16. september 2003Úrskurðir umhverfis-٫ orku- og loftslagsráðuneytisins

Mál 03040161

Ráðuneytinu hefur borist kæra Óttars Yngvarssonar hrl., dags. 30. apríl 2003, vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar, frá 4. apríl 2003, um að ekki skuli framkvæmt mat á umhverfisáhrifum vegna eldis á laxi, regnbogasilungi og þorski í sjókvíum í Seyðisfirði, allt að 8000 tonn á ári.

I. Hin kærða ákvörðun og málsmeðferð

Niðurstaða Skipulagsstofnunar var að eldi á allt að 8.000 tonna ársframleiðslu af laxi, regnbogasilungi og þorski í sjókvíum í Seyðisfirði væri ekki líklegt til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Kærandi krefst þess að umhverfisráðherra úrskurði að framkvæmdaraðili, Austlax ehf. láti fara fram mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðs eldis. Kærandi telur að fyrirhugað laxeldi hafi umtalsverð umhverfisáhrif þar sem stroklax hafi varanleg áhrif á villta laxastofna með erfðamengun og smitsjúkdómum. Jafnframt telur kærandi að umtalsverð umhverfisáhrif fyrirhugaðs laxeldis muni hafa í för með sér skerðingu á eignaréttindum fyrir veiðiréttareigendur um allt land. Í kæru er segir einnig að á það hafi verið bent að úrgangur frá eldisstöð af þeirri stærð sem fyrirhuguð er í Seyðisfirði eða 8000 tonn sé álíka og skolpfrárennsli frá 25.000 manna byggð.

Framangreind kæra var send til umsagnar Skipulagsstofnunar, Umhverfisstofnunar, Heilbrigðiseftirlits Austurlands, Seyðisfjarðarkaupstaðar, Fiskistofu, Hafrannsóknarstofnunarinnar, Veiðimálastjóra, Embættis yfirdýralæknis, framkvæmdaraðila Austlax ehf. og Veiðimálastofnunar. Umsögn Skipulagsstofnunar barst þann 27. maí 2003. Umsögn Umhverfisstofnunar barst þann 13. júní 2003. Umsögn Heilbrigðiseftirlits Austurlands barst þann 23. maí 2003. Umsögn Seyðisfjarðarkaupstaðar barst þann 21. maí 2003. Umsögn Fiskistofu barst þann 19. júní 2003. Umsögn Hafrannsóknarstofnunarinnar barst þann 22. júní 2003. Umsögn Veiðimálastjóra barst þann 22. maí 2003. Umsögn Embættis yfirdýralæknis barst þann 21. maí 2003. Umsögn Austlax ehf. barst þann 1. júlí 2003. Umsögn Veiðimálastofnunar barst þann 20. ágúst 2003. Kæranda og framkvæmdaraðila var gefinn kostur á að gera athugasemdir við fram komnar umsagnir. Athugasemdir kæranda bárust 25. júní, 11. júlí og 27. ágúst 2003.

II. Kæruatriði

Kærandi vísar til laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, ákvarðana Skipulagsstofnunar frá 6. desember 2000 um matsskyldu sjókvíaeldis á laxi við Brimnes við Eyjafjörð, frá 8. desember 2000 um matsskyldu sjókvíaeldis í Ystuvík í Eyjafirði, dags. 5. febrúar 2001 um matsskyldu sjókvíaeldis í Stakksfirði út af Vogastapa, dags. 13. febrúar 2001 um matsskyldu sjókvíaeldis á laxi í Steingrímsfirði og ákvörðunar dags. 29. nóvember 2000 um matsskyldu sjókvíaeldis á laxi í Reyðarfirði er staðfest var af umhverfisráðherra þann 2. apríl 2001.

1. Afmörkun starfseminnar

Kærandi telur að fyrirhuguð starfsemi sé ekki afmörkuð með fullnægjandi hætti. Framkvæmdaraðili tilkynni um 8000 tonna eldi á laxi, regnbogasilungi og þorski í sjókvíum í Seyðisfriði miðað við áætlaða hlutdeild hverrar tegundar fyrir sig en segi síðan að hlutfallstölur geti breyst við breyttar rekstrarforsendur. Vafi leiki á því hvort unnt sé að fjalla efnislega um þær þrjár eldistegundir sem fyrirhuguð starfsemi lýtur að sem eina starfsemi eins og Skipulagsstofnun geri. Í raun sé á ferðinni þrenns konar eldi þar sem ekki eiga við að öllu leyti sömu sjónarmið.

