Mál 04110052

Grein

Hinn 28. júní 2005 er kveðinn upp í umhverfisráðuneytinu svohljóðandi

ÚRSKURÐUR:

Ráðuneytinu barst þann 15. desember 2004 kæra Péturs M. Jónassonar, þann 21. desember 2004 kæra Náttúruverndarsamtaka Íslands og þann 22. desember 2004 kæra Landverndar vegna úrskurðar Skipulagsstofnunar, frá 11. nóvember 2004, um mat á umhverfisáhrifum Gjábakkavegar.

Þann 11. nóvember 2004 kvað Skipulagsstofnun upp úrskurð sinn vegna mats á umhverfisáhrifum Gjábakkavegar (365), Laugarvatn - Þingvellir, Bláskógarbyggð. Skipulagsstofnun féllst á alla þá kosti sem framkvæmdaraðili óskaði eftir að færu í mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðrar lagningar Gjábakkavegar frá Laugarvatni til Þingvalla í Bláskógarbyggð samkvæmt leiðum 2, 3, og 12a á austurhluta svæðisins og leið 7 á vesturhluta þess og tengiveg T2 að Laugarvatnsvöllum með skilyrðum.

Ráðuneytið fór í vettvangsferð með kæranda Pétri M. Jónassyni þann 19. mars 2005. Ráðuneytið átti fund með Sigurði Oddsyni þjóðgarðsverði þann 2. maí 2005 til að fara yfir afstöðu Þjóðgarðsnefndar sem á þeim tíma hafði ekki sent inn umsögn sína. Þann 8. maí 2005 átti ráðuneytið fund með Vegamálastjóra þar sem hann gerði nánar grein fyrir þeirri ákvörðun Vegagerðarinnar að meta ekki samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum endurbyggingu núverandi Gjábakkavegar.

II. Kæruatriði og umsagnir um þau.

Pétur M. Jónasson gerir þá kröfu að umhverfisráðherra láti framkvæma nýtt óháð mat á leið 1 sem er sú leið er fylgir gamla Kóngsveginum, núverandi vegarstæði, með minni hönnunarhraða til samanburðar við mat það sem Vegagerðin hefur gert á leið 3 + 7 með 90 kílómetra hraða. Rök kæranda fyrir kröfu sinni eru að leið 1 hafi verið hafnað fyrirfram og því dragi kærandi niðurstöðu matsins í efa.

Náttúruverndarsamtök Íslands gera þá kröfu að hafna beri öllum útfærslum sem metnar voru í mati á umhverfisáhrifum Gjábakkavegar þar sem allar útfærslur nema endurbætur á núverandi Gjábakkavegi (leið 1) hafi í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif.

Landvernd gerir þá kröfu að ráðherra felli hinn kærða úrskurð úr gildi og vísi málinu til Skipulagsstofnunar til nýrrar meðferðar þar sem endurbygging núverandi leiðar, leið 1, fái efnislega umfjöllun til jafns við leið 7. Jafnframt að metið yrði við nýja málsmeðferð hvaða áhrif það hefði á samgöngur á svæðinu ef vegur sunnan Þingvallar yrði byggður sem afkastamikil samgönguleið.

Kærendur gera allir þá kröfu að úrskurður Skipulagsstofnunar verði felldur úr gildi þar sem framkvæmdaraðili hafi ekki metið samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum endurbætur á núverandi Gjábakkavegi, nefnd leið 1. Landvernd bendir á að „bætt leið 1" hafi ekki fengið skoðun sem valkostur þar sem Vegagerðin hafi hafnað henni án fullnægjandi röksemda. Bendir kærandi á að þegar svo mikil náttúruverðmæti eru í húfi sé það óásættanlegt að allir raunhæfir kostir til vegabóta séu ekki kannaðir með fullnægjandi hætti. Einnig telur kærandi Landvernd, að ósamræmi sé í svörum Vegagerðarinnar á því hvers vegna endurbætt leið 1 sé ekki raunhæfur kostur. Víða haldi Vegagerðin því fram að leið 1 sé ekki ásættanleg af vegtæknilegum ástæðum eða öryggisástæðum en einnig að mikið rask muni fylgja því að laga veginn.

