsmeðferð stofnunarinnar hafi verið áfátt og að henni hafi borið að leita umsagnar handhafa rekstrarleyfa til laxeldis í sjó í Arnarfirði sökum lögvarðra hagsmuna þeirra. Skipulagsstofnun bendir á að í janúar 2010 hafi stofnunin óskað eftir upplýsingum frá Heilbrigðiseftirliti Vestfjarða um gildandi starfsleyfi sem embættið hafi veitt fyrir sjókvíaeldi á Vestfjörðum. Í svari heilbrigðiseftirlitsins 21. janúar 2010 hafi verið veitt yfirlit um útgefin starfsleyfi á sunnanverðum Vestfjörðum og í Dýrafirði. Þar hafi m.a. komið fram að mörg leyfi væru í hverjum firði. Sömu aðilar stæðu að baki flestum leyfunum og starfsemi oftast ekki farin af stað eða að takmörkuðu leyti. Í kjölfarið hafi Skipulagsstofnun óskað eftir því að Fiskistofa færi yfir áðurgreindar upplýsingar um starfsleyfi og upplýsti um stöðu rekstrarleyfa Fiskistofu fyrir sjóeldi á sama landsvæði. Í svari Fiskistofu 22. janúar 2010 hafi m.a. komið fram að enginn þeirra aðila, sem skráður væri með starfsleyfi fyrir lax, væri með rekstrarleyfi Fiskistofu, auk þess sem fullyrða mætti að engin gild rekstrarleyfi fyrir lax væru til staðar á svæðinu. Af þessum sökum telji Skipulagsstofnun að staða leyfisveitinga fyrir sjókvíaeldi undir 200 tonna ársframleiðslu í Arnarfirði hafi aldrei verið skýr. Hafi því ekki verið augljóst hverjir væru í raun hagsmunaaðilar varðandi fiskeldi á svæðinu.
Í þriðja lagi telur Skipulagsstofnun ekki unnt að taka afstöðu til þeirrar málsástæðu kærenda að málsmeðferð sé andstæð rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, þar sem umhverfismælingar séu ónógar, enda rökstyðji kærandi ekki þessa fullyrðingu sína. Hvað varði þá fullyrðingu að aðferðir til sýnatöku og tækjabúnaðar til rannsókna svari ekki þeim kröfum sem Hafrannsóknarstofnunin geri til slíkra mælinga er áréttað að sú stofnun geri ekki neina kröfu til þess búnaðar sem eigi að nota heldur segi stofnunin að hún leggi til „... með sondu og mæli hita, seltu og súrefni ...“. Þá sé ekki minnst á sýnatöku.
Í umsögn Arnarlax ehf. er tekið fram að þeir sem standi að félaginu hafi allir haft tengsl við Arnarfjörð frá blautu barnsbeini. Arnarlax ehf. skilji ekki þau rök kærenda að félagið hafi ekki yfir að ráða laxaseiðum til þess að hefja tilraunaeldi sumarið 2011 og af sömu ástæðum sé óraunhæft að gera ráð fyrir að fyrsta kynslóð, 500.000 seiði, verði sett í sjókvíar 2012. Það hvenær tilrauneldi hefjist hafi engin áhrif á það hvort tilkynnt framkvæmd Arnarlax ehf. þurfi að fara í mat á umhverfisáhrifum eða ekki. Félagið muni ekki hefja eldi fyrr en leyfismálin liggi fyrir. Hvað varði eldissvæði Arnarlax ehf. er ítrekað að félagið hafi frá upphafi leitað eftir samvinnu allra hagsmunaaðila og hafi eldissvæðum verið hnikað til og þau löguð að annarri starfsemi í Arnarfirði. Einnig kemur fram í umsögn Arnarlax ehf. að það væru mikil mistök ef Arnarfjörður yrði ekki betur nýttur en undir eina kynslóð og skapaði ekki störf þar sem eldið færi fram nema að litlu leyti en í þessum efnum er vísað til 1. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Þá er því vísað á bug að umhverfismælingar séu ónógar enda séu þær unnar af Náttúrustofu Vestfjarða og enginn af umsagnaraðilum hafi gert athugasemdir við þær. Eins er ítrekað að norskir samstarfsaðilar félagsins leggi áherslu á að frekari umhverfismælingar fari fram á tilraunaeldistímanum til að koma í veg fyrir vandamál þegar framleiðsla sé að fullu hafin.
Í umsögn Vesturbyggðar segir að í vinnslu sé nýtingaráætlun fyrir Arnarfjörð sem sé í samræmi við viljayfirlýsingu sveitarfélaga á Vestfjörðum. Í henni komi fram að vilji sveitarfélaganna sé að hafa skipulagsvald yfir fjörðum og víkum, jafnvel eitthvað frá landi. Bæjarráð Vesturbyggðar bendi ennfremur á mikilvægi samráðs milli allra hagmunaaðila á svæðinu og að opinberar stofnanir hafi einnig samráð sín á milli þegar veitt séu leyfi til nýtingar náttúruauðlinda á svæðinu.
Í umsögn Ísafjarðarbæjar er vísað til bókunar umhverfisnefndar sem samþykkt var samhljóða á fundi bæjarráðs 1. júlí 2011. Í bókuninni segir að á meðan nýtingaráætlun liggi ekki fyrir og þar sem fjörðurinn sé viðkvæmt og óskipulagt svæði telji umhverfisnefnd að þörf sé á mati á umhverfisáhrifum með vísan til 3. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Umhverfisnefnd ítreki fyrri bókun og árétti enn og aftur að hún telji mikilvægt að Ísafjarðarbær öðlist skipulagsvald yfir strandsvæðum sínum út að einni sjómílu frá grunnlínupunktum. Þeir árekstrar sem nú stefni í á milli hagsmunaaðila og þau kærumál sem liggi fyrir undirstriki mikilvægi þess að grunnvinnan verði unnin á ítarlegan hátt og heildarsýn á nýtingu svæðisins liggi fyrir áður en fleiri leyfi verði veitt. Sveitarfélög á Vestfjörðum vinni nú að því að nýtingaráætlun fyrir strandsvæði á Vestfjörðum verði hluti af væntanlegu svæðisskipulagi Vestfjarða.
