Mál 05010120

Hinn 28. júní 2005, var kveðinn upp í umhverfisráðuneytinu svohljóðandi

ÚRSKURÐUR:

Ráðuneytinu hefur borist kæra Vatnsveitu Kópavogsbæjar, frá 14. janúar 2005, vegna synjunar Skipulagsstofnunar, frá 8. desember 2004, um að beitt verði sérstakri svæðisskipulagsmeðferð, skv. 15. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, með síðari breytingum, vegna fyrirhugaðra framkvæmda Vatnsveitu Kópavogs. Um er að ræða borun fjögurra vinnsluhola, byggingu stöðvarhúss og vatnsgeymis í Vatnsendakrikum sem og lagningu fimm kílómetra langrar vatnslagnar frá nýjum vatnsgeymi við Vatnsendakrika að miðlunargeymi við Vatnsendahverfi í Kópavogi.

I. Málsatvik.

1. Beiðni Vatnsveitu Kópavogs til Skipulagsstofnunar

Með bréfi, dags. 15. september 2004, fór Kópavogsbær, fyrir hönd Vatnsveitu Kópavogs, þess á leit við Skipulagsstofnun, að beitt yrði sérstakri svæðisskipulagsmeðferð, vegna þeirra áforma vatnsveitunnar að bora 4 vinnsluholur, byggja stöðvarhús og vatnsgeymi í Vatnsendakrikum sem og að leggja 5 kílómetra langa vatnslögn frá nýjum vatnsgeymi við Vatnsendakrika að miðlunargeymi við Vatnsendahverfi í Kópavogi.

Í beiðni Vatnsveitunnar er vísað til ákvörðunar Skipulagsstofnunar um að umrædd framkvæmd skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum en að breytingar þurfi að gera á skipulagi Kópavogs og Reykjavíkur vegna framkvæmdarinnar og að framkvæmdir séu háðar leyfum Kópavogsbæjar og Reykjavíkurborgar samkvæmt 27. gr. skipulags- og byggingarlaga. Þá er vísað til bókunar Borgarráðs, dags. 10. ágúst 2004, um að hafna framkvæmdaleyfi fyrir fyrirhugaða stofnlögn í gegnum Heiðmörk. Í bókuninni segir m.a. að ágreiningur hafi verið um mörk eignarlanda og afréttar á Heiðmerkursvæðinu, þar á meðal í svokölluðum Vatnsendakrikum. Vatnsveita Reykjavíkur hafi borað þar eftir vatni árið 1991 en að nýting svæðisins hafi stöðvast vegna deilnanna. Það sé hlutverk borgarráðs að standa vörð um sameiginlegar eignir borgarbúa, þar með taldar landareignir. Því geti borgarráð ekki fallist á lögn vatnsleiðslu Kópavogsbæjar frá svæði sem borgarráð álítur í eigu Reykvíkinga.

2. Málsmeðferð Skipulagsstofnunar

Með bréfi, dags. 5. október 2004 tilkynnti Skipulagsstofnun kæranda að stofnunin hefði beiðnina til skoðunar „í ljósi óvissu um lögsögumörk og eignarhald" á því svæði sem beiðnin laut að og þess að 15. gr. skipulags- og byggingarlaga „hefur ekki áður verið beitt með þeim hætti sem óskað er eftir". Vegna tilvitnunar beiðanda í fundargerð Borgarráðs, frá 10. ágúst 2004, um ágreining um mörk eignarlanda og afréttar á Heiðmerkursvæðinu þ. á m. í Vatnsendakrikum óskaði Skipulagsstofnun, með bréfi, dags. 11. október 2004, eftir upplýsingum Reykjavíkurborgar um hvaða svæði nefndur ágreiningur næði yfir og hvort borholur Kópavogsbæjar væru innan þess svæðis. Einnig óskaði Skipulagsstofnun eftir upplýsingum Óbyggðanefndar hvort nefndin væri með það svæði sem beiðnin lítur að til meðferðar. Með bréfi, dags. 12. nóvember 2004, tilkynnti Skipulagsstofnun kæranda um að leitað hefði verið framangreindra umsagna og hvenær þær hefðu borist. Þann 8. desember 2004 synjaði Skipulagsstofnun beiðni Vatnsveitu Kópavogs um að að beitt verði sérstakri svæðisskipulagsmeðferð, sbr. 15. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, með síðari breytingum, vegna fyrirhugaðra framkvæmda vatnsveitunnar.

3. Staða skipulags á svæðinu o.fl.

Í gildi er aðalskipulag Reykjavíkur, 2001-2024, staðfest af umhverfisráðherra þann 20. desember 2002, aðalskipulag Kópavogs, 2000-2012, staðfest af umhverfisráðherra þann 23. apríl 2002, svæðisskipulag höfuðborgarsvæðisins, 2001-2024, staðfest af umhverfisráðherra þann 20. desember 2002 sem og svæðisskipulag vatnsverndar á höfuðborgarsvæðinu, staðfest af umhverfisráðherra þann 5. febrúar 1999. Í svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins, 2001-2024, er tilvísun til svæðisskipulags vatnsverndar á höfuðborgarsvæðinu.