Í umsögn Skipulagsstofnunar er bent á að ekki er um leyfisveitingu að ræða heldur ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar. Í umsögninni segir að í mörgum tilfellum sé nákvæm tilhögun framkvæmda eða starfsemi ekki fyrirliggjandi þegar ákvarðanir um matsskyldu framkvæmda eru teknar. Þannig sé jafnan gengið út frá efri mörkum á stærð og umfangi framkvæmda, t.d. við efnisnám, losun úrgangsefna og mengandi starfsemi þótt ekki sé fyrirliggjandi í nákvæmnisatriðum hver raunveruleg stærð og umfang verði, innan þeirra marka sem gefin eru. Skipulagsstofnun telji ekkert því til fyrirstöðu að hafa ákveðið svigrúm með útfærslu framkvæmdar sem tilkynnt er til ákvörðunar um matsskyldu, t.d. leggja fram mismunandi kosti á staðsetningu og/eða framleiðslu, ef fullnægjandi grein er gerð fyrir því svigrúmi sem til staðar er og þess gætt að umsagnaraðilar gefi álit sitt á þeim forsendum. Skipulagsstofnun telur þessi skilyrði hafa verið uppfyllt við ákvörðun um matsskyldu sjókvíaeldis í Seyðisfirði þar sem í gögnum framkvæmdaraðila sem send voru til umsagnaraðila hafi umrætt svigrúm verið tilgreint skýrt. Álit umsagnaraðila og ákvörðun Skipulagsstofnunar um sjókvíaeldi í Seyðisfirði byggja því á þeim forsendum að um sé að ræða allt að 8000 tonna heildarframleiðslu á ári af laxi, regnbogasilungi og þorski í breytilegum hlutföllum.

Í umsögn Veiðimálastjóra segir að óeðlilegt sé að framkvæmdaraðili geti tilgreint þrjár mismunandi tegundir í tilkynningu sinni án þess að tilgreina nákvæmlega hversu mikið magn ætti að framleiða af hverri tegund. Ef veitt verði leyfi fyrir 8000 lestum af ótilgreindu magni af laxi, regnbogasilungi eða þorski í Seyðisfirði, megi gera því skóna að eldisaðila sé frjálst að framleiða eingöngu lax innan þessa ramma.

Í umsögn Umhverfisstofnunar segir að til staðar séu ákveðnir óvissuþættir er varði framkvæmdina s.s. hvað varðar skiptingu eldistegunda.

Í umsögn Austlax ehf. segir að skýrt komi fram í umsókn Austlax ehf. að fyrirhugað sé allt að 8.000 tonna eldi á þessu svæði og ekki verði séð að það breyti miklu í mati um umhverfisáhrif hver hlutfallsleg skipting milli tegunda er.

2. Umhverfisáhrif

Kærandi bendir á að umfang fyrirhugað eldis er yfir þeim mörkum sem kann að vera háð mati á umhverfisáhrifum skv. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000 sbr. 2. viðauka. Kærandi vísar einnig til 3. viðauka laganna um viðmiðanir við ákvörðun um matsskyldu. Í kæru segir að sérfræðingar Veiðimálastofnunar telji að veruleg hætta sé á því að villtir laxastofnar skaðist vegna laxeldis í sjó, m.a. vegna erfðablöndunar við erlenda laxastofna. Eldisfiskur spilli villtum fiskistofnum með erfðamengun og sjúkdómum og valdi með því tjóni sem ekki verði bætt síðar. Kærandi segir almennt viðurkennt að 2-5% fiska sleppi úr kvíum án þess að sérstök óhöpp komi til. Kvíaeldi á laxi í sjó í einum landshluta geti hæglega haft áhrif á villta laxastofna í ám um allt land. Sérfræðingar Veiðimálastofnunar bendi einnig á það að sjúkdómar séu viðvarandi vandamál í öllu fiskeldi og dæmi séu um það að sníkjudýr hafi breiðst út með strokfiski úr eldi.

Í kæru segir að Skipulagsstofnun hafi í fyrri ákvörðunum sínum um matsskyldu sjókvíaeldis tekið mið af varúðarsjónarmiðum sbr. ákvarðanir stofnunarinnar dags. 29. nóvember 2000, 6. desember 2000, 5. febrúar 2001 og 13. febrúar 2001. Þar sé einkum tekið mið af þeirri sjúkdómahættu og hættu á erfðablöndun fyrir villta laxastofna sem fylgi laxeldi eins og fram komi hjá umsagnaraðilum í þeim málum, einkum Veiðimálastofnun, Náttúruvernd ríkisins og Veiðimálastjóra. Skipulagsstofnun hafi þar með staðfest að sjókvíaeldi á laxi feli í sér “umtalsverð umhverfisáhrif” sbr. l-lið 3. gr. laga nr. 106/2000, og sbr. einnig 3. viðauka við lögin. Með ákvörðun stofnunarinnar frá 29. nóvember 2000 hafi verið kveðið á um að sjókvíaeldi af sömu stærð þ.e. 8000 tonnum í Reyðarfirði skyldi sæta mati á umhverfisáhrifum.

Kærandi bendir á að afstaða Veiðimálastjóra sé sú að sjókvíaeldi af þeirri stærðargráðu sem fyrirhuguð er í Seyðisfirði skuli háð mati á umhverfisáhrifum vegna umfangs og eðlis starfseminnar til viðbótar við það sem þegar hefur verði heimilað á svæðinu. Þá telji Veiðimálastjóri að nauðsynlegt sé að taka saman grundvallarupplýsingar um áhrif þorskeldis á umhverfið líkt og gert hafi verið með laxeldi.

Í kæru segir að á það hafi verið bent að úrgangur frá eldisstöð af þeirri stærð sem fyrirhuguð er í Seyðisfirði sé álíka og skolpfrárennsli frá 25.000 manna byggð.