Ráðuneytið óskaði með bréfum dagsettum 4. janúar 2005 eftir umsögnum frá Skipulagsstofnun, Bláskógabyggð, Fornleifavernd ríkisins, Ferðamálaráði Íslands, Heilbrigðiseftirliti Suðurlands, Landgræðslu ríkisins, Þingvallanefnd og Vegagerðinni um fram komnar kærur. Var umsagnaraðilum veittur frestur til 24. janúar 2005 til að senda inn umsagnir sínar. Þann 16. febrúar 2005 sendi ráðuneytið ítrekun til Þingvallanefndar og Ferðamálaráðs Íslands um að frestur til að skila inn umsögnum væri liðinn og þeim gefinn viðbótar frestur til 21. febrúar til að skila inn umsögnum.

Í umsögn Skipulagsstofnunar frá 3. febrúar 2005 segir:

Í umsögn Skipulagsstofnunar kemur einnig fram að hún telji sig ekki hafa lagastoð samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum til að þvinga framkvæmdaraðila til að leggja fram til athugunar og úrskurðar kost sem framkvæmdaraðili telur ekki koma til greina og hann ætlar sér ekki að framkvæma. Í þessu sambandi má einnig benda á að ekki komu fram athugasemdir frá leyfisveitendum, öðrum umsagnaraðilum og almenningi hvað varðar framlagða kosti við gerð matsáætlunar vorið 2003. Þá þegar kom fram í matsáætlun Vegagerðarinnar (bls. 1) að það væri stefna Vegagerðarinnar að Gjábakkavegur yrði heilsársvegur með bundnu slitlagi og hönnunarhraða 90 km/klst og að leið 1, með 70 km/klst hönnunarhraða, væri ekki lögð fram sem framkvæmdakostur. Skipulagsstofnun telur matsáætlunarstigið æskilegan tímapunkt til að koma að athugasemdum við að tiltekinn framkvæmdakostur sé þá þegar útilokaður. Skipulagsstofnun vill einnig benda á að á meðan Vegagerðin vann að mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar barst Skipulagsstofnun, 26. september 2003, afrit af mótmælum, við lagningu hraðbrautar (90 km/klst.) í gegnum þjóðgarðinn á Þingvöllum í stað Gjábakkavegar (nr. 365), til Vegagerðarinnar frá einum kæranda, Pétri M. Jónassyni. Var tekið á þessari athugasemd í matsskýrslunni, sbr. kafli 5.1 á bls. 5.

Skipulagsstofnun telur að stofnunin hafi sinnt skyldum sínum skv. 8. og 9. gr. laga nr. 106/2000 um að í matsáætlun og matsskýrslu skuli lýsa öðrum möguleikum sem til greina koma og að farið hafi verið að lögum hvað þetta varðar og því sé ekki forsenda til að fella úrskurð stofnunarinnar frá 11. nóvember 2004 úr gildi.

Í umsögn Bláskógabyggðar dagsett 20. janúar 2005 segir að sveitarstjórn hafi frá upphafi tekið undir það viðhorf Vegagerðarinnar að uppbygging núverandi leiðar sé með öllu óásættanleg fyrst og fremst með tilliti til öryggisþátta en einnig vegna áhrifa á náttúru landsins.

Umhverfisstofnun gagnrýnir í umsögn sinni að ekki hafi verið metinn sá framkvæmdarkostur að endurbyggja veg um Gjábakka með minni hönnunarhraða og í öðrum vegflokki. Ljóst hafi verið að leið 1 uppfylli ekki vegtæknilega sömu kröfur á sama hátt og leið 7 en markmið framkvæmdarinnar séu skilgreind með þeim hætti að þeim verði ekki að fullu náð nema farið sé að tillögum Vegagerðarinnar. Umhverfisstofnun gagnrýnir að í matskýrslu sé ekki leitast við að svara spurningunni um hvort unnt sé að endurbyggja Gjábakkaveg á ásættanlegan hátt heldur hvort unnt sé að leggja á vegstæði núverandi Gjábakkavegar veg sambærilegan þeim vegi sem leggja á samkvæmt leið 7. Umhverfisstofnun telur að Skipulagsstofnun sé ekki unnt að komast að þeirri niðurstöðu nema að báðir kostirnir séu bornir saman sem raunhæfir valkostir.