Ekki hefur verið farið fram á að samvinnunefnd um svæðisskipulag höfuðborgarsvæðisins taki til meðferðar tillögu að breytingu á svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins né svæðisskipulagi vatnsverndar á höfuðborgarsvæðinu. Kópavogsbær hefur ekki sent Skipulagsstofnun formlega tillögu að breytingu á aðalskipulagi Kópavogs í samræmi við áform Vatnsveitu Kópavogs. Þá er ekki gert ráð fyrir vatnslögn frá fyrirhuguðum vinnsluholum Vatnsveitu Kópavogs á aðalskipulagi Reykjavíkur.

Þann 2. apríl 2004 óskaði Vatnsveita Kópavogs eftir framkvæmdaleyfi Reykjavíkurborgar en var synjað um leyfið, þann 12. ágúst 2004, með vísun til þess að framkvæmdin væri ekki í samræmi við aðalskipulag Reykjavíkur og ágreiningur sé um eignarhald á fyrirhuguðu framkvæmdasvæði.

4. Málsmeðferð ráðuneytisins.

Ráðuneytið sendi framangreinda kæru til umsagnar Skipulagsstofnunar og Reykjavíkurborgar. Umsögn Reykjavíkurborgar barst þann 4. mars 2005. Umsögn Skipulagsstofnunar barst þann 22. mars 2005. Kæranda voru sendar fram komnar umsagnir til athugasemda. Athugasemdir kæranda bárust þann 15. apríl 20005

Vegna þess sem að framan segir um synjun Reykjavíkur um útgáfu framkvæmdaleyfis óskaði ráðuneytið ennfremur eftir upplýsingum frá Kópavogsbæ um hvort farið hefði verið fram á það við Reykjavíkurborg að gerðar yrðu breytingar á aðalskipulagi Reykjavíkurborgar með tilliti til fyrirhugaðrar framkvæmdar Vatnsveitu Kópavogs.

Kærandi sendi ráðuneytinu afrit af bréfum frá heilbrigðiseftirliti Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis, dags. 1. október 2003 og Umhverfis- og heilbrigðisstofu Reykjavíkurborgar, dags. 12. september 2003, til Kópavogsbæjar um tillögu Kópavogsbæjar að breytingu á brunnsvæði í Vatnsendakrikum í Heiðmörk. Í bréfi umhverfis- og heilbrigðisstofu Reykjavíkur eru ekki gerðar athugasemdir við stækkun brunnsvæðisins. Svo segir að þar sem um breytingu á svæðisskipulagi vatnsverndarsvæðis sé að ræða sé málinu vísað til meðferðar skipulags- og byggingarnefndar.

Ráðuneytið óskaði eftir gögnum frá Reykjavíkurborg um framhald málsins. Reykjavíkurborg sendi ráðuneytinu afrit af umsögn borgarlögmanns til borgarráðs, dags. 23. júlí 2004, um framkvæmdaleyfi fyrir stofnlögn vatnsveitu um land Reykjavíkurborgar í Heiðmörk. Í umsögninni kemur fram að Reykjavíkurborg telji spildu á fyrirhuguðu borsvæði í eigu borgarinnar og að lögsaga fylgi eignarrétti að landinu. Framkvæmdir sem háðar séu framkvæmdaleyfi sveitarstjórna sbr. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga skuli vera í samræmi við skipulag. Skipulagsstofnun hafi bent á að breyta þurfi aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 vegna framkvæmdarinnar. Samkvæmt því sé ljóst að ekki sé unnt að fallast á umrætt framkvæmdaleyfi fyrr en aðalskipulaginu hafi verið breytt. Deila um eignarhald og lögsögumörk sé nú til meðferðar hjá Óbyggðanefnd. Niðurstöðu nefndarinnar sé að vænta síðar á árinu. Þess sé að vænta að í ljósi þeirrar niðurstöðu verði hægt að leysa ágreininginn um lögmæti borunar Kópavogsbæjar í Vatnsendakrikum. Svo segir: „Það er álit borgarlögmanns að ekki beri að gera breytingar á Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 fyrr en niðurstaða Óbyggðanefndar liggi fyrir eða réttarágreiningi um eignarhald og lögsögumörk á svæðinu hafi verið eytt."

II. Kæruatriði og umsagnir um þau.

Kærandi krefst þess að ákvörðun Skipulagsstofnunar um að hafna beiðni Vatnsveitu Kópavogs um sérstaka svæðisskipulagsmeðferð skv. 15. gr. skipulags- og byggingarlaga verði felld úr gildi. Kærandi telur að verulegir annmarkar séu á málsmeðferð og ákvörðun Skipulagsstofnunar.

