Mál 09060086
Þann 15. mars 2010 var í umhverfisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ÚRSKURÐUR:
Ráðuneytinu bárust tvær stjórnsýslukærur með bréfi dags. 12. júní 2009, annars vegar vegna ákvörðunar Heilbrigðisnefndar Reykjavíkur um útgáfu starfsleyfis fyrir Skotveiðifélag Reykjavíkur og nágrennis dags. 4. maí 2009 og hins vegar vegna ákvörðunar Heilbrigðisnefndar Reykjavíkur um útgáfu starfsleyfis fyrir Skotfélag Reykjavíkur dags. 8. mars 2008. Kæruheimild er í 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Kærendur í báðum ofangreindum málum eru íbúasamtök Kjalarness, svo og Eiríkur Hans Sigurðsson og Sigrún Árnadóttir eigendur og ábúendur á jörðinni Skriðu á Álfsnesi. Fyrir hönd framannefndra kærenda er Ásgeir Jónsson hrl.
I. Málavextir og hinar kærðu ákvarðanir
Samkvæmt fyrirliggjandi málsgögnum var aðdragandi hinna kærðu ákvarðana sá að Reykjavíkurborg gerði þann 13. nóvember 2003 samning við Skotveiðifélag Reykjavíkur og nágrennis um endurgjaldslaus afnot á landspildu á Álfsnesi til skotæfinga. Þá var gerður sams konar samningur á milli Reykjavíkurborgar og Skotfélags Reykjavíkur dags. 4. febrúar 2004. Hófu félögin starfsemi sína á svæðinu árið 2004. Fram kemur í gögnum málsins að bæði skotfélögin höfðu áður haft aðstöðu til skotæfinga á svæði við Reynisvatn en var gert að víkja þaðan vegna skipulags íbúðasvæða og tengdum framkvæmdum í Grafarholti. Í framhaldi af því hafi Álfsnes orðið fyrir valinu sem aðstöðusvæði fyrir umrædd skotfélög og hafi ofangreindir afnotasamningar verið gerðir í kjölfarið. Hið kærða starfsleyfi fyrir Skotfélag Reykjavíkur var gefið út af heilbrigðisnefnd með ákvörðun dags. 8. mars 2008 og hið kærða starfsleyfi Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis var gefið út með ákvörðun heilbrigðisnefndar dags. 4. maí 2009, sem fyrr segir. Í báðum umræddum starfsleyfum er starfseminni ákvarðaður staður á Álfsnesi, Kjalarnesi. Í kærum kemur fram að deiliskipulag skorti á Álfsnesi til að heimilt sé að nýta umrætt landssvæði undir skotvelli en þar séu skotæfingar og stundaðar á svæðinu nær alla daga vikunnar á hinum ýmsu tímum. Valdi hávaðinn frá þeim óþægindum fyrir kærendur og jafnvel þá sem stunda útivist í hlíðum Esjunnar.
Ráðuneytið óskaði umsagna Umhverfisstofnunar og Skipulagsstofnunar vegna málsins með bréfum dags. 15. júní sl. Barst umsögn Umhverfisstofnunar með bréfi dags. 5. ágúst sl. og umsögn Skipulagsstofnunar með bréfi dags. 30. júlí sl. Þá óskaði ráðuneytið eftir umsögn Heilbrigðisnefndar Reykjavíkur vegna kærunnar og barst umsögn þar um frá Umhverfis- og samgöngussviði Reykjavíkuborgar ráðuneytinu með bréfi dags. 5. sept. sl. Framangreindar umsagnir voru síðan sendar kærendum og nefndum starfsleyfishöfum til athugasemda með bréfum dags. 20. ágúst sl.. Barst athugasemd frá Skotveiðifélagi Reykjavíkur og nágrennis með bréf dags. 6. október sl., en ekki bárust athugasemdir eða viðbrögð frá Skotfélagi Reykjavíkur. Athugasemdir bárust frá Ásgeiri Jónssyni hrl. fyrir hönd kærenda með bréfi dags. 8. september sl.