Fornleifavernd ríkisins bendir á í umsögn sinni dagsett 20. janúar 2005 að hún hafi ekki fjallað um áhrif leiðar 1 á fornleifar þó stofnunin hafi getið þess í umsögn sinni að sá vegkostur hefði meiri áhrif á fornleifar en aðrir kostir sem kynntir voru í skýrslunni. Fornleifavernd ríkisins telur sig ekki geta tekið afstöðu til leiðar 1 fyrr en og ef sá valkostur kæmi til umfjöllunar í mati á umhverfisáhrifum.

Í umsögn Landgræðslu ríkisins dagsett 24. janúar 2005 segir að stofnunin vilji taka undir þau rök að æskilegt hefði verið að setja lagfærða leið 1 sem valkost í mati á framkvæmdunum þar sem sú leið valdi mun minni röskun á gróðurlendum.

Í bréfi dagsettu 4. janúar 2005 óskaði ráðuneytið eftir nánari rökstuðningi Vegagerðarinnar um hvaða markmið það voru sem ætlað var að ná við gerð nýs Gjábakkavegar, hver setji þau markmið og hvers vegna leið 1 var fyrirfram ekki talin ná þessum markmiðum og þar af leiðandi ekki talin valkostur í mati á umhverfisáhrifum Gjábakkavegar. Í umsögn Vegagerðarinnar um þetta atriði segir að markmið með lagningu Gjábakkavegar komi fram í samþykkt Alþingis á samgönguáætlun, vegaáætlun og vegalögum nr. 45/1994 og í staðfestu aðalskipulagi Laugardalshrepps 2000-2012. Fram kemur að meginmarkmið samgönguáætlunar eru greiðari samgöngur, hagkvæmur rekstur og uppbygging samgangna, umhverfisvænni samgöngur og öruggar samgöngur. Vegagerðin vísar einnig í aðalskipulag Laugardalshrepps 2000-2012 þar sem lögð er rík áhersla á bættar samgöngur og að bygging heilsársvegar norðan Lyngdalsheiðar með endurbótum og breytt lega núverandi Gjábakkavegar sé ætlað að ná því markmiði. Vegagerðin bendir jafnframt á að Gjábakkavegur skuli vera stofnvegur í grunnneti landsins og því séu gerðar ríkar kröfur til umferðaröryggis. Á grunni þessara gagna og gildandi vegalaga eru þau markmið sett fram í tillögu að matsáætlun og matsskýrslu að bæta samgöngur og auka umferðaröryggi jafnframt að stuðla að bættu aðgengi ferðamanna og sumarhúsagesta að áfangastöðum í uppsveitum Árnessýslu. Vegagerðin bendir á að forsendur fyrir því að leið 1 var í frumvinnunni ekki talinn raunhæfur kostur voru kröfur um umferðaröryggi, lega vegar í landi og arðsemi. Telur Vegagerðin hvað varðar Gjábakkaveg að margar leiðir séu fyrir hendi, og þar sem landslagið geri það auðvelt að ná 90 km/klst hönnunarhraða séu ekki forsendur til að hafa hann lægri, ekki síst þegar haft sé í huga að umferð sé áætluð um 500 bílar á dag og þar af sé tiltölulega hátt hlutfall erlendra ferðamanna og fólksflutningabifreiða.

Í umsögn Þingvallanefndar til ráðuneytisins dagsett 15. júní 2005 kemur fram að nefndin hafi frá upphafi málsins talið að uppbygging núverandi Gjábakkavegar (leið 1) falli best að umhverfinu af þeim veglínum sem kynntar hafa verið. Vegurinn sé jafnframt söguleg leið og hluti af þjóðgarðsmyndinni frá upphafi. Einnig að leið 1 bjóði upp á „..tengingar við einstaka útsýnisstaði yfir jarðmyndanir svæðisins, svo sem legu Atlantshafshryggjarins um Þingvelli, hreyfingu jarðskorpufleka heimsálfanna og tugi eldstöðva sem mótað hafa svæðið allt frá Heklu, um Lyngdalsheiði og Hengil, til Skjaldbreiðar og Kálfstinda." Nefndin vísar einnig um nánari afstöðu nefndarinnar í bréf framkvæmdastjóra Þingvallanefndar til Skipulagsstofnunar sem dagsett er 14. september 2004.