1. Um ósamræmi milli ákvarðana Skipulagsstofnunar.

Kærandi telur að þar sem Skipulagsstofnun hafni beiðni hans með vísan til þess að óvissa sé um eignarhald og lögsögu á borholusvæði við Vatnsendakrika sé fram komið ósamræmi milli þeirrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar og fyrri ákvarðana stofnunarinnar. Er þar átt við ákvörðun Skipulagsstofnunar um að veita meðmæli með framkvæmdaleyfi fyrir 4 borholum og vegslóða í Vatnsendakrikum í Kópavogi, frá 2. júlí 2004 og hins vegar ákvörðun stofnunarinnar frá 1. nóvember 2002 þar sem kærandi lítur svo á að fram komi sú afstaða stofnunarinnar að framkvæmdaleyfi vegna tilraunaborhola sé aðeins háð samþykki Kópavogsbæjar. Ákvörðunin stangist einnig á við samþykkt aðalskipulag Kópavogs 2000-2012 sem staðfest var af Skipulagsstofnun og umhverfisráðherra þar sem Vatnsendakrikar séu sýndir innan lögsögu Kópavogs. Einnig er á það bent að í aðalskipulagi Reykjavíkur 2000-2021 fylgi skipulag Heiðmerkur við Vatnsendakrika sömu línu og aðalskipulag Kópavogs.

2. Um andmælarétt.

Kærandi telur að með því að honum voru ekki send svör Reykjavíkurborgar og Óbyggðanefndar við beiðnum Skipulagsstofnunar um upplýsingar, dags. 11. október 2004 sem að framan er getið, hafi Skipulagsstofnun við töku íþyngjandi ákvörðunar brotið andmælarétt á honum. Reykjavíkurborg haldi því núna fyrst fram að 45,3 ha. spildu, en ekki 29,5 ha. spildu vanti upp á land, hluta af landi jarðarinnar Vatnsenda, sem þáverandi Reykjavíkurbær tók eignarnámi árið 1949 og að þessi spilda sé í Vatnsendakrikum þar sem Vatnsveita Kópavogs hyggur á framkvæmdir við vinnsluholur. Skipulagsstofnun hafi fallist á þessa málsástæðu Reykjavíkurborgar í ákvörðun sinni og byggt á henni.

3. Um brot á jafnræðisreglu.

Kærandi telur að Skipulagsstofnun hafi brotið jafnræðisreglu með ákvörðun sinni.

3.1 Um aðila að sérstöku svæðisskipulagi.

Kærandi telur að í hinum kærða úrskurði séu forsendur sem feli í sér mismunun gagnvart honum. Er þar vísað til umfjöllunar í hinni kærðu ákvörðun þar sem segir að ekki séu fordæmi fyrir því að sveitarfélag „beiti" málsmeðferð skv. 15. gr. skipulags- og byggingarlaga. Kærandi telur að forsendur sem fela í sér mismunun á því hver geti talist til framkvæmdaraðila skv. 15. gr. skipulags- og byggingarlaga, hvort það er ríki, sveitarfélag, opinbert fyrirtæki eða einkaaðili séu ómálefnalegar og ólögmætar og þannig andstæð 13. gr. (sic) stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Auk þess hafi fyrrverandi bæjarstjóri lagt fram beiðnina fyrir hönd Vatnsveitu Kópavogs.

Kærandi telur að með vísan til 3. mgr. 2.9.2. gr. sbr. 2. mgr. 2.9.1. gr. skipulagsreglugerðar, nr. 400/1998, þar sem fram kemur að niðurstaða ágreiningsnefndar sveitarfélaga vegna mismunandi áætlana þeirra geti hlotið sérstaka svæðisskipulagsmeðferð samkvæmt 15. gr., verði ekki sagt að meðferð samkvæmt ákvæðinu eigi ekki við um sveitarfélög. Þess vegna sé ljóst að lagalegur grundvöllur sé fyrir því að beita sérstakri svæðisskipulagsmeðferð samkvæmt 15. gr. Hins vegar sé það Vatnsveita Kópavogs sem sé framkvæmdaraðili og sæki um þessa meðferð, verði ekki fallist á að fullar heimildir séu fyrir beitingu 15. gr. um sérstaka svæðisskipulagsmeðferð.