Kærandi vísar til umfjöllunar í hinni kærðu ákvörðun um að ekki sé ljóst hversu mikil hætta sé á erfðamengun af völdum laxeldis og hver áhrif af völdum sjúkdóma við fiskeldið kunna að verða. Ástæða sé því til að gæta fyllstu varúðar m.a. með því að takmarka þann fjölda laxa sem verði í eldi á hverjum tíma meðan aflað verði reynslu og vitneskju um farleiðir laxa er kunna að sleppa frá eldissvæðinu.

Í umsögn Skipulagsstofnunar segir:

„Í kæru kemur m.a. fram að þar sem Skipulagsstofnun hafi tekið mið af varúðarsjónarmiðum í fyrri ákvörðunum um matsskyldu sjókvíaeldis, einkum varðandi sjúkdómahættu og erfðablöndun fyrir villta laxastofna, þá hafi stofnunin þar með staðfest að sjókvíaeldi á laxi feli í sér umtalsverð umhverfisáhrif skv. lögum um mat á umhverfisáhrifum.

Skipulagsstofnun bendir á að samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum er metið í hverju og einu tilviki hvort framkvæmdir sem falla undir 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum séu, að teknu tilliti til viðmiða í 3. viðauka laganna, líklegar til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér og skuli því háðar mati á umhverfisáhrifum. Ákvarðanir um matsskyldu eru teknar á grunni aðstæðna á hverjum stað og upplýsinga sem fram koma í framlögðum gögnum og umsögnum í hverju og einu tilviki. Af ákvörðunum Skipulagsstofnunar verða því ekki dregnar ályktanir um það hvort ákveðnir flokkar framkvæmda eða starfsemi sem falla undir 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum, s.s. sjókvíaeldi á laxi, séu líklegir til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér líkt og kærandi virðist telja.

Í kæru er m.a. vísað til úrskurðarorða Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum sjókvíaeldis í Reyðarfirði.

Skipulagsstofnun bendir á að við málsmeðferð vegna ákvörðunar um matsskyldu sjókvíaeldis í Seyðisfirði hafi framkvæmdaraðili ákveðið að láta taka saman mun ítarlegri gögn um framkvæmd, framkvæmdasvæði, áhrifasvæði og umhverfisáhrif framkvæmdarinnar en áður hafi verið gert við málsmeðferð ákvörðunar um matsskyldu sjókvíaeldis, þ.m.t. sjókvíaeldis í Reyðarfirði. Meðal annars hafi verið lagðar fram niðurstöður straummælinga, greiningar botnssýna og næringarsalta, mælinga á sjávarhita, seltu og súrefni og burðarþolsreikninga fyrir svæðið. Í ljósi þeirra gagna sem lögð hafa verið fram af framkvæmdaraðila við málsmeðferð og umsagna um þau telur Skipulagsstofnun ólíklegt að málsmeðferð mats á umhverfisáhrifum sjókvíaeldis í Seyðisfirði myndi varpa frekara ljósi á þær forsendur og skilyrði sem leyfi til framkvæmda þurfa að byggja á.

...

Í ljósi afstöðu Veiðimálastjóra til matsskyldu sjókvíaeldis í Seyðisfirði bendir Skipulagsstofnun á að í umsögnum Hafrannsóknastofnunarinnar og dýralæknis fisksjúkdóma kemur fram það álit að starfsemin skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum og í umsögn Umhverfisstofnunar kemur fram að með framlögðum viðbótargögnum hafi verið sýnt fram á að ekki sé líklegt að fyrirhugað fiskeldi hafi skaðleg áhrif á umhverfið.

Í kæru kemur fram að ekki sé ljóst af hvaða stofni sá lax verði sem fyrirhugað er að nota í Seyðisfirði.

Skipulagsstofnun bendir á að í framlögðum gögnum framkvæmdaraðila (bréf Austlax til Skipulagsstofnunar dags. 21. apríl 2002) kemur eftirfarandi fram:

"Notaður verður íslenskur laxastofn af norskum uppruna. Það er sami stofn og er í eldi í nær öllum íslenskum laxeldisstöðvum í dag."“