II. Kærufrestur.
Eins og að framan greinir er það annars vegar ákvörðun Heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 8. mars 2008 og hins vegar ákvörðun heilbrigðisnefndar dags. 4. maí 2009, um útgáfu starfsleyfis, sem sæta kæru í máli þessu. Fyrrnefndu kærunni, þ.e. vegna ákvörðunar Heilbrigðisnefndar frá 8. mars 2008 um útgáfu starfsleyfis til Skotfélags Reykjavíkur, var vísað frá ráðuneytinu með ákvörðun ráðuneytisins, sbr. annað bréf dags. 15. mars 2010.
Í 2. mgr. 32. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 er svo fyrir mælt að ákvarðanir heilbrigðisnefnda um útgáfu starfsleyfa megi kæra til til fullnaðarúrskurðar ráðherra innan tveggja vikna frá ákvörðun. Varðandi ákvörðun heilbrigðisnefndar frá 4. maí 2009 um útgáfu starfleyfis til Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis, þá liggur fyrir að kærendur óskuðu eftir rökstuðningi heilbrigðisnefndar með bréfi dags. 11. maí 2009 og barst þeim umbeðinn rökstuðningur með bréfi dags. 29. maí s.m., en sem fyrr segir var kæran send ráðuneytinu með bréfi dags. 12. júní sl. Beiðni aðila um rökstuðning rýfur kærufrest með þeim réttaráhrifum að nýr kærufrestur byrjar að líða þegar slík beiðni kemur fram, sbr. 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga. Telst því kæra vegna ákvörðunar Heilbrigðisnefndar Reykjavíkur um útgáfu þess starfsleyfis hafa komið fram innan lögmæltra tímamarka, þ.e. innan þeirra tveggja vikna sem um getur í 32. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Verður það því samkvæmt framansögðu ákvörðun heilbrigðisnefndar um útgáfu starfsleyfis til Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis frá 4. maí 2009 sem tekin er til efnislegrar úrlausnar í máli þessu.
III. Málsástæður og kröfur kærenda svo og umsagnir og athugasemdir vegna þeirra.
Kröfur kærenda eru að hin kærða ákvörðun HeilbrigðisnefndarReykjavíkur frá 4. maí sl. og starfsleyfi það sem með þeirri ákvörðun var veitt, verði ógilt. Byggja kærendur þá kröfu á þeim málsástæðum og sjónarmiðum sem grein verður gerð fyrir hér á eftir.
1. Um kynningu starfsleyfis.
Í kæru er til þess vísað að starfsleyfisdrög hafi ekki verið kynnt í samræmi við reglur þær sem gilda um auglýsingu starfsleyfa samkvæmt 24. gr. reglugerðar nr. 785/1999.
Í umsögn Umhverfis- og samgöngusviðs Reykjavíkurborgar er tekið fram að drög starfsleyfisins hafi verið auglýst í Fréttablaðinu þann 5. mars 2009 og og auk þess á heimasíðu Reykjavíkurborgar, einnig sérstakri heimasíðu Umhverfis- og samgöngusviðs Reykjavíkurborgar. Þar fyrir utan hafi sérstaklega verið haft samband við formann íbúasamtaka Kjalarness og svo fundað með samtökunum í framhaldinu áður en athugasemdafrestur rann út, til að tryggja að sjónarmið íbúa nálægt skotæfingasvæðinu kæmust á framfæri í samræmi við forsendur 24. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun.
Í umsögn Umhverfisstofnunar er tekið fram að stofnunin telji, eftir athugun á málsgögnum, hið kærða starfsleyfi hafi verið auglýst með tryggum hætti og fullnægt áskilnaði 24. gr. reglugerðar nr. 785/1999, þar með talið varðandi þar frá greindan frest til athugasemda.
2. Um hávaða vegna skothvella og starfsleyfisskilyrði.
Í kæru er því haldið fram að óbærilegur hávaði sé viðvarandi frá framangreindu skotsvæði með glymjandi hvellum frá skotvopnum þeim sem brúkuð séu þar á mismunandi tímum. Sé eðli hávaðans bæði truflandi og óæskilegt og er vísað til 3. gr. reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða í því sambandi, svo og skilgreininga þar á hávaða.
