Úrskurður utanríkisráðuneytisins nr. 1/2021

Úrskurður

Þann 15. nóvember 2021 er í utanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður í stjórnsýslumáli nr. UTN20060012

Kröfur og kæruheimild

1. Með kæru dags. 26. maí 2020 kærði B, lögmaður, f.h. A (hér eftir kærandi), þá ákvörðun ríkislögreglustjóra frá 6. apríl 2020 að synja umsókn um öryggisvottun á grundvelli varnarmálalaga nr. 38/2004 og reglugerðar nr. 959/2012 um vernd trúnaðarupplýsinga, öryggisvottanir og öryggisviðurkenningar á sviði öryggis- og varnarmála.

2. Kærandi krefst þess að ákvörðun ríkislögreglustjóra verði felld úr gildi og lagt verði fyrir ríkislögreglustjóra að taka umsókn hans um öryggisvottun til nýrrar og lögmætrar efnismeðferðar.

3. Ákvörðun ríkislögreglustjóra um synjun um útgáfu öryggisvottunar á grundvelli bakgrunnsskoðunar er kærð á grundvelli heimildar í 38. gr. reglugerðar nr. 959/2012. Það ákvæði kveður á um að kæra megi þá ákvörðun að synja öryggisvottun einstaklings á grundvelli bakgrunnsskoðunar til ráðherra varnarmála í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Utanríkisráðuneyti fer með mál er varða varnarmál sbr. k-lið 1. mgr. 10. gr. forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands nr. 119/2017.

   
   Málsatvik og málsmeðferð utanríkisráðuneytisins

4. Þann 26. nóvember 2019 fór C þess á leit við ríkislögreglustjóra að framkvæmd yrði ESB CONFIDENTIAL öryggisvottun á kæranda samkvæmt 24. gr. varnarmálalaga og í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 959/2012. Erindinu fylgdi umsóknareyðublað vegna umsóknar um öryggisvottun sem var útfyllt og undirritað af C og kæranda. Jafnframt var þess getið í beiðninni að kærandi þarfnaðist öryggisvottunarinnar vegna starfa sinna sem krefjast þess að hann hafi óheftan aðgang að vinnusvæði C vegna tölvukerfa, verkferla og gagna sem starfið krefst aðgangs að.

5. Með bréfi dags. 7. febrúar 2020 tilkynnti ríkislögreglustjóri að fyrirhugað væri að synja kæranda um útgáfu öryggisvottunar á grundvelli bakgrunnsskoðunar með vísan til 4. mgr. 32. gr. reglugerðar nr. 959/2012. Ákvæðið kveður á um að ríkislögreglustjóra sé skylt að synja um útgáfu öryggisvottunar hafi einstaklingur verið dæmdur fyrir alvarleg brot, svo sem brot á almennum hegningarlögum. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum í málaskrá lögreglu hafi kærandi með dómi Hæstaréttar Íslands verið dæmdur í 30 daga skilorðsbundið fangelsi fyrir brot gegn 1. mgr. 218. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Jafnframt var vísað til þess að kærandi hafi verið dæmdur í 45 daga skilorðsbundið fangelsi fyrir brot gegn 244. gr. almennra hegningarlaga árið 1993 og gengist undir dómsátt og verið gert að greiða sekt vegna brots gegn lögum nr. 65/1974 um ávana- og fíkniefni árið 1993. Í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga var kæranda veitt tækifæri til að koma andmælum sínum vegna fyrirhugaðrar synjunar á framfæri við ríkislögreglustjóra.

6. Andmæli kæranda bárust ríkislögreglustjóra með bréfi frá lögmanni kæranda dags. 20. febrúar 2020. Þar kemur fram að kærandi telji það brjóta gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga að ríkislögreglustjóri vísi til tæplega þrjátíu ára gamalla brota gegn almennum hegningarlögum með hliðsjón af því að bakgrunnsskoðanir skuli framkvæmdar a.m.k. fimm ár aftur í tímann vegna umsókna um öryggisvottun af því trúnaðarstigi sem um ræðir. Einnig kemur fram að varla sé hægt að líta svo á að kærandi hafi gerst sekur um alvarlegt brot þegar hann var dæmdur í 30 daga skilorðsbundið fangelsi með dómi Hæstaréttar árið 2010 og að umrætt atvik hafi átt sér stað árið 2008. Jafnframt er bent á að kærandi hafi ávallt neitað að hafa gerst sekur um brotið og að einn þriggja dómara Hæstaréttar Íslands hafi skilað sératkvæði þar sem að dómarinn taldi að sýkna bæri kæranda.