Þær umsagnir sem höfðu borist ráðuneytinu voru sendar þann 24. febrúar til athugasemda kærenda. Umsögn Þingvallanefndar barst ráðuneytinu ekki fyrr en 15. júní 2005 og taldi ráðuneytið ekki þörf á að senda hana til athugasemda kærenda enda hefði slíkt leitt til frekari tafa á að ráðuneytið úrskurðaði um kröfur kærenda. Athugasemdir kæranda Péturs M. Jónassonar við umsagnir sendar þann 24. febrúar 2005 bárust ráðuneytinu með bréfi dagsettu 7. mars 2005 en þar ítrekar kærandi kröfur sínar og tekur m.a. undir umsögn Umhverfisstofnunar.

Í athugasemdum Landverndar við fram komnar umsagnir frá 7. mars 2005 bendir Landvernd á að megin forsenda kæru samtakanna er að leið 1 hafi ekki verið metin sem raunhæfur kostur og því hefði ekki verið hægt að taka upplýsta ákvörðun í málinu. Samtökin gagnrýna þau viðhorf Vegagerðarinnar að náttúruverndarsjónarmið séu ekki fullgildar ástæður til að miða hraða við hönnun vegar við. Ekki er fallist á að í þessu tilviki skuli miða hámarkshraða við aksturshegðun ökumanna en ekki aðstæður til að hanna veg sem miðaður er við að takmarka náttúruverndargildi svæðisins. Landvernd telur að valkostur sé sá kostur sem skilar nægilega raunhæfum markmiðum framkvæmdarinnar og þá verði að skoða þann möguleika óháð því hvort framkvæmdaraðili vilji það eða ekki.

IV. Niðurstaða um kæruatriði.

Ráðuneytið tekur fyrst til athugunar kröfu kærenda um að úrskurður Skipulagsstofnunar verði ógiltur þar sem leið 1, endurbygging núverandi vegar, hafi ekki verið metin í samræmi við lög um mat á umhverfisáhrifum sem raunhæfur kostur.

Í lögum um mat á umhverfisáhrifum 106/2000 er gerð krafa um, sbr. 1. mgr. 8. gr. þeirra, að framkvæmdaraðili geri tillögu að matsáætlun eins snemma á undirbúningsstigi framkvæmdar og kostur er. Í tillögu framkvæmdaraðila ber honum að lýsa framkvæmdinni, framkvæmdarsvæði og öðrum möguleikum sem til greina koma og hvernig framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum. Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laganna er Skipulagsstofnun heimilt að hafna tillögu að matsáætlun en stofnuninni ber þá að rökstyðja ákvörðun sína og gera grein fyrir því sem hún telur ábótavant. Í 2. mgr. 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum þar sem fjallað er um innihald skýrslu um mat á umhverfisáhrifum hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar segir: „Ávallt skal gera grein fyrir helstu möguleikum sem til greina koma og umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman." Í 1. mgr. 10. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum kemur fram að Skipulagsstofnun hefur heimild til að meta hvort skýrsla um mat á umhverfisáhrifum uppfylli þær kröfur sem gerðar eru í 9. gr. og séu í samræmi við matsáætlun skv. 8. gr. Samkvæmt þessu hefur ráðuneytið ótvírætt þá heimild að leysa úr því hvort fyrirliggjandi matsáætlun og matskýrsla séu í samræmi við lög um mat á umhverfisáhrifum.