Í umsögn Umhverfisstofnunar segir að samkvæmt 8. gr. reglugerðar um hávaða nr. 724/2008 sé lögð sú skylda á forráðamenn fyrirtækja og stofnana að gera allt það er í þeirra valdi stendur til að koma í veg fyrir heilsuspillandi hávaða og ónæði af völdum hávaða. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum sé hávaði á skotæfingasvæðinu innan marka viðmiða reglugerðar um hávaða og bendi því til þess að ekki sé um að ræða heilsuspillandi hávaða frá starfseminni, heldur truflun eða ónæði af völdum hávaða og er vísað til 3. gr. hávaðareglugerðar í því sambandi. Að mati Umhverfisstofnunar geti skothvellir er heyrist á ákveðnum tímum dags valdið hávaða þótt þeir séu óreglulegir eða misháværir. Álítur Umhverfisstofnun ekki til staðar ástæður til að ógilda starfsleyfið og vísar til þess að unnt sé að bregðast við kvörtunum vegna hávaða frá starfseminni og krefja starfsleyfishafa um úrbætur. Í hinu kærða starfsleyfi sé áréttuð sú skylda starfsleyfishafa að koma í veg fyrir hávaða og ónæði af hans völdum, t.d. með notkun hljóðísogsefna, svo sem hljóðmana, veggja, klefa, eða annarra hindrana. Þá er vísað til í umsögninni vinnu heilbrigðiseftirlits um finna þá aðferð er henti best við að takmarka hávaðann.
Í umsögn Umhverfis- og samgöngusviðs Reykjavíkurborgar kemur fram að gerð séu sértæk skilyrði í starfsleyfinu vegna starfseminnar á skotvellinum og hafi það verið til að draga úr hávaða eins og unnt er.
Fram er tekið í kæru að starfsleyfisskilyrði varðandi hávaðavarnir í gr. 2.2. séu haldlítil og ekki sé skilgreint til hvaða úrræða skuli grípa til að lágmarka hávaðamengun frá skotsvæðinu.
Í umsögn Umhverfis- og samgöngusviðs Reykjavíkurborgar kemur fram að gerðar hafi verið tæknilegar mælingar svo og skynmat vegna kvartana kærenda undan hávaða. Niðurstaða þess mats hafi orðið sú að eðli hávaðans teljist truflandi og þörf talist fyrir sértækar hávaðavarnir í samræmi við kröfur laga um bestu fáanlegu tækni. Séu slíkar sértækar kröfur gerðar í gr. 2.2. í hinu kærða starfsleyfi. Að því sé og unnið enn frekar að finna út hvers konar hávaðavarnir henti best fyrir umrædda starfsemi til þess að uppfylla þær kröfur svo og þær kröfur sem gerðar eru í gr. 2.2. í umræddu starfsleyfi. Í umsögninni segir og að í starfsleyfinu sé starfsleyfishafa gert að gera allt til að koma í veg fyrir ónæði af völdum hávaða, t.d. með notkun hljóðísogsefna, hljóðmana, veggja, klefa eða annarra hávaðatakmarkana. Einnig sé krafa samkvæmt gr. 2.2. í starfsleyfinu um að huga skuli að skotstefnu þannig að hún beinist frá íbúðabyggð til að minnka eins og kostur er ónæði af völdum hávaða.
Í umsögn Umhverfisstofnunar segir að heilbrigðiseftirlitið geti gert ítarlegar kröfur um hávaðavarnir ef hávaði sé metinn yfir eðlilegum mörkum. Vísað er til þess ákvæðis í gr. 2.2. starfsleyfisins að bæði heilbrigðiseftirliti og starfsleyfishafa beri að vinna áfram að því að rannsaka og bæta hljóðvist á svæðinu og að heilbrigðiseftirlitið geti auk þess takmarkað opnunartíma til þess að draga úr ónæði af völdum hávaða frá skotæfingasvæðinu. Telur Umhverfisstofnun ekki ástæðu til ógilda starfsleyfið, þótt hávaðinn megi teljast truflandi.