Í umsögn Umhverfisstofnunar er vísað til síðara álits stofnunarinnar til Skipulagsstofnunar um matsskyldu 8.000 tonna fiskeldis í Seyðisfirði sbr. bréf dags. 18. mars 2003. Niðurstaða stofnunarinnar hafi verið að ekki væri líklegt að fyrirhugað fiskeldi hefði skaðleg áhrif á umhverfið vegna formfræðilegra, vatnafræðilegra eða annarra sérstakra aðstæðna í firðinum sbr. skilgreiningu á síður viðkvæmum svæðum í reglugerð um fráveitur og skolp, nr. 798/1999. Þá hefði verið sýnt fram á að botndýralíf fjarðarins væri svipað og annars staðar á Austfjörðum og hvorki sérstakt né auðugt. Stofnunin hafi þó bent á að þrátt fyrir að ekki væru miklar líkur á að fyrirhugað fiskeldi í Seyðisfirði hefði í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif væru til staðar ákveðnir óvissuþættir s.s. hvað varðar skiptingu eldistegunda og burðarþol fjarðarins. Ljóst væri miðað við gefnar forsendur að með 8.000 tonna fiskeldi í Seyðisfirði væri verið að nýta burðarþol fjarðarins til hins ítrasta og vart hægt að fallast á frekara eldi í firðinum. Einnig hafi stofnunin bent á að í framlögðum gögnum væri ekki að finna neina umfjöllun um hugsanlega erfðamengun, áhrif á lífríki straumvatna, sjúkdóma og lyfjanotkun. Í umsögn Umhverfisstofnun um kæru þessa segir að stofnunin telji ábendingar þess efnis að veruleg hætta sé á erfðablöndun og sjúkdómum í villtum laxastofnum vegna stóraukins fiskeldis hér við land eigi við rök að styðjast og að fyllsta ástæða sé til að gæta varúðar. Villtur lax í Maine, á austurströnd Bandaríkjanna, hafi verið settur á válista þar sem laxinn sé talinn vera í útrýmingarhættu. Talið sé að ástæður þess séu m.a. áhrif frá fiskeldi í sjó. Umhverfisstofnun geti tekið undir þá ábendingu að nauðsynlegt sé að taka saman upplýsingar um áhrif þorskeldis á umhverfið, ekki síst í ljósi þess að þorskur sé sú fisktegund sem hefur mest efnahagsleg áhrif í íslensku þjóðfélagi og sjálfbær nýting stofnsins sé nauðsynleg. Hvað varðar sammögnunaráhrif á svæðinu, sé rétt að hafa í huga að á Austfjörðum er gert ráð fyrir laxeldi í Mjóafirði, Reyðarfirði, Norðfirði, Berufirði og Seyðisfirði og eðlilegt að skoða vel sammögnunaráhrif fiskeldisins. Niðurstaða Umhverfisstofnunar er að meta þurfi heildstætt sammögnunaráhrif vegna fiskeldis á Austfjörðum og að ennfremur sé töluverð hætta sé vegna erfðablöndunar í villtum laxastofnum. Því telji stofnunin rétt að metin verði áhrif starfsemi Austlax ehf. á þá þætti.

Í umsögn yfirdýralæknis segir að ekki sé talin þörf á að sjókvíaeldi í Seyðisfirði fari í sérstakt umhverfismat að því er varðar þá þætti sem snúa að fisksjúkdómum og áhrifum þeirra á villta fiskistofna. Vísað er til skýrslu um mat á umhverfisáhrifum fiskeldis í Reyðarfirði. Í umsögninni segir að heimfæra megi niðurstöður þeirrar skýrslu yfir á fiskeldi í Seyðisfirði. Hins vegar er vísað til umsagnar yfirdýralæknis til Skipulagsstofnunar vegna þeirrar framkvæmdar sem hér er til umfjöllunar. Þar segir m.a. að 8.000 tonna ársframleiðsla innan sama svæðis sé allt of stór eining og verði illviðráðanleg ef alvarlegir smitsjúkdómar koma upp.

Í umsögn Veiðimálastjóra kemur fram að embættið telur rétt að fram fari mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðs eldis í Seyðisfirði einkum vegna þess mikla magns sem fyrirhugað er að framleiða til viðbótar þeim heimildum sem þegar hafa verið veittar á Austfjarðasvæðinu. Þegar hafi verið veittar heimildir með starfsleyfum til að framleiða 22 þúsund lestir af laxfiskum á Austfjarðasvæðinu. Heildarheimildir til laxaframleiðslu á svæðinu séu þá orðnar 30 þúsund lestir þótt raunframleiðsla í dag sé innan við 1500 lestir. Svo rúmar heimildir til eldisaðila umfram framleiðslugetu séu hvorki nauðsynlegar né æskilegar í ljósi þeirrar þróunar sem orðið hefur í laxeldismálum á alþjóðavettvangi undanfarin þrjú ár. Bent er á að rekstrarleyfi vegna laxfiska sé í höndum Veiðimálastjóra en rekstrarleyfi vegna þorsks sé í höndum Fiskistofu. Þar sem starfsleyfi Umhverfisstofnunar sé ætið gefið út á undan rekstrarleyfi og í raun forsenda þess, sé nauðsynlegt að tilgreina nákvæmlega í starfsleyfinu, hversu miklar heimildir eru veittar fyrir hverja eldistegund. Telja megi að mat á umhverfisáhrifum eldis í Seyðisfirði eingöngu vegna laxeldis gæfi litlar viðbótarupplýsingar umfram það sem fékkst með slíku mati í Reyðarfirði en nauðsynlegt sé að hægja á og setja efri mörk á heimildir varðandi eldi á laxfiskum á Austfjarðarsvæðinu uns meiri innlend reynsla hefur fengist varðandi áhrif eldisins á sitt nánasta umhverfi. Ennfremur liggi fyrir að lítið sé vitað um áhrif þorsks, sem sleppi úr eldiskvíum á sitt umhverfi og því tímabært að taka saman yfirlitsskýrslu um það líkt og gert hefur verið í tengslum við laxeldi.