7. Hinn 6. apríl 2020 tók ríkislögreglustjóri ákvörðun um að synja kæranda um útgáfu öryggisvottunar á grundvelli bakgrunnsskoðunar. Í ákvörðuninni er vísað til þess að ríkislögreglustjóra sé skylt að synja um útgáfu öryggisvottunar hafi einstaklingur verið dæmdur fyrir alvarleg brot, svo sem brot á almennum hegningarlögum, og að fyrir liggi að kærandi hafi verið dæmdur fyrir slík brot. Jafnframt er vísað til þess að umsækjandi hafi ekki veitt upplýsingar um að hann hefði verið dæmdur fyrir brot gegn almennum hegningarlögum í umsókn sinni og að það sé mat embættisins að það sé ekki í samræmi við viðmið d. liðar 1. mgr. 31. gr. reglugerðar nr. 959/2012 sem felur það í sér að við mat á öryggishæfi einstaklings til að meðhöndla trúnaðarflokkaðar upplýsingar skuli m.a. taka mið af því hvort hann hafi gefið falsaðar eða rangar upplýsingar eða að vísvitandi sé þagað um upplýsingar sem viðkomandi mátti vita að hefðu áhrif á niðurstöðu mats um útgáfu öryggisvottunar.

8. Lögmaður kæranda kærði þessa ákvörðun til utanríkisráðuneytis þann 26. maí 2020. Ráðuneytið veitti ríkislögreglustjóra tækifæri til að koma sjónarmiðum sínum um efni kærunnar á framfæri með bréfi dags. 5. júní 2020 og bárust sjónarmið embættisins með bréfi dags. 5. ágúst 2020. Lögmanni kæranda var veitt tækifæri til að koma að frekari athugasemdum í málinu í ljósi sjónarmiða ríkislögreglustjóra þann 11. ágúst 2020. Í bréfi dags. 31. ágúst 2020 vísaði lögmaður kæranda til rökstuðnings með kærunni og ítrekaði rökstuðning sem þar kemur fram auk þess sem vísað var til þess að ákvörðun ríkislögreglustjóra væri mjög íþyngjandi fyrir kæranda og gæti haft veruleg og alvarleg áhrif á atvinnuöryggi kæranda og möguleika á framgangi í starfi í framtíðinni.

   
   Málsástæður og röksemdir kæranda

9. Krafa kæranda byggir á þeim rökum að ríkislögreglustjóri hafi við málsmeðferð og ákvörðun sína brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins. Um sé að ræða umsókn um öryggisvottun vegna lægsta trúnaðarstigs og skv. 3. mgr. 30. gr. reglugerðar nr. 959/2012 skuli ríkislögreglustjóri framkvæma bakgrunnsskoðun á einstaklingi a.m.k. fimm ár aftur í tímann vegna slíkrar umsóknar. Kærandi telur að skilja verði ákvörðun ríkislögreglustjóra og afstöðu hans til andmæla á þann veg að embættið telji það engum takmörkunum háð á hversu gömlu refsiverðu athæfi heimilt sé að byggja synjun um öryggisvottun. Slíkur skilningur er að mati kæranda ótækur við jafn íþyngjandi ákvörðun og um ræðir í ljósi 12. gr. stjórnsýslulaga.

10. Til frekari rökstuðnings um brot gegn meðalhófsreglu byggir kærandi á því að eðli sakamála sem hafa áhrif á niðurstöðu umsóknar skipti máli. Þannig er rakið að í tilfelli kæranda sé um að ræða einstakt atvik frá 2008 vegna ágreinings við barnsmóður sem eigi rætur að rekja til deilna um barn þeirra. Jafnframt er vísað til þess að í dómi Hæstaréttar hafi einn dómari í sératkvæði talið að sýkna bæri kæranda og að kærandi hafi staðist 30 daga skilorðsbundið fangelsi.

11. Loks er byggt á því að þar sem ferill kæranda sé flekklaus s.l. 10 ár verði ekki annað séð en að hann uppfylli allar kröfur laga og reglugerða varðandi áreiðanleika, heiðarleika og dómgreind til að fá útgefna öryggisvottun og að engar líkur sé á því að atvik frá 2008 hafi nokkuð að segja varðandi hæfni kæranda í dag.

    
    Sjónarmið ríkislögreglustjóra

12. Í sjónarmiðum ríkislögreglustjóra kemur fram að ákvörðunin hafi byggt á upplýstu, skýru, málefnalegu og einstaklingsmiðuðu, alhliða mati á fyrirliggjandi upplýsingum í samræmi við 2. mgr. 31. gr. reglugerðar nr. 959/2012. Synjunin hafi einkum verið byggð á því að kærandi hlaut dóm fyrir alvarlega líkamsárás með dómi Hæstaréttar árið 2010. Ríkislögreglustjóri bendir einnig á að dómurinn komi fram á sakavottorði og að fyrir liggi að kærandi hafi ekki upplýst um dóminn í umsókn sinni. Að mati embættisins samræmist það ekki viðmiði d. liðar 1. mgr. 31. gr. reglugerðar nr. 959/2012 sem felur í sér að við mat á öryggishæfi einstaklings til að meðhöndla trúnaðarflokkaðar upplýsingar skuli m.a. taka mið af því hvort viðkomandi hafi gefið falsaðar eða rangar upplýsingar eða að vísvitandi sé þagað um upplýsingar sem viðkomandi mátti vita að hefðu áhrif á niðurstöðu mats um útgáfu öryggisvottunar.