Í umsögn Umhverfisstofnunar kemur fram að stofnunin hafi veitt Skipulagsstofnun umsögn 14. mars 2011 þar sem fram hafi komið að hún teldi 3.000 tonna framleiðslu á laxi í Arnarfirði koma til með að skapa töluvert álag á vistkerfi fjarðarins, auk þess sem mikil óvissa ríkti um aðra fyrirhugaða starfsemi í firðinum. Stofnunin hafi ekki talið hægt að líta fram hjá þeirri staðreynd að mörgum starfsleyfum hafi verið úthlutað nú þegar innan þessa tiltekna svæðis í Arnarfirði og að aðrir aðilar hafi jafnframt áætlun um að vera með sjóeldiskvíar á svipuðum slóðum. Umhverfisstofnun hafi einnig talið að þar sem meðalstraumhraði innarlega í Arnarfirði væri tiltölulega hægur, fjörðurinn afmarkist af djúpum þröskuldum sem gætu haft takmarkandi áhrif á endurnýjun vatns, auk þess sem útreiknuð burðargeta suðurfjarðanna út frá LENKA viðtakamati væri aðeins 1.800 tonn, væru líkur á því að framkvæmdin, eins og henni væri lýst í greinargerð með erindinu, kynni að valda umtalsverðum umhverfisáhrifum samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í umsögn stofnunarinnar var hins vegar tekið fram að stofnunin teldi það ekki hlutverk sitt að taka afstöðu til þess í umsögninni hvort formgallar hafi verið á hinni kærðu ákvörðun. Í umsögninni segir að það sé niðurstaða Umhverfisstofnunar að enn teljist líkur á því að umrædd framkvæmd geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Meðfylgjandi umsögn Umhverfisstofnunar í máli þessu fylgdi umsögn stofnunarinnar frá 14. mars 2011 sem áður getur.
Í umsögn Matvælastofnunar kemur fram að stofnunin hafi veitt Skipulagsstofnun umsögn 4. maí 2010. Stofnunin vísar til sinnar fyrri umsagnar þar sem hún telur efnisatriði hennar eiga við í þessu máli Matvælastofnun áréttar þó að út frá alþjóðlegum stöðlum og vistfræðilegum sjónarmiðum megi ætla að Arnarfjörður í heild sinni geti með góðu móti rúmað 6.000 tonna laxeldi, auk 1.000 tonna þorskeldis. Mikilvægt sé að staðsetning kvíaþyrpingar njóti hvíldar með reglulegu millibili. Slíkri þörf sé fullnægt með svokölluðu kynslóðaskiptu eldi þar sem einungis ein kynslóð eldisfisks sé alin í sömu kvíaþyrpingu á sama tíma. Kynslóðaskiptu kvíaeldi verði einungis framfylgt hafi eldisfyrirtækið yfir þremur staðsetningum að ráða á hverjum tíma þar sem fjarlægð á milli staðsetninga sé a.m.k. 2 km (helst 5 km). Þar með sé ávallt ein staðsetning í a.m.k. 9 mánaða hvíld á meðan fiskur sé alinn á hinum tveimur stöðunum.
Þá tekur Matvælastofnun fram að því kynslóðaskipta fiskeldisfyrirkomulagi, sem að framan geti, sé þó verulega ógnað setjist fleiri óskyldir aðilar að innan nánast sama svæðis. Ígrunda verði vel samlegðaráhrif slíkra fyrirtækja út frá sjónarmiði smitsjúkdóma. Verði ekki hægt að hvíla svæðið öðru hvoru sé hætta á að þessi áhrif yfirskríði það þanþol sem vistkerfi fjarðarins bjóði almennt upp á. Almennt séu sérfræðingar í stórum dráttum sammála um hvaða sjúkdómsvaldar komi við sögu og áhrif þeirra á bæði villta fiska í umhverfinu og aðrar eldisstöðvar í næsta nágrenni. Einkum hafi vafist fyrir mönnum hversu umfangsmikið fiskeldi megi vera innan sama svæðis áður en það verði „sjálf-tortímandi“ en aðstæður geti orðið illviðráðanlegar komi upp alvarlegir smitsjúkdómar við þær kringumstæður. Einnig sé hætta á að sníkjudýr á borð við laxalús geti með tímanum náð sér á strik og ógnað bæði eldislaxi og villtu vistkerfi. Niðurstaða Matvælastofnunar sé sú að svo fremi sem mörgum óskyldum aðilum verði ekki veitt heimild til laxeldis í sjó innan sama innfjarðar Arnarfjarðar sé ekki talin þörf á að fyrirhugað sjókvíaeldi fari í sérskylt umhverfismat, þ.e.a.s. um þá þætti sem snúi að smitsjúkdómum.
Athugasemdir kærenda Framkomnar umsagnir voru sendar kærendum til athugasemda með bréfi, dags. 8. ágúst 2011. Í athugasemdum, dags. 22. ágúst 2011, gerir Fjarðalax ehf. þá athugasemd við umsögn Skipulagsstofnunar að stofnunin hafi í janúar 2010 aflað sér yfirlits frá heilbrigðiseftirliti Vestfjarða yfir útgefin starfsleyfi á sunnanverðum Vestfjörðum og í Dýrafirði. Bent er á að rekstrarleyfi fyrir 200 tonna ársframleiðslu hafi verið gefin út 6. maí 2010 en afgreiðsla Skipulagsstofnunar hafi átt sér stað í apríl 2011 eða 14 mánuðum eftir að umrædd samskipti við Fiskistofu hafi átt sér stað. Þannig hafi rekstrarleyfi verið fyrir hendi þegar stofnunin hafi unnið að ákvörðun í málinu. Fjarðalax ehf. fallist því ekki á að staða leyfisveitinga fyrir sjókvíaeldi undir 200 tonna ársframleiðslu í Arnarfirði hafi aldrei verið skýr og að stofnuninni hafi ekki verið unnt að skera úr um hvort áform um fyrirhugað eldi undir 200 tonnum hafi verið raunveruleg eða einungis ætluð til helgunar eldissvæða. Þá kemur fram að þótt fjallað sé um slátrun og verkun í öðrum lögum breyti það engu um það að slátrun og verkun sé órofa þáttur í þeirri framkvæmd sem meta skuli. Því skjóti skökku við að fjalla ekki um hana á nokkurn hátt.
