Mál 11100049

Þann 4. júlí 2012 var í umhverfisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Úrskurður:

Með stjórnsýslukæru Helgu Loftsdóttur hdl., f.h. Þorsteins Hjaltested, Vatnsenda í Kópavogi, dags. 11. október 2011, og stjórnsýslukæru sama aðila f.h. Boðaþings ehf., Logasölum 7, Kópavogi, Lindarvegs ehf., Hlíðarsmára 6, Kópavogi, Tómasar Jóhannessonar, Dalaþingi 24, Kópavogi, Margrétar Sigurgeirsdóttur, Dalaþingi 24, Kópavogi, Tinnu Aspar Ragnarsdóttur, Grandahvarfi 1, Kópavogi, Sigurgeirs Sigurgeirssonar, Grandahvarfi 2, Kópavogi, Sigurðar Sigurgeirssonar, Breiðahvarfi 19, Kópavogi, Örnu Bjarkar Sigurðardóttur, Grandahvarfi 4, Kópavogi, og Sólveigar Sigurðardóttur, Fellahvarfi 2, Kópavogi, dags. 11. október 2011, til ráðuneytisins var kærð útgáfa Heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis á starfsleyfi til Hvamms ehf., dags. 28. september 2011, til að starfrækja eggja- og kjúklingabú samkvæmt ákvæðum laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Kæruheimild er í 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998.

I. Málavextir.

Þann 28. september 2011 gaf Heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis út starfsleyfi til handa eggja- og kjúklingabúi Hvamms ehf. að Elliðahvammi, Kópavogi. Leyfið tekur til framleiðslu á 180 tonnum af eggjum og 70 tonnum af sláturfugli á ári í eggja- og kjúklingahúsum með allt að 13.000 stæðum fyrir alifuglarækt. Segir að leyfið sé veitt með vísun til ákvörðunar umhverfisráðuneytisins frá 15. september 2011 um að veita leyfishafa undanþágu frá 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti vegna starfseminnar. Gildistími starfsleyfisins er til 25. september 2021.

Í tilefni af framangreindum stjórnsýslukærum var af hálfu ráðuneytisins aflað umsagna frá Heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis, Umhverfisstofnun, Kópavogsbæ og Hvammi ehf., með bréfum dags. 10. nóvember 2011. Bárust ráðuneytinu umsagnir með bréfi dags. 24. nóvember 2011 frá Heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis, bréfi dags. 8. desember frá Umhverfisstofnun og bréfi dags. 23. nóvember frá Hvammi ehf. Umsögn um kærurnar barst ekki frá Kópavogsbæ.

Með bréfi dags. 22. nóvember 2011 barst ráðuneytinu viðbótarmálsástæður og gögn vegna stjórnsýslukæru Boðaþings ehf. o.fl. Ráðuneytið aflaði umsagna frá áður tilgreindum aðilum vegna viðbótarmálsástæðna kærenda með bréfum dags. 21. desember 2011. Bárust ráðuneytinu umsagnir í kjölfarið frá Heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis með bréfi, dags. 31. janúar 2012, frá Umhverfisstofnun með bréfi, dags. 6. febrúar 2012, og frá Hvammi ehf. með bréfi, dags. 23. janúar 2012. Umsögn barst ekki frá Kópavogsbæ.

Í framangreindu bréfi kærenda frá 22. nóvember 2011 kom fram sú afstaða þeirra að umhverfisráðherra og starfsmenn ráðuneytisins væru vanhæfir til að úrskurða í máli þessu og var vísað til þess að ráðuneytið hefði þann 15. september 2011 veitt starfsleyfishafa undanþágu frá 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 vegna starfsemi hans, sem væri forsenda fyrir útgáfu hins kærða leyfis. Væri ráðuneytið því í máli þessu að endurskoða eigin ákvörðun um undanþáguveitingu. Í svarbréfi til kærenda, dags. 3. janúar 2012, hafnaði ráðuneytið því að ráðherra eða einstakir starfsmenn ráðuneytisins væru vanhæfir vegna meðferðar málsins. Taldi ráðuneytið einnig að ekki væri unnt að endurskoða umrædda ákvörðun um undanþáguveitingu í tengslum við kæru í máli þessu vegna útgáfu starfsleyfis. Óskaði ráðuneytið eftir svörum kærenda við því hvort óskað væri eftir endurupptöku eða eftir atvikum afturköllun á umræddri undanþáguveitingu ráðuneytisins í samræmi við ákvæði 24. gr. eða 25. gr. stjórnsýslulaga. Í svarbréfi kærenda til ráðuneytisins, dags. 23. janúar 2012, var þess krafist að ráðuneytið afturkallaði umrædda undanþáguveitingu vegna efnislegra og formlegra annmarka. Í bréfi til kærenda, dags. 4. apríl sl., var umræddri beiðni um afturköllun hafnað með vísan til 25. gr. stjórnsýslulaga og mat ráðuneytið umrædda undanþáguveitingu lögmæta.

Þrátt fyrir ákvörðun ráðuneytisins um að afturkalla ekki áðurgreinda veitingu undanþágu, dags. 15. september 2011, frá 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002, munu framlagðar kærur á útgáfu starfsleyfis verða teknar til úrskurðar þar sem þær hafa ekki verið afturkallaðar af hálfu kærenda.

Kærendum voru sendar áðurgreindar umsagnir til athugasemda með bréfi dags. 6. mars sl. Ráðuneytinu bárust athugasemdir frá kærendum með bréfi dags. 14. mars sl.

Í framlögðum kærum er þess krafist að hið kærða starfsleyfi verði fellt úr gildi.

Meðferð í máli þessu hefur tafist einkum sökum þess hversu viðamikið það er, vegna málsmeðferðar ráðuneytisins í tilefni af áðurgreindri kröfu kærenda um afturköllun á veitingu ráðuneytisins á undanþágu frá ákvæðum 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 og einnig sökum þess að nauðsynlegt reyndist að óska tvívegis eftir umsögnum umsagnaraðila vegna viðbótarmálsástæðna kærenda.

II. Málsástæður kærenda og umsagnir um kærur.

1. Vanhæfi heilbrigðisnefndarinnar til að veita umsögn

Boðaþing ehf. o.fl. telja sitjandi Heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis (innskot umhverfisráðuneytisins: hér eftir nefnd heilbrigðisnefndin) bersýnilega vanhæfa til að veita umsögn í málinu vegna fyrri aðkomu nefndarinnar að kærumáli fyrir úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Í umsögn heilbrigðisnefndarinnar segir að það mál sem rekið hafi verið fyrir úrskurðarnefnd um hollustuhætti og mengunarvarnir hafi aðeins varðað það álitaefni hvort nefndinni hefði verið heimilt að senda beiðni um undanþágu frá 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 vegna Hvamms ehf. til ráðherra. Hafi málið ekki varðað efnisleg skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis til Hvamms ehf. eða önnur atriði sem vikið væri að í kæru í máli þessu. Telji nefndin því fráleitt að líta svo á að hún sé vanhæf til að veita umsögn um það hvort starfshættir nefndarinnar og stjórnvaldsákvörðun samræmist lögum eða ekki. Þótt umrætt mál hafi einnig snúist um efnisgrundvöll þessa máls væri rangt og í ósamræmi við hæfisreglur stjórnsýsluréttarins að líta svo á að nefndin væri vanhæf til að láta í té umsögn vegna málsins.

2. Samþykki landeiganda, fylgigögn með umsókn, fyrra starfsleyfi Hvamms ehf. o.fl.

Í kæru Þorsteins Hjaltested kveðst hann vera eigandi jarðarinnar Vatnsenda og landsdrottinn (leigusali) Þorsteins Sigmundssonar, ábúanda Elliðahvamms, skv. ábúðarlögum. Kveðst kærandi ekki hafa veitt Hvammi ehf. leyfi eða heimild til að starfrækja alifuglabú í Elliðahvammi. Samkvæmt samningi aðila frá 12. desember 1974 sé leigutaka að Elliðahvammi heimilt að reka þar alifuglabú, en Hvammur ehf. sé hins vegar ekki leigutaki. Kveðst kærandi hafa sagt upp leigusamningi við Þorstein Sigmundsson í samræmi við ábúðarlög.

Í kæru Boðaþings o.fl. (hér eftir nefndir kærendur) segir að kæra þeirra sé aðallega byggð á því að útgáfa starfsleyfis til Hvamms ehf. frá 20. desember 2001 hafi verið ólögleg, en ekki sé heimilt að endurnýja starfsleyfi á grundvelli ólöglegrar ákvörðunar. Til vara sé byggt á því að hin kærða ákvörðun hafi verið ólögleg.

Kærendur segja Elliðahvamm vera leiguland úr landi jarðarinnar Vatnsenda. Gerður hafi verið leigusamningur árið 1931 um landssvæðið við þáverandi leigutaka. Hafi samningurinn verið bundinn kvöðum og leigutökum einungis verið heimilt að byggja yfir sig húsnæði, gera leikvelli og rækta gróður. Hafi leigusamningurinn verið framseldur af leigutaka og síðar m.a. framseldur fleiri aðilum. Árið 1965 hafi menntamálaráðuneytið framselt leigurétt sinn til núverandi ábúanda, Þorsteins Sigmundssonar. Árið 1974 hafi Þorsteinn Sigmundsson sótt um leyfi til Landnáms ríkisins um stofnun nýbýlis að Elliðahvammi. Þann 12. desember 1974 hafi verið gerð breyting á leigusamningnum frá 1931 í þá veru að landeigandi veitti leigutaka að Elliðahvammi m.a. leyfi til að reka þar alifuglabú. Hafi leigutakar eða ábúendur að Elliðahvammi því leyfi til að reka alifuglabú að Elliðahvammi en óheimilt sé þó að framselja þann rétt án samþykkis landeiganda. Vísa kærendur þar til 26. gr. ábúðarlaga.

Kærendur segja að skv. jarðaskrá frá árinu 1975 hafi Þorsteinn Sigmundsson verið með 950 hænsni og tvö hross í Elliðahvammi. Á þessum tíma hafi Heilbrigðisnefnd Kópavogs veitt Þorsteini Sigmundssyni leyfi til að starfrækja hænsnabú. Samkvæmt 13. gr. ábúðarlaga nr. 64/1976, sbr. nú ákvæði 13. gr. og 14. gr. laga nr. 80/2004, hafi leiguliða sem vildi gera jarðarbætur verið skylt að leita eftir samþykki landeiganda. Ábúandi Elliðahvamms hafi hins vegar ekki leitað eftir slíku samþykki landeiganda vegna breytinga á búrekstrinum frá því sem hafi verið 1975.

Kærendur benda á að Hvammur ehf. hafi bæði fengið útgefið starfsleyfi árið 2001 og 2011 þrátt fyrir að vera ekki leigutaki að Elliðahvammi og án þess að hafa fengið samþykki landeiganda fyrir framsali á leigurétti að Elliðahvammi.

Kærendur segja fyrri starfsleyfisumsókn Hvamms ehf. um starfsleyfi hafa verið tekna fyrir á fundi heilbrigðisnefndar 22. janúar 2001 og að málinu hafi verið frestað. Á fundi nefndarinnar 3. desember 2001 hafi umsóknin verið lögð fyrir að nýju og bókað að athugasemd hafi borist frá Þorsteini Sigmundssyni um ósk um leyfi til rýmri framleiðslumarka en gert hafi verið ráð fyrir í starfsleyfisskilyrðum. Á fundinum hafi verið tekin ákvörðun um að veita umbeðið starfsleyfi. Í framhaldinu hafið verið gefið út starfsleyfi 20. desember 2001. Kærendur segja samþykkt heilbrigðisnefndarinnar um starfsleyfi, sem hafi falið í sér stóraukið framleiðslumagn á eggjum og sláturfugli, ekki hafa verið í samræmi við kynningu að tillögum sem hafi legið frammi til skoðunar fyrir almenning. Um sé að ræða gríðarlega breytingu á útgefnu leyfi frá árinu 1975. Samþykki landeiganda fyrir þessari breytingu á rekstri hafi aldrei legið fyrir. Hafi heilbrigðisnefndin ekki gefið landeiganda kost á að tjá sig um þessa framleiðsluaukningu eða útgáfu starfsleyfisins að öðru leyti.

Kærendur segja að fjöldi fugla hafi ekki verið tiltekinn í leigusamningi aðila en ganga megi út frá því að leyfi hafi verið bundið ca. við þann fjölda fugla sem Þorsteinn Sigmundsson hafi haldið árið 1974, þ.e. 950 hænsni. Ljóst sé að rekstur alifuglabús til framleiðslu á 180 þúsund eggjum og 70 þúsund sláturfuglum á ári sé gríðarleg breyting frá útgefnu leyfi 1975.

Kærendur telja ennfremur að ekki sé unnt á grundvelli gildandi deiliskipulags að veita starfsleyfi til þeirrar framleiðslu sem hér ræði um að landeiganda forspurðum. Í skipulaginu sé gert ráð fyrir samþykki landeiganda fyrir öllum framkvæmdum. Segja kærendur að skipulagsyfirvöld í Kópavogi og heilbrigðisnefndin séu háð samþykki landeiganda um allar breytingar sem gerðar séu í Elliðahvammi.

Heilbrigðisnefndin segir að við málsmeðferð vegna hins kærða starfsleyfis hafi verið lagt sjálfstætt mat á það hvort starfsemin uppfyllti skilyrði laga nr. 7/1998 og reglugerðar nr. 785/1999 og að ákvörðunin hafi falið í sér nýja og sjálfstæða stjórnvaldsákvörðun óháð fyrra starfsleyfi.

Heilbrigðisnefndin hafnar því að nefndinni hafi verið óheimilt að gefa út hið kærða starfsleyfi sökum þess að samþykki landeiganda fyrir starfseminni hafi skort. Í lögum nr. 7/1998 og reglugerð nr. 785/1999 sé ekki að finna skilyrði sem varði lögskipti starfsleyfishafa og eiganda þess lands og/eða húsnæðis sem hin leyfisskylda starfsemi sé rekin í. Heilbrigðisnefndinni sé því óskylt og óheimilt að kanna slík skilyrði, sbr. lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins. Útgáfa umrædds starfsleyfis sé eingöngu fyrir tilstuðlan heilbrigðisnefnda, sbr. 6. gr. laga nr. 7/1998, og ekki háð samþykki annarra en umsækjanda. Hafi nefndinni því ekki borið að leita samþykkis landeiganda. Kveðst nefndin telja að sér væri óheimilt að synja Hvammi ehf. um útgáfu starfsleyfis og þar með skerða atvinnuréttindi skv. 75. gr. stjórnarskrárinnar á þeim grundvelli að einkaréttarlegur ágreiningur væri um inntak leigusamnings um viðkomandi land.

Heilbrigðisnefndin vísar til 3. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 785/1999 og segir að með hliðsjón af orðalagi ákvæðisins um að starfsemi samrýmist gildandi skipulagi og sé í samræmi við samþykkta notkun fasteignar sé ljóst að samþykkt notkun fasteignar sé aðeins áskilin í gildandi skipulagi, en samþykki eiganda fasteignar eða lands sé ekki áskilið.

Heilbrigðisnefndin segir áður útgefið starfsleyfi Hvamms ehf. hafa verið auglýst í Fréttablaðinu þann 30. október 2001 og í Lögbirtingarblaðinu þann 26. október 2001. Hafi landeigandi þá þegar verið upplýstur um efni og inntak starfsleyfisins en ekki gert athugasemdir við starfsemi Hvamms ehf. Afstaða hans til starfseminnar virðist hins vegar hafa breyst í dag.

Heilbrigðisnefndin segir ábúanda að Elliðahvammi hafa haft ótímasett starfsleyfi frá árinu 1975. Í bréfi Hollustuverndar ríkisins frá 20. júní 2001 til heilbrigðisnefndarinnar hafi hún lýst því áliti sínu að þar sem búið hefði ótímasett leyfi frá árinu 1975 hefði það enn gilt starfsleyfi árið 2001. Heilbrigðisnefndin hafi hins vegar talið rétt að leyfið yrði aðlagað breytingum á lögum á reglugerðum og tekið inn ákvæði um framleiðslumagn, starfsleyfisskilyrði og nafn þáverandi rekstraraðila. Með útgáfu starfsleyfis 2001 hafi mögulegt umfang rekstrar verið þrengt og skilgreint frá því sem hafi verið í eldra leyfi. Samkvæmt þessu megi leiða að því líkur að leyfið frá 2001 og hið kærða starfsleyfi hafi aðeins verið til áréttingar á réttindum sem starfsleyfishafi hafi notið þegar frá og með árinu 1975.

Heilbrigðisnefndin segir að umhverfisráðuneytið hafi gefið út tilmæli þann 2. október 2000 um að öll svína- og hænsnabú á landinu skyldu endurnýja sín starfsleyfi á grundvelli reglugerðar nr. 785/1999. Hafi endurnýjunarferli á leyfi kjúklingabúsins að Elliðahvammi farið fram í samræmi við reglugerðina, sem hafi kallað á grenndarkynningu. Hafi búið haft frest til 1. janúar 2001 til að afla sér starfsleyfis. Leitað hafi verið til byggingarfulltrúa um staðfestingu á heimilaðri notkun húsnæðis og frá bæjarskipulagi Kópavogs hafi verið fengin staðfesting um samræmi við samþykkt skipulag. Við grenndarkynningu hafi engar athugasemdir borist og ekki vísbendingar um ágreining hvað varði starfsemina. Í starfsleyfisdrögum hafi verið gengið út frá stærð búsins eins og það hafi verið haustið 2000 og árið á undan. Stækkun á því hefði kallað á endurnýjun á starfsleyfi og breytingar á deiliskipulagi. Starfsleyfið hafi verið samþykkt á fundi heilbrigðisnefndar 3. desember 2001 og gefið út 20. desember 2001.

Heilbrigðisnefndin segir að af umfjöllun kærenda megi ráða að nefndin hafi samþykkt á fundi 3. desember 2001 að heimila framleiðsluaukningu á umræddu kjúklingabúi eftir að grenndarkynning hafi farið fram. Svo hafi hins vegar ekki verið og hafi bókun nefndarinnar verið leiðrétt á fundi nefndarinnar þann 1. október 2001. Þar hafi efni auglýsingarinnar verið til umræðu og öllum umsækjendum í áformaðri grenndarkynningu verið send drög að starfsleyfum til umsagnar fyrir auglýsingu. Hafi forsvarsmaður Hvamms ehf. brugðist við og sent inn með faxi þann 24. október 2001 ósk um breytingu á þeim framleiðslumörkum sem heilbrigðisfulltrúi hafi gengið frá í starfsleyfisdrögum. Hafi grenndarkynningin verið auglýst þann 26. október 2001 í Lögbirtingarblaði og þann 30. október í Fréttablaðinu. Á kynningartíma hafi gögn legið fyrir á skrifstofu byggingarfulltrúa Kópavogs og heilbrigðiseftirlits, en þau hafi áður verið lagfærð með tilliti til ábendinga umsækjanda. Hafi engin breyting verið heimiluð á starfseminni frá því sem áður hafi verið. Hafi umsækjanda verið gerð grein fyrir því að breytingar á húsakosti yrðu að samræmast deiliskipulagi og að þær myndu kalla á nýtt starfsleyfi. Framleiðsluaukning hefði kallað á aukningu á ásetningu í eldisrými búsins. Hafi landbúnaðarráðuneytið (embætti yfirdýralæknis), haft eftirlit með framleiðsluferlinu og kvöðum er vörðuðu heimilaða ásetningu eldisfugla á gólfrými eldisrýmis eða í búrum búsins og hvíldartíma á milli eldishópa.

Í umsögn Umhverfisstofnunar segir að lög nr. 7/1998 geri ekki sérstaklega ráð fyrir endurnýjun starfsleyfa. Skv. 2. mgr. 5. gr. a laganna og 1. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 785/1999 skuli starfsleyfi gefin út til ákveðins tíma. Sé því ekki um að ræða framlengingu á fyrri leyfisútgáfu heldur útgáfu nýs starfsleyfis sem kalli á að skilyrði laga fyrir veitingu þess séu yfirfarin. Bendir stofnunin á að kærufrestur vegna starfsleyfisins frá 2001 sé liðinn en telur þó að sum rök kærenda vegna þess starfsleyfis eigi einnig við um veitingu hins kærða leyfis.

Umhverfisstofnun tekur ekki sérstaka afstöðu til röksemda kærenda hvað varðar ábúð starfsleyfishafa en kveðst þó gera ráð fyrir því að einstaklingi sem hafi ákveðin réttindi standi til boða að nýta það rekstrarform sem best henti. Stofnunin kveðst telja óljóst hvaða réttaráhrif kærandi telji það hafa að hann hafi sagt upp leigusamningi við ábúanda skv. ábúðarlögum. Ljóst sé að við útgáfu hins kærða leyfis hafi umsækjandi aðgang að þeim húseignum sem hafi átt að nýta fyrir starfsemina. Það hvort leigusamningur um eignir renni út eða sé sagt upp á gildistíma starfsleyfis hafi ekki áhrif á gildi þess sem slíks skv. lögum nr. 7/1998. Öðru máli kynni að gegna ef starfsleyfishafi myndi glata raunverulegum umráðum eigna eða búnaðar sem honum sé nauðsynlegur til að standa við skilyrði starfsleyfisins. Telur stofnunin þá að ekki sé unnt að taka til greina að afla hafi þurft samþykkis landeiganda fyrir framkvæmdum skv. sérstökum áskilnaði í deiliskipulagi.

