Úrskurður velferðarráðuneytisins nr. 003/2016

Mánudaginn 11. júlí 2016 var í velferðarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r:

Með erindi, dags. 10. júlí 2015, til velferðarráðuneytis kærði Lífeyrissjóður bænda, kt. 670172-0589, ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins, dags. 24. júní 2015, um að dagsektir yrðu lagðar á Lífeyrissjóð bænda.

I. Málavextir og málsástæður.

Mál þetta varðar ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins, dags. 24. júní 2015, um að dagsektir yrðu lagðar á kæranda með vísan til 87. gr. laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, þar sem kærandi hafði að mati Vinnueftirlitsins ekki orðið við ákvörðun stofnunarinnar sem byggðist á niðurstöðum eftirlitsheimsóknar starfsmanns Vinnueftirlitsins 30. september 2013.

Niðurstaða eftirlitsheimsóknar Vinnueftirlits ríkisins var annars vegar að kærandi gerði skriflega áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað (fyrirmæli 1) og hins vegar að kærandi gripi til aðgerða til að tryggja að vinnurýmið yrði ekki fyrir skaðlegum áhrifum af völdum raka og tryggja bæri að raki eða afleiðingar hans rýrðu ekki eðlileg heilbrigðis- og hollustuskilyrði innandyra (fyrirmæli 2). Taldi Vinnueftirlitið að kærandi hafi brotið gegn 21. og 26. gr. reglugerðar nr. 920/2006, um skipulag og framkvæmd vinnuverndarstarfs á vinnustöðum, 1. mgr. 3. gr., 1. mgr. 7. gr. og 6. mgr. 9. gr. reglna nr. 581/1995, um húsnæði vinnustaða, og 42. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum. Í eftirlitsskýrslu Vinnueftirlitsins kemur meðal annars fram að kærandi skuli senda tilkynningu um úrbætur og útfærslu þeirra til Vinnueftirlitsins áður en tilgreindir tímafrestir til úrbóta rynnu út. Fyrirmælin voru ítrekuð með bréfum stofnunarinnar, dags. 8. janúar 2014 og 17. febrúar 2014.

Í ljósi þess að kærandi hafði ekki brugðist við ítrekuðum fyrirmælum Vinnueftirlits ríkisins sendi stofnunin kæranda tilkynningu um fyrirhugaðar dagsektir með bréfi, dags. 4. júní 2015, og var kæranda veittur fjórtán daga frestur til andmæla. Í kjölfarið var ákvörðun um dagsektir, dags. 24. júní 2015, birt kæranda 25. júní 2015 en samkvæmt henni námu dagsektirnar 25.000 kr. fyrir hvern dag frá og með næsta degi eftir að kæranda hefði verið tilkynnt um ákvörðunina og þar til tilkynnt hefði verið um úrbætur til Vinnueftirlitsins í samræmi við þau fyrirmæli sem fyrst höfðu verið gefin kæranda 30. september 2013.

Ákvörðun Vinnueftirlitsins um dagsektir vildi kærandi ekki una og kærði til ráðuneytisins með tölvubréfi, dags. 10. júlí 2015. Í erindi kæranda kemur meðal annars fram að með bréfi Sýslumannsins á Norðurlandi vestra, dags. 2. júlí 2015, hafi kæranda verið tilkynnt um að Vinnueftirlit ríkisins hafi falið sýslumanni að innheimta dagsektarákvörðun að fjárhæð 50.000 kr. Kærandi kveðst hafa uppfyllt þær kröfur sem fram hafi komið í ákvörðun stofnunarinnar sem móttekin var 25. júní 2015. Sama dag og ákvörðun Vinnueftirlitsins var móttekin hafi kærandi haft samband símleiðis við stofnunina og tilkynnt um þær úrbætur sem þegar höfðu verið gerðar á leiguhúsnæði kæranda. Í umræddu símtali hafi starfsmaður stofnunarinnar jafnframt veitt aukinn frest til að skila inn áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað þar sem framkvæmdastjóri kæranda var staddur erlendis. Í kjölfarið hafi kærandi tilkynnt Vinnueftirlitinu með tölvubréfi, dags. 26. júní 2015, um þær úrbætur sem þegar höfðu verið gerðar á leiguhúsnæðinu og óskað staðfestingar á þeim fresti sem hafði verið veittur deginum áður í símtali við starfsmann Vinnueftirlitsins. Kæranda hafi borist tölvubréf 29. júní 2015 frá sama starfsmanni stofnunarinnar og hann hafði áður rætt við í síma þess efnis að honum hafi ekki verið kunnugt um það ferli sem málið væri komið í hjá stofnuninni og honum hafi því ekki verið heimilt að veita frest til að skila inn áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað. Málið væri því komið til lögfræðings Vinnueftirlits ríkisins. Kærandi kveðst þá sama dag hafa haft samband við lögfræðing stofnunarinnar og rétt eftir miðnætti 30. júní hafi kærandi skilað inn umbeðinni áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað með tölvubréfi til lögfræðingsins.