IV. Forsendur og niðurstaða
Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum skulu framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka við lögin háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Eru veruleg umhverfisáhrif í lögunum skilgreind sem veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Í 2. viðauka laganna eru tilgreindar þær framkvæmdir sem kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og metið er í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hvort þær skuli háðar mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum, sbr. 3. viðauka laganna. Sú framkvæmd sem hér er til umfjöllunar er tilgreind í g. lið 1. tölul. 2. viðauka laga nr. 106/2000 en þar er m.a. tilkynningarskylt þauleldi á fiski þar sem ársframleiðsla er 200 tonn eða meiri og fráveita til sjávar. Samkvæmt k. lið 3. gr. laganna er umhverfi skilgreint sem samheiti fyrir menn, dýr, plöntur og annað í lífríkinu, jarðveg, jarðmyndanir, vatn, loft, veðurfar og landslag, samfélag, heilbrigði, menningu og menningarminjar, atvinnu og efnisleg verðmæti.
1. Ekki framkvæmd í skilningi laga nr. 106/2000 Af hálfu kærenda er á því byggt að ekki sé um að ræða „framkvæmd“ í skilningi laga nr. 106/2000, sbr. c. lið 1. mgr. 3. gr. laganna, þar sem svo óljóst sé um hana, skilgreiningu og afmörkun, en málsmeðferðin brjóti að þessu leyti í bága við 10. gr. stjórnsýslulaga. Þessi röksemd kærenda tengist öðrum fullyrðingum þeirra um að málsmeðferð sé áfátt. Samkvæmt c. lið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 106/2000 er framkvæmd skilgreind sem hvers konar nýframkvæmd eða breyting á eldri framkvæmd og starfsemi sem henni fylgir sem undir lögin falla. Sömu skilgreiningu er að finna í b. lið 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1123/2005 um mat á umhverfisáhrifum. Í g. lið 1. tölul. 2. viðauka við lög nr. 106/2000 kemur fram að þauleldi á fiski, þar sem ársframleiðsla er 200 tonn eða meiri, sé framkvæmd sem kunni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og metið sé hvort háð skuli mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar. Í 10. gr. reglugerðar nr. 1123/2005 um mat á umhverfisáhrifum segir að framkvæmdaraðila beri að tilkynna skriflega til Skipulagsstofnunar fyrirhugaða framkvæmd sem fellur undir 2. viðauka reglugerðarinnar, sem er sama efnis og 2. viðauki við lög nr. 106/2000. Þar er nánar tilgreint í a.-f. liðum ákvæðisins hvaða gögn um framkvæmd skuli fylgja tilkynningu um framkvæmdir. Kærendur hafa ekki bent á nein tilgreind atriði máli sínu til stuðnings þess efnis að ekki sé um að ræða „framkvæmd“ í skilningi laga nr. 106/2000. Þá hafa umsagnaraðilar ekki gert athugasemdir við málsmeðferðina að þessu leyti. Að mati ráðuneytisins hefur framkvæmdaraðili lýst með fullnægjandi hætti hvers eðlis hin fyrirhugaða framkvæmd er og tilkynnt hana til Skipulagsstofnunar. Framkvæmdin fellur undir hin tilvitnuðu ákvæði laga og reglugerðar. Af öllu þessu leiðir að ráðuneytið fellst ekki á þau sjónarmið kærenda að afmörkun hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar hafi verið áfátt.
Þá telur kærandi að byggt hafi verið á röngum forsendum við afgreiðslu málsins þar sem tilraunaeldi hafi ekki getað hafist 2011 og að óraunhæft sé að fyrsta kynslóð fari í sjókvíar 2013. Þegar tilkynning berst Skipulagsstofnun um framkvæmd, sem tilgreind er í 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, metur stofnunin hvort framkvæmdin kunni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Í þessu sambandi bendir ráðuneytið á að þegar áhrif framkvæmdar á umhverfi eru metin hefur ekki verið tekin afstaða til þess hvort veita eigi leyfi til framkvæmdar. Sú ákvörðun er tekin síðar og þá m.a. á grundvelli ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdar. Þannig segir m.a. í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 að óheimilt sé að gefa út leyfi til framkvæmdar skv. 5. eða 6. gr. fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir eða ákvörðun um að framkvæmd skv. 6. gr. sé ekki matsskyld. Það getur því ekki haft áhrif á ákvörðun Skipulagsstofnunar hvort framkvæmd verður leyfð eða ekki. Hlutverk stofnunarinnar er að meta hvort framkvæmdin kunni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif óháð því hvort af henni verður eða ekki.