3.2. Um það hvenær sérstakt svæðisskipulag á við.

Kærandi telur að málsmeðferð samkvæmt 15. gr. skipulags- og byggingarlaga geti átt við í tilviki áforma Vatnsveitu Kópavogs þrátt fyrir það sem segir í hinum kærða úrskurði að hingað til hafi málsmeðferð samkvæmt ákvæðinu verið beitt vegna landnotkunaráforma sem nái til lands margra sveitarfélaga, varði hagsmuni margra og séu á vegum opinberra aðila með tiltekin lögbundin hlutverk sem taki til landsins alls eða heilla landshluta. Einnig eigi hún við þrátt fyrir það sem segi í hinum kærða úrskurði um að málsmeðferð samkvæmt þessu ákvæði hafi aðeins komið til þar sem önnur skipulagsmeðferð hefur ekki verið möguleg, svo sem þar sem landnotkunaráform hafa náð yfir mörg sveitarfélög og þau átt við svæði þar sem engar skipulagsáætlanir eru í gildi.

Kærandi vísar til niðurlags 1. ml. 1. mgr. 15. gr. skipulags- og byggingarlaga þar sem segir að heimilt sé að beita sérstakri svæðisskipulagsmeðferð vegna mannvirkja og áætlana sem ná til fleiri en eins sveitarfélags. Einnig telur kærandi að 15. gr. verði ekki aðeins beitt eða að það eigi aðeins við þar sem ekki er fyrir hendi gildandi skipulag. Reynt hafi til hins ítrasta að ná samkomulagi við Reykjavíkurborg um aðalskipulag og framkvæmdaleyfi fyrir vatnslögn. Því hafi verið neyðarúrræði að óska eftir meðferð samkvæmt 15. gr. Varðandi fullyrðingar um að sérstakri svæðisskipulagsmeðferð hafi ekki verið beitt þar sem eignarhald eða lögsaga er óljós sé vert að benda á þau mál sem nú séu til meðferðar hjá Óbyggðanefnd sem og fyrri úrlausnir hennar vegna krafna ríkisins um þjóðlendur. Samkvæmt upplýsingum frá nefndinni hafi enn ekki verið ákvörðuð lögsögumörk á umdeildum þjóðlendusvæðum skv. bráðabirgðaákvæði sveitarstjórnarlaga.

Í umsögn Reykjavíkurborgar um fram komna kæru er vísað til skilgreiningar 2. gr. skipulags- og byggingarlaga á svæðisskipulagi þar sem fram kemur að hlutverk svæðisskipulags sé að samræma stefnu um landnotkun, samgöngu- og þjónustukerfi, umhverfismál og þróun byggðar á svæðinu á minnst 12 ára tímabili. Svo segir að Kópavogsbær hafi valið þann kost að hafa ekki samráð við Reykjavíkurborg um þjónustukerfi eins og vatnsveitu og hafi gert samninga við eiganda Vatnsenda um borunar- og nýtingarrétt á vatni af landi sem sé engan veginn ljóst að sé háð eignarrétti hans, bæði vegna ágreinings um merki gagnvart nágrannanum, Reykjavíkurborg og svo vegna ágreinings um það hvort eignaréttur jarðarinnar hafi nokkurn tíma náð til Húsafellsbruna ofan Heiðmerkurinnar. Landamerkjabréf Vatnsenda hafi ekki fengist viðurkennt. Kópavogsbær sé að stefna út í mikla óvissu og flest öll skilyrði fyrir svæðisskipulagi sem nefnd séu í 2. gr. skipulags- og byggingarlaga virðist skorta. Kæra Kópavogsbæjar virðist byggð á því að Skipulagsstofnun sé skylt að verða við ósk Vatnsveitu Kópavogs um sérstakt svæðisskipulag þrátt fyrir að 15. gr. skipulags- og byggingarlaga sé aðeins heimildarákvæði. Vísað er til umfjöllunar í hinum kærða úrskurði um áhrif svæðisskipulagstillagna Vatnsveitu Kópavogs á þær skipulagsáætlanir sem í gildi eru og þeirrar niðurstöðu Skipulagsstofnunar í úrskurðinum að málsmeðferð skv. 15. gr. losi skipulagsyfirvöld á svæðinu ekki undan því að jafnframt séu gerðar breytingar á gildandi skipulagsáætlunum skv. 13. og 21. gr. skipulags- og byggingarlaga. Ljóst sé að Skipulagsstofnun geti ekki orðið við óskum Kópavogs um sérstaka svæðisskipulagsmeðferð á þessu stigi, bæði verði að vanda til undirbúnings og gæta samræmis í skipulagi og ekki síst hafa samráð við skipulagsyfirvöld á aðliggjandi svæðum.

Í athugasemdum kæranda við fram komna umsögn segir að athugasemd um að skilyrði svæðisskipulags skorti eigi ekki við þar sem kæra Vatnsveitunnar lúti að sérstöku svæðisskipulagi skv. 15. gr. laganna. Markmið og hlutverk þeirra skipulagsáætlana sé af ólíkum toga. Í athugasemdunum kemur einnig fram að kærandi lítur ekki svo á að það sé meðal forsendna hinnar kærðu ákvörðunar að gera þurfi breytingar á svæðisskipulagi vatnsverndar á höfuðborgarsvæðinu og breytingar á aðalskipulagi Reykjavíkur og Kópavogs í kjölfar þess að farið yrði út í sérstaka svæðisskipulagsmeðferð. Unnt yrði að veita framkvæmdaleyfi á grundvelli hins sérstaka svæðisskipulags.

