Úrskurður velferðarráðuneytisins nr. 011/2017

Föstudaginn 29. september 2017 var í velferðarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r:

Með erindi, dags. 4. maí 2017, kærði […]fyrir hönd […], kt. […], ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins, sem fram kemur í bréfi stofnunarinnar til kæranda, dags. 16. mars 2017, um að synja beiðni kæranda um rannsókn á vinnuslysi er hún varð fyrir í fuglabúi Matfugls ehf. þann 2. desember 2014.

I. Málavextir og málsástæður

Mál þetta varðar ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins, dags. 16. mars 2017, um að synja beiðni kæranda um rannsókn á vinnuslysi sem hún varð fyrir í fuglabúi Matfugls ehf. 2. desember 2014. Beiðninni var synjað á þeim grundvelli að slysið hafi ekki verið tilkynnt án ástæðulausrar tafar þegar það átti sér stað. Kærandi tilkynnti Vinnueftirlitinu um slys sitt 7. maí 2016. Jafnframt óskaði kærandi eftir því með bréfi, dags. 17. febrúar 2017, að fram færi rannsókn á vinnuslysinu af hálfu Vinnueftirlitsins á grundvelli 81. gr. laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum. Í svarbréfi Vinnueftirlits ríkisins, dags. 16. mars 2017, synjaði stofnunin beiðninni með vísan til 1. mgr. 79. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum þar sem kveðið er á um að atvinnurekandi skuli án ástæðulausrar tafar tilkynna Vinnueftirlitinu um öll slys þar sem starfsmaður deyr eða verður óvinnufær í einn eða fleiri daga, auk þess dags sem slysið átti sér stað. Í bréfinu kemur einnig fram að Vinnueftirlitinu beri að rannsaka orsakir vinnuslysa sem tilkynnt eru í samræmi við 79. gr. laganna. Það sé hins vegar mat Vinnueftirlitsins að þar sem vinnuslysið hafi ekki verið tilkynnt í samræmi við lög skorti stofnunina heimild að lögum til að verða við beiðni kæranda um rannsókn.

Þeirri ákvörðun vildi kærandi ekki una og kærði hana til ráðuneytisins með erindi, dags. 4. maí 2017, þar sem krafist var að synjun Vinnueftirlitsins á rannsókn á vinnuslysinu yrði felld úr gildi. Jafnframt var þess krafist að ráðuneytið beindi þeim tilmælum til Vinnueftirlitsins að rannsaka umrætt slys kæranda og vinnuaðstæður í fuglabúi Matfugls ehf. með hliðsjón af ákvæðum laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum.

Í erindi kæranda kemur fram að í eftirlitshlutverki Vinnueftirlitsins felist skylda til eftirlitsheimsókna en ekki er nánar kveðið á um það í lögum hvenær stofnuninni beri skylda til að framkvæma slíkar heimsóknir. Kemur meðal annars fram að hvergi sé þess getið í lögunum að Vinnueftirlitinu skorti heimild til að rannsaka slys sem ekki hefur verið tilkynnt innan lögmælts frests. Kærandi bendir á að heimild Vinnueftirlitsins til að rannsaka starfsumhverfi sé ekki einskorðuð við 81. gr. laganna heldur sé það ávallt lögbundið mat Vinnueftirlitsins hvort stofnunin framkvæmi eftirlitskönnun á grundvelli 82. gr. laganna. Sé því um að ræða matskennda stjórnvaldsákvörðun þannig að stjórnvaldið geti ekki vikið sér undan því að framkvæma heildarmat á þeim sjónarmiðum sem liggja fyrir hverju sinni. Með því að synja erindi kæranda án þess að gera heildarmat á þeim ástæðum sem lágu til grundvallar hafi Vinnueftirlitið því jafnframt brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og óskráðri réttmætisreglu stjórnsýslulaga.

II. Niðurstaða

Ákvarðanir Vinnueftirlits ríkisins sem teknar eru á grundvelli laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, eru kæranlegar til velferðarráðuneytisins á grundvelli 98. gr. laganna, sbr. 47. gr. laga nr. 68/2003.