2. Umhverfisáhrif vegna slátrunar og verkunar eldisfisks Kærendur byggja á því að Skipulagsstofnun hafi borið að fjalla um umhverfisáhrif vegna slátrunar og verkunar eldisfisks, sbr. 1. tölul. 3. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Leyfi til fiskeldis eru tvískipt. Annars vegar þarf starfsleyfi, annað hvort frá heilbrigðisnefndum sveitarfélaga vegna eldis sem er minna en 200 tonn eða Umhverfisstofnun vegna eldis sem er meira en 200, sbr. nánar reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, sbr. lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengungarvarnir. Hins vegar þarf rekstrarleyfi frá Fiskistofu samkvæmt III. kafla laga nr. 71/2008 um fiskeldi og reglugerð nr. 401/2012 um fiskeldi. Eins og fram kemur í 19. gr. reglugerðar nr. 401/2012 heyrir slátrun eldisfisks undir Matvælastofnun samkvæmt lögum nr. 55/1998 en í 3. gr. þeirra laga segir að þau gildi m.a. um eftirlit með slátrun, vinnslu, pökkun og dreifingu hafbeitar-, vatna- og eldisfisks. Í þessu sambandi skal á það bent að í tilvitnuðu ákvæði er ekki fjallað um tilteknar framkvæmdir, heldur er einungis um að ræða viðmiðanir við mat á framkvæmdum sem tilgreindar eru í 2. viðauka við lögin og kveða á um að athuga þurfi eðli framkvæmdar, með tilliti til nánar tilgreindra þátta. Af þessu leiðir að mati ráðuneytisins að fallast verður á það með Skipulagsstofnun að slátrun og verkun eldissfisks sé ekki meðal tilkynningarskyldra framkvæmda samkvæmt lögunum. Miða verður við að um þann hluta starfseminnar fari samkvæmt öðrum lögum.
3. Ekkert tillit sé tekið til núverandi starfsemi Af hálfu kærenda er því haldið fram að ekkert tillit hafi verið tekið til núverandi starfsemi á þeim svæðum sem Arnarlax ehf. fyrirhugi að stunda laxeldi, sbr. k. lið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í tilvitnuðu lagaákvæði segir að umhverfi sé samheiti fyrir menn, dýr, plöntur og annað í lífríkinu, jarðveg, jarðmyndanir, vatn, loft, veðurfar og landslag, samfélag, heilbrigði, menningu og menningarminjar, atvinnu og efnisleg verðmæti. Kærendur telja ljóst að sú framkvæmd sem hér um ræðir kunni að ógna verulegum hagsmunum sínum. Þeir taka fram að hjá Fjarðalaxi ehf. starfi 14 manns, seiðaeldastöð sé í eigu sömu aðila og að búnaður hafi þegar verið settur í sjó í Arnarfirði.
Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 671/2008 segir um túlkun k. liðar 1. mgr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum:
„Í fyrrnefndum j. lið 3. gr. laga nr. 106/2000, sem var samhljóða núgildandi k. lið sömu lagagreinar, sbr. 3. gr. laga nr. 74/2005, var hugtakið umhverfi skilgreint á þá leið að það sé samheiti fyrir menn, dýr, plöntur og annað í lífríkinu, jarðveg, jarðmyndanir, vatn, loft, veðurfar og landslag, samfélag, heilbrigði, menningu og menningarminjar, atvinnu og efnisleg verðmæti. Hugtak þetta er ekki afmarkað frekar í lögum nr. 106/2000 eða í lögskýringargögnum. Við afmörkun þess verður á hinn bóginn að gæta að því að ráða má af athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til þessara laga, að þau hafi verið sett sökum þess að nauðsynlegt hafi þótt að metin yrðu umhverfisáhrif framkvæmda þar sem hætta væri á óbætanlegu eða verulegu tjóni á umhverfinu. Ætlunin með lögunum hafi verið að innleiða í landsrétt tilskipun Evrópusambandsins 97/11/EB um breytingu á tilskipun 85/337/EBE um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á umhverfið, en af henni höfðu eldri lög nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum tekið mið. Tilskipun 97/11/EB hafi verið reist á meginreglum sem mótast hafi á síðustu áratugum. Þetta séu varúðarreglan, sem feli í sér að umhverfið og náttúran en ekki framkvæmdirnar skuli njóta vafans, mengunarbótareglan um að sá sem mengi bæti fyrir það, reglan um verndarsjónarmið og reglan um að mengun sé upprætt við upptök. Af þessu og lista yfir matsskyldar framkvæmdir í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 má ráða að þeim sé fyrst og fremst ætlað að hindra spjöll á náttúru og umhverfi af völdum mengunar og framkvæmda. Skýra verður skilgreininguna á hugtakinu umhverfi, sem áður var í j. lið 3. gr. laganna, með hliðsjón af þessum megintilgangi þeirra.“
Ráðuneytið telur því að fyrst og fremst beri við ákvörðun um matsskyldu framkvæmda samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 að líta til þeirra áhrifa sem framkvæmd geti haft á náttúru og umhverfi af völdum mengunar og framkvæmda. Hvað varðar samfélagslega þætti svo sem menningu, atvinnu og efnahagsleg verðmæti verður að skýra þá umhverfisþætti fremur þröngt en rúmt þannig að vísað sé til áhrifa framkvæmda á umhverfi og samfélag almennt en ekki á einstök fyrirtæki eða samkeppni fyrirtækja í milli. Ráðuneytið fellst því ekki á að Skipulagsstofnun hafi borið að fjalla sérstaklega um umhverfisáhrif hinnar umræddu framkvæmdar á efnisleg verðmæti í eigu kærenda.
4. Málsmeðferð Skipulagsstofnunar - rannsóknarreglan Kærendur halda því fram að umhverfismælingar sem liggi til grundvallar hinni kærðu ákvörðun um að veita framkvæmdaraðila undanþágu frá mati á umhverfisáhrifum séu ónógar og aðferðir til sýnatöku og tækjabúnaður til rannsókna svari ekki kröfum Hafrannsóknarstofnunarinnar til slíkra mælinga. Málsmeðferðin sé því andstæð rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.