Í umsögn starfsleyfishafa, Hvamms ehf., segir að Þorsteinn Sigmundsson, aðaleigandi Hvamms ehf., telji til réttinda yfir Elliðahvammi frá 6. janúar 1966 á grundvelli óslitinnar raðar framsala. Viðauki við leigusamning aðila hafi verið gerður 12. desember 1974 og viðbótarsamningur 14. febrúar 1988 þar sem stærð hinnar leigðu landspildu hafi m.a. verið tvöfölduð. Frá árinu 1975 hafi Elliðahvammur verið skráður sem lögbýli í Jarðaskrá landbúnaðarráðuneytisins og Þorsteinn Sigmundsson skráður ábúandi. Í umsögninni segir að núverandi tilsjónarmaður Vatnsenda, Þorsteinn Hjaltested, sitji Vatnsenda í skjóli umdeildrar erfðaskrár þar sem skiptum á dánarbúum afa hans og föður sé ekki lokið. Þorsteinn Hjaltested sé því ekki eigandi Vatnsenda. Afstöðu kærenda verði að skoða í því ljósi að um árabil hafi Þorsteinn Hjaltested reynt að koma Þorsteini Sigmundssyni og fjölskyldu hans af Elliðahvammi og hafi Þorsteinn Sigmundsson þurft að standa í langvinnum málaferlum við hann. Með dómi Hæstaréttar í máli nr. 301/2007 hafi uppsögn Þorsteins Hjaltested á leigusamningi um land Elliðahvamms verið dæmd ólögmæt.

Starfsleyfishafi kveðst hafa mótmælt uppsögn ábúðarsamnings vegna Elliðahvamms skriflega þann 12. desember 2008 og einnig 24. ágúst 2009. Þá hafi formlegur ábúðarsamningur og/eða byggingarbréf aldrei verið gerð jafnframt því sem uppsögninni hafi aldrei verið fylgt eftir með dómsmáli.

Starfsleyfishafi segir Hvamm ehf. vera að stærstum hluta í eigu Þorsteins Sigmundssonar. Hafi félagið verið stofnað 1986 og frá þeim tíma rekið alifuglabúið að Elliðahvammi. Í athugasemdum Boðaþings ehf. o.fl. er fallist á að hið kærða starfsleyfi feli í sér nýja umsókn en ekki endurnýjun eldri umsóknar. Kærendur segjast þó ekki telja Hvamm ehf. vera ábúanda að Elliðahvammi. Með dómi Hæstaréttar í máli nr. 301/2007 hafi verið skýrt kveðið á um að áðurgildandi ábúðarlög nr. 36/1961 og nr. 64/1976 gildi um réttarsamband eiganda Vatnsenda og Þorsteins Sigmundssonar sem leiguliða. Vísa kærendur til 26. gr. ábúðarlaga nr. 64/1976 þar sem segi að leiguliði megi ekki byggja öðrum af leigujörð sinni né leyfa not hlunninda eða landsnytja nema landsdrottinn leyfi eða ekki verði hjá því komist vegna ákvæða laga. Vísa kærendur þá til 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands. Kærendur vekja athygli á því að í þeim skjölum er varði umsóknir Þorsteins Sigmundssonar um nýbyggingar, breytingar o.fl., sé samþykki landeiganda gert að skilyrði. Kærendur telja það engu varða að Hvammur ehf. hafi haft starfsleyfi í 10 ár og að heilbrigðisnefndin geti ekki borið fyrir sig að hafa ekki vitað um rétt landeiganda. Segja kærendur að ef ábúanda leigujarðar væri heimilt án samþykkis landsdrottins að stofna hlutafélag um landsnytjar gæti ábúandinn selt hlutabréf í félaginu án þess að landsdrottinn hefði nokkuð um það að segja. Með slíku fyrirkomulagi væri auðvelt að fara í kringum fyrirmæli ábúðarlaga um að landsnytjar takmarkist við ábúanda. Með því að horfa framhjá ábúðarlögum væri heilbrigðisnefndin að blanda sér í lögskipti landsdrottins og ábúanda og baka sér og viðkomandi sveitarfélögum skaðabótaskyldu. Er það mat kærenda að eigandi Vatnsenda hafi átt að eiga beina aðild að umsókn um hið kærða starfsleyfi og að heilbrigðisnefndinni hafi borið að gefa honum kost á að tjá sig um umsóknina.

Kærendur vekja athygli á því í athugasemdum sínum að Umhverfisstofnun geri ekki athugasemdir við að tilskilin gögn skv. 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999 og 8. gr. reglugerðar nr. 941/2002 hafi ekki fylgt umsókn Hvamms ehf. um starfsleyfi. Kærendur gera einnig athugasemdir við að heilbrigðisnefndin hafi ekki sent kærendum afrit af þeim gögnum sem vísað sé til í umsögn nefndarinnar til umhverfisráðuneytisins vegna máls þessa, frá 31. janúar 2012, þ.e. viðbótargagna vegna umsóknar um starfsleyfi, dags. 17. ágúst og 24. september 2010, þrátt fyrir að kærendur hafi óskað eftir gögnum frá heilbrigðisnefndinni. Í athugasemdum kærenda segir einnig að rangt sé að Þorsteinn Hjaltested sé ekki eigandi Vatnsenda og vísa í því sambandi m.a. til dóms Hæstaréttar í máli nr. 375/2011.

Í athugasemdum kærenda frá 3. júní 2012, í tilefni af beiðni ráðuneytisins um upplýsingar, segir að ekki hafi verið fallið frá þeirri málsástæðu að málsmeðferð vegna fyrra starfsleyfis Hvamms ehf. hafi verið ólögmæt. Kærendur vísa til þess að við afgreiðslu heilbrigðisnefndarinnar á umsókn um hið kærða starfsleyfi hafi engin gögn fylgt með umsókn umsækjanda. Í umsókninni hafi komið fram að óskað væri eftir endurnýjun starfsleyfis. Telja kærendur óhjákvæmilegt að meta lögmæti þess starfsleyfis sem afgreiðsla endurnýjunar hafi byggt á. Benda kærendur þá á að í bréfi heilbrigðisnefndarinnar til ráðherra hafi nefndin virst telja að um endurnýjun á starfsleyfi væri að ræða sem kallaði ekki á að skilyrði laga fyrir veitingu starfsleyfis væru yfirfarin hvert fyrir sig. Kærendur segjast jafnframt benda á að í ljós hafi komið frekari ágallar á veitingu umrædds starfsleyfis þar sem fráveituvatni frá Elliðahvammi virðist veitt út í Elliðavatn. Í starfsleyfinu sé ekki kveðið á um hvernig fara skuli með fráveituvatn svo sem skylt sé skv. 11. gr. reglugerðar nr. 797/1999 um varnir gegn mengun grunnvatns.

3. Deiliskipulag og byggingarleyfi.

Í kæru Boðaþings ehf. o.fl. segir að í samþykktu deiliskipulagi fyrir Elliðahvamm felist ekki skipulagsáætlun um rekstur alifuglabús með allt að 13.000 stæðum og framleiðslu á 180 þúsund eggjum og 70 þúsund sláturfuglum á ári. Hafi skýrara orðalag þá þurft í greinargerð með skipulagstillögunni í þá veru. Í deiliskipulaginu sé þá ekki gert ráð fyrir húsakosti af þeirri stærðargráðu sem starfsleyfið taki til. Í skipulaginu sé frekar lögð áhersla á aukna ferðaþjónustu á svæðinu. Kærendur vísar í þessu sambandi til þess að í deiliskipulagi fyrir Hurðabak í Hvalfjarðarhreppi sé gert ráð fyrir 6 alifuglahúsum með allt að 3.000 fm grunnfleti hvert, auk útbygginga. Þá komi fram í matsskýrslu verkfræðistofunnar Eflu frá 2009, vegna stækkunar á kjúklingabúinu að Melavöllum á Kjalarnesi, að ráðgerð sé bygging á fjórum nýjum kjúklingahúsum, sem hvert um sig verði um 1.765 fm eða 28.000 stæði í hverju húsi.

Kærendur segja eiganda jarðarinnar Vatnsenda ekki hafa samþykkt deiliskipulag vegna Elliðahvamms og að það hafi verið gert að tilhlutan Þorsteins Sigmundssonar, ábúanda Elliðahvamms, án íhlutunar landeiganda. Það sé mat landeiganda að framkvæmdir skv. deiliskipulaginu samrýmist ekki leigusamningi um Elliðahvamm. Deiliskipulagstillagan hafi verið samþykkt á fundi bæjarstjórnar Kópavogs 8. maí 2001 en bókað að samþykki landeiganda þyrfti fyrir framkvæmdum í Elliðahvammi. Telja kærendur að óvissa sé um gildi deiliskipulagsins þar sem auglýsing í B-deild Stjórnartíðinda greini ekki alla skipulagsskilmála.

Í viðbótarmálsástæðum Boðaþings ehf. o.fl. segir að Kópavogsbær hafi brotið lög og reglugerðir gagnvart landeiganda Vatnsenda með því að vinna og samþykkja deiliskipulag án hans tilhlutan og þrátt fyrir mótmæli hans, sbr. 23. og 24. gr. þágildandi laga nr. 73/1997, sbr. nú 38. og 39. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þá hafi byggingar í Elliðahvammi til alifuglaræktar ekki verið samþykktar af byggingarfulltrúa og séu engar samþykktar teikningar til af alifuglahúsum í Elliðahvammi hjá byggingarfulltrúa. Þá hafi Þorsteinn Sigmundsson sjálfur viðurkennt að hafa byggt hænsnahús í Elliðahvammi án leyfis. Kærendur segja þá að Þorsteinn Sigmundsson, ábúandi í Elliðahvammi, hafi ekki virt reglu 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti.

Heilbrigðisnefndin vísar til ákvæða skipulagslaga, nr. 123/2010, og þess að gerð deiliskipulags sé á forræði sveitarstjórna. Þá sjái sveitarstjórnir um útgáfu byggingar- og framkvæmdaleyfa og hafi eftirlit með slíkum framkvæmdum. Einnig sé það hlutverk Skipulagsstofnunar að hafa eftirlit með framkvæmd skipulagslaga. Telur nefndin ljóst að ákvarðanir er varði inntak og túlkun deiliskipulags, veitingu framkvæmda- og/eða byggingarleyfa og/eða mat á því hvort farið hafi verið eftir deiliskipulagi eða byggingarleyfi, sé ekki í höndum heilbrigðisnefndarinnar heldur falli innan starfssviðs annarra embætta innan sveitarfélaganna og eftir atvikum Skipulagsstofnunar.

Heilbrigðisnefndin segir að hvorki í lögum nr. 7/1998 eða reglugerð nr. 785/1999 sé að finna skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis er varði byggingarleyfi, deiliskipulag eða skipulagsáætlanir. Reglugerðin kveði ekki á um að kanna skuli hvort umsækjandi hafi farið eftir eða muni fara eftir skilmálum gildandi deiliskipulags í starfsemi sinni eða hafi fengið útgefið byggingarleyfi vegna húsnæðis síns. Hins vegar skuli umsækjandi um starfsemi skv. 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999 láta fylgja umsókn sinni eins og við eigi hverju sinni, afrit af staðfestu deiliskipulagi. Hafi starfsleyfishafi uppfyllt þetta skilyrði við vinnslu hins kærða starfsleyfis. Í ljósi þessa sé nefndinni ekki skylt að kanna hvort umsækjandi uppfylli skilyrði er varði byggingarleyfi eða deiliskipulag og sé að líkindum óheimilt að setja slík skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis, sbr. lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins. Henni væri einnig að líkindum óheimilt að synja um útgáfu starfsleyfis og skerða þar með atvinnufrelsi umsækjanda á slíkum grundvelli, sbr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Þá sé nefndin vart til þess bær að ákveða og túlka inntak gildandi deiliskipulags eða byggingarleyfis þótt henni beri að leggja sjálfstætt mat á atvik máls skv. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Til að hafna umsókn um starfsleyfi á framangreindum grundvelli þyrftu að liggja til grundvallar málefnaleg sjónarmið. Til að slíkt hefði verið heimilt hefði a.m.k. þurft að liggja fyrir afdráttarlaust álit byggingarfulltrúa og/eða Skipulagsstofnunar þess efnis að starfsemi starfsleyfishafa færi í bága við deiliskipulag. Af hálfu kæranda hafi ekki verið færð fram slík gögn áður en starfsleyfi hafi verið veitt. Hafi nefndin því ekki séð ástæðu til að leita sérstaklega umsagnar Skipulagsstofnunar um það hvort skilyrði deiliskipulags væru uppfyllt. Samkvæmt greinargerð með deiliskipulaginu sé svæðið skilgreint sem landbúnaðarsvæði í aðalskipulagi. Sé þar gert ráð fyrir því að í Elliðahvammi sé rekið m.a. hænsnabú. Jafnframt sé gert ráð fyrir steyptri 200 fermetra landbúnaðarbyggingu í tengslum við ungauppeldishús. Hafi skilmálar ekki bent til þess að leita þyrfti umsagnar Skipulagsstofnunar. Telur nefndin ekki ástæðu til að efast um gildi deiliskipulagsins.

Heilbrigðisnefndin segir fullyrðingu kærenda um áform vegna alifuglaræktunar á svæðinu vera beinlínis ranga þar sem í greinargerð með deiliskipulagi Elliðahvamms sé ekki að finna ráðagerðir um að látið verði af alifuglarækt á svæðinu. Í greinargerðinni sé m.a. lýst hugmyndum um frekari uppbyggingu á mögulegri sumargistingu fyrir ferðamenn en hvergi sé vikið að áformum um að hætta þar alifuglarækt. Telur nefndin starfsemi Hvamms ehf. samræmast gildandi skipulagi á svæðinu.

Umhverfisstofnun vísar til þess að staðfest deiliskipulag hafi legið fyrir og fylgt umræddri starfsleyfisumsókn. Geri stofnunin ekki athugasemd við það mat heilbrigðisnefndarinnar að umsóknin hafi verið í samræmi við deiliskipulagið þar sem svæðið sé skilgreint sem landbúnaðarsvæði. Vísar stofnunin til þess að í úrskurði úrskurðarnefndar um hollustuhætti og mengunarvarnir, mál nr. 35/2001, komi fram að bókun bæjarstjórnar Kópavogs um þann fyrirvara að samþykki landeiganda þyrfti fyrir framkvæmdum skv. skipulaginu, sé ekki hluti af skipulagsákvörðun heldur aðeins skoðun bæjarstjórnar á réttarstöðu tveggja aðila, þ.e. landeiganda og leigjanda. Megi því ætla að deiliskipulagið sem slíkt sé staðfest eins og það liggi fyrir. Við veitingu starfsleyfis beri leyfisveitanda eingöngu að sjá til þess að deiliskipulag sé til staðar og að önnur atriði er snúi að innbyrðis réttarstöðu aðila ættu ekki að hafa áhrif á útgáfu starfsleyfis.

Í umsögn starfsleyfishafa segir að Elliðahvammur sé skv. deiliskipulagi fyrir Vatnsenda og aðalskipulagi skilgreindur sem landbúnaðarsvæði. Í deiliskipulaginu komi fram að Elliðahvammur sé lögbýli í Kópavogi og að á jörðinni sé rekið hænsnabú, ferðaþjónusta bænda og trjárækt. Um húsakost sé vísað til meðfylgjandi gagna Fasteignamats. Þegar hænsnabúið hafi hafið rekstur hafi þegar verið nokkuð um búsetu á svæðinu vestan Elliðavatns en sú byggð hafi farið vaxandi. Skipulag geri ráð fyrir talsverðri íbúðabyggð í landi Vatnsenda við Elliðavatn í landi Kópavogs. Þar segi að í lok skipulagstímabilsins megi gera ráð fyrir að allt að 1000 manns búi þá innan 500 metra frá búinu.

Starfsleyfishafi segir að í greinargerð Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis vegna auglýsingar á drögum að starfsleyfi fyrir Hvamm ehf. hafi verið gerð ítarleg og fagleg grein fyrir málinu og forsögu þess lýst.

Starfsleyfishafi segir fyrrum tilsjónarmann Vatnsenda og ábúanda, Magnús Hjaltested, hafa skrifað upp á allar teikningar að byggingarframkvæmdum að Elliðahvammi sem pípulagningarmeistari, jafnframt því að skrifa árið 1990 samþykki sitt á afsal fyrir íbúðarhúsi í Elliðahvammi til Hvamms hf.

Í umsögn starfsleyfishafa er vísað til fullyrðinga kærenda um að öll hús í Elliðahvammi til alifuglaræktunar hafi verið byggð án leyfis. Vísar hann til meðfylgjandi bréfs, dags. 7. september 2005, til lögmanns kærenda þar sem þau mál séu skýrð. Í bréfinu segir að Magnús Hjaltested hafi komið verulega að byggingarframkvæmdum að Elliðahvammi og séð um vegaframkvæmdir, uppfyllingar og uppgröft. Einnig hafi hann verið pípulagningarmeistari og meistari að öllum byggingum að Elliðahvammi. Því hafi hann áritað allar teikningar hjá byggingarfulltrúa, sótt um heimtaugar fyrir heitt og kalt vatn í nafni Hvamms ehf., Þorsteins Sigmundssonar og Guðrúnar Alísu Hansen, og séð um úttektir verkþátta. Á árinu 1994 hafi verið farið í miklar framkvæmdir í Elliðahvammi þegar ráðist hafi verið í að setja hitaveitu í öll hús og hafi Magnús Hjaltested séð um þær framkvæmdir. Meðfylgjandi bréfinu er afrit af bréfi bæjarstjóra Kópavogs til Þorsteins Sigmundssonar, dags. 26. september 1988, þar sem kemur fram að á fundi bæjarráðs hafi verið tekið fyrir að nýju erindi Þorsteins varðandi byggingu einbýlishúss og bílskýlis á jörðinni Elliðahvammi. Segir að bæjarráð hafi samþykkt erindið fyrir sitt leyti enda liggi fyrir skriflegt samþykki landeigenda, en vísi málinu að öðru leyti til byggingar- og skipulagsnefnda. Einnig er meðfylgjandi afrit af bréfi Magnúsar Hjaltested, dags. 17. janúar 1989, þar sem hann gefur samþykki sitt fyrir því að Þorsteinn Sigmundsson, ábúandi að Elliðahvammi, reisi sér nýtt íbúðarhús á landi Elliðahvamms í Vatnsendadal. Þá er meðfylgjandi afrit af afsali, dags. 15. maí 1990, þar sem Þorsteinn Sigmundsson og Guðrún Alísa Hansen afsala til Hvamms hf. nýju íbúðarhúsi í byggingu á landi Elliðahvamms í Kópavogi. Magnús Hjaltested undirritar afsal þetta einnig.

Starfsleyfishafi segir að skv. meðfylgjandi gögnum fasteignamats séu hús vegna starfseminnar að Elliðahvammi að stærstum hluta byggð á árunum 1976-1990. Búrekstur Hvamms ehf. hafi verið stöðugur frá 1986 og umfang rekstursins verið nær óbreyttur sl. 15 ár. Þá hafi reksturinn verið að höfðu samráði og með samþykki Magnúsar Hjaltested, föður Þorsteins Hjaltested, og án athugsemda fyrr en nú.

Starfsleyfishafi segir að Þorsteinn Sigmundsson hafi ásamt konu sinni og fjölda íbúa í Vatnsenda ítrekað komið athugasemdum og mótmælum á framfæri við bæjaryfirvöld í Kópavogi vegna gífurlegrar uppbyggingar íbúðabyggðar innan umrædds svæðis, án árangurs. Hafi uppbygging eggja- og kjúklingabúsins að Elliðahvammi átt sér stað að stærstum hluta áður en íbúðabyggðin á svæðinu hafi verið heimiluð. Hafi kærendum öllum verið fullkunnugt um stöðu mála í Elliðahvammi áður en þeir hafi tekið ákvörðun um að hefja búsetu í nágrenni Elliðahvamms. Eftir að kærendur hafi flutt hafi eðli og umfang reksturs Hvamms ehf. ekkert breyst.

4. Önnur starfsleyfi og aðrar byggingar

Í viðbótarmálsástæðum Boðaþings ehf. o.fl. segir að heilbrigðisnefndin hafi á fundi þann 3. desember 2001 samþykkt endurnýjun á umsókn Þorsteins Sigmundssonar f.h. Hvamms ehf. um leyfi til reksturs bændagistingar í Elliðahvammi og rekstur alifuglabús. Þá hafi hún samþykkt á fundi þann 26. febrúar 2001 að leggja fram jákvæða umsögn vegna umsóknar Þorsteins, f.h. Hvamms ehf., hjá sýslumanninum í Kópavogi um gistileyfi fyrir gistiheimili að Hvammi ehf. í Elliðahvammi. Á heimasíðu Hvamms ehf. megi sjá að í Elliðahvammi sé rekin bændagisting í þremur húsum í Elliðahvammi. Hafi einu húsanna verið breytt í húsnæði fyrir ferðaþjónustu án samþykkis landeiganda. Kærendur segja þá að í deiliskipulagi fyrir Elliðahvamm árið 2001 hafi að tilhlutan Þorsteins Sigmundssonar verið ráðgerð bygging fimm smáhýsa þar sem gert hafi verið ráð fyrir gistingu fyrir ferðamenn. Auk þess hafi verið gert ráð fyrir tjaldstæði og tengingu göngustíga svæðisins við stígakerfi Kópavogsbæjar. Hafi landeigandi mótmælt deiliskipulaginu.