13. Hvað tímaviðmið bakgrunnsskoðunar skv. 3. mgr. 30. gr. reglugerðar nr. 959/2012 varðar bendir ríkislögreglustjóri á að þrátt fyrir að það atvik sem dómur Hæstaréttar varðar hafi átt sér stað árið 2008 taki réttaráhrif dómsins mið af dagsetningu dómsins. Jafnframt segir að ef taka ætti mið af því hvenær brot sé framið þegar byggt er á upplýsingum úr sakavottorði gætu tafir sem dómþoli sjálfur ber ábyrgð á veitt honum ívilnandi stöðu við aðstæður sem þessar. Í þessu samhengi tekur ríkislögreglustjóri fram að þessi afstaða embættisins feli ekki í sér að við mat á afbrotaferli skuli ávallt litið lengra aftur í tímann heldur en viðmið reglugerðarinnar kveða á um. Aftur á móti þurfi að horfa til þess að ríkislögreglustjóra sé skylt að synja um útgáfu öryggisvottunar hafi umsækjandi gerst brotlegur við tilgreind afbrot og brotaflokka. Þannig er það mat embættisins að í tilviki kæranda sé of skammur tími liðinn frá því að dómur féll með tilliti til þess um hve alvarlegt afbrot er að ræða.

14. Ríkislögreglustjóri bendir jafnframt á að við túlkun reglugerðarinnar þurfi að mati embættisins að horfa til markmiðs reglugerðarinnar og þess að skv. 35. gr. skuli taka mið af þjóðréttarlegum skuldbindingum við framkvæmd öryggisvottanda.

    
    Niðurstaða utanríkisráðuneytisins

15. Áður en einstaklingur fær öryggisvottun skal hann hafa staðist bakgrunnsskoðun, sbr. 1. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 959/2012. Sérstaklega er upplýst um bakgrunnsskoðun á umsóknareyðublaði sem kærandi fyllti út og undirritaði 13. nóvember 2019. Þar kemur m.a. fram að með framkvæmd bakgrunnsskoðunar sé átt við skoðun á bakgrunni einstaklings a.m.k. fimm ár aftur í tímann auk skoðunar á viðkomandi skrám lögreglu, þ.m.t. sakavottorði. Í kærunni kemur fram að kærandi hafi hreint sakavottorð en ríkislögreglustjóri benti á að svo væri ekki í ákvörðun sinni. Í því samhengi er þó til þess að líta að mismunandi reglur gilda um það hve lengi færa ber upplýsingar um sakamál inn á sakavottorð eftir því hvort um sé að ræða sakavottorð til einstaklinga eða til yfirvalda. Þannig eru sakamál sem leiða til skilorðsbundins fangelsis færð á sakavottorð til einstaklinga í fimm ár en í tíu ár á sakavottorð til yfirvalda, sbr. 11. gr. reglna nr. 680/2009 um sakaskrá ríkisins. Að mati utanríkisráðuneytisins er því eðlilegt, með hliðsjón af framangreindu 10 ára tímamarki tilgreiningar á sakvottorði til yfirvalda, að sá dómur sem einkum var lagður til grundvallar ákvörðunarinnar hafi komið til skoðunar við afgreiðslu umsóknarinnar eins og önnur gögn sem ríkislögreglustjóri kannar sem hluta af bakgrunnsskoðun og útgáfu öryggisvottunar. Sótt var um öryggisvottun fyrir næstlægsta trúnaðarstig. Tilgreint er lágmarkstímaviðmið varðandi bakgrunnsskoðun og er sjálfsagt og eðlilegt að könnuð séu gögn lengra aftur í tímann, eða ítarlegri, ef fram koma upplýsingar sem gefa til kynna að umsækjandi um öryggisvottun eigi afbrotaferil, eða ef í ljós kemur að umsækjandi hefur ekki upplýst af hreinskilni um eitthvað sem gæti verið ástæða til frekari könnunar gagna.

16. Fjallað er um mat á afbrotaferli í 32. gr. reglugerðar nr. 959/2012 og samkvæmt 4. mgr. ákvæðisins er ríkislögreglustjóra skylt að synja um útgáfu öryggisvottunar hafi einstaklingur verið dæmdur fyrir alvarlegt brot, svo sem brot á almennum hegningarlögum. Dómurinn sem einkum var lagður til grundvallar við mat á afbrotaferli kæranda varðar líkamsárás skv. 218. gr. almennra hegningarlaga, þ.e. meiriháttar líkamsárás, eins og ákvæðið hefur verið skýrt í framkvæmd.