3.4. Jafnræðisreglan sem lögskýringarsjónarmið

Loks telur kærandi að jafnræðisreglan sem lögskýringarsjónarmið leiði til þess að skýra verði skipulags- og byggingarlög í þessu tilviki með hliðsjón af 26. gr. vatnalaga, nr. 15/1923. Lagaákvæði megi ekki skýra einangrað, heldur verði að skýra það í samræmi við önnur lög svo að nauðsynlegt lagasamræmi náist. Í tilgreindu ákvæði segir að skylt sé manni að láta af hendi land sitt og landsafnot hvar sem er og hvenær sem er í þarfir vatnsveitu kaupstaðar, þar með talið grjóttak, malartekja og rista, svo og mannvirki, og að þola þær eignarkvaðir, óhagræði og takmörkun á afnotarétti, sem vatnsveitan kann að hafa í för með sér, enda komi fullar bætur fyrir eftir mati, nema samkomulag verði. Skipulags- og byggingarlög séu, í hinni kærðu ákvörðun, túlkuð með þeim hætti að þessi réttur sé hafður að engu.

III. Niðurstaða.

1. Um formhlið málsins.

Í umsögn Reykjavíkurborgar segir að rétt þyki að vekja athygli á því að umhverfisráðherra geti verið vanhæfur í málinu samkvæmt 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 þar sem, þáverandi, formaður bæjarráðs Kópavogs og umhverfisráðherra séu þingmenn sama flokks í Reykjaneskjördæmi og ágreiningurinn sem leiða eigi til lykta sé milli Kópavogs og Reykjavíkur. Sé því almennt talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið geti haft áhrif í málinu en alls ekki sé verið að gera því skóna að búast megi við því af umhverfisráðherra. Framganga formanns bæjarráðs Kópavogs í þessu máli m.a. með áberandi viðtölum við fjölmiðla þar sem stjórnendum Reykjavíkurborgar séu gerð upp annarleg sjónarmið styrki þá tiltrú að aðeins sá sem sé almennt séð hlutlaus úrskurði í málinu.

Í 1.-3. tl. 3. gr. stjórnsýslulaga segir að starfsmaður eða nefndarmaður sé vanhæfur til meðferðar máls ef hann er aðili máls, fyrirsvarsmaður eða umboðsmaður aðila, ef hann er eða hefur verið maki aðila, skyldur eða mægður aðila í beinan legg eða að öðrum lið til hliðar eða tengdur aðila með sama hætti vegna ættleiðingar eða ef hann er skyldur eða mægður fyrirsvarsmanni eða umboðsmanni aðila með þeim hætti.

Ráðuneytið fellst ekki á að þau tengsl að ráðherra og fyrirsvarsmaður aðila starfi fyrir sama stjórnmálaflokk og sama kjördæmi valdi því almennt að hætta sé á að ómálefnaleg sjónarmið geti haft áhrif í kærumáli sem til úrskurðar er hjá ráðherra. Ráðuneytið telur slík tengsl mun almennari en svo að jafna megi við þau tengsl sem getið er í 1.-3. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga.

Þá hefur ráðherra engra einstaklegra hagsmuna að gæta við úrlausn málsins. Að öðru leyti telur ráðuneytið að ekki séu fyrir hendi í málinu neinar þær ástæður að hægt sé að draga óhlutdrægni ráðherra í efa með réttu.

2. Um hina kærðu ákvörðun.

2.1. Um ósamræmi milli ákvarðana Skipulagsstofnunar.

Kærandi telur að þar sem Skipulagsstofnun hafni beiðni hans með vísan til þess að óvissa sé um eignarhald og lögsögu á borholusvæði við Vatnsendakrika sé fram komið ósamræmi milli þerrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar og fyrri ákvarðana stofnunarinnar, annars vegar þeirrar ákvörðunar að veita meðmæli með framkvæmdaleyfi fyrir 4 borholum og vegslóða í Vatnsendakrikum í Kópavogi, þann 2. júlí 2004 og hins vegar ákvörðunar frá 1. nóvember 2002 þar sem fram komi sú afstaða stofnunarinnar að framkvæmdaleyfi vegna tilraunaborhola sé aðeins háð samþykki Kópavogsbæjar.