Lög um mat á umhverfisáhrifum og reglugerð um mat á umhverfisáhrifum, nr. 671/2000 gefur framkvæmdaraðila rúmt svigrúm til að ákveða hvaða framkvæmdarkosti hann telur að til greina komi. Ráðuneytið hefur ítrekað í úrskurðum sínum, þar á meðal frá 16. febrúar 2003 um mat á umhverfisáhrifum lagningu hringvegar um Norðurárdal, Kjálkavegi-Heiðarsporði í Akrahreppi og úrskurði frá 13. maí 2002 um mat á umhverfisáhrifum jarðgangna og vegagerðar á norðanverðum Tröllaskaga milli Siglufjarðar og Ólafsfjarðar, að framkvæmdaraðili hafi forræði yfir hvaða framkvæmdarkosti hann telji að uppfylli markmið framkvæmdarinnar og beri því að skoða í samræmi við lög um mat á umhverfisáhrifum. Ráðuneytið telur þrátt fyrir þetta að lög um mat á umhverfisáhrifum setji forræði framkvæmdaraðila ákveðnar skorður þar sem lögin gera kröfu um það hvað skoðað sé í tillögu að matsáætlun og í skýrslu um mat á umhverfisáhrifum. Í frumvarpi til laga um mat á umhverfisáhrifum sem lagt var fram á 125 löggjafarþingi 1999-2000 segir um ofangreinda 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum : „Helstu breytingar frá gildandi lögum felast í því að lagt er til í samræmi við ákvæði tilskipunarinnar [97/11/EB innskot ráðuneytisins] að framkvæmdaraðili geri grein fyrir helstu möguleikum sem hann hefur kannað og til greina koma, svo sem varðandi tilhögun og staðsetningu. Nýmæli þetta hefur mikla þýðingu því samanburður á helstu möguleikum er ein helsta forsendan fyrir því að raunveruleg umhverfisáhrif hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar séu metin." Í reglugerð um mat á umhverfisáhrifum segir í c lið 13. gr. að framkvæmdaraðila beri að leggja fram uppdrátt af mögulegri staðsetningu framkvæmdar og áhrifasvæðis hennar, og skv. e lið sömu greinar segir að honum beri að leggja fram upplýsingar um mögulega framkvæmdakosti sem til greina koma, m.a. núll-kost, þ.e. að aðhafast ekkert, greina frá umfangi og tilhögun annarra kosta og staðsetningu þeirra.

Eins og áður segir telur ráðuneytið að lög um mat á umhverfisáhrifum setji forræði framkvæmdaraðila á því hvaða framkvæmdakosti hann meti skv. lögunum nokkrar skorður og að ráðuneytinu beri að meta hvort við mat á umhverfisáhrifum Gjábakkavegar hafi framkvæmdaraðili uppfyllt kröfur laganna þegar hann ákvað að meta ekki umhverfisáhrif endurbyggingar á núverandi Gjábakkavegi (leið 1).

Í máli þessu tók framkvæmdaraðili þá ákvörðun áður en matsáætlun var lögð fram að endurbygging núverandi leiðar 1 uppfylli ekki þau markmið sem sett eru fyrir framkvæmdinni. Eftir að skýrsla um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar var lögð fram óskaði Skipulagsstofnun eftir því að endurskoðuð yrði sú ákvörðun framkvæmdaraðila að leggja ekki fram til athugunar veglínu samsetta úr leið 1 að vestan með 70 km/klst hönnunarhraða og leið 2 að austan með 90 km/klst hönnunarhraða þannig að sú leið lægi til grundvallar úrskurði Skipulagsstofnunar. Var þessi ósk lögð fram í kjölfar umsagnar Umhverfisstofnunar þar sem stofnunin taldi að endurbygging núverandi vegar með allt að 70 km/klst hönnunarhraða hefði minnst umhverfisáhrif, umsagnar Þingvallanefndar sem taldi að endurbygging núverandi leiðar, leið 1, félli best að umhverfinu og myndi áfram nýtast sem einstök útsýnisleið umfram aðrar leiðir og á athugasemdum einstaklings og félagasamtaka. Framkvæmdaraðili hafnaði þessari umleitan Skipulagsstofnunar fyrst og fremst af vegtæknilegum ástæðum svo og af þeirri ástæðu að mikil umhverfisspjöll yrðu af endurbyggingu leiðarinnar á ákveðnum hluta og að óforsvaranlegt væri að líta framhjá þessum þáttum við val á veglínu. Taldi Skipulagsstofnun sig ekki hafa lagastoð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 til að gera þá kröfu til framkvæmdaraðila að hann legði fram til athugunar og úrskurðar kost sem hann teldi ekki koma til greina.