3. Um hávaðamælingar heilbrigðiseftirlits
Þá er í kæru byggt á því að hávaðamælingar af hálfu heilbrigðiseftirlits á svæðinu hafi ekki verið dugandi til að leggja mat á hávaða.
Í umsögn Umhverfis- og samgöngusviðs Reykjavíkurborgar kemur fram að heilbrigðiseftirlitið hafi metið hávaða vegna skothvellanna bæði með mælingum og skynmati. Það mat sé hins vegar ekki einfalt en leitað sé allra leiða til þess meta hávaða með þeirri tækni sem best er og fáanleg í því sambandi.
Í umsögn Umhverfisstofnunar eru ekki gerðar athugasemdir við hávaðamælingar eða mat heilbrigðiseftirlits varðandi hávaða frá skotæfingasvæðinu.
4. Um gildistíma starfsleyfis.
Í kæru er byggt á því að gildistími starfsleyfis Skotfélags Reykjavíkur, 12 ár, sé úr hófi langur.
Í umsögn Reykjavíkurborgar er tekið fram að gildistími starfsleyfa sé orðinn samræmdur á landsvísu til tólf ára og sé það orðin venja að veita starfsleyfi til þess tíma. Endurskoðunarheimildir séu og í umræddu starfsleyfi og sé þeim beitt gefist tilefni til þess. Í umsögn Umhverfisstofnunar er ekki gerð athugasemd við gildistíma starfsleyfisins.
5. Um ráðstöfun landssvæðis og skipulag.
Í kæru er vísað til þess að sú ákvörðun Reykjavíkurborgar um að nýta og ráðstafa áðurgreindu svæði á Álfsnesi undir skotvelli og tilheyrandi athafnir þar, hafi ekki haft viðhlítandi stoð í reglum skipulagslaga og verið í ósamræmi við þær. Þannig hafi samningur Reykjavíkurborgar við skotfélögin um ráðstöfun landssvæðis á Álfsnesi hvorki verið í samræmi við reglur um aðalskipulag né heldur í samræmi við reglur um deiliskipulag, en ljóst sé að ekkert deiliskipulag sé í gildi á svæðinu. Er því haldið fram í kæru að allar síðari ákvarðanir heilbrigðisnefndar og Reykjavíkurborgar byggðar á umræddum landnotkunarsamningi séu ógildar þar sem deiliskipulag skorti fyrir svæðið.
Í umsögn Skipulagsstofnunar er tekið fram að samkvæmt gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur sé skotæfingasvæðið á Álfsnesi skilgreint sem opið svæði til sérstakra nota og séu skotvellir á meðal þeirrar notkunar sem heimil telst á slíkum svæðum, sbr. gr. 4.12. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Hins vegar sé svæðið ekki merkt á aðalskipulagsuppdrætti með sérstökum bókstaf sem gefur til kynna þá notkun sem fyrirhuguð er, líkt og tekið er fram í greinargerð með aðalskipulagsinu að gera skuli með sértæka starfsemi og gert er með mörg önnur svæði með sömu skilgreiningu í aðalskipulaginu. Í ljósi þess, svo og ákvæði framannefndrar gr. 4.12. skipulagsgerðar um að gera skuli grein fyrir megindráttum svæðis og skýra helstu atriði er varða útivistaraðstöðu og tengslum þeirra við byggð, segir Skipulagsstofnun að umrædd landnotkun, það er aðstaða til skotiðkunar, samræmist ekki aðalskipulagi Reykjavíkur og forsendum þess. Þá bendir Skipulagsstofnun einnig á að framkvæmdir og mannvirki sem kunna að fylgja starfsemi sem þessari þurfi að vera í samræmi við samþykkt deiliskipulag sem kynnt hefur verið fyrir almenningi skv. 25. gr. skipulags - og byggingarlaga nr. 73/1997.