Í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 1. nóvember 2002, um að fyrirhuguð lagning vegslóða og borun tilraunahola til könnunar á vinnslu neysluvatns við Vatnsendakrika í Heiðmörk skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum, segir að Skipulagsstofnun vekji athygli á að framkvæmdin er háð framkvæmdaleyfi Kópavogsbæjar skv. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 2. júlí 2004, um meðmæli með framkvæmdaleyfi fyrir 4 borholum og vegslóða í Vatnsendakrikum segir m.a. að stofnunin geri ekki athugasemd við að Kópavogsbær veiti framkvæmdaleyfi fyrir gerð borholanna, borplansins og lagfæringu vegslóðans. Svo segir að séu áætlaðar lagfæringar á þeim hluta vegslóðans sem sé innan lögsögu Reykjavíkurborgar þurfi Reykjavíkurborg að veita leyfi fyrir þeim framkvæmdum. Einnig segir í lok bréfsins að áður en framkvæmdaleyfi verði veitt þurfi að kynna framkvæmdina fyrir Reykjavíkurborg þar sem framkvæmdirnar séu á og við lögsögumörk og aðkoma að svæðinu innan lögsögu borgarinnar.

Ráðuneytið lítur ekki svo á að í framangreindum bréfum Skipulagsstofnunar sé tekin ákvörðun um lögsögumörk milli Kópavogs og Reykjavíkur enda er slík ákvörðun ekki á valdsviði stofnunarinnar. Þvert á móti er, í seinna bréfinu, bent á að framkvæmdin sé á og við lögsögumörk sveitarfélagana. Ráðuneytið fellst því ekki á að fram sé komið ósamræmi milli þeirra ákvarðana sem tilgreindar eru.

2.2. Um andmælarétt.

Kærandi telur að með því að kæranda voru ekki send svör Reykjavíkurborgar og Óbyggðanefndar við beiðnum Skipulagsstofnunar um upplýsingar, dags. 11. október 2004 og að framan er getið, hafi Skipulagsstofnun við töku íþyngjandi ákvörðunar brotið andmælarétt á kæranda. Ný málsástæða komi fram í svari Reykjavíkurborgar sem Skipulagsstofnun hafi byggt á.

Óumdeilt er í málinu að kæranda voru ekki send framangreind bréf á meðan málsmeðferð Skipulagsstofnunar stóð. Kæranda var hins vegar tilkynnt um að eftir þeim hefði verið leitað og hvenær þær hefðu borist, sbr. bréf Skipulagsstofnunar til Kópavogsbæjar, dags. 12. nóvember 2004.

Ráðuneytið telur að skv. 13. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 hafi Skipulagsstofnun verið rétt að senda kæranda framangreind bréf áður en hún tók ákvörðun í málinu. Ráðuneytið telur þó að skoða beri það sérstaklega hvort umrædd gögn höfðu slíka þýðingu í málinu að ógilda beri hina kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar á grundvelli þess að andmælaréttur hafi ekki verið virtur.

Með umræddum bréfum, dags. 11. október 2004, óskaði Skipulagsstofnun eftir upplýsingum Reykjavíkurborgar um yfir hvaða svæði ágreiningur sveitarfélagana um eignarhald næði og hvort borholur Kópavogsbæjar væru innan þess svæðis. Í svari Reykjavíkurborgar til Skipulagsstofnunar segir að 45,3 landspildu vanti upp á það land sem Reykjavíkurborg tók eignarnámi og að slík landspilda nái yfir það landsvæði sem borholur Kópavogsbæjar séu á.

Í hinni kærðu ákvörðun segir að af bréfi Reykjavíkurborgar, dags. 8. nóvember 2002 megi sjá að umrædd landspilda í Vatnsendakrikum sé á umdeildu svæði hvað varðar eignarhald. Hvergi í ákvörðun Skipulagsstofnunar sér þess stað, að mati ráðuneytisins, að stofnunin hafi tekið afstöðu til þess hvorum deiluaðila svæðið tilheyri sem eiganda, enda er það ekki á valdsviði stofnunarinnar að taka ákvarðanir um eignarhald á landi. Ráðuneytið lítur því ekki svo á að Skipulagsstofnun hafi fallist á málsástæðu Reykjavíkurborgar um eignarhald á landi í Vatnsendakrikum í ákvörðun sinni. Þá var fram komin í beiðni Kópavogsbæjar, dags. 15. september 2004, tilvísun í bókun Borgarráðs Reykjavíkur um að deilur hafi staðið um árabil um eignarhald í Vatnsendakrikum. Um bókun Borgarráðs segir ennfremur í beiðni kæranda að Borgarráð vísi til þess að ágreiningur sé um landamerki og lögsögu á þeim skika í Vatnsendakrikum sem fyrirhugaðar vinnsluholur Vatnsveitu Kópavogs séu á.

Í ljósi tilkynninga Skipulagsstofnunar um málsmeðferð og þess að ekki var um nýjar upplýsingar að ræða sem höfðu verulega þýðingu varðandi niðurstöðu í málinu, að mati ráðuneytisins, fellst ráðuneytið ekki á að um slíkan galla á málsmeðferð sé að ræða að varði ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

2.3. Um brot á jafnræðisreglu

Kærandi telur að Skipulagsstofnun hafi brotið jafnræðisreglu með ákvörðun sinni.