Í umsögn Hafrannsóknarstofnunarinnar segir að með tilliti til staðsetningar fyrirhugaðra sjókvía séu litlar líkur taldar á alvarlegum áhrifum á umhverfið og því telji stofnunin ekki að umrædd framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Í því sambandi er vísað til skýrslu um mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðs eldis Reyðarlax í Reyðarfirði. Í því mati hafi verið gerð umfangsmikil úttekt á hugsanlegum áhrifum eldislaxa á náttúrulega laxastofna. Þar komi m.a. fram að kynþroska kvíalax sem sleppi úr sjókvíum leiti upp í laxveiðiár í nágrenninu, yfirleitt innan 10 kílómetra frá eldisstað. Framlag kynbættra laxa sé minna við hrygningu en náttúrlegra laxa. Erfðaefni kvíalaxa og náttúrulegra laxa sé minna við hrygningu en náttúrulegra laxa. Erfðaefni kvíalaxa og náttúrulegra laxa blandist auðveldlega en ekki hafi verið sýnt fram á neikvæð langtímaáhrif erfðablöndunar. Almennt sé talið að smit af völdum baktería eða veira í eldisstofni ógni ekki náttúrulegum laxastofnum. Niðurstaða mats á umhverfisáhrifum fyrir Reyðarlax var að fallist var á framleiðslu á 6000 tonnum af laxi árlega. Seyðisfjörður sé að mörgu leyti svipaður fjörður og á sama svæði og því verði að teljast yfirgnæfandi líkur á því að niðurstaða umhverfismats hefði orðið sú sama. Bent er á að ekki var talin þörf á að metin yrðu umhverfisáhrif eldis svipaðs framleiðslumagns af laxi í Mjóafirði og Berufirði. Einnig segir að ítarleg úttekt hafi verið gerð á því hvort nauðsynlegt væri að framkvæma mat á umhverfisáhrifum vegna Austlax þar sem fram hafi verið lögð ýmis gögn um fyrirhugað eldissvæði m.a. straummælingar sem bentu ekki til að um mikla staðbundna mengun yrði að ræða í firðinum. Þá hafi komið fram að mjög mikil fjarlægð væri frá fyrirhuguðu eldissvæði að næstu laxveiðiá. Flestum sérfræðingum beri saman um að aukin fjarlægð dragi úr hættu á erfðablöndun.

Í umsögn Fiskistofu segir að engar umsóknir hafi borist stofunni um rekstrarleyfi fyrir eldi á þorski eða öðrum sjávardýrum í Seyðisfirði og Fiskistofa búi ekki yfir upplýsingum sem taldar séu geta komið að gagni við úrlausn þessa máls.

Í umsögn Seyðisfjarðakaupstaðar segir að allar þær rannsóknir sem raunhæft sé að gera hafi verið framkvæmdar.

Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Austurlands segir að erfðamengun og skerðing á eignarétti séu utan sérfræðisviðs heilbrigðiseftirlitsins og ekki sé fjallað um þau í þeim lögum og reglum sem eftirlitinu beri að vinna eftir. Því sé ekki talið rétt að Heilbrigðiseftirlit Austurlands tjái sig efnislega um þau atriði eða taki afstöðu til kærunnar.

Í umsögn Veiðimálastofnunar segir að stofnunin hafi ítrekað varað við hættum sem af laxeldi getur stafað fyrir villta laxastofna landsins og nauðsyn öflugs eftirlits og rannsókna þar sem fiskeldi er leyft. Þær hættur séu vegna mögulegrar erfðablöndunar og neikvæðra vistfræðilegra áhrifa. Þær aðvaranir séu enn í fullu gildi. Ekki liggi fyrir reynsla á áhrifum fiskeldis í svo stórum mæli á fjörðum hérlendis né úttekt á hvar og í hvaða umfangi laxeldi í kvíum verði stundað hér við land svo að íslenskum laxfiskstofnum stafi sem minnst hætta af. Ljóst sé að áhrif frá eldinu geti náði víða og fjarri þeim stað sem eldið fer fram á þar sem lax sem sleppi geti dreift sér á stórt svæði. Seyðisfjörður sé til að mynda nær laxveiðiám í Vopnafirði en Reyðarfjörður, Mjóafjörður og Berufjörður. Því telji stofnunin að fiskeldi í Seyðisfirði sem og annars staðar eigi að fara í umhverfismat. Það eigi ekki síst við þegar umfang eldisins sé jafn mikið og hér um ræðir.

Í umsögn Austlax ehf. segir að allar umhverfisrannsóknir sem gerðar hafi verið í Seyðisfirði árið 2002 hafi verið unnar eins og um umhverfismat væri að ræða og séu fullkomlega sambærilegar við þær rannsóknir sem gerðar voru í Reyðarfirði við umhverfismat Samherja hf. Í sumum tilfellum sé jafnvel um ítarlegri rannsóknir að ræða. Þær hafi verið gerðar í samvinnu við bestu fáanlegu sérfræðinga á hverju sviði. Félagið telji ólíklegt að mat á umhverfisáhrifum muni bæta miklu við þær upplýsingar sem þegar liggi fyrir um fyrirhugað fiskeldi í Seyðisfirði.