Í umsögn Umhverfisstofnunar eru ekki gerðar athugasemdir við að Reykjavíkurborg hafi gert samning um ráðstöfun landssvæðisins á Álfsnesi undir skotvöll. Segir að eðlilegt sé þó að kynna áætlanir sveitarfélaga í þessa veru, t.d. um staðsetningu skotvalla og þá þurfi einnig að fylgja ákvæðum skipulags - og byggingarlaga, rúmist starfsemi ekki innan skipulags.
Í umsögn Umhverfis- og samgöngusviðs Reykjavíkurborgar er vísað til þess að borgarráð hafi samþykkt tillögu að staðsetningu skotæfingasvæðis á Álfsnesi þann 24. júní 2003. Þar sem starfsemin sé lögmæt og talist í samræmi við þá tillögu hafi heilbrigðisnefnd ekki haft forsendur til annars en að veita starfseminni starfsleyfi. Þá er í rökstuðningi þeim sem fram kemur í bréfi Umhverfis- og samgöngusviðs Reykjavíkurborgar til kærenda dags. 26. maí sl. tekið fram að starfsemi skotfélaganna sé á þeim stað sem úthlutað hafi verið af skipulags- og byggingarsviði Reykjavíkurborgar, sbr. fyrrnefndan afnotsamning Reykjvíkurborgar og Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis í því sambandi.
IV. Forsendur og niðurstaða ráðuneytisins
1.Um kynningu starfsleyfis.
Í kæru er byggt á að Heilbrigðisnefnd Reykjavíkur hafi ekki staðið með fullnægjandi hætti að kynningu á starfsleyfisdrögum. Í 24. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir er m.a. rakið að útgefandi starfsleyfis skuli auglýsa á tryggan hátt, svo sem í dagblaði eða staðarblaði ef við á, að starfsleyfistillaga sé komin fram, hvers efnis tillagan sé og hvar hún liggi frammi. Samkvæmt framlögðum gögnum og upplýsingum málsins liggur fyrir að drög að starfsleyfisauglýsingu voru auglýst í Fréttablaðinu þann 5. mars 2009, auk þess sem auglýsingin var einnig birt á vefsíðum Reykjavíkurborgar. Samkvæmt upplýsingum sem ráðuneytið aflaði frá Fréttablaðinu var það borið í hús á Kjalarnesi og víðar umræddan dag, samkvæmt hefðbundnu vinnulagi. Þar að auki hafði heilbrigðisnefnd haft samband við formann íbúasamtaka Kjalarness og í framhaldi af því haldið fund með samtökunum, til þess að vekja athygli á fyrirhugaðri starfsemi og veita íbúum svæðisins færi á að koma athugasemdum vegna þess. Tekur ráðuneyti því undir þá afstöðu sem fram kemur í umsögn Umhverfisstofnunar að auglýsing starfsleyfistillögu hafi fullnægt áskilnaði laga og reglna.
Fellst ráðuneytið samkvæmt framansögðu ekki á þá málsástæðu kærenda að auglýsingu starfsleyfisins hafi verið áfátt í ljósi gildandi reglna þar um, sbr. 24. gr. áðurgreindrar reglugerðar, og verður því hin kærða ákvörðun ekki felld úr gildi af þeirri ástæðu.
2. Um hávaða vegna skothvella og starfsleyfisskilyrði.
Svo sem fyrr greinir er í kæru vísað til ítrekaðs truflandi hávaða frá skotvopnum þeim sem notuð eru við æfingar á svæðinu.