Í umsögn Fornleifaverndar ríkisins kemur fram að stofnunin hafi enn ekki metið áhrif endurbyggingar núverandi vegar á fornleifar, þar sem framkvæmdaraðili taldi hann óásættanlegan framkvæmdakost og óskaði ekki eftir úrskurði Skipulagsstofnunar um hann. Fornleifavernd ríkisins telur að hugsanlegt sé að útfæra megi veginn á þann hátt að hann raski ekki fornleifum. Fornleifavernd ríkisins vill ekki taka endanlega afstöðu til leiðar 1 fyrr en og ef sá valkostur kæmi til umfjöllunar í mati á umhverfisáhrifum. Heilbrigðiseftirlit Suðurlands mælir með að málið verði að nýju sett í mat á umhverfisáhrifum m.a. vegna nýrra upplýsinga varðandi hugsanlega nýtingu grunnvatnsstrauma og atriða sem koma fram í þingsályktunartillögum um verndun Þingvallavatns. Landgræðsla ríkisins telur æskilegast að lagfæra leið 1 þar sem sú leið muni valda minni röskun á gróðurlendum. Umhverfisstofnun telur í umsögn sinni að endurbætur á leið 1 miðað við 50-70 km/klst hámarkshraða muni hafa í för með sér umtalsvert minni áhrif á umhverfi og náttúru, jafnframt því að vera betri kostur fyrir ferðamenn sem verða helstu notendur vegarins. Stofnunin bendir einnig á þá niðurstöðu Skipulagsstofnunar að endurbætur á núverandi vegi hefðu minni umhverfisáhrif í för með sér þar sem núverandi vegstæði yrði fylgt að mestu. Þingvallanefnd segir í umsögn sinni að hún hafi frá upphafi talið að uppbygging núverandi vegar Gjábakkavegar, leiðar 1, falli best að umhverfinu af þeim veglínum sem kynntar hafa verið og að vegurinn sé jafnframt söguleg leið og hluti af þjóðgarðsmyndinni frá upphafi.

Ráðuneytið óskaði eftir að framkvæmdaraðili gerði frekar grein fyrir þeim markmiðum sem ná á við gerð Gjábakkavegar, hver setji þau markmið og hvers vegna leið 1, uppbygging núverandi vegar, var fyrirfram ekki talin ná þessum markmiðum og því ekki valkostur í mati á umhverfisáhrifum Gjábakkavegar. Í umsögn framkvæmdaraðila kemur fram að markmið með lagningu Gjábakkavegar komi fram í samþykkt Alþingis á samgönguáætlun, vegaáætlun og vegalögum nr. 45/1994 og í staðfestu aðalskipulagi fyrir Laugardalshrepp 2000-2012. Meginmarkmið samgönguáætlunar eru greiðari samgöngur, hagkvæmur rekstur og uppbygging samgangna, umhverfisvænni samgöngur og öruggar samgöngur. Einnig var litið til markmiða sem fram koma í aðalskipulagi Laugardalshrepps 2000-2012 en samkvæmt því er gert ráð fyrir nýrri legu Gjábakkavegar norðan Lyngdalsheiðar. Gjábakkavegur er skilgreindur sem stofnvegur sem almennt á að hanna fyrir 90 km/klst hönnunarhraða en einnig er heimilt að hanna hann fyrir 70 km/klst hönnunarhraða. Áhersla var lögð á að bæta samgöngur og auka umferðaröryggi fyrir vegfarendur auk þess að stuðla að bættu aðgengi ferðamanna og sumarhúsagesta að áfangastöðum í uppsveitum Árnessýslu. Framkvæmdaraðili tekur fram að mögulegt sé að nota lægri hönnunarhraða á vegi en 90 km/klst en mjög sterk rök þurfi til að lækka hann verulega og að almennt sé það ekki gert nema aðstæður krefjist þess vegna t.d. vegalagningar í mjög erfiðu landslagi. Framkvæmdaraðili tekur fram að þar sem margar leiðir eru fyrir hendi varðandi Gjábakkaveg þar sem landslagið geri það auðvelt að ná 90 km/klst hönnunarhraða séu ekki forsendur til að hafa hann lægri. Sérstaklega þar sem umferð er áætluð 500 bílar á dag og þar af tiltölulega hátt hlutfall erlendra ferðamanna. Framkvæmdaraðili mótmælir auk þess þeirri staðhæfingu að leið 1 hafi verið hafnað fyrirfram þar sem allar upplýsingar hafi verið lagðar fram um fyrirhugaða vegagerð.

Sú leið sem framkvæmdaraðili hefur valið liggur að hluta til yfir óraskað hraun (leið 7 á vesturhluta svæðisins). Samkvæmt 37. gr. náttúruverndarlaga nr. 44/1999 njóta eldvörp, gervigígar og eldhraun sérstakrar verndar og skal forðast röskun þeirra eins og kostur er. Ráðuneytið fellst ekki á þá röksemd framkvæmdaraðila að landslag geri það auðvelt að ná 90 km/klst hönnunarhraða og því séu ekki forsendur til að hafa hann lægri. Auk þess skal á það bent að á akvegi innan þjóðgarðsins sem er beint framhald Gjábakkavegar er hámarkshraði 50 km/klst.