Með lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, er leitast við að „tryggja öruggt og heilsusamlegt starfsumhverfi“, sem jafnan sé í samræmi við félagslega og tæknilega þróun í þjóðfélaginu“, sbr. 1. gr. laganna. Enn fremur er tekið fram að tryggja skuli „skilyrði fyrir því, að innan vinnustaðanna sjálfra sé hægt að leysa öryggis- og heilbrigðisvandamál“. Lögin gilda um alla starfsemi, þar sem einn eða fleiri menn vinna, hvort sem um er að ræða eigendur fyrirtækja eða starfsmenn, en siglingar, fiskveiðar og loftferðir eru undanskilin gildissviði laganna.

Lögin um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, kveða sérstaklega á um hvernig samskiptum atvinnurekenda og starfsmanna að því er varðar skipulag vinnuverndar skuli háttað og skyldur atvinnurekenda og fulltrúa þeirra sem og starfsmanna eru tilgreindar. Þar á meðal er tekið fram að atvinnurekandi skuli tryggja að gætt sé fyllsta öryggis og góðs aðbúnaðar og hollustuhátta á vinnustað, sbr. 13. gr. laganna.

Sérstakur kafli er í lögunum er fjallar um framkvæmd vinnu en skv. 37. gr. laganna skal haga og framkvæma vinnu þannig að gætt sé fyllsta öryggis, góðs aðbúnaðar og hollustuhátta.

Ellefti kafli laganna um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, fjallar um áhættumat, heilsuvernd og heilsufarsskoðanir. Samkvæmt 65. gr. ber atvinnurekandi ábyrgð á að gerð sé skrifleg áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað. Sú áætlun skal fela í sér mat á áhættu, sbr. 65. gr. a, og áætlun um heilsuvernd, sbr. 66. gr. Markmið heilsuverndar er meðal annars að stuðla að því að starfsmenn séu verndaðir gegn hvers konar heilsuvá eða heilsutjóni sem stafa kann af vinnu þeirra eða vinnuskilyrðum, að vinnu sé hagað þannig að starfsmenn fái verkefni við hæfi og að andlegri og líkamlegri aðlögun þeirra að starfsumhverfi. Síðast en ekki síst ber atvinnurekanda að stuðla að andlegri og líkamlegri vellíðan starfsmanna.

Í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum er tekið fram að megináhersla sé lögð á að „eftirlit með aðbúnaði, hollustuháttum og öryggi verði sem allra mest innan fyrirtækjanna sjálfra og atvinnurekendur og starfsmenn skipuleggi sameiginlega ráðstafanir á vinnustöðum, er varða aðbúnað, hollustuhætti og öryggi“. Vinnueftirliti ríkisins var síðan falið að hafa sérstakt eftirlit með að framangreindum ákvæðum væri framfylgt sem og öðrum efnisákvæðum laganna og reglugerða sem settar eru á grundvelli þeirra laga með því að fylgjast með að atvinnurekendur, er lögin taka til, stuðli að góðum aðbúnaði, hollustuháttum og öryggi fyrir starfsmenn sína í starfi. Áfram hefur verið gert ráð fyrir slíku eftirliti stofnunarinnar, sbr. 2. mgr. 65. gr., 75. og 82. gr. laganna, þrátt fyrir að einstökum ákvæðum hafi verið breytt lítillega síðan lögin tóku fyrst gildi.

Eftirliti því sem Vinnueftirliti ríkisins er falið er lýst í 82. og 83. gr. laganna um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum. Þar er gert ráð fyrir að starfsmenn stofnunarinnar fari í eftirlitsheimsóknir inn í fyrirtæki og skal þeim veittur aðgangur að vinnustöðvum þeirra auk þess sem nánar er kveðið á um hvernig standa skuli að framkvæmd slíkra heimsókna. Hlutverk Vinnueftirlits ríkisins samkvæmt lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, og reglugerðum sem settar eru á grundvelli þeirra laga er því að hafa eftirlit með hvort atvinnurekendur fullnægi skyldum sínum samkvæmt sömu lögum og reglum.

Vinnueftirlitinu ber einnig að rannsaka orsakir slysa, óhappa og mengunar sem tilkynnt er um skv. 79. og 80. gr. laganna í þeim tilgangi að stuðla að því að komið sé í veg fyrir að slíkt endurtaki sig á vinnustöðum, sbr. 81. gr. laganna. Þegar stofnuninni hefur borist tilkynning skulu starfsmenn hennar fara á staðinn án ástæðulauss dráttar til að hefja vettvangskönnun og er óheimilt að breyta aðstæðum á slysstað umfram það sem nauðsynlegt er vegna björgunaraðgerða áður en að vettvangskönnun hefur farið fram.