Ráðuneytið getur ekki fallist á það með kærendum að umhverfismælingar séu ónógar og aðferðir og tækjabúnaður svari ekki kröfum Hafrannsóknarstofnunarinnar í þeim efnum. Í lögum er ekki sérstaklega útlistað hvers konar mælingar eða búnaður sé fullnægjandi heldur hlýtur það eðli máls samkvæmt að ráðast af hverju tilviki fyrir sig. Ekki verður séð að Hafrannsóknarstofnunin né aðrir umsagnaraðilar hafi gert athugasemdir að þessu leyti. Að mati ráðuneytisins eru umhverfismælingar fullnægjandi, auk þess sem ekki hefur verið sýnt fram á að tækjabúnaður til rannsókna svari ekki þeim kröfum sem Hafrannsóknarstofnunin gerir. Í þessu sambandi skal bent á að enginn umsagnaraðila gerir athugasemdir þess efnis að umhverfismælingar séu ónógar. Að mati ráðuneytisins brýtur ákvörðun Skipulagsstofnunar því ekki í bága við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga að þessu leyti.
5. Annmarkar á átlitsumleitan Kærendur halda því fram að ekki hafi verið leitað umsagnar hjá þeim aðilum sem nauðsynlegt og eðlilegt hafi verið að leita umsagnar hjá, sbr. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Af tilvitnuðu lagaákvæði leiðir að áður en Fiskistofa veitir rekstrarleyfi til starfrækslu fiskeldisstöðva skuli hún afla umsagna hjá nánar tilteknum aðilum. Í málinu sem hér er til úrlausnar er aftur á móti deilt um þá ákvörðun Skipulagsstofnunar að fyrirhugað laxeldi Arnarlax ehf. skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Kemur því ekki til úrlausnar í þessu máli hvort ákvæða 2. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi varðandi álitsumleitan hafi verið gætt. Áður en Skipulagsstofnun metur hvort framkvæmdir, sem tilgreindar eru í 2. viðauka við lög um mat á umhverfisáhrifum kunni að vera háðar mati á umhverfisáhrifum, skal hún leita álits leyfisveitenda, framkvæmdaraðila og annarra „eftir eðli máls hverju sinni“ eins og rakið er í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Leyfisveitendur í þessu tilviki eru Umhverfisstofnun samkvæmt reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun og Fiskistofa samkvæmt lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Af gögnum málsins er ljóst að Skipulagsstofnun leitaði álits leyfisveitenda og framkvæmdaraðila, Arnarlax ehf. Auk þess aflaði stofnunin álits Vesturbyggðar, Ísafjarðarbæjar, Fornleifaverndar ríkisins, Matvælastofnunar, Siglingastofnunar, Fiskistofu, Umhverfisstofnunar og Erlu Bjarkar Örnólfsdóttur. Við ákvörðun um matsskyldu ber Skipulagsstofnun að fara eftir viðmiðum 3. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 2. mgr. 6. gr. laganna, þ.e. henni ber að líta til eðlis framkvæmdar, staðsetningar hennar og eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdar. Það ræðst af eðli máls umsagnar hverra skuli leita. Ljóst er að Skipulagsstofnun leitaði álits lögboðinna umsagnaraðila, auk ýmissa annarra aðila.
Með vísan til framanritaðs telur ráðuneytið að Skipulagsstofnun hafi ekki verið skylt að leita umsagnar kærenda í þessu tilviki þótt henni hafi verið það heimilt. Ráðuneytið telur ekki ástæðu til gera athugasemdir við mat Skipulagsstofnunar á því hvaða umsagna stofnuninni var rétt að afla eðli máls samkvæmt áður en hún tók ákvörðun sína. Af þessu leiðir að mati ráðuneytisins að rannsókn Skipulagsstofnunar hafi að þessu leyti verið í samræmi við lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Ráðuneytið fellst því ekki á sjónarmið kærenda um að eðli máls samkvæmt hefði átt að leita álits þeirra.
6. Sammögnunaráhrif með öðrum framkvæmdum Eins og rakið er hér að framan er þauleldi á fiski meðal þeirra framkvæmda sem skráðar eru í 2. viðauka laga nr. 106/2000 sem framkvæmdir sem kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og meta skal í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hvort háðar skuli mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum. Tilkynna skal slíkar framkvæmdir til Skipulagsstofnunar sem metur, með hliðsjón af þeim viðmiðunum sem fram koma í 3. viðauka við lögin, hvort viðkomandi framkvæmd sé líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því háð mati á umhverfisáhrifum.
Fyrir liggur í málinu að þegar Skipulagsstofnun tók ákvörðun þá sem hér um ræðir hafði stofnunin einnig til meðferðar tilkynningu framkvæmdar er varðaði 1500 tonna fiskeldi Fjarðalax ehf. í Arnarfirði. Skipulagsstofnun tók ákvörðun í því máli 5. maí 2011 eða tveimur vikum eftir að ákvörðun um matsskyldu Arnarlax ehf. lá fyrir þann 20. apríl 2011. Því til viðbótar voru í gildi þegar hin kærða ákvörðun var tekin nokkur starfsleyfi til eldis allt að 200 tonnum af fiski í firðinum. Samkvæmt upplýsingum frá Heilbrigðiseftirliti Vestfjarða til ráðuneytisins er venjan að gefa slík starfsleyfi út til eins árs í senn þar til starfsemi samkvæmt leyfinu er farin af stað. Þá er starfsleyfi gefið út til 10 ára.
Í hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar sem og í kæru þessari og umsögnum aðila, svo sem Umhverfisstofnunar og Matvælastofnunar, koma fram miklar áhyggjur af því að verði af allri þeirri fiskeldisstarfsemi sem fyrirhuguð er í Arnarfirði til viðbótar við þá starfsemi sem þegar hefur fengið starfsleyfi í firðinum séu umtalsverðar líkur á að farið verði fram úr burðargetu svæðisins, sérstaklega burðargetu Suðurfjarða hans. Skipulagsstofnun bendir á að gefin hafi verið út leyfi til margskonar starfsemi í firðinum sem sum hver geti valdi samlegðaráhrifum með fyrirhugaðri starfsemi Arnarlax ehf. og nefnir annað fiskeldi sérstaklega í því sambandi. Stofnunin telur þó erfitt að grundvalla ákvörðun sína á mögulegum sammögnunaráhrifum og vísar í því sambandi til yfirlýsinga Arnarlax ehf. og Fjarðalax ehf. að ætla ekki að deila firðinum með annarri eldisstarfsemi. Í umsögn Skipulagsstofnunar í máli þessu kemur svo fram að stofnunin telur stöðu leyfisveitinga fyrir sjókvíaeldi ekki skýra og að ekki liggi fyrir upplýsingar um hvort allir þeir sem fengið hafi úthlutað leyfi ætli sér raunverulega eða muni hefja starfsemi.