Í athugasemdum kæranda um fram komnar umsagnir segir að umsögn Skipulagsstofnunar sé í andstöðu við fyrri rökstuðning stofnunarinnar í máli Reyðarlax. Reyndar sé enn frekari ástæða til mats á umhverfisáhrifum vegna eldisáforma í Seyðisfirði þar sem þar sé fyrirhugað eldi þriggja tegunda og vaxandi sammögnunaráhrif með öðrum framkvæmdum. Kærandi bendir á að í umsögn yfirdýralæknis kemur fram það mat að 8.000 tonna ársframleiðsla innan sama svæðis sé allt of stór eining sem verði illviðráðanleg ef alvarlegir smitsjúkdómar komi upp. Svo segir að niðurstaða yfirdýralæknis um að ekki sé þörf á að fyrirhugað eldi fari í mat á umhverfisáhrifum sé á skjön við þetta álit hans. Kærandi mótmælir því sem fram kemur í umsögn Hafrannsóknarstofnunarinnar varðandi hættu á erfðablöndun. Vísar kærandi m.a. til rannsókna Lars P. Hansen í Noregi sem hafi komist að þeirri niðurstöðu að stroklax sem eigi hvergi heima leiti aðallega undan hafsstraumnum og dreifist allt að 1000-2000 kílómetra vegalengd. Kærandi tekur undir umsögn Umhverfisstofnunar. Aðalatriði sé að stofnunin bendi á að í framlögðum gögnum Austlax ehf. sé ekki að finna neina umfjöllun um hugsanlega erfðamengun, áhrif á lífríki straumvatna, sjúkdóma og lyfjanotkun. Einnig tekur kærandi undir umsögn Veiðimálastjóra.

3. Varúðarreglan

Kærandi telur ákvörðun Skipulagsstofnunar um laxeldi í Seyðisfirði, ganga í berhögg við varúðarreglu umhverfisréttarins og þar með ákvæði tilskipana 85/377/EEC og 97/11/EC. Um alþjóðlegar skuldbindingar varðandi varúðarregluna vísar kærandi ennfremur til 73. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið og samningsins um líffræðilega fjölbreytni. Skipulagsstofnun hafi hins vegar í fyrri ákvörðunum sínum byggt á varúðarreglunni enda hafi íslenska ríkið undirgengist þá skyldu skv. samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Kærandi segir ekki ljóst af hvaða stofni sá lax verði, sem fyrirhugað er að nota í Seyðisfirði þar sem ekkert komi fram um það í úrskurði Skipulagsstofnunar. Líklegt megi telja að framkvæmdaraðili komi til með að nota norskan lax sem sé erfðafræðilega mjög ólíkur íslenskum stofnum. Sérfræðingar Veiðimálastofnunar hafi með vísan til tilgreindra fræðirannsókna bent á alvarlegar afleiðingar erfðamengunar vegna erlends stofns í áðurnefndri grein sinni.

Í umsögn Umhverfisstofnunar er bent á að gert sé ráð fyrir fiskeldi víða á Austfjörðum, þ.e í Mjóafirði, Berufirði, Norðfirði, Reyðarfirði og Seyðisfirði. Enn sem komið er hafi þó ekki farið fram heildstætt mat á sammögnunaráhrifum fiskeldisins eins og nauðsynlegt væri. Því vakni sú spurning hvenær tímabært sé að meta þau áhrif. Umhverfisstofnun telji mikilvægt að fram fari mat á sammögnunaráhrifum fiskeldis á Austurlandi og að mótuð verði stefna um sjókvíaeldi almennt. Ennfremur telur stofnunin að töluverð áhætta sé vegna erfðablöndunar í villtum laxastofnum. Því telji stofnunin rétt að metin verði áhrif frá starfsemi Austlax á framangreinda þætti.

4. Skerðing eignaréttinda

Kærandi telur að sjókvíaeldi laxi í Seyðisfirði feli í sér skerðingu á eignarrétti og vísar í því sambandi til 72. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignaréttarins. Í kæru segir að eldi á laxi í Seyðisfirði, sérstaklega verði hann af erlendum stofni, komi nær örugglega til með að hafa neikvæð áhrif á villta laxastofna um allt land, sbr. það sem áður segir um yfirvofandi hættu. Þannig er veruleg hætta á því að hinir villtu stofnar spillist og sjúkdómar og sníkjudýr berist í villta laxinn, fyrir utan önnur ófyrirsjáanleg vistfræðileg áhrif. Þau áhrif og skaði sem slíkt fiskeldi ylli yrðu varanleg, óvenjuleg og veruleg. Þar séu í húfi hagsmunir eigenda allt að 2000 lögbýla, sem eiga aðild að meira en 77 laxveiðiám. Ef allt fari á versta veg megi áætla að tjón þeirra gæti numið allt að 30 milljörðum króna, ef miðað er við 77 laxveiðiár að meðalverðmæti um 400 millj. króna. Með því að setja villta stofna í hættu eru verðmæti laxveiðiáa verulega skert, og þar með eignir veiðiréttareigenda. Þar sé um varanlega skerðingu á eignarréttindum að ræða. Einnig af þeirri ástæðu beri að láta fara fram mat á umhverfisáhrifum, þar sem „umhverfi” sé í j-lið 3. gr. laganna skilgreint sem „samheiti fyrir menn, dýr, plöntur…..atvinnu og efnisleg verðmæti”.