Það er lagaleg skylda atvinnurekanda að grípa til úrbóta þegar vanbúnaður er á vinnustöðum. Enn fremur ber atvinnurekanda skylda án ástæðulausrar tafar að tilkynna til Vinnueftirlitsins öll slys þar sem starfsmaður deyr eða verður óvinnufær í einn eða fleiri daga auk þess dags er slysið varð. Vinnueftirlit ríkisins skal sjá til þess að atvinnurekandi grípi til viðeigandi úrbóta í tilvikum er hann hefur ekki sinnt skyldum sínum á viðunandi hátt að mati stofnunarinnar, sbr. 84-85. gr. og 87. gr. laganna. Þar er tekið fram til hvaða ráðstafana Vinnueftirlitið getur gripið þegar atvinnurekendur fara ekki að tilmælum stofnunarinnar um lagfæringar á vanbúnaði eða öðru ástandi sem brýtur gegn umræddum lögum og reglum. Hefur Vinnueftirlit ríkisins því heimildir til að beita atvinnurekandann þvingunaraðgerðum þar til hann fer að tilmælum stofnunarinnar.

Hins vegar hefur stofnunin ekki heimild á grundvelli laganna til að taka ákvarðanir í álitaefnum er kunna að rísa milli einstakra starfsmanna og vinnuveitanda þeirra um skyldur atvinnurekanda samkvæmt lögunum. Í samskiptum Vinnueftirlits ríkisins og atvinnurekanda í slíkum málum, hvort sem um er að ræða vanbúnað á vinnustað eða vinnuslys, eru hlutaðeigandi starfsmenn ekki aðilar máls enda þótt æskilegt sé að samvinna sé milli allra sem hlut eiga að máli við að koma aðstæðum í viðunandi horf. 

Vinnueftirlit ríkisins tekur engu að síður við ábendingum um vanbúnað á vinnustað frá starfsmönnum eða öðrum þeim er verður var við vanbúnað á vinnustað. Hið sama gildir þegar starfsmenn eða aðrir tilkynna um slys eða önnur óhöpp á vinnustað þegar langur tími er liðinn frá því að slysið eða óhappið átti sér stað. Þegar slíkar ábendingar berast skal Vinnueftirlitið meta hvort ástæða er til að kanna málið nánar á grundvelli eftirlitsheimilda sinna samkvæmt lögunum um aðbúnað, hollustuhætti  og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, en starfsmönnum stofnunarinnar er óheimilt að láta uppi við atvinnurekanda eða fulltrúa hans, að eftirlitsferð sé gerð vegna umkvörtunar ákveðins aðila, sbr. 2. mgr. 83. gr.

Þegar Vinnueftirlit ríkisins telur aðbúnað á vinnustað fullnægja skilyrðum laganna um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, og reglugerðum settum á grundvelli þeirra laga hefur stofnunin ekki ástæðu til að aðhafast nokkuð frekar nema fram komi nýjar upplýsingar sem að mati stofnunarinnar leiða til þessa að málið skuli tekið upp að nýju. Það kemur þó ekki í veg fyrir að stofnunin viðhaldi áfram almennu og reglulegu eftirliti með aðbúnaði á hlutaðeigandi vinnustað.

Að mati ráðuneytisins verður því hvorki ráðið af ákvæðum laganna um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, né reglugerðum sem settar hafa verið á grundvelli þeirra laga að Vinnueftirlit ríkisins hafi heimildir til að taka ákvarðanir er beinast að einstaka starfsmanni heldur skulu ákvarðanir Vinnueftirlits ríkisins er lúta að vanbúnaði á vinnustöðum beinast að hlutaðeigandi atvinnurekanda.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að Vinnueftirlit ríkisins hafi skort heimild að lögum til að fjalla um málið með þeim hætti sem fram kemur í bréfi stofnunarinnar, dags. 16. mars 2017, þar sem Vinnueftirlit ríkisins synjaði því að rannsaka vinnuslys á grundvelli 81. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum. Því  ber að vísa umræddri stjórnsýslukæru frá ráðuneytinu.

Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist vegna anna í ráðuneytinu.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð:

Stjórnsýslukæru […], dags. 4. maí 2017, vegna ákvörðunar Vinnueftirlits ríkisins um synjun á rannsókn á vinnuslysi er kærandi varð fyrir, er vísað frá velferðarráðuneytinu.