2.3.1. Um aðila að sérstöku svæðisskipulagi

Kærandi telur að í hinum kærða úrskurði séu forsendur sem feli í sér mismunun gagnvart honum. Vísar kærandi til umfjöllunar í hinni kærðu ákvörðun þar sem segir að ekki séu fordæmi fyrir því að sveitarfélag „beiti" málsmeðferð skv. 15. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Í 15. gr. skipulags- og byggingarlaga er ekki afmarkað sérstaklega hvaða aðili geti óskað eftir skipulagsmeðferð samkvæmt ákvæðinu. Lítur ráðuneytið því svo á að beiðni um sérstaka svæðisskipulagsmeðferð verði ekki synjað með vísun til þess eins að um sveitarfélag sé að ræða. Ljóst er að beiðni um sérstakt svæðisskipulag var lögð fram fyrir hönd Vatnsveitu Kópavogs.

Samkvæmt framansögðu fellst ráðuneytið á það með kæranda að hann geti óskað eftir sérstakri svæðisskipulagsmeðferð. Ráðuneytið telur jafnframt að framangreindar forsendur í hinum kærða úrskurði hafi ekki haft slíka þýðingu í málinu að þau varði ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

2.3.2. Jafnræðisreglan sem lögskýringarsjónarmið.

Loks telur kærandi að jafnræðisreglan sem lögskýringarsjónarmið leiði til þess að skýra verði skipulags- og byggingarlög í þessu tilviki með hliðsjón af 26. gr. vatnalaga, nr. 15/1923.

Í 26. gr. vatnalaga segir að skylt sé manni að láta af hendi land sitt og landsafnot hvar sem er og hvenær sem er í þarfir vatnsveitu kaupstaðar, þar með talið grjóttak, malartekja og rista, svo og mannvirki, og að þola þær eignarkvaðir, óhagræði og takmörkun á afnotarétti, sem vatnsveitan kann að hafa í för með sér, enda komi fullar bætur fyrir eftir mati, nema samkomulag verði. Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. laganna getur ráðherra veitt leyfi til lögnáms samkvæmt ákvæðinu. Er þannig gert ráð fyrir sérstakri stjórnvaldsákvörðun þar um sbr. og erindi Kópavogsbæjar til iðnaðarráðherra um lögnám undir lagnaleið vatnslagnar Vatnsveitu Kópavogs, dags. 2. desember 2004.

Í máli þessu er einungis til úrskurðar hvort heimila beri tiltekna skipulagsmeðferð framkvæmdar. Ráðuneytið telur því að ofangreint lagaákvæði hafi ekki sérstaka þýðingu við úrlausn þess álitaefnis.

3. Um það hvenær sérstakt svæðisskipulag á við

Meginregla skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, með síðari breytingum, er að sveitarfélögin hafa frumkvæði og forræði að gerð skipulagsáætlana sbr. 2. mgr. 3. gr. laganna þar sem segir að sveitarstjórnir annist gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana. Ennfremur fjalla sveitarstjórnir um leyfisumsóknir, veita byggingarleyfi og framkvæmdaleyfi og annast byggingareftirlit samkvæmt skipulags- og byggingarlögum.

Í 1. mgr. 15. gr. skipulags- og byggingarlaga segir að heimilt sé að beita sérstakri svæðisskipulagsmeðferð vegna mannvirkja og áætlana sem ná til fleiri en eins sveitarfélags, svo sem þjóðvega, orkumannvirkja, fjarskiptalína og áætlana um framkvæmdir eða aðra ráðstöfun lands til nýtingar eða verndar. Ljóst er að um er að ræða heimildarákvæði sem meta verður hverju sinni hvort við á.

Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að í öllum tilvikum hafi málsmeðferð samkvæmt 15. gr. skipulags- og byggingarlaga komið til þar sem önnur skipulagsmeðferð hefur ekki verið möguleg, svo sem þar sem umrædd landnotkunaráform hafa náð yfir mörg sveitarfélög og þau átt við svæði þar sem engar skipulagsáætlanir eru í gildi.

Samkvæmt 7. mgr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga skulu svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi. Á svæðisskipulagi vatnsverndar á höfuðborgarsvæðinu er brunnsvæði í Vatnsendakrikum skilgreint. Ljóst er að tillaga Vatnsveitu Kópavogs að sérstöku svæðisskipulagi felur í sér breytingu á þeirri skilgreiningu, stækkun brunnsvæðis og samsvarandi minnkun grannsvæðis. Að þessu skipulagi standa öll sveitarfélögin á höfuðborgarsvæðinu.