Í rökstuðningi þeim sem Heilbrigðisnefnd Reykjavíkur lét kærendum té vegna hinnar kærðu ákvörðunar er beinlínis tekið fram að niðurstöður hávaðamælinga á svæðinu hafi leitt í ljós að skothvellir af umræddu æfingasvæði séu truflandi og hafi fimm heilbrigðisfulltrúar unnið það mat. Að mati ráðuneytisins er þannig samkvæmt framangreindu ekki um það deilt af hálfu kærenda og heilbrigðiseftirlits í máli þessu, að hávaði sá er fylgir þeirri starfsemi sem fer fram í skjóli hins kærða starfsleyfis, teljist til ónæðis sbr. skilgreiningu þar um í 3. gr. reglugerðar um hávaða nr. 724/2008. Í nefndri grein er ónæði skilgreint sem veruleg eða ítrekuð truflun eða áreiti af völdum hávaða sem sker sig úr því umhverfi er um ræðir. Er sem fyrr greinir einnig vísað til þessarar skilgreiningar í umsögn Umhverfisstofnunar. Líkt og vikið er að í umsögn Umhverfisstofnunar og Umhverfis- og samgöngusviðs þykir hins vegar hvergi komið fram í gögnum málsins að hávaðinn sé heilsuspillandi, og er því heldur ekki haldið fram af hálfu kærenda. Sem fyrr greinir liggur og fyrir að unnið er enn frekar að því markmiði af hálfu heilbrigðiseftirlits og starfsleyfishafa að takmarka hávaðann og þá eru heimildir til þess að herða enn frekar á starfsleyfisskilyrðum samkvæmt gr. 2.2. í hinu kærða starfsleyfi.
Með hliðsjón af framangreindu þykir að mati ráðuneytisins ekki fært að fallast á að starfsleyfið beri að fella úr gildi sökum hávaða frá starfseminni, ekki síst vegna meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga þar sem telja verður að vægari úrræði geti komið að gagni við að ná því markmiði að takmarka hávaða frá starfseminni, sbr. einkum þær aðferðir og úrræði sem tilgreind eru í starfsleyfisskilyrðum og þær heimildir sem heilbrigðisnefnd hefur þar til að herða enn frekar á starfsleyfisskilyrðum, svo og þá vinnu sem frá var greint yfirstandandi sé hjá heilbrigðisnefnd til að ná umræddum markmiði.
Í kæru er á því byggt að skilyrði þau sem tilgreind eru í gr. 2.2. í hinu kærða starfsleyfi teljist haldlítil og ekki sé tekið fram hvaða úrræðum eigi að beita til að takmarka hávaða.
Í gr. 2.2. í hinu kærða starfsleyfi segir að heilbrigðiseftirlitið muni leita leiða til að meta hávaða eftir bestu fáanlegu tækni í samræmi við gildandi reglugerð um hávaða nr. 724/2008. Þar er og tekið fram að starfsleyfishafa sé skylt að gera allt sem í hans valdi stendur til að koma í veg fyrir heilsuspillandi hávaða og ónæði af völdum hávaða, t.d. með notkun hljóðísogsefna eins og hljóðmana, veggja, klefa eða annarra hindrana. Heilbrigðiseftirlit geti takmarkað opnunartíma eða gert ítarlegri kröfur um hávaðavarnir ef starfsemin veldur ónæði í umhverfinu umfram það sem eðlilegt má teljast.
Að mati ráðuneytisins felast í framangreindum starfsleyfisskilyrðum sértækar og skýrar kröfur til starfsleyfishafa um að takmarka hávaða vegna starfseminnar frá skotsvæðinu eins og unnt er, og sömuleiðis er þar áskilin sú skylda heilbrigðiseftirlits að leita leiða til að takmarka hávaða enn frekar. Þá gilda viðmiðunarmörk um leyfilegan hávaða samkvæmt töflu III í meðfylgjandi viðauka ofangreindrar reglugerðar um hávaða (athafna- og iðnaðarsvæði), fyrir þá starfsemi sem hér um ræðir. Einnig þykja þær aðferðir sem nú þegar er gert ráð fyrir í gr. 2.2. í starfsleyfinu glögglega tilgreindar og eru auk þess þekktar til að varna hávaða. Sem fyrr greinir stendur yfir vinna hjá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur til að finna skilvirkustu og bestu fáanlegu varnir eða aðferðir til að takmarka hávaða sem kemur frá skotsvæðinu, og er vísað til þeirrar vinnu svo og umgetinna starfsleyfisskilyrða og gildis þeirra í umsögn Umhverfisstofnunar, sbr. kafla III hér að framan varðandi það.