Heilbrigðisnefndin segir endurnýjun á leyfi Hvamms ehf. til reksturs bændagistingar að Elliðahvammi frá 3. desember 2001 feli í sér aðra stjórnvaldsákvörðun en þá sem um sé að ræða sem hafi fylgt öðru ferli en hin kærða ákvörðun. Hafi tilviljun ráðið því að ákvarðanir þessar hafi verið afgreiddar á sama fundi nefndarinnar.

Umhverfisstofnun kveðst ekki telja að þau meintu brot sem kærendur lýsi við rekstur ferðaþjónustu starfsleyfishafa séu þess eðlis að þau ættu að hafa áhrif á útgáfu hins kærða starfsleyfis.

5. Annmarkar á málsmeðferð og eftirliti og gildistími starfsleyfis.

Í kæru Þorsteins Hjaltested segir að málsmeðferð stjórnvalda í máli þessu hafi verið ábótavant og ekki í samræmi við reglur stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þá segir að athugasemdir séu gerðar við að starfsleyfið sé veitt til 10 ára þar sem það sé byggt á undanþágu.

Í kæru Boðaþings ehf. o.fl. segir að málsmeðferð heilbrigðisnefndarinnar hafi verið verulega ábótavant og málið hafi ekki verið nægjanlega rannsakað og upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Nefndin hafi ekki kannað eða lagt fyrir starfsleyfishafa að afla samþykktar landeiganda eða rannsakað hvort húsakostur væri til staðar til alifuglaræktar af þeirri stærðargráðu sem starfsleyfið taki til né heldur hvort byggingarleyfi hafi legið fyrir viðkomandi húsum. Því beri að ógilda útgáfu hins kærða leyfis. Engar samþykktar teikningar hafi verið til af því húsnæði sem ákvörðunin um starfsleyfi taki til og fordæmalaust sé að starfsleyfi sé veitt í ólöglegu húsnæði og með sérstakri undanþágu umhverfisráðherra.

Kærendur segja það vera hlutverk heilbrigðiseftirlits að hafa eftirlit með hollustuháttum, matvælum og matvælaframleiðslu, umhverfisgæðum og mengandi starfsemi. Einnig sé það hlutverk þess að hafa eftirlit með innra eftirliti til að tryggja gæði, öryggi og hollustu matvæla. Heilbrigðisnefndir taki ákvarðanir um útgáfu starfsleyfa og sjái um að lögum og reglum er varði alifuglaframleiðslu sé framfylgt, sbr. t.d. 13. gr. laga nr. 7/1998, sbr. reglugerðir nr. 785/1999 og 941/2002. Gefi Matvælastofnun reglulega út leiðbeinandi tilmæli til heilbrigðiseftirlits á hverjum stað hvernig eftirliti skuli háttað hvað þessi atriði varði. Telji kærendur að eftirliti Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis með alifuglabúinu í Elliðahvammi sem matvælaframleiðslufyrirtækis hafi verið verulega ábótavant allt frá árinu 2001.

Kærendur vísa þá til þess að skv. 4. gr. a laga nr. 7/1998 skuli m.a. tilgreina í starfsleyfi innra eftirlit. Á sl. árum hafi vægi innra eftirlits aukist verulega innan matvælageirans. Í hinu kærða starfsleyfi sé hins vegar engin krafa gerð um innra eftirlit. Verði því að telja að skilyrðum leyfisins sé verulega ábótavant hvað þetta varði.

Í viðbótarmálsástæðum Boðaþings ehf. o.fl. segir að í 3. mgr. 4. gr. a laga nr. 7/1998 sé m.a. gerð krafa um að tilgreint sé í starfsleyfi um hreinlæti, sóttvarnir, og innra eftirlit, sbr. 9. og 11. gr. reglugerðar nr. 941/2002. Þá vísa kærendur í 6. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um að heilbrigðisnefnd beri ábyrgð á því að kröfur og skilyrði í starfsleyfum sé í samræmi við ákvæði laga og reglugerða þar að lútandi. Samkvæmt 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999 þurfi m.a. að fylgja umsókn um starfsleyfi afrit af staðfestu deiliskipulagi og upplýsingar um atvinnureksturinn. Þá beri skv. 11. gr. reglugerðarinnar að vísa umsókn frá skriflega ef ófullnægjandi upplýsingar fylgi starfsleyfisumsókn. Segja kærendur þá að skv. 3. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar verði starfsleyfisskyld starfsemi að samrýmast gildandi skipulagi og skv. 14. gr. reglugerðar nr. 941/2002 skuli húsnæði vegna starfsleyfisskyldrar starfsemi hafa hlotið samþykkt byggingarnefndar. Kærendur segja að hjá heilbrigðisnefndinni hafi ekki farið fram formlegt mat á hlutlægum skilyrðum fyrir veitingu starfsleyfis til Hvamms ehf. þar sem nefndin hafi ekki aflað nauðsynlegra gagna. Svo virðist sem nefndin hafi byggt ákvörðun sína á veitingu starfsleyfis á huglægum atriðum, s.s. mati á mönnum og málefnum, fremur en hlutlægum lagaskilyrðum. Ekki hafi verið aflað samþykktra byggingarnefndateikninga skv. reglugerð nr. 941/2002 eða staðfestingar byggingarfulltrúa skv. reglugerð nr. 785/1999. Telja kærendur þessa málsmeðferð fela í sér brot á 10. gr. stjórnsýslulaga og viðeigandi lögum og reglugerðum.

Í umsögn heilbrigðisnefndarinnar er áréttuð sú skoðun nefndarinnar að engin skylda hafi hvílt á nefndinni að leita samþykkis þriðja aðila fyrir útgáfu hins kærða starfsleyfis. Hvað varðar ummæli um að húsnæði Hvamms ehf. sé ólöglegt segir nefndin að hún meti aðeins aðbúnað og húsakynni með hliðsjón af ákvæðum laga nr. 7/1998 og reglugerðum settum á grundvelli þeirra laga og uppfylli húsnæði Hvamms ehf. viðeigandi ákvæði þeirra laga og reglugerða.

Hvað varðar húsakost í Elliðahvammi til alifuglaræktar segir heilbrigðisnefndin að sá fjöldi fugla sem sé tiltekinn í hinu kærða starfsleyfi sé sá hámarksfjöldi sem heimilt sé að ala á hverjum tíma en magntölur vísi til heimilaðar ársframleiðslu. Almennt sé miðað við að fjöldi fugla dreifist nokkuð yfir hvert ár og að eldishús standi t.d. tímabundið tóm á milli eldishópa. Telji nefndin að núverandi húsnæði rúmi slíkan fjölda og standi undir slíkri framleiðslu, en leyfinu fylgi engar kvaðir um að þeim mörkum verði náð. Segir nefndin að 13.000 stæði séu innan við þriðjungur af stærðarmörkum kjúklingabús sem ekki séu talin til þauleldis. Megi það t.a.m. ráða af skilgreiningu í fylgiskjali 2 við reglugerð nr. 785/1999: „Alifuglarækt ≤ 40.000 stæði“ og í 1. viðauka við reglugerðina þar sem fjallað sé um þauleldi alifugla með fleiri en 40.000 stæði fyrir alifugla. Sé bú Hvamms ehf. að sama skapi langt innan stærðar þeirrar verksmiðjuvæddu kjúklingabúa sem kærendur velji að sækja sín viðmið til.

Heilbrigðisnefndin bendir á að kærandi vísi í 4. gr. a laga nr. 7/1998 um að tilgreina eigi í starfsleyfi ákvæði um innra eftirlit. Kveðst nefndin ítreka að hið kærða starfsleyfi sæti kæru á grundvelli ákvæða 5. gr. a og 6. gr. laga nr. 7/1998. Tekur nefndin það ekki fortakslausa skyldu skv. 3. mgr. 5. gr. a laganna að kveða á um innra eftirlit í starfsleyfum heldur ráðist slíkt af atvikum og eðli starfseminnar hverju sinni.

Heilbrigðisnefndin segir gæta nokkurs misskilnings hjá kæranda um málavexti þar sem fyrir liggi samþykkt deiliskipulag og jákvæð umsögn byggingarfulltrúa Kópavogs um samþykkta nýtingu fasteigna. Þá styðjist hið kærða starfsleyfi við ákvæði reglugerðar nr. 785/1999, ekki reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti.

Heilbrigðisnefndin telur að efni og inntaki ýmissa ákvæða laga og reglugerða sé lýst með röngum og ófullnægjandi hætti í viðbótarmálsástæðum kæranda. Í 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999 sé ekki kveðið á um fortakslausa skyldu til að láta öll gögn sem talin séu upp í ákvæðinu fylgja með umsókn um starfsleyfi. Hvað varðar 11. gr. reglugerðarinnar segir nefndin að það sé í höndum útgefanda starfsleyfis að meta það hvort fullnægjandi upplýsingar fylgi með umsóknum um starfsleyfi. Heilbrigðisnefndin segir þá að af ákvæði 3. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar sé aðeins unnt að ráða heimild fyrir ráðherra til að gefa út lista yfir þá starfsemi sem ekki sé þörf á ítarlegri starfsleyfisgerð fyrir. Gengið sé hins vegar út frá því að slík starfsemi samrýmist gildandi skipulagi og sé í samræmi við samþykkta notkun fasteignar. Sú skylda sé hins vegar ekki lögð á heilbrigðisnefndir að kanna sérstaklega efnislegt inntak skipulags sveitarfélaga eða hvort notkun fasteigna samrýmist samþykki eigenda þeirra.

Heilbrigðisnefndin segir að á heimasíðu nefndarinnar komi m.a. fram að heilbrigðiseftirlitið geti óskað eftir frekari gögnum með umsókn um starfsleyfi vegna reglugerðar nr. 785/1999, s.s. samþykktum byggingarleyfisteikningum. Þá segir að áður en leyfi sé veitt þurfi eftirlitið að afla staðfestingar byggingarfulltrúa á því að starfsemin sé í samræmi við samþykkt skipulag og nýtingu húsnæðis. Segir nefndin að hér sé vísað til vinnureglu við undirbúning starfsleyfis. Ljóst sé að nefndinni væri óheimilt að synja um útgáfu starfsleyfis eingöngu á grundvelli vinnureglunnar væru skilyrði laga og reglna uppfyllt.

Hvað varðar staðhæfingu kæranda um að afla hefði átt staðfestingar byggingarfulltrúa á því að starfsemin samræmdist skipulagi og nýtingu húsnæðis bendir nefndin á að ákvæði um samþykkta notkun fasteignar sé að finna í 3. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 785/1999 og vísi til veitinga starfsleyfa vegna atvinnureksturs á lista í auglýsingu ráðuneytisins nr. 582/2000. Rekstur eggja- og kjúklingabúa sé hins vegar ekki að finna á þeim lista. Því hafi drög að starfsleyfi farið í grenndarkynningu. Samkvæmt reglugerðinni beri ekki að leita staðfestingar á samþykktri notkun fasteignar þegar áformaður rekstur fari í grenndarkynningu, enda hafi byggingaryfirvöld eins og önnur stjórnvöld rétt til athugasemda á kynningartíma. Heilbrigðisnefndin hafi engu að síður leitað umsagnar byggingarfulltrúa um samþykkta notkun fasteignar með bréfi dags. 5. mars 2001 og hafi jákvæð umsögn borist 9. mars 2001.

Heilbrigðisnefndin kveðst alfarið hafna fullyrðingum kæranda um ómálefnalegt mat nefndarinnar við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Segir nefndin matið byggjast bæði á hlutlægum og huglægum þáttum, sem sé í samræmi við viðeigandi lög og reglur. Óheimilt sé þó að byggja ákvörðun á ómálefnalegum málsástæðum, sem hafi ekki verið gert í máli þessu.

Umhverfisstofnun telur að skv. gögnum málsins verði ekki séð að meðferð málsins hjá heilbrigðisnefndinni hafi verið ábótavant. Í fundargerð heilbrigðisnefndar frá 2. september 2010 komi t.a.m. fram að athugasemdir frá íbúum í nágrenni við starfsemina hafi verið lagðar fyrir nefndina og að nefndin hafi farið í vettvangsferð ásamt heilbrigðisfulltrúum til að skoða aðstæður, sem virðist ganga gegn fullyrðingum kærenda. Umhverfisstofnun bendir á að ekki sé í lögum nr. 7/1998 eða reglugerð nr. 785/1999 gerð sú krafa að lögð séu fram afrit af byggingarleyfum eða samþykktar teikningar af húsum sem hýsa eigi þá starfsemi sem sótt sé um leyfi fyrir. Athugasemdir um skort á slíku heyri undir önnur stjórnvöld en heilbrigðisnefndir og sé athugun á slíku ekki hluti af lögbundnu ferli við veitingu starfsleyfa. Ekki verði séð að á heilbrigðisnefnd hafi hvílt rannsóknarskylda um þetta atriði.

Umhverfisstofnun kveðst við útgáfu sinna starfsleyfa leitast við að setja nokkuð ítarlegri skilyrði um innra eftirlit en fram komi í hinu kærða starfsleyfi. Telur stofnunin þó ekki ástæðu til að meta það sem svo að hið kærða starfsleyfi uppfylli ekki ákvæði laga nr. 7/1998.

Umhverfisstofnun bendir á að þrátt fyrir að á heimasíðu Heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis komi fram að með umsókn um starfsleyfi þurfi að fylgja samþykktar byggingarnefndarteikningar og að nefndin þurfi að afla staðfestingar byggingarfulltrúa og að starfsemi sé í samræmi við skipulag og nýtingu húsnæðis þá virðist ekki sem þessar kröfur komi fram í reglugerð. Í 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999 sé talið upp hvað beri að fylgja umsókn um starfsleyfi, þ.m.t. uppdráttur af staðsetningu og afrit af staðfestu deiliskipulagi. Í reglugerð nr. 941/2002 sé í 8. gr. tilgreint að umsókn skuli fylgja lýsing á tegund starfsemi, umfangi og uppdrættir af staðsetningu. Telur stofnunin út frá þessu að kröfur sem komi fram á heimasíðu eigi ekki að geta haft neikvæð áhrif á réttarstöðu umsækjanda um starfsleyfi séu þær umfram það sem fram komi í lögum og reglugerðum.

Umhverfisstofnun kveðst telja að gögn sýni að eftirlit heilbrigðisnefndarinnar með þeirri starfsemi sem hér ræði um hafi farið fram með reglubundnum hætti frá árinu 2001. Færa megi þó rök fyrir því að tilefni hafi verið til þess í einhverjum tilfellum að fylgja niðurstöðum eftirlits eftir með þeim úrræðum sem lög leyfi.

Í athugasemdum Boðaþings ehf. o.fl. segir að samkvæmt meðfylgjandi skýrslum eftirlitsdýralækna sé húsakostur í Elliðahvammi haldinn slíkum annmörkum að útilokað sé að uppfylla þær kröfur sem gerðar séu til alifuglaframleiðslu skv. lögum um búfjárhald, lögum um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim og reglugerðar nr. 251/1995 um aðbúnað og sjúkdómavarnir á alifuglabúum og útungunarstöðum. Kærendur vísa einnig til meðfylgjandi eftirlitsskýrslna viðkomandi heilbrigðiseftirlits með viðkomandi starfsemi undanfarin 10 ár. Telja þeir eftirlitið hafa verið í skötulíki og takmarkast við að taka út ytra umhverfis vegna starfsemis Hvamms ehf. við alifuglaframleiðslu. Ekki sé að sjá að starfsmenn eftirlitsins hafi farið inn fyrir dyr alifuglabúsins. Kærendur segja að þeir telji að vöntun og vanræksla á eftirliti eigi ekki að valda ógildi starfsleyfisins heldur ítrekuð brot starfsleyfishafa. Brot á starfsemi í atvinnurekstri njóti ekki réttarverndar skv. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Í athugasemdum kærenda segir að heilbrigðisnefndin hafi m.a. tekið mið af gömlum gögnum, t.d. skýrslu sem Háskólasetrið í Hveragerði hafi unnið á árunum 2001-2002, við útgáfu hins kærða starfsleyfis. Hafi skýrslan verið unnin áður en framleiðslan í Elliðahvammi hafi verið aukin. Engin gögn hafi verið lögð fram um rannsóknir á vatninu eftir þann tíma.

6. Aðgerðaráætlun vegna fuglaflensu og sláturleyfi

Kærendum, Boðaþingi ehf. o.fl., kveðst ekki vera kunnugt um aðgerðaráætlun af hálfu opinberra aðila vegna fuglaflensu. Vísbendingu sé þó að finna í matsskýrslu Verkfræðistofunnar Eflu vegna stækkunar kjúklingabúsins á Melavöllum á Kjalarnesi frá apríl 2009. Þar segi m.a. að samráð hafi verið haft við Landbúnaðarstofnun og Umhverfisstofnun vegna alvarlegrar sýkingarhættu, eins og t.d. fuglaflensu. Þá segi í skýrslunni varðandi förgunarleiðir að Landbúnaðarstofnun, Umhverfisstofnun og heilbrigðisnefndir sveitarfélaganna hafi verið að skoða þau mál sérstaklega, en ekki komist að endanlegri niðurstöðu. Líklegast þætti að urða fugla sem drepist vegna fuglaflensu á búinu sjálfu, fyrst og fremst til að reyna að hindra það að smit berist í önnur alifuglabú og í fólk. Segja kærendur að ekkert komi fram í umsögn Umhverfisstofnunar um þessa hættu og hugsanlegrar viðbragðsáætlunar við þessari hættu. Í Elliðahvammi sé engin aðstaða eða landrými til urðunar af þessu tagi.

Í viðbótarmálsástæðum kærenda segir að með auglýsingu nr. 268 sem birst hafi í Stjórnartíðindum 2006 hafi verið fyrirskipaðar nauðsynlegar ráðstafanir til að hindra útbreiðslu og til að afstýra hættu og tjóni af völdum fuglaflensu. Samkvæmt 2. gr. auglýsingarinnar beri þeim sem haldi alifugla að fara að tilteknum fyrirmælum. Í úttektarskýrslu eftirlitsdýralækna vegna ársins 2006 sé athygli forráðamanna Hvamms ehf. vakin á þessum reglum og bent á atriði sem þurfi að lagfæra svo alifuglabúið uppfylli þær kröfur sem settar séu fram. Í síðari úttektarskýrslum vegna áranna 2007, 2008, 2009 og 2010 hafi kröfur eftirlitsdýralækna verið ítrekaðar að þessu leyti þar sem forráðamenn búsins hafi ekki gert úrbætur.

Kærendur segja Hvamm ehf. ekki hafa sláturleyfi. Hafi fengist staðfesting frá Sorpu bs. um að Hvammur ehf. hafi frá árinu 2007 fargað m.a. dýrahræjum og sekkjuðum sláturúrgangi. Telja verði að hér sé um að ræða alvarlegt brot og sé eftirliti heilbrigðiseftirlitsins verulega ábótavant hvað þetta varði.

Í umsögn heilbrigðisnefndarinnar segir um fuglaflensuna að mikilvægt sé að halda vöku til að hægt verði að bregðast hratt og rétt við ef vírusinn berist aftur til Evrópu og/eða Íslands. Í ákvæði 4. gr. auglýsingar nr. 268/2006 segi hins vegar að Landbúnaðarstofnun (nú Matvælastofnun) hafi eftirlit með framkvæmd reglnanna. Sé eftirfylgni reglnanna ekki á valdsviði heilbrigðisnefndarinnar.

Heilbrigðisnefndin segir aflífun fugla ekki fela í sér slátrun. Ekki hafi komið til álita að starfsleyfishafi fengi starfsleyfi fyrir sláturhúsi en sláturhús teljist til matvælavinnslu og falli undir gr. 5 í fylgiskjali 2 með reglugerð nr. 785/1999. Krefjist slátrun sérstakrar aðstöðu og henni geti fylgt ýmis konar umhverfisáhrif. Slátrun fari ekki fram í kjúklingabúum heldur í sláturhúsum. Í eggjabúum þurfi þó reglulega að farga varphænum og taka inn nýja hópa. Þær séu því aflífaðar og fari ekki í sláturhús eða á markað. Förgun sé aðgerð eða ferli þar sem úrgangi sé umbreytt og/eða komið fyrir varanlega, svo sem með urðun eða sorpbrennslu. Um aflífun fari skv. reglugerð nr. 761/2011 um aflífun búfjár og um brot gegn reglugerðinni fari skv. 16. gr. sem og 18. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald, en ekki lögum nr. 7/1998. Heilbrigðiseftirlitinu sé kunnugt um þennan þátt rekstrarins og hafi farið yfir ferilinn með rekstaraðila. Vísar nefndin til gr. 4.4 í hinu kærða starfsleyfi þar sem fjallað er um meðferð og förgun á hræjum af alifuglum. Heilbrigðisnefndin segir Sorpu bs. vera móttökustað fyrir úrgang og að ekki verði séð á hvern hátt eftirlit með þessum þætti sé áfátt.

Umhverfisstofnun kveðst telja að meðfylgjandi gögn frá Sorpu bs. sýni ekki að slátrun fari fram á viðkomandi kjúklingabúi án leyfis.