Að mati ráðuneytisins þarf í máli þessu að taka afstöðu til hvort Skipulagsstofnun hafi við töku ákvörðunar sinnar um matsskyldu Arnarlax ehf. borið að líta til sammögnunaráhrifa með öðrum framkvæmdum, sbr. ii.-lið, 1. tl., 3. viðauka laga nr. 106/2000, í ljósi þess annars vegar að þegar höfðu, eins og áður er greint, verið gefin út nokkur leyfi til fiskeldis allt að 200 tonnum í firðinum og hins vegar vegna þess að Skipulagsstofnun hafði á sama tíma til meðferðar tvö mál er vörðuðu fiskeldi í Arnarfirði, þ.e. mál Arnarlax ehf. annars vegar og mál Fjarðalax ehf, hins vegar.
Markmið laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 1. gr. laganna, er að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar. Markmið laganna er ennfremur að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar, að stuðla að samvinnu þeirra sem hafa hagsmuna að gæta og að kynningu framkvæmdarinnar gagnvart almenningi. Með lögunum og síðari breytingum eru innleidd í íslenskan rétt ákvæði tilskipunar 85/337/EBE um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á umhverfið eins og henni var breytt með tilskipun 97/11/EB. Tilskipunin byggir meðal annars á eftirfarandi meginreglum evrópsks umhverfiréttar: varúðarreglunni, reglunni um fyrirbyggjandi aðgerðir í umhverfismálum, reglunni um lausn umhverfisvanda við upptök og greiðslureglunni. Í viðaukum við tilskipunina er tilgreint hvaða framkvæmdir skuli ætíð háðar mati á umhverfisáhrifum, hvaða framkvæmdir skuli háðar mati á framkvæmdum ef þær teljast líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og loks hvaða viðmiðanir stuðst skuli við við mat á því síðarnefnda. 1., 2. og 3. viðauki laga nr. 106/2000 byggja á þessum viðaukum tilskipunarinnar. Túlkun ákvæða laga nr. 106/2000 verður því að taka tillit til markmiða laganna sem og þeirra grundvallarreglna sem tilskipunin sem þau innleiða byggir á.
Meginatriði í markmiðum laga nr. 106/2000 er að mat á umhverfisáhrifum fari fram áður en leyfi er veitt. Þannig skal tryggt að leyfisveitendur hafi allar nauðsynlegar upplýsingar áður en ákvörðun um útgáfu leyfis er tekin. Matið er því liður í undirbúningi framkvæmdar en eðli máls samkvæmt er ekki ætíð ljóst þegar fram fer mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar að hún mun verða að veruleika.
Við ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdar skal fara eftir viðmiðum í 3. viðauka laganna, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Eins og að framan greinir kemur fram í ii.-lið 1. tl. 3. viðauka laga nr. 106/2000 að þegar litið er til eðlis framkvæmdar við mat á því hvort hún skuli háð mati á umhverfisáhrifum skal það meðal annars gert með tilliti til sammögnunaráhrifa með öðrum framkvæmdum. Framkvæmd er í lögunum skilgreind sem hvers konar nýframkvæmd eða breyting á eldri framkvæmd og starfsemi sem henni fylgir sem lög þessi taka til, sbr. c-lið 3. gr. Þær framkvæmdir sem lögin taka til er að finna í 1. og 2. viðauka við þau. Í 2. viðauka eru taldar þær framkvæmdir sem meta skal í hverju tilviki hvort kunni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og fellur sú framkvæmd sem hér um ræðir þar undir, sbr. g-lið viðaukans. Þótt hugtakið sammögnunaráhrif sé ekki skilgreint í lögunum er almennt talið að átt sé við áhrif sem fleiri en ein framkvæmd eða áætlanir hafa samanlagt á tiltekið svæði.
Í hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar er vitnað til fullyrðingar Arnarlax ehf. um að ekkert fiskeldi sé starfrækt í Arnarfirði þrátt fyrir að Heilbrigðiseftirlit Vestfjarða hafi gefið út nokkur starfsleyfi til fiskeldis allt að 200 tonnum í firðinum. Þá leggur Skipulagsstofnun áherslu á að bæði Arnarlax ehf. og Fjarðalax ehf. stefni á að vera einir um fiskeldi í firðinum og muni ekki deila honum með öðru fiskeldi. Í ljósi þessara yfirlýsinga kemur fram í hinni kærðu ákvörðun að Skipulagsstofnun telji að allt bendi til þess að annað hvort Arnarlax ehf. eða Fjarðalax ehf. verði einir um eldi í firðinum og því sé erfitt að grundvalla ákvörðun stofnunarinnar á mögulegum sammögnunaráhrifum.