17. Einnig er til þess að líta að kærandi veitti engar upplýsingar um afbrotaferil sinn á umsóknareyðublaði sem hann fyllti út og undirritaði þrátt fyrir að í eyðublaðinu sé spurt hvort umsækjandi hafi hlotið dóm, gert dómssátt eða hlotið lögreglustjórasekt án þess að sett séu fram sérstök tímaviðmið. Í umsóknareyðublaðinu svaraði kærandi spurningunni játandi, en í reit þar sem óskað er eftir frekari upplýsingum um afbrot veitti kærandi ekki upplýsingar um dóminn eða önnur eldri brot, heldur vísaði til einkamáls vegna vanskila fjármuna. Samkvæmt 31. gr. reglugerðar nr. 959/2012 skal öryggisvottun einungis gefin út ef viðkomandi einstaklingur stenst bakgrunnskoðun og uppfyllir þau viðmið sem sett eru fram í ákvæðinu. Samkvæmt d-lið 31. gr. ber ríkislögreglustjóra að líta til þess hvort viðkomandi einstaklingur hafi gefið falsaðar eða rangar upplýsingar eða vísvitandi þagað um upplýsingar sem hann mátt vita að hefðu áhrif á niðurstöðu mats um útgáfu öryggisvottunar.

18. Loks er að mati utanríkisráðuneytisins mikilvægt að við mat á umsóknum um öryggisvottun sé litið til 35. gr. reglugerðarinnar sem kveður á um að við framkvæmd reglugerðarinnar skuli tekið mið af tilteknum þjóðréttarlegum skuldbindingum. Í því tilliti er jafnframt mikilvægt að haft sé í huga að öryggisvottanir eru hluti af þátttöku Íslands í alþjóðlegu samstarfi, fyrst og fremst á sviði öryggis- og varnarmála, og veittar í þeim tilgangi að unnt sé að sýna fram á að aðilar sem hafa aðgang að trúnaðarupplýsingum vegna slíks samstarfs uppfylli tiltekin skilyrði. Útgáfu öryggisvottana og afgreiðslu umsókna um öryggisvottanir ber að skoða í því ljósi óháð því trúnaðarstigi sem sótt er um öryggisvottun fyrir.

19. Að framansögðu verður ekki séð að ríkislögreglustjóri hafi við afgreiðslu umsóknarinnar brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga með því að synja kæranda um útgáfu öryggisvottunar á grundvelli bakgrunnsskoðunar hinn 6. apríl 2020. Er þá horft sérstaklega til ákvæðis 2. mgr. 32. gr. reglugerðarinnar sem tiltekur m.a. að við ákvörðun um hvort gefa eigi út öryggisvottun skuli sérstaklega athuga brotaferil umsækjanda og leggja til grundvallar upplýsingar úr sakaskrá og eftir atvikum málaskrá lögreglu. Er þá horft til þess að þegar umsóknin var lögð fram 26. nóvember 2019 birtist á sakavottorði umsækjanda, sem ríkislögreglustjóri fær aðgang að á grundvelli d. liðar 1. mgr. 10. gr. reglna nr. 680/2009 um sakaskrá ríkisins, fyrrnefndur hæstaréttardómur í líkamsárásarmáli frá 2010. Enn fremur liggur til grundvallar niðurstöðu ráðuneytisins sbr. d. lið 1. mgr. 31. gr. reglugerðarinnar að kærandi þagði vísvitandi um upplýsingar sem hann mátti vita að hefðu áhrif á niðurstöðu mats um útgáfu öryggisvottunar. Samkvæmt framansögðu verður því að staðfesta hina kærðu ákvörðun.

20. Þrátt fyrir framangreinda niðurstöðu ráðuneytisins í 18. mgr. þessa úrskurðar þykir ráðuneytinu rétt að benda kæranda á, með vísan til 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að niðurstaða þessa stjórnsýslumáls kemur ekki í veg fyrir að kærandi geti síðar lagt fram nýja umsókn um útgáfu öryggisvottunar þar sem réttrar upplýsingagjafar er gætt. Bersýnlegt er að við afgreiðslu nýrrar umsóknar yrði búið að afmá áðurnefndan hæstaréttardóm úr sakavottorði útgefnu á grundvelli 10. gr. framangreindra reglna um sakaskrá ríkisins.

     

    
    Úrskurðarorð

21. Hin kærða ákvörðun ríkislögreglustjóra frá 6. apríl 2020 er staðfest.

F.h.r

Anna Jóhannsdóttir

skrifstofustjóri