Af gögnum málsins er ljóst að sveitarfélögin Kópavogur og Reykjavík hafa ekki komist að samkomulagi um landnotkun á fyrirhuguðu borsvæði í Vatnsendakrikum. Af gögnum málsins er jafnframt ljóst að sá ágreiningur er til kominn vegna ágreinings um eignarhald og lögsögumörk á svæðinu. Ljóst er að beiðni Vatnsveitu Kópavogs um sérstaka svæðisskipulagsmeðferð er til komin vegna þessa ágreinings.

Ráðuneytið telur að ágreiningur um eignarhald girði ekki sjálfkrafa fyrir það að það svæði, sem ágreiningur er um, sé skipulagt. Enda eru mörg dæmi um að svæði hafi verið skipulögð þegar svo háttar til að ágreiningur eða óvissa er um eignarhald á svæði sem skipulagið nær til. Ráðuneytið lítur svo á að það sama eigi við þótt það land sem um er deilt sé á mörkum sveitarfélaga og sveitarfélögin sjálf geri tilkall til eignar- eða afnotaréttar á svæðinu. Sveitarfélag sem eigandi getur komið fram með athugasemdir í skipulagsferli og eftir atvikum krafist bóta fyrir takmörkun á notkunarmöguleikum sem skipulagið leiðir af sér, sbr. 33. skipulags- og byggingarlaga. Ágreiningur um lögsögumörk girðir heldur ekki sjálfkrafa fyrir það að unnt sé að skipuleggja það svæði sem ágreiningurinn stendur um að mati ráðuneytisins.

Í máli þessu liggur fyrir að Kópavogsbær hafði þegar árið 2003 gert tilteknar ráðstafanir til að fá breytt gildandi skipulagi á fyrirhuguðu framkvæmdasvæði. Í bréfi borgarlögmanns, dags. 23. júlí 2004, kemur fram það álit að ekki beri að gera breytingar á aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 fyrr en niðurstaða Óbyggðanefndar liggi fyrir eða réttarágreiningi um eignarhald og lögsögumörk á svæðinu hefur verið eytt. Ekki hefur síðar komið fram tillaga að breytingu á aðalskipulagi Reykjavíkur með tilliti til fyrirhugaðrar framkvæmdar Vatnsveitu Kópavogs.

Með vísun til 7. mgr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga um að svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlanir skuli vera í innbyrðis samræmi tekur ráðuneytið undir það sem segir í hinum kærða úrskurði að sérstakt svæðisskipulag breyti því ekki að gera yrði breytingar á gildandi skipulagsáætlunum samsvarandi þeim er felast í tillögum Vatnsveitu Kópavogs að sérstöku svæðisskipulagi. Ennfremur er ljóst að gildandi skipulagsáætlunum verður ekki breytt nema með samþykki viðkomandi sveitarfélaga.

Sú framkvæmd sem mál þetta varðar nær til tveggja sveitarfélaga, Kópavogs og Reykjavíkur. Eins og áður segir liggur ljóst fyrir að ágreiningur er milli sveitarfélaganna um skipulagningu svæðisins. Í 6. mgr. 12. gr. skipulags- og byggingarlaga segir að á svæðum, þar sem ágreiningur er milli sveitarstjórna um landnotkun eða þar sem stefnumörkun í landnotkun varðar verulega hagsmuni þeirra sem búa utan viðkomandi svæðis, getur umhverfisráðherra ákveðið að skipa sérstaka nefnd til að gera tillögu að svæðisskipulagi. Slíkt svæðisskipulag getur náð til hluta lands innan marka viðkomandi sveitarfélaga. Ekki hefur verið látið reyna á þessa leið sem skipulags- og byggingarlög gera sérstaklega ráð fyrir til þess að freista þess að leysa ágreining milli sveitarfélaga um landnotkun.

Samkvæmt því sem að framan segir telur ráðuneytið að það samræmist ekki meginreglu 3. gr. skipulags- og byggingarlaga um frumkvæði og forræði sveitarstjórna á skipulagsmálum að heimila sérstaka svæðisskipulagsmeðferð gegn eindregnum mótbárum sveitarfélags sem skipulagið lýtur jafnframt að. Þá er á það að líta að í 6. mgr. 12. gr. skipulags- og byggingarlaga er gert ráð fyrir sérstakri málsmeðferð vegna ágreiningsmála sem varða landnotkun sem varðar tvö eða fleiri sveitarfélög. Fellst ráðuneytið því ekki á kröfu kæranda og er ákvörðun Skipulagsstofnunar, frá 8. desember 2004, staðfest.

Úrskurðarorð:

Kröfum kæranda, Vatnsveitu Kópavogs, í máli þessu er hafnað. Ákvörðun Skipulagsstofnunar, frá 8. desember 2004, um að synja því að beitt verði sérstakri svæðisskipulagsmeðferð, skv. 15. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, með síðari breytingum, vegna fyrirhugaðra framkvæmda Vatnsveitu Kópavogs er staðfest.