Við mat á því hvernig skýra eigi það ákvæði 2. mgr. 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, að ávallt skuli gera grein fyrir helstu framkvæmdarmöguleikum sem til greina koma og umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman, skiptir máli hvort fyrir hendi er framkvæmd sem þjónar sama meginmarkmiði og hin fyrirhugaða framkvæmd. Ef svo háttar til er það álit ráðuneytisins að endurnýjun eða endurbygging fyrirliggjandi framkvæmdar, í þessu tilviki núverandi vegar, sé einn af þeim möguleikum sem framkvæmdaraðila beri að láta meta nema augljóst sé og hafið yfir allan vafa að slík endurbygging komi ekki til álita.

Fyrir liggur að Gjábakkavegur er nú þegar til staðar og gegnir í megindráttum sama hlutverki og fyrirhugaður nýr vegur (leið 7 auk leiðar 2, 3 eða 12a). Ennfremur mun hinn nýi vegur að hluta til fara yfir óraskað hraun sem nýtur sérstakrar verndar náttúruverndarlaga. Hér skiptir og máli að samanlögð umhverfisáhrif af byggingu nýs vegar (leið 7 auk leiðar 2, 3 eða 12a) og núverandi vegar hafa ekki verið metin í samanburði við endurbyggingu núverandi vegar (leið 1). Mikilvægt í þessu sambandi er að rask hefur nú þegar orðið vegna núverandi vegstæðis meðan nýtt vegstæði (leið 7) fer yfir óraskað hraun nálægt jaðri Þingvallaþjóðgarðs. Þá hefur mikla þýðingu að Þingvallanefnd telur að endurbygging núverandi vegar (leið 1) sé besti kosturinn, en Þingvallanefnd fer með stjórn á þjóðgarðinum á Þingvöllum sbr. 2. gr. laga nr. 47/2004 um þjóðgarðinn á Þingvöllum Ráðuneytið bendir sérstaklega á að framkvæmdaraðili hafi einungis lagt fram einn mögulegan kost vegna þess hluta leiðarinnar þar sem farið er yfir óraskað hraun þrátt fyrir að til staðar sé eldra vegstæði.

Ótvírætt er að endurbygging núverandi vegar Gjábakkavegar (leið 1) er ekki kostur sem hefur verið metinn af framkvæmdaraðila samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Með lögunum eru gerðar þær kröfur til framkvæmdaraðila að áður en ákvörðun er tekin um framkvæmd þá láti hann meta umhverfisáhrif helstu framkvæmdarkosta til þess að leiða í ljós helstu umhverfisáhrif þeirra þannig að hægt sé að taka upplýsta afstöðu til hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar.

Með vísun til framangreinds fellst ráðuneytið ekki á þá röksemd framkvæmdaraðila að endurbygging núverandi Gjábakkavegar (leiðar 1) sé ekki raunhæfur framkvæmdarkostur og að sú leið geti ekki uppfyllt eðlileg markmið og kröfur sem gera verður til nýs Gjábakkavegar. Því telur ráðuneytið að matsskýrsla um umhverfisáhrif Gjábakkavegar uppfylli ekki skilyrði 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 8 gr. þeirra, þar sem mælt er fyrir um að gera eigi ávallt grein fyrir helstu framkvæmdarmöguleikum sem til greina koma og umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman. Ráðuneytið telur að ógilda beri hinn kærða úrskurð Skipulagsstofnunar og að fram skuli fara mat á umhverfisáhrifum að nýju þar sem m.a. verði gerð grein fyrir endurbyggingu núverandi vegar og sá kostur borinn saman við aðra mögulega kosti.

Úrskurðarorð

Úrskurður Skipulagsstofnunar frá 11. nóvember 2004 um mat á umhverfisáhrifum er hér með felldur úr gildi. Mat á umhverfisáhrifum skal fara fram að nýju þar sem m.a. verður gerð grein fyrir endurbyggingu núverandi vegar og sá kostur borinn saman við aðra kosti.