Með tilliti til framangreinds þykir því að mati ráðuneytisins ekki unnt að fallast á kröfu kærenda að fella starfsleyfið úr gildi vegna þess að skilyrði í gr. 2.2. teljist haldlítil.
3. Um gildistíma starfsleyfis.
Vegna þeirrar málsástæðu í kæru um að starfsleyfi hafi verið markaður tími til tólf ára, þá kemur sem fyrr greinir fram í umsögn Heilbrigðisnefndar Reykjavíkur að venja sé að gefa út starfsleyfi til tólf ára og sé það samræmt á landsvísu. Ráðuneytið hefur í nýlegum úrskurði tekið afstöðu til þessa atriðis, sbr. úrskurð ráðuneytisins frá 22. des. 2008, þar sem slík tilhögun um að gefa út starfsleyfi til tólf ára var viðurkennd af hálfu ráðuneytisins í ljósi samræmis- og jafnræðisraka. Í samræmi við þann úrskurð, telur ráðuneytið ekki ástæðu til að gera athugasemd við umrædda gildistímaafmörkun, enda liggur fyrir að hún byggðist á sjónarmiðum um samræmi gildistíma starfsleyfa á landsvísu.
4. Um hávaðamælingar af hálfu heilbrigðiseftirlits.
Í kæru er og á því byggt að Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur hafi ekki framkvæmt fullnægjandi mælingar á hávaða vegna starfsemi Skotveiðifélags Reykjavíkur.
Ráðuneytið telur að þetta kæruatriði varði ágreining um framkvæmd heilbrigðiseftirlits en ekki álitaefni um útgáfu starfsleyfis. Í 1. mgr. 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir er kveðið á um að rísi ágreiningur um framkvæmd laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim eða heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga eða um ákvarðanir yfirvalda sé heimilt að vísa málin til sérstakrar úrskurðarnefndar. Á þetta kæruatriði undir framangreint ákvæði og fellur því utan valdsviðs ráðuneytisins, sbr. 2. mgr. 32. gr. laganna en samkvæmt þeirri málsgrein afmarkast úrskurðarvald ráðuneytisins við útgáfu starfsleyfa. Verður því kæruatriði þessu vísað frá ráðuneytinu.
5. Um ráðstöfun landssvæðis og skipulag.
Líkt og frá er greint að framan er vísað til þess í kæru að hið kærða starfsleyfi sé ekki í samræmi við gildandi aðalskipulag og að auki hafi deiliskipulag ekki verið gert á því svæði er um ræðir.
Eins og fyrr greinir kemur fram í umsögn Skipulagsstofnunar er Álfsnes samkvæmt gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 , þar sem sú starfsemi sem frá greinir í hinu kærða starfsleyfi er staðsett, svæði fyrir sértæka starfsemi sbr. skilgreiningu þar um í gr. 4.12.1. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, en samkvæmt þeirri grein falla skotvellir m.a. undir þá skilgreiningu. Skipulagsstofnun telur þó að merkingum á uppdráttum með aðalskipulaginu vegna skotæfingasvæðisins vera ábótavant, þar sem áskilið sé í greinargerð með aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 að auðkenna skuli svæði fyrir sértæka starfsemi með sérstökum bókstaf. Að mati ráðuneytisins má fallast á afstöðu Skipulagsstofnunar til þessa atriðis þótt það eitt og sér þyki ekki leiða til þess að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Skipulagsstofnun bendir jafnframt á að framkvæmdir og mannvirki sem kunna að fylgja þeirri starfsemi sem hér um ræðir þurfi að vera í samræmi við deiliskipulag sem kynnt hafi verið eftir ákvæðum 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Samkvæmt 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags. Í 2. mgr. 23. gr. er svo rakið að deiliskipulag skuli gera á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Í löggjöf hefur hugtakið starfsemi verið tengt við eða tilheyrt hugtakinu framkvæmd, sbr. svo sem 1. mgr. 3. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 þar sem hugtakið starfsemi stendur í órofa samhengi við hugtakið framkvæmd, svo og orðalag 27. gr. skipulags- og byggingarlaga þar sem hugtakið vísar m.a. til áhrifa á umhverfið og breyttrar ásýndar þess.