Að mati ráðuneytisins er ljóst að sá skýringarkostur að horfa til einstakrar fyrihugaðrar framkvæmdar, án tillits til annarra framkvæmda, sem hafa fengið leyfi stjórnvalda til starfsemi sinnar eða verið tilkynntar til Skipulagsstofnunar, kynni að leiða til þess að markmiðum laganna yrði ekki náð. Hér verður sérstaklega að horfa til þess hvort áform eru um að hefja aðrar framkvæmdir í náinni framtíð. Í þessu sambandi má nefna að í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 74/2005 um breytingu á lögum nr. 106/2000 kom m.a. fram í tillögu um nýjan 2. málsl. a. liðar 2. tölul. 2. viðauka, að það að efnistökustaðir ná til samans yfir tiltekið svæði beri að skýra svo að taka beri tillit til sammögnunaráhrifa þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Leggja verður áherslu á svæðið þar sem framkvæmdir eru ?fyrirhugaðar.? Í þessu máli telur ráðuneytið með sama hætti beri að horfa til þess hvar framkvæmdir eru fyrirhugaðar en ekki einungis til þess hvort framkvæmdir eða starfsemi eru þegar hafnar. Því ber að hafa hliðsjón af öðrum tilkynntum framkvæmdum sem og framkvæmdum sem þegar hefur verið veitt starfsleyfi og/eða rekstrarleyfi á viðkomandi svæði.
Að mati ráðuneytisins er því ljóst að við mat á sammögnunaráhrifum verður ekki einungis litið til þeirrar starfsemi sem þegar er hafin heldur verður að skýra lög nr. 106/2000 svo að með framkvæmd sé m.a. átt við framkvæmd sem hefur verið tilkynnt til Skipulagsstofnunar sbr. 2. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr, 2. viðauka þeirra laga, sem og framkvæmda sem þegar hafa fengið starfsleyfi burtséð frá því hvort af þeim framkvæmdum verður eður ei. Enda hefst formleg málsmeðferð Skipulagsstofnunar við móttöku slíkrar tilkynningar. Fullyrðingar aðila um að ætla sér að verða einir um starfsemi á tilteknu svæði hafa því ekki þýðingu í þessu sambandi. Slíkar yfirlýsingar eru enda ekki bindandi fyrir aðila og hvað varðar mál þetta liggur nú fyrir að bæði Fjarðalax og Arnarlax hafa sótt um og fengið úthlutað starfsleyfi frá Umhverfisstofnun og rekstrarleyfi frá Fiskistofu þrátt fyrir fyrri yfirlýsingar.
Í hinni kærðu ákvörðun kemur eins og að framan greinir fram það mat Skipulagsstofnunar að ekki sé grundvöllur til þess að meta sammögnunaráhrif hinnar tilkynntu framkvæmdar við aðrar framkvæmdir eins og að framan er rakið. Stofnunin telur þó að ekki sé hægt að líta fram hjá því að kæmi til þess að fyrirtæki Fjarðalax ehf. og Arnarlax ehf. hæfu bæði fullan rekstur sinnar starfsemi, auk þeirrar sem nú þegar hafa fengið leyfi til fiskeldis í firðinum yrðu umtalsverðar líkur á því að farið yrði fram úr burðargetu svæðisins. Augljóst sé að næringarefnabúskapur í vatnsbol Arnarfjarðar myndi að samanlögðu verða fyrir meiri neikvæðum áhrifum af rekstri tveggja stórra fiskeldisfyrirtækja en eins. Eðli samlegðarinnar myndi þó ráðast af endanlegri staðsetningu eldissvæða fyrirtækjanna og hve mikla framleiðslu þau fengju leyfi fyrir.
Við mat á burðarþoli Arnarfjarðar er í hinni kærðu ákvörðun miðað við svokallað LENKA viðtakamat. LENKA viðtakamat er gróft mat á burðarþoli fjarða með tilliti til ákomu næringarefna en algengt er að stuðst sé við þetta mat þegar burðarþol fjarða er metið. Arnarlax ehf. styðst í tilkynningu sinni einnig við LENKA viðtakamat og Umhverfisstofnun vísar til þess í sinni umsögn. Enginn umsagnaraðila gerir athugasemdir við notkun matsins. Það er því að mati ráðuneytisins ekki ástæða til annars en að leggja þetta mat til grundvallar í málinu.
Skipulagsstofnun telur í hinni kærðu ákvörðun að leggja megi saman burðargetu Suðurfjarða og Borgarfjarðar þar sem um sé að ræða eitt þynningarsvæði sem geti samanlagt borið 3500 tonn samkvæmt LENKA viðtakamati. Umhverfisstofnun telur í umsögn sinni að reiknuð burðargeta Suðurfjarða Arnarfjarðar út frá LENKA viðtakamati sé aðeins 1800 tonn. Stofnunin telur ekki forsendur til að leggja saman framleiðslugetu í Borgarfirði og Suðurfjörðum þar sem um sé að ræða tvö svæði sem afmarkist af stórum þröskuldum. Rétt sé því að tala um það svæði sem afmarkist af Bíldudalsvogi og Langanesi sem eitt þynningarsvæði.
Matvælastofnun telur að út frá alþjólegum stöðlum og vistfræðilegum sjónarmiðum geti Arnarfjörður í heild sinni rúmað 6000 tonna laxeldi auk 1000 tonna þorskeldis. Mikilvægt sé að staðsetning kvíaþyrpingar njóti hvíldar með reglulegu millibili svo sem með kynslóðaskiptu eldi. Til þess þurfi hvert fiskeldi að ráða yfir þremur staðsetningum í vissri lágmarksfjarlægð frá öðrum kvíum. Þessu fyrirkomulagi getur að mati stofnunarinnar verið verulega ógnað ef margir óskyldir aðilar stundi fiskeldi innan nánast sama svæðis.
Í því máli sem hér er til úrlausnar eru áform um 3.000 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum Arnarlax ehf. Þá liggur fyrir að á sama tíma og Skipulagsstofnun hafði málið til meðferðar hafði hún einnig til meðferðar tilkynningu frá Fjarðalaxi ehf. vegna 1500 tonna laxeldis í Suðurfjörðum Arnarfjarðar. Samkvæmt gögnum frá heilbrigðiseftirliti Vestfjarða 8. mars 2012 hafa því til viðbótar verið gefin út til fimm aðila starfsleyfi til allt að 200 tonna fiskeldis hvert í Arnarfirði, þar af tvö til 10 ára. Samanlagt eru fyrirhugaðar og þegar leyfðar framkvæmdir vegna allt að 6500 tonnum. Bæði Arnarlax ehf. og Fjarðarlax ehf. auk einhverra þeirra aðila sem hafa leyfi fyrir allt að 200 tonna framleiðslu eru staðsett í innri hluta Arnarfjarðar. Ljóst má því vera að um er að ræða áætlanir sem fara fram úr áætlaðri burðargetu svæðisins.