7. Reglugerð um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum rekstri

Í viðbótarmálsástæðum Boðaþings ehf. o.fl. er vísað til 6. gr. reglugerðar nr. 804/1999 um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum rekstri, þar sem segir að við gripahús skuli vera vandaðar og þéttar hauggeymslur og að farið skuli eftir fyrirmælum heilbrigðisnefndar um gerð og staðsetningu hauggeymslna. Vísa kærendur einnig til 1. mgr. 7. gr. þar sem segi að í starfsleyfi skuli vera ákvæði um söfnun, geymslu búfjárskarns og dreifingu búfjáráburðar. Þá séu í 2. til 4. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar fyrirmæli um atriði sem skuli koma fram í umsókn um starfsleyfi fyrir starfsleyfisskylda búfjárframleiðslu. Þar segi m.a. að gera skuli grein fyrir söfnun og geymslu búfjárskarns, dreifingu búfjáráburðar og ráðstöfunum vegna vatnsverndar og lyktarmála, landrými sem til ráðstöfunar er til dreifingar búfjáráburðar, öðrum farvegi til förgunar á búfjárskarni ef landrými sé ekki nægjanlegt til áburðardreifingar og að lokum skuli skila inn upplýsingum um magn köfnunarefnis búfjáráburðar.

Kærendur segjast hafa þann 7. október 2011 óskað eftir upplýsingum frá heilbrigðiseftirlitinu um hvort og hvar alifuglabúið í Elliðahvammi hefði leyfi til að dreifa hænsnaskít og hvar hauggeymslur búsins væru staðsettar. Hafi svar borist með tölvupósti þann 14. október 2011 þar sem komið hafi fram að slíkt leyfi væri ekki fyrir hendi í umdæmi heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis.

Kærendur segja heilbrigðisnefndina gera það að skilyrði að hænsnaskítur sé fluttur af svæði Elliðahvamms en hafi ekkert eftirlit með því hvar geymsla og dreifing skítsins eigi sér stað svo fremi sem geymsla og dreifing eigi sér ekki stað í þeirra umdæmi. Slíkt sé brot á eftirlitsskyldu og ábyrgð á því að reglum sé framfylgt. Segja kærendur þá að ef tekið sé mið af upplýsingum í starfsreglum um góða búskaparhætti, þann 26. ágúst 2002, þá falli til um 780 tonn af fuglaskít á ári frá alifuglabúinu í Elliðahvammi, miðað við 13.000 stæði.

Kærendur telja að ekki sé gætt ákvæða reglugerðar nr. 804/1999 í hinu kærða starfsleyfi, sbr. 3. og 6. gr. reglugerðarinnar. Telja kærendur að hér sé um að ræða ámælisvert brot á 10. gr. stjórnsýslulaga sem og viðeigandi lögum og reglugerðum.

Heilbrigðisnefndin segir fuglaskít falla óhjákvæmilega til í eggja- og kjúklingabúum og að honum fylgi óæskileg umhverfisáhrif, einkum ef illa sé staðið að geymslu og dreifingu. Hlutverk nefndarinnar sé að draga úr slíkum áhrifum, en lausnir taki þó mið af staðháttum. Bú Hvamms ehf. sé á skilgreindu landbúnaðarsvæði og séu tvö slík svæði í námunda við Elliðavatn; í landi Kópavogs og á fjarsvæði vatnsverndar. Þá kalli önnur landnot á svæðinu í kring einnig á sértækar aðgerðir. Uppfylli heilbrigðisnefndin skyldur sínar með almennri umhverfisvöktun á svæðinu, sbr. ákvæði reglugerðar nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns.

Heilbrigðisnefndin kveðst hafa leitað leiðsagnar Hollustuverndar ríkisins í upphafi árs 2001 um gerð starfsleyfis fyrir eggja- og kjúklingabú. Með leiðbeiningum stofnunarinnar hafi fylgt drög að starfsleyfi fyrir alifuglabú þar sem segi m.a. í kafla um meðferð úrgangs eftirfarandi: „Öllum skít frá fuglum skal safna í þar til gerða hauggeymslu, eða flytja til móttökustöðvar eða móttakanda til meðhöndlunar og endurnýtingar. Hauggeymsla skal vera í a.m.k. eins km. fjarlægð eða meira frá búinu.“ Hafi leiðbeiningarnar verði lagðar til grundvallar við útgáfu starfsleyfis Hvamms ehf. Ljóst hafi verið að bygging haughúss í eins km fjarlægð frá búinu í landi Hvamms ehf. hafi verið útilokuð. Nefndin segir greinar 4.5 til 4.7 í skilyrðum hins kærða leyfis um meðhöndlun úrgangs vera skýr. Skít sem falli til eigi að fjarlægja um leið og hús séu hreinsuð, sem sé til að lágmarka staðbundin umhverfisáhrif. Leyfishafi hafi ekki sjálfur landsvæði sem hann geti nýtt skít til uppgræðslu á innan eftirlitssvæðis heilbrigðisnefndarinnar né hafi hann aðra þá starfsemi sem það geti gert. Því sé gerð sú krafa að skítnum sé komið í förgun á viðurkenndum urðunarstað, en með heimildarákvæði um að afhenda megi ósýktan skít öðrum aðila sem geti og megi taka við honum.

Heilbrigðisnefndin segir að við meðferð umsóknar um starfsleyfi 2001 hafi komið til skoðunar hvort og með hvaða hætti mætti setja inn ákvæði er vörðuðu móttöku á skítnum hjá móttökuaðila sem hefði aðstöðu utan eftirlitssvæðis nefndarinnar og hafi það verið mat nefndarinnar að hún hefði ekki slíka heimild. Hafi þetta mat verið staðfest með úrskurði úrskurðarnefndar um hollustuhætti og mengunarvarnir, dags. 8. september 2008, mál nr. 10/2008. Hafi því engin breyting verið gerð varðandi þetta atriði við útgáfu hins kærða starfsleyfis. Ekki hafi verið gerð krafa í starfsleyfi um hvernig móttökuaðili ætti að standa að móttöku og nýtingu á skít. Ekki sé unnt að færa kröfur úr starfsleyfi eins aðila yfir á annan. Í eftirliti með starfsemi Hvamms ehf. sé gengið eftir því að hreinsun og fjarlæging á skít sé í samræmi við ákvæði starfsleyfis. Ábendingar eða kvartanir um að dreifingu fuglaskíts frá starfseminni sé ábótavant hafi ekki borist.

Heilbrigðisnefndin segir það rétt að leyfi til nýtingar á fuglaskít til landgræðslu sé ekki fyrir hendi í umdæmi heilbrigðisnefndarinnar. Nefndin leggist hins vegar ekki gegn slíkum ræktunaráformum og hafi verið veitt tímabundin leyfi til nýtingar á húsdýraáburði til ræktunar á svæði nefndarinnar.

Heilbrigðisnefndin segir að með þeirri aðferðarfræði sem starfsleyfisskilyrðin boði hvað varði fuglaskít sé lyktarvandi í umhverfinu takmarkaður.

Í umsögn heilbrigðisnefndarinnar segir að tilvísun kærenda til ákvæða reglugerðar nr. 804/1999 séu marklausar og vísar hún í því sambandi til gildissviðs reglugerðarinnar.

Umhverfisstofnun bendir á að í 4. kafla hins kærða starfsleyfis sé fjallað um meðhöndlun úrgangs. Kveðst stofnunin við útgáfu starfsleyfa vegna sambærilegrar starfsemi hafa að leiðarljósi að setja nákvæmari fyrirmæli um ráðstöfun á skít en fram komi í hinu kærða starfsleyfi, m.a. með hliðsjón af ákvæði 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 804/1999. Það sé einnig afstaða stofnunarinnar að starfsleyfishafi beri á því ábyrgð að farið sé að reglum við geymslu, dreifingu eða aðra meðhöndlun á skít frá viðkomandi starfsemi óháð því hvort hann hafi afhent þriðja aðila skítinn. Telur stofnunin því að færa megi gild rök fyrir því að ákvæði um meðhöndlun á skít í starfsleyfinu séu ekki nægjanlega skýr. Einnig sé ástæða til að skoða að í starfsleyfinu sé að finna bann við geymslu á skít við búið þrátt fyrir að kveðið sé á um það í reglugerð að við alifuglabúið skuli vera hauggeymslur. Ganga megi þó út frá því að ákvæði 6. gr. sé sett í þeim tilgangi að koma í veg fyrir mengun af völdum úrgangs með því að setja reglur um nauðsynlega gerð og frágang á hauggeymslum. Færa megi rök fyrir því að skilyrði um að allan skít skuli flytja frá búinu gangi lengra í mengunarvörnum en reglugerðin geri ráð fyrir og sé þannig íbúum í nágrenni starfseminnar til hagsbóta og taki um það mið af 5. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar. Umhverfisstofnun segir að í þeim gögnum sem stofnunin hafi komi ekki fram hvort starfsleyfishafi hafi við umsókn um starfsleyfi skilað inn þeim upplýsingum sem ráð sé gert fyrir í reglugerðinni. Hafi svo ekki verið megi taka undir með kæranda um að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki verið fylgt við meðferð málsins.

8. Reglugerð um aðbúnað og sjúkdómavarnir á alifuglabúum og útungunarstöðum o.fl.

Boðaþing ehf. o.fl. vísa til þess að starfsleyfishafa sé skv. hinu kærða starfsleyfi gert að fara eftir reglugerð nr. 251/1995 um aðbúnað og sjúkdómavarnir á alifuglabúum og útungarstöðum að því er varðar umgengnisreglur, sótthreinsun og meðferð sýktra og sjálfdauðra fugla. Segja kærendur að í úttektarskýrslum eftirlitsdýralækna með alifuglabúinu vegna áranna 2003-2010 komi fram fjölmargar athugasemdir og kröfur um úrbætur til rekstraraðila. Þar komi fram að veruleg vanhöld hafi verið á úrbótum þrátt fyrir ítrekaðar kröfur. Sé því um að ræða margítrekuð brot af hálfu starfsleyfishafa á ákvæðum reglugerðar nr. 251/1995. Einnig séu tilgreind í skýrslunum margítrekuð brot á dýraverndarlögum. Auk þessa segja kærendur að Hvammur ehf. hafi ekki leyfi landbúnaðarráðherra til að reka alifuglabú, sbr. 16. gr. reglugerðar nr. 251/1995.

Kærendur telja að eftirliti heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis með umræddri starfsemi sem matvælaframleiðslufyrirtækis hafi verið verulega ábótavant frá árinu 2001. Vísa þeir til þess að það sé m.a. hlutverk heilbrigðiseftirlits að hafa eftirlit með hollustuháttum, matvælum og matvælaframleiðslu. Einnig sé það hlutverk þess að hafa eftirlit með innra eftirliti til að tryggja gæði, öryggi og hollustu matvæla. Heilbrigðisnefndir taki ákvarðanir um útgáfu starfsleyfa og sjái um að lögum og reglum er varði alifuglaframleiðslu sé framfylgt, sbr. t.d. reglugerð nr. 941/2002.

Í umsögn heilbrigðisnefndarinnar segir að Umhverfisstofnun hafi ekki nýtt heimild 2. mgr. 17. gr. dýraverndarlaga nr. 15/1994 til að fela heilbrigðisnefndinni eftirlit með dýravernd og því sé fráleitt að krefjast ógildingar á hinu kærða starfsleyfi á grundvelli þeirra laga.

Heilbrigðisnefndin segir að skv. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 93/1995 um matvæli hafi heilbrigðisnefndin undir yfirumsjón Matvælastofnunar opinbert eftirlit með framleiðslu og dreifingu matvæla. Matvælastofnun hafi hins vegar opinbert eftirlit með frumframleiðslu matvæla skv. 6. gr. laganna og falli alifuglaeldi undir þá skilgreiningu. Nefndin bendir einnig á það að útgáfa starfsleyfa sé óháð ákvæðum matvælalaga. Sé því ókleift að krefjast ógildingar á hinu kærða starfsleyfi á grundvelli þeirra.

Heilbrigðisnefndin vísar til þess að Matvælastofnun sé falið að sjá um framfylgdina á reglugerð nr. 251/1995. Vísun til reglugerðarinnar í hinu kærða starfsleyfi sé til að undirstrika að gildissvið leyfisins sé takmarkað og að stjórnvaldi sé falið að hafa eftirlit með sjálfu framleiðsluferlinu og hollustu afurða. Heilbrigðisnefndum sé hins vegar falið að vakta ytra umhverfi eggja- og kjúklingabúa, staðsetningu, mengunarvarnir o.fl. Eðli sínu samkvæmt séu það forsendur fyrir veitingu annarra leyfa, þ.e. framleiðsluleyfa frá Matvælastofnun.

Heilbrigðisnefndin segir að hafi Matvælastofnun eða forverar hennar talið að hætta væri á að öryggi matvæla frá starfsleyfishafa væri áfátt hefði heilbrigðisnefndinni verið gert viðvart. Sama gildi hafi þessir aðilar séð eitthvað í ytra umhverfi búsins sem gæti skert öryggi matvælaframleiðslunnar. Til þess hafi þó aldrei komið. Kveðst nefndin vera þess fullviss að þær athugasemdir sem hafi komið fram í eftirlitsskýrslum séu þess eðlis að hollustu framleiðslunnar hafi ekki verið stefnt í hættu. Rekstraraðila beri þó að framfylgja þeim kröfum sem stjórnvöld setji rekstrinum.

Umhverfisstofnun kveðst ekki bera brigður á það mat heilbrigðisnefndarinnar að þær ávirðingar sem fram komi í eftirlitsskýrslum um viðkomandi starfsemi ættu ekki að koma í veg fyrir að starfsleyfi yrði gefið út að nýju. Stofnunin leggi hins vegar áherslu á í sinni vinnu að eftirlitsaðila sé rétt að fylgja eftir athugasemdum í eftirlitsskýrslum með beitingu þvingunarúrræða. Beri slíkar aðgerðir engan árangur sé rétt að skoða útgefið starfsleyfi og áframhaldandi útgáfu á starfsleyfum með það í huga. Kveðst stofnunin þá telja að leyfi landbúnaðarráðherra til reksturs alifuglabús skv. reglugerð nr. 251/1995, sé ekki forsenda fyrir útgáfu hins kærða starfsleyfis.

Starfsleyfishafi kveðst frá öndverðu hafa kappkostað að haga rekstri sínum að höfðu nánu samráði og í samstarfi við eftirlitsdýralækna og tekið fullt tillit til þeirra athugasemda og ábendinga sem þar hafa komið fram.

Í athugasemdum Boðaþings ehf. o.fl. segir að ummæli Umhverfisstofnunar um að ekki væri ástæða til að bera brigður á það mat heilbrigðisnefndarinnar að þær ávirðingar sem kæmu fram í eftirlitsskýrslum ættu ekki að koma í veg fyrir að starfsleyfi yrði gefið út að ný, vera áfellisdóm yfir störfum nefndarinnar. Ekkert mat hafi verið lagt á aðfinnslur eftirlitsdýralækna á brotum Hvamms ehf. á reglum nr. 251/1995 áður en starfsleyfi hafi verið gefið út og hafi heilbrigðisnefndin ekki haft þessi gögn undir höndum við veitingu starfsleyfis. Segja kærendur það rangt að Hvammur ehf. hafi hagað rekstri sínum í nánu samráði og samstarfi við eftirlitsdýralækna og tekið fullt tillit til tilmæla og athugasemda sem hafi komið fram í skýrslum þeirra.

III. Forsendur ráðuneytisins.

1. Vanhæfi heilbrigðisnefndarinnar til að veita umsögn

Í kæru Boðaþings ehf. o.fl. segir að sitjandi heilbrigðisnefnd sé bersýnilega vanhæf til að veita umsögn í máli þessu vegna fyrri aðkomu nefndarinnar að kærumáli fyrir úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Í gögnum máls þessa kemur fram að Boðaþing ehf. kærði ákvörðun heilbrigðisnefndarinnar frá 25. október 2010, til úrskurðarnefndar skv. 31. gr. laga nr. 7/1998, um að leita undanþágu til umhverfisráðherra frá ákvæðum reglugerðar um hollustuhætti nr. 941/2002 vegna umsóknar Hvamms ehf. um endurnýjun starfsleyfis til reksturs eggja- og kjúklingaframleiðslu við Elliðahvamm í Kópavogi. Um er að ræða mál nr. 1/2011, sbr. úrskurður úrskurðarnefndarinnar frá 23. júní 2011.

Í 3. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, er fjallað um þau tilvik þar sem starfsmaður eða nefndarmaður getur verið vanhæfur til meðferðar máls. Í 1. til 5. tölul. 3. gr. er fjallað um nánar tilgreindar aðstæður sem leitt geta til vanhæfis og í 6. tölul. er fjallað um hina matskenndu hæfisreglu þar sem segir að viðkomandi aðili geti verið vanhæfur „ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu.“

Í máli þessu er kærð ákvörðun um útgáfu starfsleyfis sem tekin var af Heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis samkvæmt ákvæðum laga nr. 7/1998 og reglugerðar nr. 785/1999. Samkvæmt 4. mgr. 33. gr. reglugerðarinnar skal í slíkum kærumálum til ráðherra leita umsagna frá málsaðilum og öðrum eins og þörf er á. Ráðuneytið vísar einnig til þess að meginreglan er sú við kæru mála til æðra stjórnvalds, m.a. í ljósi rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, að óskað sé eftir gögnum málsins frá því stjórnvaldi sem tekur hina kærðu ákvörðun og einnig leitað eftir sjónarmiðum og athugasemdum stjórnvaldsins vegna kærunnar. Það er mat ráðuneytisins að sanngirnisrök mæli með því að stjórnvaldinu sé veitt færi á að koma að sínum athugasemdum þar sem um er að ræða endurskoðun á ákvörðun sem það hefur tekið. Framangreint mál úrskurðarnefndarinnar nr. 1/2011 varðar aðdragandann að ákvörðun umhverfisráðherra um veitingu undanþágu frá 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 og aðkomu heilbrigðisnefndarinnar að því máli, eins og fram hefur komið. Á fyrri stigum máls þessa hefur því verið hafnað af hálfu ráðuneytisins að afturkalla umrædda ákvörðun um undanþáguveitingu frá 15. september 2011 til Hvamms ehf. Það er mat ráðuneytisins að starfsmenn nefndarinnar geti ekki talist vanhæfir til að koma að meðferð í kærumáli þessu þótt þeir hafi áður fjallað um málefni viðkomandi aðila í tengslum við umrædda beiðni um undanþágu til ráðuneytisins og umrætt mál nr. 1/2011 fyrir úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998. Yrði slík niðurstaða aðeins byggð á sérstökum atvikum sem væru til þess fallin að draga mætti óhlutdrægni þeirra í efa, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Ráðuneytið vísar í þessu sambandi einnig til þeirrar ákvörðunar ráðuneytisins frá 3. janúar sl. að hafna því að ráðherra eða einstakir starfsmenn ráðuneytisins væru vanhæfir í máli þessu vegna fyrri málsmeðferðar í tengslum við áðurgreinda veitingu ráðuneytisins á undanþágu frá 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002. Sú málsmeðferð er reifuð í I. kafla úrskurðarins.

Í ljósi framangreinds er það mat ráðuneytisins að aðkoma heilbrigðisnefndarinnar að framangreindu kærumáli nr. 1/2011 til úrskurðarnefndar skv. 31. gr. laga nr. 7/1998 leiði ekki til vanhæfis nefndarinnar til að veita umhverfisráðuneytinu umsögn um kærur í máli því sem hér er til meðferðar, sbr. áðurgreinda ákvörðun ráðuneytisins frá 3. janúar sl. Ráðuneytið telur einnig í ljósi 4. mgr. 33. gr. reglugerðar nr. 785/1999 og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga að rétt hafi verið að leita eftir umsögn og athugasemdum heilbrigðisnefndarinnar vegna kæru á ákvörðun þeirra um útgáfu þess starfsleyfis sem hér um ræðir.

2. Samþykki landeiganda, fylgigögn með umsókn, fyrra starfsleyfi Hvamms ehf. o.fl.

Kærandi, Þorsteinn Hjaltested, segir Hvamm ehf. ekki hafa leitað eftir samþykki landeiganda til að starfrækja alifuglabú í Elliðahvammi. Samkvæmt samningi aðila frá 12. desember 1974 sé það eingöngu leigutaki að Elliðahvammi sem hafi heimild til að reka þar alifuglabú en Hvammur ehf. sé ekki leigutaki. Kærandi kveðst þá hafa sagt upp leigusamningi við Þorstein Sigmundsson, ábúanda Elliðahvamms. Kærendur, Boðaþing ehf. o.fl., segja að ganga megi út frá því að leyfi skv. leigusamningi hafi takmarkast við þann fjölda hæna sem Þorsteinn Sigmundsson hafi haldið 1974, þ.e. um 950 hænsni. Ljóst sé að rekstur alifuglabús til framleiðslu á 180 þúsund eggjum og 70 þúsund sláturfuglum á ári sé gríðarleg breyting á útgefnu leyfi frá 1975. Kærendur telja einnig að fyrri útgáfa starfsleyfis til starfsleyfishafa frá desember 2001 hafi verið ólögleg. Fram hefur komið að kærendur telja að ekki sé unnt að endurnýja starfsleyfi sem sé ólögmætt sem leiði til þess að ákvörðun heilbrigðisnefndarinnar um hið kærða starfsleyfi hafi verið ólögleg. Kærendur hafa hins vegar dregið til baka þá málsástæðu að hið kærða starfsleyfi feli í sér endurnýjun á eldri umsókn um starfsleyfi og telja því að um sé að ræða nýja umsókn. Telja kærendur einnig að tilskilin gögn hafi ekki fylgt hinni nýju leyfisumsókn.