Fyrir utan þá starfsemi sem fram fer hjá Skotveiðifélagi Reykjavíkur í skjóli hins kærða starfsleyfis, hlýtur að mati ráðuneytisins gerð og uppsetning skotvallar með tilheyrandi útbúnaði og tilfæringum að teljast til ákveðinnar framkvæmdar, eðli málsins samkvæmt. Þá ber hér að líta til 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun, en þar kemur m.a. fram að umsóknum um starfsleyfi skuli fylgja afrit af staðfestu deiliskipulagi. Að mati ráðuneytisins hljóta þær forsendur þessa ákvæðis fyrst og fremst að vera þær að tryggja að starfsleyfi skuli ekki veitt fyrir slíkri starfsemi og hér um ræðir, nema fyrir liggi gilt deiliskipulag samkvæmt ákvæðum 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Sjónarmið að baki ákvæðinu eru þannig einkum þau, að mati ráðuneytisins, að tryggja að sú nýting eða ráðstöfun tiltekins landssvæðis sem leiðir af því að ákveðinni starfsemi er valinn þar staður, eigi sér stoð í og sé í samræmi við ákvæði 25. gr. laganna um deiliskipulag og þær reglur og sjónarmið sem þar koma fram.
Þrátt fyrir að borgarráð hafi út af fyrir sig samþykkt tillögu að deiliskipulagi gagnvart umræddu landssvæði í Álfsnesi þann 23. júní 2003, liggur fyrir samkvæmt málsgögnum og upplýsingum frá skipulagssviði Reykjavíkurborgar að deiliskipulag vegna Álfsness og skotvalla þar var ekki gert samkvæmt málsmeðferð þeirri og ferli því sem 25. gr. skipulags- og byggingarlaga mælir fyrir um. Þannig fór áðurnefnd deiliskipulagstillaga sem samþykkt var í borgarráði sem slíku, ekki í það ferli sem málsmeðferðarákvæði 25. gr. skipulags- og byggingarlaga mæla fyrir um vegna deiliskipulags. Þannig skortir til að mynda á að deiliskipulagstillagan hafi verið auglýst og kynnt sbr. 1. ml. og 2. ml. 1. gr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga og þar með var ekki veitt færi á að koma að athugasemdum vegna tillögunnar, sbr. 3. ml. 1. mgr. 25. gr. laganna. Þá fékk Skipulagsstofnun, sem m.a. er ætlað að hafa eftirlit með framkvæmd laganna og leiðbeina sveitarfélögum vegna skipulags sbr. 4. gr. laganna, tillöguna heldur ekki til lögboðinnar athugunar, sbr. 5. ml. 1. mgr. 25. gr. laganna og þar með ekki færi á að koma að athugasemdum sínum vegna hennar líkt og ráð er fyrir gert í 3. mgr. 25. gr. laganna. Lögmælt birting gat og vegna þess heldur ekki farið fram sbr. 5. mgr. 25. gr. laganna. Verður því að telja að við útgáfu umrædds starfsleyfis hafi skort deiliskipulag, þar sem skyldan til gerðar deiliskipulags samkvæmt 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga svo og meðferðar þess eftir 25. gr. laganna var ekki virt. Eins og fram er komið er það skilyrði að með umsókn um starfsleyfi fylgi afrit af staðfestu deiliskipulagi sbr. áðurgreint ákvæði 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Samkvæmt framanröktu er ljóst að umrætt skilyrði var ekki uppfyllt við umsókn og síðan útgáfu hins kærða starfsleyfis, enda deiliskipulag ekki verið gert samkvæmt fyrirmælum 25. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Að öllu framangreindu virtu er það mat ráðuneytisins að fella beri hina kærðu ákvörðun Heilbrigðisnefndar Reykjavíkur um útgáfu starfsleyfis til handa Skotveiðifélagi Reykjavíkur og nágrennis úr gildi.
Úrskurðarorð:
Hin kærða ákvörðun Heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 4. maí 2009 um útgáfu starfsleyfis til Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis er felld úr gildi.