Í umsögn Skipulagsstofnunar segir að stofnunin telji ólíklegt að málsmeðferð mats á umhverfisáhrifum sjókvíaeldis í Seyðisfirði myndi varpa frekara ljósi á forsendur ákvarðanatöku leyfisveitenda. Einnig er vísað til niðurstöðu úrskurðar umhverfisráðuneytisins frá 14. febrúar s.l. um kæru vegna úrskurðar um mat á umhverfisáhrifum allt að 6000 tonna laxeldis í Reyðarfirði, um að með langtímarannsóknum og vöktun megi fá upplýsingar um hugsanleg erfðaáhrif eldislax á villta laxastofna. Skipulagsstofnun telur að slíkar rannsóknir verði að fara fram á öðrum vettvangi en við mat á umhverfisáhrifum einstakra framkvæmda.

Í umsögn Austlax ehf. segir að félagið hafni því alfarið að það geti skapast skaðabótaskylda á hendur því ef til þessa eldis kemur.

Niðurstaða

Í gögnum framkvæmdaraðila er gert ráð fyrir því að 60% eldisfisks verði lax, og regnbogasilungur u.þ.b. 30% og þorskur u.þ.b. 10%. Þessar áætlunartölur geti hins vegar breyst miðað við breyttar rekstrarforsendur. Ráðuneytið fellst á að ekki eigi að öllu leyti við sömu sjónarmið varðandi þær eldistegundir sem gert er ráð fyrir í tilkynningu framkvæmdaraðila. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. sbr. g-lið 1. tl. 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum er skylt að tilkynna Skipulagsstofnun um þauleldi á fiski þar sem ársframleiðsla er 200 tonn eða meira og fráveita til sjávar. Ekki er gerð krafa um sérstaka tilkynningu fyrir hverja tegund fyrir sig. Ráðuneytið lítur því svo á að heimilt sé að taka ákvörðun um matsskyldu á þeim grundvelli, sem tilkynning framkvæmdaraðila byggir, að um eina framkvæmd sé að ræða.

Samkvæmt 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000 skulu framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka við lögin háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis, eða staðsetningar. Samkvæmt g-lið 1. tl. 2. viðauka skal, þauleldi á fiski þar sem ársframleiðsla er 200 tonn eða meiri og fráveita til sjávar, háð ákvörðun um matsskyldu skv. 6. gr.

Í 3. viðauka laganna eru tilgreind nánari viðmið um mat á framkvæmdum tilgreindum í 2. viðauka. Samkvæmt 1. tl. 3. viðauka þarf að athuga eðli framkvæmdar m.a. með tilliti til stærðar og umfangs framkvæmdar, sbr. i-lið, sammögnunaráhrifa með öðrum framkvæmdum, sbr. ii-lið, úrgangsmyndunar, sbr. iv-lið og mengunar, sbr. v-lið.

Í hinni kærðu ákvörðun er fjallað um fyrirhugað eldi Austlax ehf. á allt að 8.000 tonnum af laxi, regnbogasilungi og þorski á ári í sjókvíum í Seyðisfirði.

Í umsögn Veiðimálastjóra kemur fram að embættið telji rétt að fram fari mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðs eldis í Seyðisfirði einkum vegna þess mikla magns sem fyrirhugað er að framleiða til viðbótar þeim heimildum sem þegar hafa verið veittar á Austfjarðasvæðinu. Þegar hafi verið veittar heimildir með starfsleyfum til að framleiða 22 þúsund lestir af laxfiskum á Austfjarðasvæðinu. Heildarheimildir til laxaframleiðslu á svæðinu séu þá orðnar 30 þúsund lestir þótt raunframleiðsla í dag sé innan við 1500 lestir. Svo rúmar heimildir til eldisaðila umfram framleiðslugetu séu hvorki nauðsynlegar né æskilegar í ljósi þeirrar þróunar, sem orðið hefur í laxeldismálum á alþjóðavettvangi undanfarin þrjú ár.

Samkvæmt 62. gr. laga um lax og silungsveiði nr. 76/1970, með síðari breytingum, veitir Veiðimálastjóri leyfi til fiskeldis. Með vísan til þessa hlutverks Veiðimálastjóra svo og almenns hlutverks hans eins og það er skilgreint í 90. gr. laga um lax- og silungsveiði, lítur ráðuneytið svo á að Veiðimálastjóri sé sérhæft stjórnvald á þessu sviði. Ráðuneytið tekur undir að fyrirhuguð framkvæmd gerir ráð fyrir verulegu framleiðslumagni og því beri við ákvörðun um matsskyldu framkvæmdarinnar sérstaklega að líta til þess sem og magns þess eldis sem þegar hefur verið heimilað á Austfjarðasvæðinu.

Í umsögn Umhverfisstofnunar segir að miðað við gefnar forsendur sé með 8.000 tonna fiskeldi í Seyðisfirði verið að nýta burðarþol fjarðarins til hins ítrasta. Með hliðsjón af umsögn Umhverfisstofnunar telur ráðuneytið því nauðsynlegt að áhrif fyrirhugaðs eldis á viðtaka verði metið nánar og grein gerð fyrir mótvægisaðgerðum eftir því sem við á til að draga úr hugsanlegum mengunaráhrifum framkvæmdarinnar en við ákvörðun um matsskyldu er heimilt að setja framkvæmdaraðila skilyrði, svo sem um umfang framkvæmdar. Slíkt er hins vegar heimilt í úrskurði um mat á umhverfisáhrifum ef tilefni er til.