Samkvæmt 5. gr. a laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun hafa gilt starfsleyfi, sbr. 6. gr. Skal starfsleyfi gefið út til tiltekins tíma. Þá er útgefanda starfsleyfis heimilt að endurskoða starfsleyfi áður en gildistími þess er liðinn vegna breyttra forsendna, svo sem ef mengun af völdum atvinnurekstrar er meiri en búist var við þegar leyfið var gefið út, ef breytingar verða á rekstrinum sem varðað geta ákvæði starfsleyfis, vegna tækniþróunar eða breytinga á reglum um mengunarvarnir. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laganna gefa heilbrigðisnefndir út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun og ekki er talinn upp í fylgiskjali með lögunum, eftir því sem mælt er fyrir um í reglugerð.

Í 1. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, segir að viðkomandi heilbrigðisnefnd vinni tillögur að starfsleyfum og gefi starfsleyfi út m.a. vegna atvinnurekstrar sem tilgreindur er í fylgiskjali 2. Tilgreindur atvinnurekstur í lið 6.2. í fylgiskjali 2 með reglugerðinni er alifuglarækt, ≤ 40.000 stæði.

10. gr. reglugerðar nr. 785/1999 fjallar um umsókn um starfsleyfi. Segir þar í 1. mgr. að með umsóknum skuli fylgja upplýsingar um atvinnureksturinn eins og krafist sé í reglugerðinni og öðrum reglum sem gildi um viðkomandi atvinnurekstur. Samkvæmt 2. mgr. 10. gr. skal umsóknum fylgja, eins og við á hverju sinni, lýsing á tegund atvinnurekstrar, umfangi hans og umfangi einstakra rekstrarþátta ef við á og uppdrættir af staðsetningu, afrit af staðfestu deiliskipulagi, lýsing á staðháttum við vinnslustað o.fl. gögn er varða umrædda starfsemi.

Ráðuneytið telur ljóst samkvæmt áðurgreindum ákvæðum laga nr. 7/1998 og reglugerðar nr. 785/1999 að þar eru ekki gerðar kröfur um að umsækjandi um starfsleyfi leggi fram gögn sem sýni fram á eignarheimild hans vegna þeirra fasteigna sem hann hyggst nota undir starfsemi sína eða eftir atvikum samþykki eiganda fasteignanna fyrir umræddri starfsemi. Það er því mat ráðuneytisins að starfsleyfishafa hafi ekki borið að leggja fram slík gögn með umsókn um hið kærða starfsleyfi. Ráðuneytið telur einnig ljóst samkvæmt þessu að við málsmeðferð vegna umsóknar um starfsleyfi fer ekki fram mat á réttindum umsækjanda til þeirra fasteigna sem um ræðir. Samkvæmt þessu á eigandi þess lands sem umsækjandi um leyfi notar undir starfsemi sína ekki aðild að umsókn um starfsleyfi.

Vegna umfjöllunar kærenda um útgáfu fyrra starfsleyfis starfsleyfishafa frá árinu 2001 bendir ráðuneytið á að í máli þessu er ekki verið að endurskoða eldri stjórnvaldsákvörðun viðkomandi heilbrigðisnefndar er lýtur að útgáfu fyrra starfsleyfis starfsleyfishafa, sem er útrunnið, heldur útgáfu gildandi starfsleyfis. Eins og nánar greinir í 5. gr. a laga nr. 7/1998 þá eru útgefin leyfi samkvæmt lögunum tímabundin og ber því að sækja um nýtt starfsleyfi þegar eldra leyfi rennur út. Þá er samkvæmt 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999 enginn greinarmunur gerður á því hvort um sé að ræða nýja starfsemi eða eldri hvað varðar málsmeðferð vegna umsóknar um starfsleyfi. Ráðuneytið telur ljóst að samkvæmt lögum nr. 7/1998 og reglugerð nr. 785/1999 þá feli hið kærða starfsleyfi í sér sjálfstæða stjórnvaldsákvörðun, óháða fyrra starfsleyfi starfsleyfishafa. Er það því mat ráðuneytisins að í máli þessu beri eingöngu að líta til þeirrar málsmeðferðar sem varðar hið kærða starfsleyfi, óháð málsmeðferð vegna útgáfu fyrra starfsleyfis starfsleyfishafa þar sem sú málsmeðferð hafi ekki áhrif á gildi hins kærða starfsleyfis. Ráðuneytið fellst því ekki á það með kærendum að málsmeðferð vegna útgáfu fyrra starfsleyfis starfsleyfishafa hafi þýðingu við mat á gildi hins kærða starfsleyfis.

Kærendur byggja á því að tilskilin gögn hafi ekki fylgt með umsókn um hið kærða starfsleyfi. Eins og áður sagði þá skal með umsókn um starfsleyfi samkvæmt 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999 fylgja upplýsingar um atvinnureksturinn eins og krafist er í reglugerðinni og öðrum reglum sem gilda um viðkomandi atvinnurekstur. Í 2. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar segir nánar: „10.2 Umsóknum skal fylgja eins og við á hverju sinni: a. lýsing á tegund atvinnurekstrar, umfangi hans og umfangi einstakra rekstrarþátta ef við á og uppdrættir af staðsetningu, b. afrit af staðfestu deiliskipulagi, c. lýsing á staðháttum við vinnslustað, d. upptalning á hráefnum og hjálparefnum, öðrum efnum og þeirri orku sem er notuð eða framleidd, e. lýsing á uppruna, eðli og magni fyrirsjáanlegrar losunar út í andrúmsloft, vatn eða jarðveg, og greinargerð um áhrif losunar á umhverfið, f. lýsing á þeim mengunarvörnum sem valdar eru til að hindra eða draga úr losun, g. lýsing á áætluðum aðgerðum til að fylgjast með losun út í umhverfið, h. lýsing á tilhögun innra eftirlits vegna losunar út í umhverfið, i. lýsing á ráðstöfunum til að koma í veg fyrir myndun úrgangs ásamt upplýsingum og lýsingu á ráðstöfunum um endurnýtingu úrgangs, ef þörf er á, j. lýsing á tegund og magni úrgangs, þ.m.t. spilliefna, k. lýsing á öðrum ráðstöfunum sem gerðar verða, m.a. í samræmi við almenn skilyrði í 14. gr.“

Ráðuneytið telur í fyrsta lagi ljóst þegar litið er til þess orðalags 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999 að umsóknum skuli fylgja „eins og við á hverju sinni“ nánar tilgreind gögn, að leyfisveitanda beri samkvæmt 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999 að meta það hverju sinni hvaða gögn þurfi að fylgja sérhverri umsókn, með hliðsjón af rannsóknarskyldu 10. gr. stjórnsýslulaga, þannig að öll nauðsynleg gögn séu lögð fram og ákvörðun um útgáfu leyfis sé tekin á upplýstan hátt.

Samkvæmt meðfylgjandi gögnum frá heilbrigðisnefndinni þá sótti Hvammur ehf. um nýtt starfsleyfi til heilbrigðisnefndarinnar þann 9. mars 2010. Kemur þar fram að um sé að ræða umsókn um endurnýjun til 10 ára á starfsleyfi vegna eggja- og kjúklingaframleiðslu að Elliðahvammi í Kópavogi. Fyrra starfsleyfi starfsleyfishafa frá 20. desember 2001 náði til allt að 70 tonna framleiðslu á sláturfugli og 180 tonna af eggjum á ári. Meðfylgjandi gögnum málsins er greinargerð Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis frá 13. september 2010 vegna auglýsingar á drögum að starfsleyfi fyrir Hvamm ehf., eggja- og kjúklingabú að Elliðahvammi í Kópavogi. Þar kemur m.a. fram það mat heilbrigðisnefndarinnar að forsvarsmenn Hvamms ehf. í Elliðahvammi hafi hagað rekstri búsins með þeim hætti að umhverfisáhrifum þess hafi verið haldið í lágmarki. Núgildandi leyfi nái til framleiðslu á allt að 70 tonnum af sláturfugli og 180 tonnum af eggjum á ári.

Fyrirliggjandi umsókn sé ósk um endurnýjun á leyfi til 10 ára og ekki sé gert ráð fyrir neinni breytingu á umfangi rekstrar. Umrætt bú teljist fremur lítið bú þar sem það sé aðeins tæplega þriðjungur af stærðarmörkum smærri alifuglabúa sem heilbrigðisnefndir gefi út starfsleyfi fyrir. Þá sé það mat heilbrigðisnefndarinnar að umfang fyrirtækisins hafi verið stöðugt og að lítið beri á starfseminni í umhverfinu. Um mengunarvarnir segir að til að lágmarka lyktarmengun og til að draga úr líkum á að næringarefni berist í Elliðavatn séu engin haughús fyrir hænsnaskít. Þegar skipt sé um eldishópa séu húsin hreinsuð og fari skíturinn beint í gám sem sé fluttur strax brott til förgunar eða til síðari nýtingar við ræktunarstörf. Að jafnaði fari slíkt fram vikulega. Samþykktar skiljur eða þrær séu á frárennsli frá eldishúsum til að hreinsa úrgang frá frárennsli. Varðandi staðsetningu á starfseminni segir að hænsnabúið hafi verið frá árinu 1964 og hafi umfangið ekkert breyst a.m.k. síðasta áratuginn. Strjál byggð hafi verið í kringum búið en hún hafi þést með árunum og einkum síðustu ár og misseri eftir að byggð þar hafi verið skipulögð. Eins og rekstri búsins hafi verið hagað undangenginn áratug uppfylli það ákvæði mengunarvarnareglugerða. Byggðaþróun hafi hins vegar sett tilvist starfseminnar í ákveðið uppnám þar sem það uppfylli ekki fjarlægðarmörk hollustuháttareglugerðar. Hvað varðar lyktarmengun þá kemur fram það mat eftirlitsins að helsti vandinn við reksturinn í nánd við byggð sé lykt. Að mati eftirlitsins hafi með markvissum og skipulögðum vinnubrögðum tekist að lágmarka lykt frá hænsnaskít. Hvað varði lykt frá fóðri og loftræstingu eldishúsa verði ekki séð hvernig hægt sé að lágmarka þá lykt frekar en gert hafi verið. Það sé þá mat heilbrigðiseftirlitsins að almennt sé lykt frá starfseminni lítil og nái sjaldan út fyrir lóðarmörk.

Ráðuneytið telur að líta verði til þess að samkvæmt gögnum málsins er um að ræða starfsemi sem hefur verið starfandi frá árinu 1964, en heilbrigðisnefnd Kópavogs veitti fyrst leyfi vegna hennar árið 1975. Ljóst er því að heilbrigðiseftirlitið hefur haft eftirlit með starfseminni um áratuga skeið og hefur því góða yfirsýn yfir hana. Eins og fram hefur komið þá sótti starfsleyfishafi um leyfi fyrir óbreyttri starfsemi, m.a. hvað varðar framleiðslumagn, og koma fram greinargóðar upplýsingar um starfsemina í áðurgreindri greinargerð heilbrigðiseftirlitsins frá 13. september 2010. Telur ráðuneytið því ljóst að heilbrigðisnefndin hafi m.a. haft upplýsingar um tegund atvinnurekstrarins og umfang hans, staðfest deiliskipulag vegna svæðisins og upplýsingar um staðhætti við meðferð umsóknar. Í auglýsingu um starfsleyfistillögur er einnig vísað í kort af Elliðahvammi og nágrenni sem eitt af fylgiskjölum. Í greinargerð er þá gert grein fyrir úrgangi vegna starfseminnar og mengunarvörnum. Ráðuneytið telur einnig skipta máli í þessu sambandi að um er að ræða lítið bú þar sem gert er ráð fyrir allt að 13.000 stæðum fyrir alifuglarækt, en efri mörk minni alifuglabúa eru 40.000 stæði. Í ljósi alls telur ráðuneytið að ekki sé unnt að hnekkja því mati heilbrigðisnefndarinnar að fullnægjandi upplýsingar hafi legið fyrir við meðferð umsóknar hins kærða starfsleyfis, sbr. 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999, og er það mat ráðuneytisins að kærendur hafi ekki sýnt fram á annað. Í 7. tölul. þessa kafla úrskurðarins er hins vegar fjallað um þær kröfur sem gerðar eru í reglugerð nr. 804/1999 í tengslum við umsókn um starfsleyfi.

Kærendur hafa gert athugasemd við það að heilbrigðisnefndin hafi ekki, þrátt fyrir beiðni kærenda, sent þeim afrit af þeim gögnum sem vísað sé til í umsögn nefndarinnar til ráðuneytisins, þ.e. viðbótargagna, dags. 17. ágúst og 24. september 2010, vegna umsóknar um hið kærða starfsleyfi. Vegna þessa telur ráðuneytið rétt að nefna að samkvæmt gögnum frá heilbrigðisnefndinni er um að ræða úrskurð úrskurðarnefndarinnar um skipulags- og byggingarmál frá 12. september 2003, mál nr. 35/2001, dóm Hæstaréttar í máli nr. 301/2007, dags. 18. mars 2008, Þorsteinn Hjaltested gegn Þorsteini Sigmundssyni, og dóm Hæstaréttar í máli nr. 170/2006, dags. 170/2006, Þorsteinn Hjaltested gegn Þorsteini Sigmundssyni. Telur ráðuneytið að gera megi ráð fyrir því að lögmaður kærenda hafi afrit af umræddum dómum og úrskurði undir höndum.

Í athugasemdum kærenda frá 3. júní sl. segir að í ljós hafi komið frekari ágallar á veitingu umrædds starfsleyfis þar sem fráveituvatni frá Elliðahvammi virðist veitt út í Elliðavatn. Í starfsleyfinu sé ekki kveðið á um hvernig fara skuli með fráveituvatn svo sem skylt sé skv. 11. gr. reglugerðar nr. 797/1999. Ráðuneytið telur ekki unnt á þessu stigi málsins þar sem langt er liðið frá lokum kærufrests, að leggja fram nýjar málsástæður í máli þessu. Í því sambandi ber að líta til þess að heilbrigðisnefndin, Umhverfisstofnun og starfsleyfishafi hafa tvívegis veitt umsagnir í málinu vegna þeirra málsástæðna sem kærendur hafa áður byggt á og er því umsagnarferli lokið. Umsagnaraðilar hafa því ekki tjáð sig um þessi atriði sem kærendur nefna. Ráðuneytið hafnar því að unnt sé að byggja á framangreindum málsástæðum í máli þessu og vísar einnig í því sambandi til sjónarmiða um málshraða. Ráðuneytið bendir hins vegar á í þessu sambandi að í gr. 4.3 í starfsreglum hins kærða starfsleyfis segir að fráveituvatni frá starfseminni skuli, þar til fyrirtækið tengist fráveitu Kópavogs, leitt í viðurkenndar rotþrær af ásættanlegri gerð og skuli vatn úr rotþróm fara í siturlagnir.

3. Deiliskipulag og byggingarleyfi.

Boðaþing ehf. o.fl. telja gildandi deiliskipulag fyrir Elliðahvamm ekki fela í sér skipulagsáætlun um alifuglaeldi fyrir framleiðslu á 180 þúsund eggjum og 70 þúsund sláturfuglum á ári eða að þar sé rekið alifuglabú með allt að 13.000 stæðum. Þar sé auk þess ekki gert ráð fyrir húsakosti til alifuglaræktar að þeirri stærðargráðu sem starfsleyfið taki til. Benda kærendur á að deiliskipulagið hafi verið samþykkt á fundi bæjarstjórnar Kópavogs þann 8. maí 2001 með bókun um að samþykki landeiganda þyrfti fyrir þeim framkvæmdum sem skipulagið heimilaði. Segja kærendur eiganda jarðarinnar Vatnsenda ekki hafa samþykkt deiliskipulagið heldur hafi það verið gert að tilhlutan Þorsteins Sigmundssonar, ábúanda Elliðahvamms. Þá samrýmist þær framkvæmdir sem deiliskipulagið geri ráð fyrir ekki leigusamningi aðila um Elliðahvamm. Er það mat kærenda að óvissa sé um gildi umrædds deiliskipulags. Kærendur vísa einnig til þess að skv. 3. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 785/1999 verði starfsleyfisskyld starfsemi að samrýmast gildandi skipulagi og að skv. 14. gr. reglugerðar nr. 941/2002 skuli húsnæði vegna starfsleyfisskyldrar starfsemi að hafa hlotið samþykki byggingarnefndar.

Kærendur byggja auk framangreinds á því að byggingar í Elliðahvammi til alifuglaræktar hafi ekki verið samþykktar af byggingarfulltrúa og að engar samþykktar teikningar séu til af alifuglahúsum þar hjá byggingarfulltrúa. Hafi Þorsteinn Sigmundsson, ábúandi í Elliðahvammi, m.a. viðurkennt að hafa byggt hænsnahús í Elliðahvammi án leyfis. Kærendur telja einnig að Þorsteinn Sigmundsson hafi ekki virt ákvæði 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002.

Deiliskipulag fyrir Elliðahvamm var sett í tíð eldri skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, en það var samþykkt í bæjarstjórn Kópavogs þann 8. maí 2001 og í kjölfarið auglýst í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. auglýsing nr. 496/2001.

Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. laga nr. 73/1997 önnuðust sveitarstjórnir gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana. Skipulagsvaldið er einnig í höndum sveitarstjórna samkvæmt gildandi skipulagslögum, nr. 123/2010. Deiliskipulag var í lögum nr. 73/1997 skilgreint sem skipulagsáætlun fyrir afmarkaða reiti innan sveitarfélags sem byggt væri á aðalskipulagi og kvæði nánar á um útfærslu þess. Samkvæmt 23. gr. laga nr. 73/1997 bar sveitarstjórn ábyrgð á og annaðist gerð deiliskipulags en landeiganda eða framkvæmdaraðila var þó heimilt að gera tillögu til sveitarstjórnar að deiliskipulagi eða breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað. Deiliskipulagið bar að setja fram í greinargerð og á uppdrætti. Í greinargerð deiliskipulags var forsendum skipulagsins lýst og einstök atriði þess skýrð, svo og skipulags- og byggingarskilmálar sem kvæðu nánar á um skipulagskvaðir og önnur atriði sem skylt væri að hlíta samkvæmt skipulaginu. Í deiliskipulagi skyldi útfæra nánar ákvæði aðalskipulags um viðkomandi svæði.

Eins og fram hefur komið þá byggja kærendur m.a. á því að óvissa sé um gildi deiliskipulags vegna Elliðahvamms og gera ýmsar athugasemdir við málsmeðferð í tengslum við gerð deiliskipulagsins, þ.á m. að samþykki landeiganda fyrir skipulaginu hafi ekki legið fyrir.

Ráðuneytið telur ljóst að umrætt deiliskipulag vegna Elliðahvamms og gildi þess sætir ekki kæru í máli þessu. Ráðuneytið telur þó rétt í þessu sambandi að benda á, eins og fram kemur í 23. gr. þágildandi laga nr. 73/1997, að sveitarstjórnum bar ekki skylda til að leita samþykkis landeigenda í tengslum við gerð deiliskipulags. Samkvæmt framangreindu sætir deiliskipulag vegna Elliðahvamms ekki endurskoðun í máli þessu af hálfu ráðuneytisins og verður því ekki frekar fjallað um málsmeðferð sveitarfélagsins í tengslum við gerð skipulagsins. Í ljósi alls þessa er það mat ráðuneytisins að málsástæður kærenda er varða gildi deiliskipulags vegna Elliðahvamms eigi ekki við í máli þessu.

Kærendur telja að samþykki landeiganda hafi þurft fyrir þeim framkvæmdum sem umrætt deiliskipulag hafi heimilað. Þeir telja einnig að viðkomandi byggingar í Elliðahvammi hafi ekki verið samþykktar af byggingarfulltrúa og að ekki séu til samþykktar teikningar af alifuglahúsum. Ráðuneytið bendir á vegna þessa að leyfi til mannvirkjagerðar í Elliðahvammi er ekki til skoðunar í máli þessu og þar með hvort mannvirki hafi verið reist í samræmi við ákvæði eldri skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, eða hvort teikningar hafi verið lagðar fram hjá byggingarfulltrúa eða samþykki landeiganda fyrir framkvæmdum legið fyrir. Ljóst er að 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999 gerir ekki ráð fyrir að umsækjandi um starfsleyfi vegna atvinnurekstrar sem hefur í för með sér mengun leggi fram með umsókn sinni samþykktar teikningar af mannvirkjum. Byggingarleyfi er veitt af þar til bærum aðilum í samræmi lög um mannvirki, nr. 160/2010, áður skipulags- og byggingarlög. Telur ráðuneytið því ljóst að starfsleyfishafa, sem umsækjanda um starfsleyfi, hafi ekki borið að leggja fram gögn um byggingarleyfi vegna viðkomandi húsa í Elliðahvammi, samþykktar teikningar af þeim húsum eða sýna fram á samþykki landeiganda fyrir þeirri mannvirkjagerð.