Í ljósi alls sem að framan er rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að Skipulagsstofnun hafi við töku hinnar kærðu ákvörðunar borið að líta til sammögnunaráhrifa með öðrum framkvæmdum svo sem kveðið er á um í 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sbr. einnig 3. viðauka við lögin. Þar með talið framkvæmda sem tilkynntar höfðu verið til stofnunarinnar á þeim tíma auk þeirra framkvæmda sem þegar höfðu fengið leyfi þegar ákvörðun Skipulagsstofnunar var tekin. Í þessu sambandi skiptir ekki máli hvort aðilar fullyrði að þeir áskilji sér „einkaleyfi“ til fiskeldis í firðinum. Útreiknað burðarþol Borgarfjarðar og Suðurfjarða til samans telur Skipulagsstofnun samkvæmt LENKA viðtakamati vera 3500 tonn. Stofnunin telur að hefji bæði Arnarlax ehf. og Fjarðarlax ehf. fullan rekstur sinnar starfsemi, auk þeirra sem nú þegar hafa fengið leyfi til fiskeldis í firðinum, yrðu umtalsverðar líkur á því að farið yrði fram úr burðargetu svæðisins. Er því nauðsynlegt að mati ráðuneytisins, með vísun til ii. liðs 1. tölul. í viðauka 3 við lög nr. 106/2000, að fram fari mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðs sjókvíaeldis Arnarlax ehf. í Arnarfirði.
IV. Samandregin niðurstaða
Ráðuneytið fellst ekki á að afmörkun þeirrar framkvæmdar sem hér um ræðir hafi verið áfátt né að á röngum forsendum hafi verið byggt við afgreiðslu málsins þó óvíst sé hvenær tilraunaeldi geti hafist. Þá tekur ráðuneytið ekki undir þá málsástæðu kærenda að Skipulagsstofnun hafi borið við ákvörðun sína að fjalla um umhverfisáhrif vegna slátrunar og verkunar eldisfisks enda sé það ekki meðal tilkynningarskyldra framkvæmda samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Hvað varðar þá málsástæðu kærenda að Skipulagsstofnun hafi borið að taka tillit til mögulegra umhverfisáhrifa umræddrar framkvæmdar á atvinnu og efnahag kærenda getur ráðuneytið ekki tekið undir það. Skýra verður samfélagslega umhverfisþætti svo sem menningu, atvinnu og efnahagsleg verðmæti þröngt fremur en rúmt þannig að átt sé við samfélagið almennt en ekki hagsmuni einstakra aðila. Ráðuneytið fellst enn fremur ekki á að umhverfismælingar sem legið hafi til grundvallar hinni kærðu ákvörðun hafi verið ónógar eða að aðferðir til sýnatöku og tækjabúnaður til rannsókna hafi ekki svarað kröfum Hafrannsóknarstofnunarinnar til slíkra mælinga. Enda fái þau sjónarmið engan stuðning í umsögnum umsagnaraðila. Fellst ráðuneytið því ekki á að Skipulagsstofnun hafi brotið í bága við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga að þessu leyti. Ekki verður heldur fallist á þá málsástæðu kærenda að annmarkar hafi verið á álitsumleitan Skipulagsstofnunar við málsmeðferð sem leiddi til hinnar kærðu ákvörðunar. Skipulagsstofnun ber samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 að leita álits leyfisveitenda, framkvæmdaraðila og annarra eftir eðli máls hverju sinni. Því verður ekki fallist á að stofnuninni hafi borið að leita álits kærenda þó henni hefði verið það heimilt. Ráðuneytið telur hins vegar að Skipulagsstofnun hafi við töku hinnar kærðu ákvörðunar borið að líta til sammögnunaráhrifa við aðrar framkvæmdir. Ekki hefur þýðingu í því sambandi hvort aðilar hafi lýst því yfir að þeir ætluðu einungis af stað í framkvæmdir ef þeir yrðu einir í firðinum, enda eru slíkar yfirlýsingar ekki bindandi fyrir aðila. Auk þess 3000 tonna eldis sem Arnarlax ehf. áformar og er til umfjöllunar í máli þessu liggur fyrir að Skipulagsstofnun hafði til meðferðar á sama tíma tilkynningu Fjarðarlax ehf. um áformað 1500 tonna eldi í Arnarfirði. Að auki eru í gildi 10 leyfi sem heilbrigðiseftirlit Vestfjarða hafði gefið út til eldis allt að 200 tonnum hvert í firðinum. Skipulagsstofnun, kærendum, Umhverfisstofnun og Matvælastofnun ber saman um að verði af allri þessari áformuðu eldisstarfsemi á svipuðum slóðum í Arnarfirði auki það mjög líkurnar á að farið verði fram úr burðargetu fjarðarins. Það er því að öllu virtu niðurstaða ráðuneytisins að fyrihuguð 3000 tonna framleiðsla á laxi í sjókvíum Arnarlax ehf. í Arnarfirði skuli með hliðsjón af mögulegum sammögnunaráhrifum með öðrum framkvæmdum háð mati á umhverfisáhrifum í samræmi við 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og ii. lið 1. liðar 3. viðauka við lögin.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 20. apríl 2011 um að fyrirhugað eldi á allt að 3.000 tonnum af laxi í sjókvíum í Arnarfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum er felld úr gildi. Fyrirhuguð framleiðsla á 3.000 tonnum af laxi í sjókvíum í Arnarfirði á vegum Arnarlax ehf. skal háð mati á umhverfisáhrifum.
Svandís Svavarsdóttir
Glóey Finnsdóttir