Þrátt fyrir að niðurstaða yfirdýralæknis um að ekki sé nauðsynlegt að fram fari mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar Austlax ehf. kemur fram að mat embættisins sé að 8.000 tonna ársframleiðsla innan sama svæðis sé allt of stór eining og verði illviðráðanleg ef alvarlegir smitsjúkdómar koma upp. Ráðuneytið telur að við ákvörðun um matsskyldu fiskeldis beri m.a. að líta til sjónarmiða er varða hættu á smitsjúkdómum.

Í umsögn Veiðimálastofnunar segir að stofnunin hafi ítrekað varað við hættum sem af laxeldi getur stafað fyrir villta laxastofna landsins og nauðsyn öflugs eftirlits og rannsókna þar sem fiskeldi er leyft. Þær hættur séu vegna mögulegrar erfðablöndunar og neikvæðra vistfræðilegra áhrifa. Þær aðvaranir séu enn í fullu gildi. Ekki liggi fyrir reynsla á áhrifum fiskeldis í svo stórum mæli á fjörðum hérlendis né úttekt á hvar og í hvaða umfangi laxeldi í kvíum verði stundað hér við land svo að íslenskum laxfiskstofnum stafi sem minnst hætta af. Ljóst sé að áhrif frá eldinu geti náð víða og fjarri þeim stað sem eldið fer fram á þar sem lax sem sleppi geti dreift sér á stórt svæði. Seyðisfjörður sé til að mynda nær laxveiðiám í Vopnafirði en Reyðarfjörður, Mjóafjörður og Berufjörður. Því telji stofnunin að fiskeldi í Seyðisfirði sem og annars staðar eigi að fara í umhverfismat. Það eigi ekki síst við þegar umfang eldisins sé jafn mikið og hér um ræðir.

Í 62. gr. laga um lax- og silungsveiði segir að við meðferð umsóknar um rekstrarleyfi til fiskeldis skuli leita umsagnar Veiðimálastofnunar um hvort náttúrulegar aðstæður á fyrirhuguðu starfssvæði fiskeldis- eða hafbeitarstöðvar gefi tilefni til hættu á erfðablöndun og/eða neikvæðum vistfræðilegum áhrifum. Veiðimálastofnun er því að lögum sérstaklega falið að veita ráðgjöf um áhrif fiskeldis á umhverfið þ.e. áhrif þess á náttúrulega fiskistofna og vistkerfið.

Í umsögn Umhverfisstofnunar um sammögnunaráhrif á svæðinu segir að rétt sé að hafa í huga að á Austfjörðum sé gert ráð fyrir laxeldi í Mjóafirði, Reyðarfirði, Norðfirði, Berufirði og Seyðisfirði og eðlilegt sé að skoða vel sammögnunaráhrif fiskeldisins. Ráðuneytið telur að líta beri til sjónarmiða varðandi erfðablöndun við ákvörðun um matsskyldu fiskeldis sérstaklega í ljósi þess magns sem hér um ræðir, nálægðar við laxveiðiár og sammögnunaráhrifa með öðrum framkvæmdum

Markmið laga um mat á umhverfisáhrifum sbr. 1. gr. laganna er að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar. Markmið laganna er ennfremur samvinna þeirra sem hafa hagsmuna að gæta og kynning framkvæmdarinnar gagnvart almenningi.

Samkvæmt 1. tl. 3. viðauka þarf að athuga eðli framkvæmdar m.a. með tilliti til stærðar og umfangs framkvæmdar, sbr. i-lið þess töluliðar, sammögnunaráhrifa með öðrum framkvæmdum, sbr. ii-lið, úrgangsmyndunar, sbr. iv-lið og mengunar, sbr. v-lið þegar tekin er ákvörðun um hvort framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Ráðuneytið telur að fyrirhuguð framkvæmd kunni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, þegar hafðar eru til hliðsjónar umsagnir yfirdýralæknis um að magn fyrirhugaðs eldis sé illviðráðanlegt ef upp koma sjúkdómar, álits Umhverfisstofnunar um að verið sé að nýta burðarþol Seyðisfjarðar til hins ítrasta og að eðlilegt sé að skoða vel sammögnunaráhrif eldisins með öðrum framkvæmdum sem og umsagnir Veiðimálastjóra og Veiðimálastofnunar að því er varðar umfang framkvæmdarinnar og sammögnunaráhrif. Ráðuneytið telur óvissu ríkja um framangreind atriði sem rétt sé að fjallað verði nánar um í mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Þannig verði gerð grein fyrir hver áhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar á umhverfið þ.m.t. sammögnunaráhrifum með öðru fiskeldi sem þegar hefur verið heimilað á Austfjarðasvæðinu.

Að öllu framansögðu telur ráðuneytið rétt að fram fari mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 4. apríl 2003, um að ekki skuli framkvæmt mat á umhverfisáhrifum vegna eldis á laxi, regnbogasilungi og þorski í sjókvíum í Seyðisfirði, allt að 8000 tonn á ári er felld úr gildi. Fyrirhugað eldi Austlax ehf. á allt að 8.000 tonna ársframleiðslu af laxi, regnbogasilungi og þorski í sjókvíum í Seyðisfirði skal háð mati á umhverfisáhrifum.

Mál 03040161

Hafa samband

Skilaboðin hafa verið send ráðuneytinu til afgreiðslu.