Samkvæmt áðurgreindri 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999 ber umsækjanda um starfsleyfi m.a. að leggja fram með umsókn sinni staðfest deiliskipulag. Ráðuneytið telur ljóst samkvæmt þessu ákvæði að leyfisveitanda ber við meðferð umsókna um starfsleyfi að sjá til þess að fyrir liggi staðfest deiliskipulag fyrir það svæði sem um ræðir, sbr. rannsóknarskylda 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Ráðuneytið telur ennfremur að líta beri til tilgangsins með umræddu ákvæði, sem gera verður ráð fyrir að sé sá að koma í veg fyrir að gefið sé út leyfi fyrir starfsemi sem samræmist ekki gildandi deiliskipulagi eða þar sem deiliskipulag er ekki til staðar og þar með ekki ákvarðanataka um landnotkun viðkomandi svæðis. Í ljósi þessa er það mat ráðuneytisins að leyfisveitanda beri vegna útgáfu starfsleyfis að gæta þess að sú starfsemi sem um ræðir fari ekki í bága við staðfest deiliskipulag. Það er hins vegar ekki hlutverk leyfisveitanda samkvæmt lögum að leggja mat á gildi deiliskipulagsins. Í máli þessu liggur fyrir að heilbrigðisnefndin sendi byggingarfulltrúa Kópavogs fyrirspurn, dags. 23. mars 2010, vegna umsóknar um hið kærða starfsleyfi, er laut að notkun fasteigna vegna starfseminnar. Í svari byggingarfulltrúa, dags. 9. apríl 2010, staðfesti hann að viðkomandi starfsemi samræmdist gildandi skipulagi hvað varðar hús á lóð Elliðahvamms er tengjast starfseminni. Heilbrigðisnefndin óskaði einnig eftir umsögn skipulags- og umhverfissviðs Kópavogsbæjar um stöðu umrædds alifuglabús, m.t.t. skipulags og fjarlægðar frá mannabústöðum, matvælafyrirtækjum eða vinnustöðum. Í umsögn sviðsstjóra skipulags- og umhverfissviðs, dags. 6. maí 2010, kemur fram það mat að heimilt sé skv. gildandi skipulagi að reka hænsnabú í Elliðahvammi. Taldi hann einnig að sækja þyrfti um undanþágu frá fjarlægðarmörkum skv. 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002.

Í greinargerð með deiliskipulagi vegna Elliðahvamms segir að deiliskipulagssvæðið sé skilgreint sem landbúnaðarsvæði í aðalskipulagi. Segir að Elliðahvammur sé lögbýli í Kópavogi og að á jörðinni sé rekið hænsnabú, ferðaþjónusta bænda og trjárækt. Þá segir: ?Í náinni framtíð er ætlunin að byggja upp frekari ferðaþjónustu bænda. Þar er þegar tjaldstæði og gistiaðstaða í tveimur húsum. Hugmyndin er að byggja fimm smáhýsi u.þ.b. 35m² hvert og eru á afmörkuðum byggingarreit nyrst á jörðinni.? Þá segir: ?Síðar er gert ráð fyrir steyptri landbúnaðarbyggingu í tengslum við ungauppeldishús, 200m² og með sama þakhalla og það.? Ráðuneytið telur samkvæmt þessu ljóst að sú starfsemi sem um ræðir, þ.e. alifuglabú, samræmist þeirri landnotkun sem um ræðir í deiliskipulagi, þar sem svæðið er skilgreint sem landbúnaðarsvæði, en alifuglar eru skilgreindir sem búfé í lögum 103/2002 um búfjárhald. Það er einnig mat ráðuneytisins að deiliskipulagið geri að öðru leyti ráð fyrir umræddum rekstri í ljósi þess að þar er nefnt að í Elliðahvammi sé rekið hænsnabú og að gert sé ráð fyrir steyptri landbúnaðarbyggingu í tengslum við ungauppeldishús. Þá koma fram á teikningum byggingar tengdar umræddri starfsemi, þ.e. hænsnahús og hús fyrir ungauppeldi.

Eins og áður segir þá telja kærendur að greinargerð með umræddu deiliskipulagi hefði þurft að vera mun skýrari ef ætlunin hafi verið sú að gera ráð fyrir svo umfangsmikilli alifuglaræktun og væri í Elliðahvammi. Telja kærendur deiliskipulagið ekki gera ráð fyrir húsakosti af þeirri stærðargráðu sem hið kærða starfsleyfi taki til. Eins og fram hefur komið þá er umrætt svæði skilgreint sem landbúnaðarsvæði í skipulagi og kemur fram í deiliskipulagi að á jörðinni sé rekið hænsnabú. Þá koma fram á teikningum hænsnahús og hús fyrir ungauppeldi. Ráðuneytið telur það vera í höndum leyfisveitenda vegna umsóknar um leyfi fyrir viðkomandi starfsemi að meta það hversu umfangsmikil starfsemin geti verið miðað við þá aðstöðu sem um er að ræða, þ.á m. byggingar, og leggja það mat til grundvallar við leyfisútgáfu eins og gert er í hinu kærða starfsleyfi. Ráðuneytið fellst því ekki á að deiliskipulag vegna Elliðahvamms geri ekki ráð fyrir starfsemi af þeirri stærðargráðu sem hið kærða starfsleyfi heimili. Í ljósi alls þessa telur ráðuneytið að heilbrigðisnefndinni hafi verið rétt við afgreiðslu umræddar starfsleyfisumsóknar að leggja til grundvallar að viðkomandi starfsemi færi ekki í bága við gildandi deiliskipulag.

Kærendur í máli þessu vísa til þeirrar kröfu 3. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 785/1999 að starfsemi samrýmist gildandi skipulagi og sé í samræmi við samþykkta notkun fasteignar. Í 1. málsl. 3. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar segir: „Að fenginni tillögu Hollustuverndar ríkisins gefur umhverfisráðherra út lista yfir tiltekna starfsemi, sem er á fylgiskjali 2, sem ekki er talin þörf á ítarlegri starfsleyfisgerð fyrir, enda samrýmist starfsemin gildandi skipulagi og sé í samræmi við samþykkta notkun fasteignar.“ Í auglýsingu nr. 582/2000 um lista yfir mengandi starfsemi þar sem ekki er krafist ítarlegrar starfsleyfisgerðar er sú starfsemi sem hér um ræðir ekki tilgreind. Vegna þessa telur ráðuneytið ljóst að umrætt ákvæði eigi ekki við í máli þessu.

Í 4. gr. a. laga nr. 7/1998 segir að stofnanir, fyrirtæki og önnur starfsemi sem talin er upp í fylgiskjali III með lögunum skuli hafa gilt starfsleyfi gefið út af heilbrigðisnefnd. Ráðuneytið bendir á að sú starfsemi sem hér um ræðir, þ.e. alifuglabú, er ekki tilgreind í fylgiskjali III með lögunum og telur ráðuneytið því ljóst að umrætt ákvæði laganna eigi ekki við um þann rekstur sem hér um ræðir. Gildir hið sama um reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti hvað varðar starfsleyfisskyldu þar sem 7. gr. reglugerðarinnar nær ekki til umræddrar starfsemi, en hún er ekki talin upp í fylgiskjali 1 með reglugerðinni. Ráðuneytið telur því þær málsástæður kærenda til greina sem byggja á 14. gr. reglugerðar nr. 941/2002 ekki eiga við í máli þessu. Kærendur telja einnig að starfsleyfishafi hafi ekki virt ákvæði 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 þar sem segir í 1. málsl. 4. mgr. að óheimilt sé að hafa loðdýrabú, alifuglabú og svínabú nær mannabústöðum, matvælafyrirtækjum eða vinnustöðum annarra en sjálfs búsins en sem nemur 500 metrum. Ráðuneytið telur ekki ljóst hvaða brot kærendur eru hér að vísa til þar sem starfsleyfishafa var veitt undanþága af hálfu umhverfisráðuneytisins á umræddu ákvæði vegna starfseminnar þann 15. september 2011, sbr. nánari umfjöllun í kafla I. í úrskurði þessum. Með vísan til þessa fellst ráðuneytið ekki á að starfsleyfishafi hafi ekki virt umrætt ákvæði.

4. Önnur starfsleyfi og aðrar byggingar

Af hálfu Boðaþings ehf. o.fl. er m.a. byggt á því að Heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis hafi endurnýjað leyfi til reksturs bændagistingar að Elliðahvammi og veitt jákvæða umsögn vegna umsóknar um gistileyfi fyrir gistiheimili að Elliðahvammi. Segir að einu húsanna hafi verið breytt í húsnæði fyrir ferðaþjónustu án samþykkis landeiganda. Segja kærendur að landeigandi hafi mótmælt deiliskipulagi vegna Elliðahvamms m.a. vegna þess að þar hafi verið ráðgerð bygging fimm smáhýsa til gistinga.

Ráðuneytið vísar til þess að mál þetta varðar kæru á útgefnu starfsleyfi til Hvamms ehf. vegna reksturs alifuglabús. Telur ráðuneytið ljóst að útgáfa leyfa vegna annars hugsanlegs reksturs að Elliðahvammi, s.s. vegna reksturs gistiheimilis, eru máli þessu óviðkomandi. Hið sama á við um útgáfu byggingarleyfa vegna mannvirkja í Elliðahvammi eins og fram hefur komið í 3. tölul. þessa kafla úrskurðarins. Þar hefur einnig verið fjallað um gildandi deiliskipulag vegna Elliðahvamms, en eins og þar kemur fram þá sætir deiliskipulagið ekki endurskoðun í máli þessu. Telur ráðuneytið framangreindar málsástæður því ekki eiga við í máli þessu.

5. Annmarkar á málsmeðferð og eftirliti og gildistími starfsleyfis

Kærandi, Þorsteinn Hjaltested, telur málsmeðferð stjórnvalda í málinu hafi verið ábótavant og ekki í samræmi við stjórnsýslulög. Hann gerir einnig athugasemdir við gildistíma starfsleyfisins í ljósi þess að það byggi á undanþágu frá 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002.

Boðaþing ehf. o.fl. telja málsmeðferð vegna hins kærða starfsleyfis fara í bága við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Nefndin hafi ekki aflað nauðsynlegra gagna og því hafi ekki farið fram formlegt mat á hlutlægum skilyrðum fyrir leyfisveitingu. Heilbrigðisnefndin hafi ekki kannað eða lagt fyrir starfsleyfishafa að afla samþykktar landeiganda, rannsakað hvort húsakostur væri til staðar til alifuglaræktar af þeirri stærðargráðu sem starfsleyfið taki til né kannað hvort byggingarleyfi hafi legið fyrir viðkomandi húsum. Samkvæmt 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999 hafi átt að fylgja starfsleyfisumsókn afrit af staðfestu deiliskipulagi og upplýsingar um atvinnureksturinn. Þá eigi starfsleyfisskyld starfsemi að samrýmast skipulagi skv. 3. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar og skv. 14. gr. reglugerðar nr. 941/2002 skuli húsnæði hafa hlotið samþykkt byggingarnefndar. Kærendur telja einnig að ekki hafi verið aflað samþykktra byggingarnefndarteikninga skv. reglugerð nr. 941/2002 eða staðfestingar byggingarfulltrúa skv. reglugerð nr. 785/1999. Telja kærendur að heilbrigðisnefndinni hafi borið að vísa frá umsókn starfsleyfishafa á grundvelli ófullnægjandi upplýsinga, sbr. 11. gr. reglugerðar nr. 785/1999.

Kærendur telja að eftirliti Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis með umræddri starfsemi hafi verið ábótavant allt frá árinu 2001. Vísa þeir til þess að það sé hlutverk heilbrigðiseftirlitsins að hafa eftirlit með hollustuháttum, matvælum og matvælaframleiðslu, umhverfisgæðum og mengandi starfsemi og einnig innra eftirliti til að tryggja gæði, öryggi og hollustu matvæla. Þá beri heilbrigðisnefndum að sjá til þess að lögum og reglum er varði alifuglaframleiðslu sé framfylgt, sbr. t.d. 13. gr. laga nr. 7/1998, sbr. reglugerðir nr. 785/1999 og 941/2002.

Kærendur gera athugasemdir við að í starfsleyfi sé ekki gerð krafa um innra eftirlit, hreinlæti og sóttvarnir, sbr. 4. gr. a laga nr. 7/1998 og reglugerð nr. 941/2002. Vísa kærendur til þeirrar ábyrgðar heilbrigðisnefnda að sjá til þess að kröfur og skilyrði í starfsleyfum samræmist lögum og reglugerðum, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 785/1999.

Eins og fram hefur komið þá er hið kærða leyfi gefið út samkvæmt reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, en reglugerðin byggir á lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Skv. 1. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar skal starfsleyfi gefið út til tiltekins tíma og skal endurskoða starfsleyfi að jafnaði á fjögurra ára fresti, sbr. 20. gr. Sú skylda hvílir þá á útgefanda starfsleyfis að endurskoða leyfið ef mengun af völdum atvinnurekstrar er meiri en búast mátti við þegar leyfið var gefið út eða ef breytingar verða á bestu fáanlegu tækni sem gera það kleift að draga umtalsvert úr losun án óhóflegs kostnaðar, sbr. 21. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt þessu telur ráðuneytið ljóst að leyfisveitanda ber að meta hæfilegan gildistíma starfsleyfa hverju sinni með hliðsjón af ákvæðum stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Ráðuneytið telur að veiting ráðuneytisins á undanþágu frá kröfum 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um fjarlægðir alifuglahúsa, m.a. frá mannabústöðum, hafi ekki áhrif á gildistíma hins kærða starfsleyfis og að kærendur hafi ekki fært rök fyrir slíkri niðurstöðu. Ráðuneytið vísar í þessu sambandi til þess að heilbrigðisnefndin hefur ríkar skyldur til endurskoðunar á umræddu starfsleyfi, sbr. áðurgreind ákvæði 20. gr. og 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999.

Í 2. tölul. þessa kafla úrskurðarins kemur fram það mat ráðuneytisins að starfsleyfishafa hafi ekki borið að leggja fram gögn er sýndu fram á samþykki landeiganda fyrir umræddri starfsemi. Þá kemur fram í 3. tölul. kaflans það mat ráðuneytisins að starfsleyfishafa hafi ekki borið að leggja fram gögn um byggingarleyfi eða samþykktar byggingarleyfisteikningar. Telur ráðuneytið einnig ljóst að við afgreiðslu starfsleyfisumsóknar hafi legið fyrir samþykkt deiliskipulag vegna Elliðahvamms og að heilbrigðisnefndinni hafi verið rétt að leggja deiliskipulagið til grundvallar í málinu auk þess sem umrædd starfsemi hafi ekki farið í bága við deiliskipulag. Einnig hefur komið fram það mat ráðuneytisins að heilbrigðisnefndin hafi haft yfir að búa upplýsingum um starfsemina við útgáfu leyfis í samræmi við reglugerð nr. 785/1999, sbr. 2. tölul. þessa kafla úrskurðarins. Í 3. tölul. þessa kafla kemur ennfremur fram það mat ráðuneytisins að ákvæði reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti, hvað varðar starfsleyfisskylda starfsemi, eigi ekki við um þá starfsemi sem hér um ræðir, sbr. m.a. 7. og 14. gr. Í ljósi alls þessa telur ráðuneytið að heilbrigðisnefndinni hafi ekki borið með vísan til rannóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga að afla þeirra gagna sem hér um ræðir og að því séu ekki annmarkar á málsmeðferð nefndarinnar hvað varðar umrædd atriði. Í 7. tölul. í þessum kafla úrskurðarins er hins vegar sérstaklega fjallað um þær kröfur sem fram koma í reglugerð nr. 804/1999 um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum rekstri.

Kærendur telja að heilbrigðisnefndin hafi ekki kannað það hvort húsakostur væri til staðar af þeirri stærðargráðu sem umrætt starfsleyfi taki til. Í umsögn heilbrigðisnefndarinnar kemur fram að hún meti aðeins aðbúnað og húsakynni með hliðsjón af ákvæðum laga nr. 7/1998 og reglugerðum settum á grundvelli þeirra laga og það sé mat nefndarinnar að húsnæði Hvamms ehf. uppfylli viðeigandi ákvæði þeirra laga og reglugerða. Heilbrigðisnefndin bendir á að með fjölda fugla í starfsleyfi sé átt við þann hámarksfjölda sem heimilt sé að ala á hverjum tíma en með magntölum sé átt við ársframleiðslu. Almennt dreifist fjöldi fugla nokkuð yfir hvert ár og eldishús standi tímabundið tóm á milli eldishópa. Telur nefndin að núverandi húsnæði rúmi umræddan fjölda og standi undir slíkri framleiðslu. Vísar nefndin einnig til þess að 13.000 stæði samkvæmt starfsleyfinu sé innan við þriðjungur af stærðarmörkum kjúklingabús sem ekki séu talin til þauleldis.

Ráðuneytið telur rétt að líta til þess að sú framleiðsla sem gert sé ráð fyrir í hinu kærða starfsleyfi, þ.e. 70 tonn af sláturfugli og 180 tonn af eggjum á ári, er óbreytt frá fyrra starfsleyfi sem gefið var út 20. desember 2001. Það er mat ráðuneytisins að gera verði ráð fyrir að heilbrigðisnefndinni sé vel kunnugt um þann húsakost sem um er að ræða undir starfsemina, en meðfylgjandi gögnum málsins eru m.a. eftirlitsskýrslur heilbrigðiseftirlitsins frá árunum 2001, 2007, 2009, 2010 og 2011. Í eftirlitsskýrslu frá 8. september 2009 segir m.a. að engar breytingar hafi verið gerðar á húsakosti eða umfangi rekstrar síðan starfsleyfi hafi verið gefið út og að framleiðsla á eggjum og sláturfugli sé innan marka starfsleyfis. Með vísan til alls þessa telur ráðuneytið ekki unnt að hnekkja því mati heilbrigðisnefndarinnar að umrædd hús að Elliðahvammi rými þá starfsemi sem gert sé ráð fyrir í hinu kærða starfsleyfi.

Í athugasemdum kærenda við umsagnir segir að samkvæmt meðfylgjandi skýrslum eftirlitsdýralækna sé húsakostur í Elliðahvammi haldinn slíkum annmörkum að útilokað sé að uppfylla þær kröfur sem gerðar séu til alifuglaframleiðslu skv. lögum um búfjárhald, lögum um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim og reglugerð nr. 251/1995 um aðbúnað og sjúkdómavarnir á alifuglabúum og útungunarstöðum. Eins og fram kemur í tölul. 8 í kafla þessum þá fer heilbrigðisnefndin ekki með eftirlit með aðbúnaði og sjúkdómavörnum á alifuglabúum og útungunarstöðum samkvæmt reglugerð nr. 251/1995, en sú reglugerð er sett samkvæmt heimild í lögum um dýralækna, lögum um búfjárhald og lögum um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim. Í meðfylgjandi eftirlitsskýrslu héraðsdýralæknis Gullbringu- og Kjósarumdæmis frá 4. mars 2011 lúta athugasemdir eftirlitsaðila, hvað varðar húsnæði í Elliðahvammi, að tilgreindum kröfum reglugerðar nr. 251/1995. Segir þar m.a. að koma þurfi upp vaski í nýjar fordyr húss 1, 2 og 3, breyta þurfi umgengni í fordyri húss 1, koma þurfi upp greinilegri skiptingu á hreinu og óhreinu svæði í nýju fordyri húss 2 og 3 og að fordyri eldishúss 5 skuli skipta í hreint og óhreint svæði. Með vísan til þessa er það mat ráðuneytisins að ekkert í gögnum málsins bendi til þess að húsakostur í Elliðahvammi sé haldinn annmörkum sem eigi að leiða til ógildingar hins kærða starfsleyfis.

Í 8. tölul. þessa kafla úrskurðarins er fjallað um matvælaeftirlit með þeirri starfsemi sem hér um ræðir. Eins og þar kemur fram hefur Matvælastofnun opinbert eftirlit með framleiðslu þeirra matvæla sem heyrir undir umrædda starfsemi, en sú framleiðsla flokkast undir frumframleiðslu, sbr. 6., 20. og 22. gr. laga nr. 93/1995 um matvæli. Í ljósi þessa er það mat ráðuneytisins að ekki sé unnt að byggja á því að eftirliti heilbrigðisnefndarinnar með matvælum hvað varðar umrædda starfsemi hafi verið ábótavant þar sem nefndin fer ekki með eftirlit með þeim hluta starfseminnar.

Kærandi gerir athugasemdir við eftirlit heilbrigðisnefndarinnar undanfarin 10 ár og vísar til meðfylgjandi eftirlitsskýrslna heilbrigðiseftirlits. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 785/1999 ber heilbrigðisnefnd að tryggja að kröfur og skilyrði í starfsleyfum sem hún gefur út og veiting þeirra sé í samræmi við ákvæði laga og reglugerða þar að lútandi. Í reglugerðinni er mengunarvarnaeftirlit skilgreint sem eftirlit með þeim þáttum sem eiga að fyrirbyggja eða draga úr mengun lofts, láðs eða lagar, eftirlits með eiturefnum og hættulegum efnum og fræðslu um þessi mál. Vöktun umhverfisins telst til mengunarvarnaeftirlits. Í málinu liggja m.a. fyrir eftirlitsskýrslur heilbrigðiseftirlitsins frá 8. september 2009, 5. ágúst 2010 og 26. september 2011 sem bera það með sér að mengunarvarnareftirliti hafi verið sinnt, en í síðastnefndri skýrslu, sem gerð er tveimur dögum fyrir útgáfu hins kærða starfsleyfis, er m.a. fjallað um mengunarvarnir og búnað, meðhöndlun úrgangs, frárennsli, verklag við hreinsun húsa og skít sem kemur frá starfseminni. Ráðuneytið telur með vísan til þessa að umrætt eftirlit hafi verið fullnægjandi grundvöllur fyrir útgáfu hins kærða starfsleyfis. Kærendur segja ennfremur að þeir telji að vöntun og vanræksla á eftirliti eigi ekki að valda ógildi starfsleyfisins heldur ítrekuð brot starfsleyfishafa. Í 8. tölul. þessa kafla er fjallað um það eftirlit er snýr að aðbúnaði og sjúkdómavörnum á alifuglabúum og útungunarstöðum, sbr. reglugerð nr. 251/1999. Ráðuneytið telur að öðru leyti óljóst til hvaða brota kærendur vísa hér til þar sem engar athugasemdir er varða vanrækslu eða brot starfsleyfishafa koma fram í áðurgreindum eftirlitsskýrslum heilbrigðiseftirlitsins. Í ljósi þessa hafnar ráðuneytið því að um sé að ræða brot starfsleyfishafa á reglugerð nr. 785/1999 eða lögum nr. 7/1998 sem leiða eigi til ógildingar hins kærða starfsleyfis.

Í athugasemdum kærenda segir að heilbrigðisnefndin hafi m.a. tekið mið af gömlum gögnum, t.d. skýrslu sem Háskólasetrið í Hveragerði hafi unnið á árunum 2001-2002, við útgáfu hins kærða starfsleyfis. Hafi skýrslan verið unnið áður en framleiðslan í Elliðahvammi hafi verið aukin. Engin gögn hafi verið lögð fram um rannsóknir á vatninu eftir þann tíma. Ráðuneytið vísar í þessu sambandi til þess að meðfylgjandi gögnum málsins eru niðurstöður mælinga Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis 2001-2011 í Elliðavatni. Fellst ráðuneytið því ekki á það að mælingar í Elliðavatni hafi skort við útgáfu hins kærða starfsleyfis. Ráðuneytið telur að öðru leyti að ekki sé tilefni til að hnekkja því mati heilbrigðisnefndarinnar að ekki hafi verið þörf á, vegna umsóknar um starfsleyfi, að fram færu frekari athuganir, mælingar eða rannsóknir vegna hugsanlegrar mengunar frá starfseminni og áhrifa hennar á umhverfið, sbr. 3. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 785/1999.

Kærendur gera athugasemdir við að í starfsleyfi sé ekki gerð krafa um innra eftirlit, hreinlæti og sóttvarnir, sbr. 4. gr. a laga nr. 7/1998 og reglugerð nr. 941/2002. Ráðuneytið vísar í þessu sambandi til þess sem áður hefur komið fram um að 4. gr. a laga nr. 7/1998 á ekki við um þá starfsemi sem hér um ræðir eða ákvæði reglugerðar nr. 941/2002 hvað varðar starfsleyfisskylda starfsemi. Um starfsleyfi vegna þeirrar starfsemi sem hér um ræðir er hins vegar fjallað í 5. gr. a laganna. Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 785/1999 skulu starfsleyfi samkvæmt fylgiskjali 1 og I. viðauka innihalda nánar tilgreindar upplýsingar, m.a. ákvæði um innra eftirlit með losun út í umhverfið, og skulu önnur starfsleyfi innihalda slíkar upplýsingar eins og við á hverju sinni.

Í gr. 4.7 í starfsreglum hins kærða starfsleyfis segir: ?Fyrirtækið skal halda skrá yfir ráðstöfun úrgangs, jafnt því sem fer til endurnýtingar eða förgunar.? Ráðuneytið telur að líta verði til þess að sú starfsemi sem hér um ræðir er tilgreind í fylgiskjali 2 með reglugerð nr. 785/1999 og ber því hið kærða starfsleyfi að innihalda upplýsingar skv. því sem nánar greinir í 2. mgr. 14. gr. reglugerðarinnar eins og við á hverju sinni. Umhverfisstofnun kveðst í umsögn sinni leitast við að setja nokkuð ítarlegri skilyrði um innra eftirlit en fram komi í hinu kærða starfsleyfi en kveðst þó ekki telja ástæðu til að meta það sem svo að hið kærða starfsleyfi uppfylli ekki ákvæði laga nr. 7/1998. Með vísan til alls þessa er það mat ráðuneytisins að ákvæði hins kærða starfsleyfis uppfylli ákvæði 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 785/1999 hvað varðar kröfu um innra eftirlit, sbr. áðurgreind gr. 4.7 í starfsreglum starfsleyfisins.

6. Aðgerðaráætlun vegna fuglaflensu og sláturleyfi

Kærendur, Boðaþing ehf. o.fl., vísa til auglýsingar nr. 268/2006 um tímabundnar varnaraðgerðir til að fyrirbyggja að fuglaflensa eða Avian Influensa berist í alifugla. Segjast kærendur telja að í Elliðahvammi sé engin aðstaða eða landrými til urðunar fugla til að hindra að smit berist í önnur alifuglabú og í fólk. Vísa kærendur til þess að í úttektarskýrslum eftirlitsdýralækna vegna ársins 2006 sé athygli vakin á reglum auglýsingar 268/2006 og bent á atriði sem þarfnist lagfæringar. Í síðari úttektarskýrslum vegna áranna 2007-2010 hafi kröfur eftirlitsdýralækna verið ítrekaðar.

Með auglýsingu nr. 268/2006 frá 7. apríl 2006 var öllum þeim sem héldu alifugla skylt að fylgja nánar tilgreindum reglum til að fyrirbyggja að fuglaflensa bærist í alifugla. Samkvæmt 4. gr. var það Landbúnaðarstofnun sem hafði eftirlit með framkvæmd reglnanna. Auglýsing nr. 268/2006 var felld úr gildi með auglýsingu nr. 393/2006 þar sem segir í 1. gr. að þar sem ekki hafi verið staðfest tilvik fuglaflensu hafi landbúnaðarráðherra, að fengnum tillögum Landbúnaðarstofnunar, ákveðið að fella úr gildi auglýsingu nr. 268/2006. Ráðuneytið telur ljóst að skyldur starfsleyfishafa vegna hættu á fuglaflensu tengjast ekki útgáfu hins kærða starfsleyfis, enda um að ræða eftirlit sem heilbrigðisnefndin fer ekki með, auk þess sem umrædd auglýsing nr. 268/2006 var felld úr gildi á árinu 2006. Telur ráðuneytið því að umrædd málsástæða kærenda eigi ekki við í máli þessu.

Kærendur segja starfsleyfishafa hafa frá árinu 2007 fargað dýrahræjum og sekkjuðum sláturúrgangi og telja það alvarlegt brot af hálfu Hvamms ehf. að hafa ekki sláturleyfi.

Í 1. gr. reglugerðar nr. 260/1980 um útbúnað alifuglasláturhúsa, slátrun alifugla, verkun þeirra og heilbrigðisskoðun segir að alifuglum (hænsnum, kalkúnum, gæsum og öndum) sem slátrað er í þeim tilgangi að selja sláturafurðir þeirra á almennum markaði skuli slátra í löggiltum sláturhúsum. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar sér sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið um viðurkenningu og löggildingu alifuglasláturhúsa.

Ráðuneytið telur að gögn málsins, þ.m.t. umsagnir heilbrigðisnefndarinnar og Umhverfisstofnunar, sýni fram á að í starfsemi starfsleyfishafa felist ekki rekstur sláturhúss í þeim skilningi að starfsleyfishafi þurfi viðurkenningu og löggildingu sem alifuglasláturhús, sbr. reglugerð nr. 260/1980 um útbúnað alifuglasláturhúsa o.fl. Það er mat ráðuneytisins að aflífun starfsleyfishafa á varphænum geti ekki falið í sér slátrun í skilningi 1. gr. reglugerðar nr. 260/1980 í ljósi þess að tilgangurinn með aflífuninni er ekki að selja sláturafurðir þeirra á almennum markaði, sbr. áðurgreind 1. gr. reglugerðarinnar, heldur er dýrahræjunum og sláturúrganginum fargað. Ráðuneytið bendir einnig á það að viðurkenning og löggilding sláturhúsa er ekki í höndum heilbrigðisnefnda, heldur sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, og ber umsækjanda um starfsleyfi skv. reglugerð nr. 785/1999 auk þess ekki að leggja fram upplýsingar um hvort hann hafi slíkt leyfi. Í ljósi alls þessa fellst ráðuneytið ekki á það að starfsleyfishafa skorti sláturleyfi vegna starfseminnar. Tekur ráðuneytið undir það með heilbrigðisnefndinni að umrædd starfsemi feli ekki í sér matvælavinnslu í skilningi fylgiskjals 2 í reglugerð nr. 785/1999.

7. Reglugerð um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum rekstri

Kærendur, Boðaþing ehf. o.fl., segja starfsleyfishafa ekki uppfylla kröfur 6. gr. reglugerðar nr. 804/1999 um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum rekstri, um hauggeymslur í Elliðahvammi. Telja kærendur þá að hið kærða starfsleyfi uppfylli ekki 1. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar þar sem segir að í starfsleyfi skuli vera ákvæði um söfnun, geymslu búfjárskarns og dreifingu búfjáráburðar. Telja kærendur einnig að umsókn starfsleyfishafa hafi ekki uppfyllt fyrirmæli 2. til 4. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar um þau atriði sem skuli koma fram í umsókn um starfsleyfi fyrir starfsleyfisskylda búfjárframleiðslu.

Kærendur vísa til þess að samkvæmt upplýsingum heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis hafi starfsleyfishafi ekki leyfi til að dreifa hænsnaskít. Gera kærendur athugasemdir við það að hænsnaskítur frá starfseminni sé fluttur af svæðinu og að ekkert eftirlit sé haft með því hvar geymsla og dreifing skítsins eigi sér stað svo framarlega sem geymsla og dreifing hans eigi sér ekki stað á umræddu heilbrigðiseftirlitssvæði. Kærendur telja að ekki sé gætt ákvæða reglugerðar nr. 804/1999 í hinu kærða starfsleyfi og vísa til 3. og 6. gr. reglugerðarinnar. Telja þeir einnig að um sé að ræða brot á 10. gr. stjórnsýslulaga og viðeigandi lögum og reglugerðum.

Heilbrigðisnefndin segir að við meðferð umsóknar um starfsleyfi 2001 hafi komið til skoðunar hvort og með hvaða hætti mætti setja inn ákvæði er vörðuðu móttöku á skítnum hjá móttökuaðila sem hefði aðstöðu utan eftirlitssvæðis nefndarinnar og hafi það verið mat nefndarinnar að hún hefði ekki slíka heimild. Hafi þetta mat verið staðfest með úrskurði úrskurðarnefndar um hollustuhætti og mengunarvarnir, dags. 8. september 2008, mál nr. 10/2008. Hafi því engin breyting verið gerð á þessum hætti við útgáfu hins kærða starfsleyfis. Ekki hafi verið gerð krafa í starfsleyfi um hvernig móttökuaðili ætti að standa að móttöku og nýtingu á skít. Ekki sé unnt að færa kröfur úr starfsleyfi eins aðila yfir á annan. Í eftirliti með starfsemi Hvamms ehf. sé gengið eftir því að hreinsun og fjarlæging á skít sé í samræmi við ákvæði starfsleyfis. Ábendingar eða kvartanir um að dreifingu fuglaskíts frá starfseminni sé ábótavant hafi ekki borist. Er það mat nefndarinnar að með umræddum starfsleyfisskilyrðum um ráðstöfun á fuglaskít sé lyktarvandi í umhverfinu takmarkaður.

Í 7. gr. reglugerðar nr. 804/1999 er fjallað um starfsleyfisskylda búfjárframleiðslu. Í 1. mgr. 7. gr. reglugerðar segir að í starfsleyfi fyrir starfsleyfisskylda búfjárframleiðslu skuli vera ákvæði um söfnun og geymslu búfjárskarns og dreifingu búfjáráburðar sem taki mið af starfsreglum um góða búskaparhætti, sbr. 14. gr. Í 6. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar er búfjárskarn skilgreint sem úrgangur, s.s. skítur, hland og mykja, frá búfjárhaldi.

Í 2. til 4. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 804/1999 koma fram fyrirmæli um upplýsingar sem leggja ber fram við umsókn um starfsleyfi fyrir starfsleyfisskylda búfjárframleiðslu. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. skal gera grein fyrir söfnun og geymslu búfjárskarns og dreifingu búfjáráburðar. Einnig ráðstafanir fyrirtækisins til vatnsverndar og til að draga úr óþægindum m.a. vegna lyktarvandamála vegna geymslu búfjárskarns og dreifingar búfjáráburðar. Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. skal gera grein fyrir því landrými sem til ráðstöfunar er til dreifingar búfjáráburðar og hvernig sé tryggður annar farvegur til förgunar ef landrými er ekki nægjanlegt fyrir áburðardreifingu þar sem tekið sé mið af starfsreglum um góða búskaparhætti hvað varðar áburðarmagn. Þá segir í 4. mgr. 7. gr. að einnig skuli skila inn upplýsingum þar sem gerð er grein fyrir magni köfnunarefnis í hverju tonni mykju, gróðurfari á mismunandi dreifingarlandi og upplýsingum um fyrirhugað magn áburðar sem dreifa á hvert svæði og annað sem máli kann að skipta í ákvörðun um magn til dreifingar.

Um meðhöndlun úrgangs er fjallað í 4. hluta starfsreglna hins kærða starfsleyfis og fjalla gr. 4.5 til 4.7 um meðhöndlun fuglaskíts. Í gr. 4.5 segir: „Allan fuglaskít skal flytja burt af svæðinu til förgunar eða til nýtingar þegar hreinsun húsa fer fram. Söfnun eða geymsla á fuglaskít er óheimil á lóð fyrirtækisins.“ Í gr. 4.6 segir: „Fuglaskít sem á að farga skal flytja á viðurkenndan urðunarstað. Heimilt er þó að ráðstafa ósýktum fuglaskít til aðila sem hafa tilhlýðilega aðstöðu og leyfi til móttöku á honum.“ Í gr. 4.7 segir að lokum: „Fyrirtækið skal halda skrár yfir ráðstöfun úrgangs, jafnt því sem fer til endurnýtingar eða förgunar.“

Það er mat ráðuneytisins að umsækjanda um starfsleyfi fyrir starfsleyfisskylda búfjárframleiðslu beri að leggja fram þær upplýsingar með umsókn sinni sem koma fram í ákvæðum 2. til 4. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 804/1999. Gögn málsins bera það hins vegar ekki með sér að slíkum upplýsingum hafi verið skilað eða að leyfisveitandi búi yfir upplýsingum um þá þætti sem tilgreindir eru í ákvæðunum með tæmandi hætti; þá sérstaklega þeim upplýsingum sem 4. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar gerir kröfu um. Það er því mat ráðuneytisins að málsmeðferð heilbrigðisnefndarinnar hvað varðar framangreind ákvæði reglugerðar nr. 804/1999 hafi ekki verið í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Ráðuneytið telur þó að starfsleyfishafi eigi ekki að bera hallann af þessum annmarka á málsmeðferðinni, sem er að mati ráðuneytisins ekki verulegur, og er því ekki fallist á að ógilda beri útgefið starfsleyfi af þessum sökum. Ráðuneytið telur hins vegar að heilbrigðisnefndinni beri skylda til að bæta úr þessum annmarka á málsmeðferðinni og fara fram á án tafar að starfsleyfishafi veiti nefndinni þær upplýsingar sem honum ber að leggja fram skv. 2. til 4. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 804/1999.

Ráðuneytið telur ljóst samkvæmt framangreindu að ríkar skyldur hvíla á aðilum með starfsleyfisskylda búfjárframleiðslu hvað varðar meðhöndlun á húsdýraskít sem kemur frá starfseminni. Ljóst er að umsækjanda um leyfi fyrir búfjárframleiðslu ber skv. 7. gr. reglugerðar nr. 804/1999 að gera grein fyrir söfnun og geymslu búfjárskarns og dreifingu búfjáráburðar; honum ber að gera grein fyrir landrými til ráðstöfunar til dreifingar búfjáráburðar og hvernig sé tryggður annar farvegur til förgunar ef landrými er ekki nægjanlegt og einnig að skila inn upplýsingum um fyrirhugað magn áburðar sem dreifa á hvert svæði og annað sem máli kann að skipta í ákvörðun um magn til dreifingar. Það er mat ráðuneytisins að í ljósi umræddra ákvæða beri starfsleyfishafi ábyrgð á meðhöndlun og förgun á fuglaskít sem frá starfsemi hans kemur og beri að gera grein fyrir því hvernig henni er hagað. Ljóst er að honum ber að gera grein fyrir því landrými sem notað er til dreifingar búfjáráburðar frá starfsemi hans, hvort sem um er að ræða land sem hann hefur til umráða eða einhver annar aðili, og ber hann ábyrgð á þeirri dreifingu áburðar sem á sér stað, sem skal að fara fram á grundvelli ákvæða reglugerðar nr. 804/1999. Í ljósi þessarar ábyrgðar starfsleyfishafa telur ráðuneytið rétt að í starfsleyfinu komi fram krafa um gerð skriflegs samnings ef dreifa á fuglaskít á önnur lönd en starfsleyfishafi hefur umráð yfir, eins og nánar greinir í úrskurðarorði.

Í reglugerð nr. 804/1999 er gert ráð fyrir að hauggeymslur séu notaðar til geymslu á húsdýraskít til að unnt sé að nýta hann til áburðar á tún, en eins og segir í kafla 3 í starfsreglum um góða búskaparhætti þá er hagkvæmasta og umhverfisvænsta förgunaraðferð búfjárúrgangs og annars lífræns úrgangs að nota hann sem áburð á ræktað land. Í ljósi þessa sjónarmiða er gerð sú krafa í 2. mgr. 6. gr. fyrrgreindrar reglugerðar að við gripahús séu vandaðar og þéttar hauggeymslur. Eins og fram hefur komið í máli þessu þá eru ekki hauggeymslur í Elliðahvammi. Í umsögn heilbrigðisnefndarinnar er vísað til þess að í leiðbeiningum Hollustuverndar ríkisins frá 2001 til heilbrigðisnefndarinnar segi m.a. að hauggeymsla skuli vera í a.m.k. eins km fjarlægð eða meira frá búi, en nefndin segir það ljóst að bygging haughúss í Elliðahvammi í eins km fjarlægð hafi verið útilokuð. Nefndin segir ákvæði leyfisins um að fjarlægja eigi skít um leið og hús séu hreinsuð sé til að lágmarka staðbundin umhverfisáhrif, en leyfishafi hafi ekki sjálfur landsvæði sem hann geti nýtt skít til uppgræðslu á innan eftirlitssvæðis heilbrigðisnefndarinnar né hafi aðra starfsemi sem það geti gert. Því sé gerð krafa um förgun á skítnum, en með heimildarákvæði um að afhenda megi ósýktan skít öðrum aðila sem geti og megi taka við honum. Í umsögn Umhverfisstofnunar segir að færa megi rök fyrir því að skilyrði um að allan skít skuli flytja frá búinu gangi lengra í mengunarvörnum en reglugerðin geri ráð fyrir og sé þannig íbúum í nágrenni starfseminnar til hagsbóta og taki um það mið af 5. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar, en þar segir að taka skuli tillit til nálægrar starfsemi, íbúðarhúsa og orlofshverfa við dreifingu búfjáráburðar m.a. með því að virða hæfileg fjarlægðarmörk og miða við hagstæðar vindáttir við dreifingu.

Ráðuneytið telur að líta beri til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, við mat á þeim kröfum sem gera verður til starfsleyfishafa í umræddu starfsleyfi hvað varðar ákvæði 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 804/1999, og þ.á m. þess að um er að ræða starfsemi sem hefur verið stunduð í marga áratugi. Í 12. gr. stjórnsýslulaga segir að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Markmið reglugerðar nr. 804/1999 er að draga úr og takmarka mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri og stuðla að almennri vatnsvernd, sbr. 1. gr. Þá er gerð sú krafa í 2. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar að umsækjandi um starfsleyfi geri m.a. grein fyrir ráðstöfunum fyrirtækisins til að draga úr óþægindum m.a. vegna lyktarvandamála vegna geymslu búfjárskarns og dreifingar búfjáráburðar. Ráðuneytið telur að með því að flytja allan fuglaskít frá starfseminni í burtu sé markmiðum þessum náð hvað varðar Elliðahvamm og svæði þar í kring, en fram hefur komið að íbúðabyggð er nálægt svæðinu og hefur ráðuneytið veitt undanþágu frá kröfum um fjarlægðarmörk í því sambandi skv. reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti.

Eins og áður segir þá er það mat ráðuneytisins að starfsleyfishafi beri ábyrgð á meðhöndlun og förgun á húsdýraskít sem frá starfsemi hans kemur og beri skyldu til að gera grein fyrir því hvernig henni er hagað. Í ljósi alls þessa telur ráðuneytið að koma þurfi fram í starfsleyfi að í samningi um dreifingu á hænsnaskít á önnur lönd en starfsleyfishafi hefur umráð yfir skuli komi fram að þær hauggeymslur sem nýttar eru til geymslu á skít frá starfseminni skuli uppfylla ákvæði reglugerðar nr. 804/1999, eins og nánar greinir í úrskurðarorði.

Í samræmi við framangreint hafnar ráðuneytið þeirri kröfu kærenda að hið kærða starfsleyfi verði fellt úr gildi sökum þess að hauggeymslur séu ekki í Elliðahvammi, sbr. 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 804/1999. Í því sambandi vísar ráðuneytið sérstaklega til þeirrar afstöðu Umhverfisstofnunar að færa megi rök fyrir því að skilyrði um að allan skít skuli flytja frá búinu gangi lengra í mengunarvörnum en fyrrgreind reglugerð geri ráð fyrir og sé þannig íbúum í nágrenni starfseminnar til hagsbóta. Ráðuneytið ítrekar hins vegar mikilvægi þess að heilbrigðisnefndin sjái til þess að starfsleyfishafi geri nefndinni grein fyrir þeim hauggeymslum fjarri Elliðahvammi sem nýttar eru til geymslu á húsdýraskít frá starfseminni, sbr. m.a. 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 804/1999.

8. Reglugerð um aðbúnað og sjúkdómavarnir á alifuglabúum og útungunarstöðum o.fl.

Boðaþing ehf. o.fl. telja starfsleyfishafa ítrekað hafa brotið gegn ákvæðum reglugerðar nr. 251/1995 um aðbúnað og sjúkdómavarnir á alifuglabúum og útungunarstöðum sem og dýraverndarlögum. Þá hafi Hvammur ehf. ekki leyfi landbúnaðarráðherra til að reka alifuglabú, sbr. 16. gr. reglugerðar nr. 251/1995.

Kærendur telja að eftirliti heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis með umræddri starfsemi sem matvælaframleiðslufyrirtækis hafi verið verulega ábótavant frá árinu 2001. Vísa þeir til þess að það sé m.a. hlutverk heilbrigðiseftirlits að hafa eftirlit með hollustuháttum, matvælum og matvælaframleiðslu. Einnig sé það hlutverk þess að hafa eftirlit með innra eftirliti til að tryggja gæði, öryggi og hollustu matvæla. Heilbrigðisnefndir taki ákvarðanir um útgáfu starfsleyfa og sjái um að lögum og reglum er varði alifuglaframleiðslu sé framfylgt, sbr. t.d. reglugerð nr. 941/2002.

Í 2. gr. reglugerðar nr. 251/1995 segir að landbúnaðarráðherra fari með yfirstjórn þeirra mála sem reglugerðin taki til. Yfirdýralæknir skal vera ráðherra til aðstoðar og ráðuneytis við framkvæmd reglugerðarinnar. Yfirdýralæknir skal hafa undir sinni stjórn dýralækni alifuglasjúkdóma, sem í samvinnu við héraðsdýralækna sinnir vörnum, sjúkdómsgreiningu og reglubundnu eftirliti vegna alifuglasjúkdóma.

Samkvæmt 16. gr. reglugerðar nr. 251/1995 skulu allir sem starfrækja alifuglabú hafa til þess skriflegt leyfi landbúnaðarráðuneytisins.

Í IX. kafla laga nr. 93/1995 um matvæli er fjallað um matvælaeftirlit. Segir þar í 22. gr. að heilbrigðisnefnd hafi undir yfirumsjón Matvælastofnunar opinbert eftirlit með framleiðslu og dreifingu matvæla. Matvælastofnun hefur þó opinbert eftirlit með matvælum sem falla undir ákvæði 6. gr., en 6. gr. tiltekur m.a. frumframleiðslu sem er skilgreind í 4. gr. m.a. sem framleiðsla, eldi eða ræktun undirstöðuafurða ásamt uppskeru, mjöltum og eldi dýra fram að slátrun. Samkvæmt 20. gr. laganna er framleiðsla og dreifing matvæla háð leyfi heilbrigðisnefndar, en þegar um er að ræða starfsemi sem er undir opinberu eftirliti Matvælastofnunar skv. 6. gr. er leyfisveiting í höndum þeirrar stofnunar.

Kærendur hafa lagt fram í máli þessu afrit af skýrslum héraðsdýralækna frá árunum 2003 til 2011 sem varðar úttektir í samræmi við reglugerð nr. 251/1995. Í skýrslum þessum eru gerðar ýmsar kröfur til rekstraraðila til úrbóta. Þær kröfur snúa m.a. að meindýravörnum, sýnatöku, þrifnaði og leyfilegum fjölda fugla í búrum. Í því sambandi er auk reglugerðar nr. 251/1995 einnig vísað til dýraverndarlaga. Í skýrslunum kemur fram að ýmsar úrbætur hafi verið gerðar en einnig eru ýmsar kröfur margítrekaðar. Ráðuneytið tekur undir það sem fram kemur í umsögn Umhverfisstofnunar um að mikilvægt sé að eftirlitsaðilar beiti þeim úrræðum sem lög og reglugerðir heimila í þeim tilvikum sem starfsleyfishafi verður ekki við þeim úrbótum sem stjórnvöld gera kröfu um. Heilbrigðisnefndin fer hins vegar ekki með eftirlit með aðbúnaði og sjúkdómavörnum á alifuglabúum og útungunarstöðum, sbr. reglugerð nr. 251/1995, eða lögum nr. 15/1994 um dýravernd þó svo að Umhverfisstofnun hafi heimild til að fela nefndinni eftirlit og framkvæmd þvingunarúrræða samkvæmt lögunum, sbr. 2. mgr. 17. gr. laga nr. 15/1994. Í ljósi þessa er það mat ráðuneytisins að heilbrigðisnefndin hafi ekki haft heimildir til að hafna útgáfu hins kærða starfsleyfis á grundvelli þess að starfsleyfishafi hafi gerst brotlegur gagnvart reglugerð nr. 251/1995 eða dýraverndarlögum, en engar slíkar heimildir er að finna í lögum nr. 7/1998 eða reglugerð nr. 785/1999.

Ráðuneytið telur ljóst að umsækjanda um starfsleyfi samkvæmt 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999 ber ekki skylda til að sýna fram á að hann hafi leyfi landbúnaðarráðherra til að starfrækja alifuglabú samkvæmt 16. gr. reglugerðar nr. 251/1995, enda er leyfi samkvæmt reglugerð nr. 785/1999 gefið út frá sjónarmiðum er varða mengandi starfsemi. Í ljósi þessa hafnar ráðuneytið því að fella beri hið kærða starfsleyfi úr gildi sökum þess að slíkt leyfi hafi skort, enda engar heimildir að finna í lögum nr. 7/1998 eða reglugerð nr. 785/1999 til að hafna útgáfu leyfis á slíkum grundvelli.

IV. Niðurstaða.

Í kafla III. koma fram þær forsendur sem ráðuneytið leggur til grundvallar niðurstöðu í máli þessu. Í 1. tölul. III. kafla er reifað það mat ráðuneytisins að aðkoma heilbrigðisnefndarinnar að kærumáli nr. 1/2011 til úrskurðarnefndar skv. 31. gr. laga nr. 7/1998 hafi ekki leitt til vanhæfi nefndarinnar til að veita umhverfisráðuneytinu umsögn um kærur í máli því sem hér er til meðferðar.

Í samræmi við 2. tölul. III. kafla hafnar ráðuneytið því að ákvæði reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun eða ákvæði laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir geri þá kröfu að umsækjandi um starfsleyfi leggi fram gögn er sýni fram á réttindi hans til þeirra fasteigna sem hann nýtir undir starfsemi sína eða samþykki fasteignareiganda fyrir umræddri starfsemi. Í því sambandi telur ráðuneytið fasteignareiganda ekki eiga aðild að máli þessu þar sem annar aðili sækir um starfsleyfi samkvæmt reglugerð nr. 785/1999. Ráðuneytið fellst þá ekki á að málsmeðferð vegna útgáfu fyrra starfsleyfis starfsleyfishafa frá árinu 2001 hafi þýðingu við mat á gildi hins kærða starfsleyfis, en um er að ræða tvær aðskildar stjórnvaldsákvarðanir. Ráðuneytið hafnar því einnig að ekki hafi legið fyrir fullnægjandi upplýsingar við meðferð umsóknar um hið kærða starfsleyfi, sbr. 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999.

Í 3. tölul. III. kafla kemur fram að ráðuneytið telji að málsástæður kærenda er varði gildi deiliskipulags vegna Elliðahvamms eigi ekki við í máli þessu þar sem ljóst sé að deiliskipulagið og gildi þess sæti ekki kæru í máli þessu. Ráðuneytið bendir á að staðfest deiliskipulag hafi legið fyrir við afgreiðslu umrædds starfsleyfis og er það mat ráðuneytisins að Heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis hafi verið rétt að leggja til grundvallar við ákvörðun um útgáfu starfsleyfis að viðkomandi starfsemi færi ekki í bága við gildandi deiliskipulag, en þar kemur m.a. fram að Elliðahvammur sé skilgreindur sem landbúnaðarsvæði og að þar sé m.a. rekið hænsnabú. Ráðuneytið telur einnig ljóst að það sé ekki hlutverk heilbrigðisnefndarinnar að meta gildi umrædds deiliskipulags. Einnig kemur fram að ráðuneytið hafni því að ákvæði 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999 geri kröfu um að umsækjandi um starfsleyfi leggi fram gögn um byggingarleyfi vegna viðkomandi húsa í Elliðahvammi, samþykktar teikningar af þeim húsum eða sýni fram á samþykki landeiganda fyrir þeirri mannvirkjagerð. Það er mat ráðuneytisins að leyfi til mannvirkjagerðar í Elliðahvammi sé ekki til skoðunar í máli þessu og þar með hvort mannvirki hafi verið reist í samræmi við ákvæði eldri skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, eða hvort teikningar hafi verið lagðar fram hjá byggingarfulltrúa eða samþykki landeiganda fyrir framkvæmdum legið fyrir. Þá kemur fram í 3. tölul. III. kafla að ákvæði 3. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 785/1999 eigi ekki við í máli þessu þar sem sú starfsemi sem hér um ræðir falli ekki undir ákvæðið, sbr. auglýsingu nr. 582/2000 um lista yfir mengandi starfsemi þar sem ekki er krafist ítarlegrar starfsleyfisgerðar. Hið sama gildi um vísan kærenda til 4. gr. a laga nr. 7/1998 þar sem alifuglabú eigi ekki undir þá leyfisskyldu starfsemi sem ákvæðið fjalli um. Þá nái reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti hvað varði starfsleyfisskyldu auk þess ekki til umræddrar starfsemi. Ráðuneytið hafnar því þá að starfsleyfishafi hafi ekki virt ákvæði 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 í ljósi þess að ráðuneytið veitti starfsleyfishafa undanþága frá umræddu ákvæði vegna starfseminnar þann 15. september 2011, sbr. nánari umfjöllun í kafla I. í úrskurði þessum.

Í samræmi við 4. tölul. III. kafla telur ráðuneytið að útgáfa leyfa vegna annars reksturs að Elliðahvammi en um ræðir í máli þessu, þ.m.t. rekstur gistiheimilis, séu máli þessu óviðkomandi og sama eigi við um útgáfu byggingarleyfa vegna annarra bygginga en tilheyri umræddri starfsemi að Elliðahvammi. Er það mat ráðuneytisins að umræddar málsástæður kærenda eigi ekki við í máli þessu.

Í 5. tölul. III. kafla kemur fram að kærandi gerir athugasemdir við gildistíma hins kærða starfsleyfis sökum þess að starfsleyfishafa hafi verið veitt undanþága á kröfum 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002. Þar kemur fram það mat ráðuneytisins að umrædd veiting undanþágu hafi ekki áhrif á gildistíma hins kærða starfsleyfis og telur ráðuneytið að kærendur hafi ekki fært rök fyrir slíku. Í ljósi þessa hafnar ráðuneytið því að gildistími umrædds starfsleyfis sé ekki í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 785/1999. Í því sambandi er vísað til þess að heilbrigðisnefndin hefur ríkar skyldur til endurskoðunar á umræddu starfsleyfi, sbr. áðurgreind ákvæði 20. gr. og 21. gr. reglugerðar nr. 785/1999.

Samkvæmt 5. tölul. III. kafla er það mat ráðuneytisins að heilbrigðisnefndinni hafi ekki borið með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, að afla þeirra gagna sem ráðuneytið telji að starfsleyfishafa hafi ekki borið að leggja fram og því séu ekki annmarkar á málsmeðferð nefndarinnar að þessu leyti. Eins og fram hefur komið er hér um að ræða gögn er sýna fram á réttindi umsækjanda til þeirra fasteigna sem hann nýtir undir starfsemi sína eða samþykki fasteignareiganda fyrir umræddri starfsemi og gögn um byggingarleyfi eða samþykktar byggingarleyfisteikningar. Þá lá fyrir við málsmeðferð vegna umsóknar um starfsleyfi samþykkt deiliskipulag sem ráðuneytið telur að rétt hafi verið að leggja til grundvallar við afgreiðslu málsins auk þess sem umrædd starfsemi hafi ekki farið í bága við deiliskipulagið. Einnig hefur komið fram það mat ráðuneytisins að heilbrigðisnefndin hafi haft yfir að búa upplýsingum um starfsemina við útgáfu leyfis í samræmi við reglugerð nr. 785/1999. Ráðuneytið telur einnig ljóst, eins og fram hefur komið, að ákvæði reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti, hvað varðar starfsleyfisskylda starfsemi, eigi ekki við um þá starfsemi sem hér um ræðir, sbr. m.a. 7. og 14. gr.

Í 5. tölul. III. kafla kemur auk framangreinds fram það mat ráðuneytisins að leggja beri til grundvallar það mat heilbrigðisnefndarinnar að umrædd hús að Elliðahvammi rými þá starfsemi sem gert sé ráð fyrir í hinu kærða starfsleyfi. Í því sambandi lítur ráðuneytið aðallega til þess að umrædd framleiðsla er óbreytt frá fyrra starfsleyfi Hvamms ehf. Leyfi vegna starfseminnar var fyrst gefið út árið 1975 og fylgja gögnum málsins eftirlitsskýrslur vegna starfseminnar. Telur ráðuneytið því að gera verði ráð fyrir að heilbrigðisnefndinni sé vel kunnugt um þann húsakost sem um er að ræða undir starfsemina. Það er þá mat ráðuneytisins að ekkert í gögnum málsins bendi til þess að húsakostur í Elliðahvammi sé haldinn öðrum annmörkum sem eigi að leiða til ógildingar hins kærða starfsleyfis. Ráðuneytið hafnar því einnig að eftirliti heilbrigðisnefndarinnar með matvælum hvað varðar umrædda starfsemi hafi verið ábótavant þar sem nefndin fer ekki með eftirlit með þeim hluta starfseminnar, sbr. ákvæði laga nr. 93/1995 um matvæli. Ráðuneytið fellst að öðru leyti ekki á það að eftirliti hafi verið ábótavant í ljósi meðfylgjandi skýrslna heilbrigðiseftirlitsins frá 8. september 2009, 5. ágúst 2010 og 26. september 2011, eða að um sé að ræða brot starfsleyfishafa á reglugerð nr. 785/1999 eða lögum nr. 7/1998 sem leiða eigi til ógildingar hins kærða starfsleyfis. Auk þessa fellst ráðuneytið ekki á það að nýlegar mælingar í Elliðavatni hafi skort við útgáfu hins kærða starfsleyfis þar sem slíkar mælingar hafa verið framkvæmdar af Heilbrigðiseftirliti Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis, sbr. skýrslur frá 2001-2011 sem liggja fyrir í máli þessu. Ráðuneytið telur að öðru leyti að leggja beri til grundvallar það mat heilbrigðisnefndarinnar að ekki hafi verið þörf á frekari gögnum hvað varðar hugsanlega mengun frá starfseminni og áhrif hennar á umhverfið, sbr. 3. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 785/1999.

Í 5. tölul. III. kafla er að lokum reifað það mat ráðuneytisins að ákvæði hins kærða starfsleyfis uppfylli ákvæði 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 785/1999 hvað varði kröfu um innra eftirlit, sbr. gr. 4.7 í starfsreglum starfsleyfisins, en þar segir að fyrirtækið skuli halda skrá yfir ráðstöfun úrgangs, jafnt því sem fari til endurnýtingar eða förgunar.

Samkvæmt 6. tölul. III. kafla kemur fram að ráðuneytið telji að skyldur starfsleyfishafa vegna hættu á fuglaflensu tengist ekki útgáfu hins kærða starfsleyfis, enda um að ræða eftirlit sem heilbrigðisnefndin fari ekki með, auk þess sem auglýsing nr. 268/2006 um tímabundnar varnaraðgerðir til að fyrirbyggja að fuglaflensa berist í alifugla hafi verið felld úr gildi á árinu 2006, sbr. auglýsing nr. 393/2006. Telur ráðuneytið því að umrædd málsástæða kærenda eigi ekki við í máli þessu. Ráðuneytið telur einnig að gögn málsins sýni að í starfsemi starfsleyfishafa felist ekki rekstur sláturhúss í þeim skilningi að starfsleyfishafi þurfi viðurkenningu og löggildingu sem alifuglasláturhús, sbr. reglugerð nr. 260/1980 um útbúnað alifuglasláturhúsa o.fl. Ráðuneytið bendir á það að viðurkenning og löggilding sláturhúsa er ekki í höndum heilbrigðisnefnda, heldur sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, og ber umsækjanda um starfsleyfi skv. reglugerð nr. 785/1999 auk þess ekki að leggja fram upplýsingar um hvort hann hafi slíkt leyfi.

Samkvæmt 7. tölul. III. kafla telur ráðuneytið gögn málsins ekki bera með sér að starfsleyfishafi hafi lagt fram þær upplýsingar með umsókn sinni sem koma fram í ákvæðum 2. til 4. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 804/1999 um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum rekstri. Þá verði ekki séð að heilbrigðisnefndin búi yfir slíkum upplýsingum með tæmandi hætti. Það er því mat ráðuneytisins að málsmeðferð heilbrigðisnefndarinnar hvað varðar framangreind ákvæði reglugerðar nr. 804/1999 hafi ekki verið í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Ráðuneytið telur þó að starfsleyfishafi eigi ekki að bera hallann af þessum annmarka á málsmeðferðinni, sem ráðuneytið telur ekki verulegan, og er því ekki fallist á að ógilda beri útgefið starfsleyfi af þessum sökum. Ráðuneytið telur hins vegar mikilvægt að heilbrigðisnefndin bæti úr þessum annmarka og fari án tafar fram á við starfsleyfishafa að leggja fram umræddar upplýsingar, sbr. 7. gr. reglugerðar nr. 804/1999. Það er mat ráðuneytisins að í ljósi 7. gr. reglugerðar nr. 804/1999 beri starfsleyfishafi ábyrgð á meðhöndlun og förgun á húsdýraskít frá starfsemi hans og beri að gera grein fyrir því hvernig henni er hagað. Í ljósi þessarar ábyrgðar starfsleyfishafa telur ráðuneytið rétt að í starfsleyfinu komi fram krafa um gerð skriflegs samnings ef dreifa á hænsnaskít á önnur lönd en starfsleyfishafi hefur umráð yfir, eins og nánar greinir í úrskurðarorði.

Í 7. tölul. III. kafla kemur fram að ráðuneytið telji að líta beri til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, við mat á þeim kröfum sem gera verður til starfsleyfishafa í starfsleyfi hvað varðar ákvæði 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 804/1999 um hauggeymslur. Beri í því sambandi m.a. að taka tillit til þess að um sé að ræða starfsemi sem hefur verið stunduð í marga áratugi og þess mats heilbrigðisnefndarinnar að skilyrði séu ekki til staðar til að hafa hauggeymslur í Elliðahvammi. Ráðuneytið telur að með því að flytja allan skít frá starfseminni í burtu sé markmiðum reglugerðar nr. 804/1999 náð hvað varði Elliðahvamm og svæði þar í kring, en fram hefur komið að íbúðabyggð er nálægt svæðinu og hefur ráðuneytið veitt undanþágu frá kröfum um fjarlægðarmörk í því sambandi skv. reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti. Ráðuneytið telur hins vegar að koma þurfi fram í starfsleyfi að í samningi um dreifingu á hænsnaskít á önnur lönd skuli koma fram að þær hauggeymslur sem nýttar séu til geymslu á skít frá starfseminni skuli uppfylla ákvæði reglugerðar nr. 804/1999, eins og nánar greinir í úrskurðarorði. Í ljósi alls þessa hafnar ráðuneytið kröfum kærenda um að hið kærða starfsleyfi verði fellt úr gildi sökum þess að hauggeymslur séu ekki í Elliðahvammi, sbr. 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 804/1999.

Samkvæmt 8. tölul. III. kafla telur ráðuneytið að heilbrigðisnefndin hafi ekki getað hafnað útgáfu hins kærða starfsleyfis á grundvelli þess að starfsleyfishafi hafi gerst brotlegur gagnvart reglugerð nr. 251/1995 eða dýraverndarlögum, þar sem engar slíkar heimildir sé að finna í lögum nr. 7/1998 eða reglugerð nr. 785/1999. Ráðuneytið hafnar því einnig að starfsleyfishafa hafi borið skylda til að sýna fram á við umsókn um starfsleyfi samkvæmt 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999 að hann hefði leyfi landbúnaðarráðherra til að starfrækja alifuglabú samkvæmt 16. gr. reglugerðar nr. 251/1995.

Með vísan til alls þessa er það er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri ákvörðun Heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis frá 28. september 2011 um útgáfu starfsleyfis til Hvamms ehf. til að starfrækja eggja- og kjúklingabú að Elliðahvammi, með þeim breytingum sem nánar greinir í úrskurðarorði.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis frá 28. september 2011 um útgáfu starfsleyfis til Hvamms ehf. til að starfrækja eggja- og kjúklingabú að Elliðahvammi er staðfest með eftirfarandi breytingum:

Á eftir ákvæði 4.6 í fylgiskjali 1 (starfsreglum) með hinu kærða starfsleyfi kemur nýtt ákvæði, svohljóðandi:

„Ef dreifa á fuglaskít á önnur lönd en þau sem rekstraraðili hefur til umráða skal vera fyrir hendi skriflegur samningur þess efnis. Skal samningurinn m.a. innihalda ákvæði um leigutíma, stærð lands, dreifingartíma og staðfestingu á móttöku til dreifingar. Hann skal einnig innihalda ákvæði um að hauggeymslur skuli uppfylla ákvæði reglugerðar nr. 804/1999 um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum rekstri og að reglugerðinni skuli að öðru leyti fylgt, m.a. vegna dreifingar áburðar frá starfseminni.“

Svandís Svavarsdóttir

Steinunn Fjóla Sigurðardóttir