Erindi kæranda var sent Vinnueftirliti ríkisins til umsagnar með bréfi ráðuneytisins, dags. 14. júlí 2015, og var stofnuninni veittur frestur til að koma með umsögn til 28. júlí sama ár. Í umsögn Vinnueftirlitsins, dags. 17. júlí 2015, kemur meðal annars fram að í skoðun eftirlitsmanns stofnunarinnar á starfsstöð kæranda sem fram fór 30. september 2013 hafi stofnunin veitt kæranda tvenn fyrirmæli um úrbætur vegna vinnuumhverfis starfsmanna. Fyrirmælin hafi verið ítrekuð tvisvar sinnum með bréfum, dags. 8. janúar 2014 og 17. febrúar 2014. Þar sem kærandi hafi ekki brugðist við ítrekunarbréfum Vinnueftirlitsins hafi stofnunin sent kæranda bréf, dags. 4. júní 2015, þar sem veittur var fjórtán daga frestur til að koma að sjónarmiðum sínum eða tilkynna um úrbætur áður en til álagningar dagsekta kæmi. Enn fremur kemur fram að kærandi hafi ekki brugðist við framangreindu bréfi Vinnueftirlitsins og ákvörðun Vinnueftirlitsins um álagningu dagsekta, nr. 8/2015, hafi síðan verið birt starfsmanni kæranda 25. júní 2015. Sama dag ræddi framkvæmdastjóri kæranda við eftirlitsmann Vinnueftirlitsins í síma um málið. Þá fór framkvæmdastjórinn fram á frest á gerð áætlunar um öryggi og heilbrigði á vinnustað og tók eftirlitsmaður jákvætt í það en fór fram á að framkvæmdastjórinn sendi Vinnueftirlitinu tölvubréf þar sem óskað yrði eftir fresti vegna fyrirmæla 1 og tilkynnt um úrbætur vegna fyrirmæla 2. Í umsögn Vinnueftirlitsins kemur fram að umræddum eftirlitsmanni hafi ekki verið tjáð í samtalinu að dagsektarákvörðun, nr. 8/2015, hafi þegar verið birt fyrir kæranda.

Í umsögn Vinnueftirlits ríkisins kemur meðal annars fram að 26. júní 2015 hafi framkvæmdastjóri kæranda sent eftirlitsmanni Vinnueftirlitsins tölvubréf þar sem tilkynnt hafi verið um úrbætur vegna fyrirmæla 2. Hafi sú tilkynning verið ófullnægjandi að mati Vinnueftirlits ríkisins. Samkvæmt tölvubréfinu hafi verið komið í veg fyrir að raki kæmist í rýmið en ekki væri ljóst hvort gert hafði verið við skemmdir sem urðu í kjölfarið og kannað hvort enn leyndist raki í húsnæðinu, t.d. undir gólfefnum. Einnig hafi kærandi óskað eftir fresti til að skila inn áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað með vísan til símtals við eftirlitsmann daginn áður. Umræddur eftirlitsmaður Vinnueftirlitsins svaraði tölvubréfi frá framkvæmdastjóra kæranda, dags. 29. júní 2015, en í honum kemur fram að eftirlitsmanni Vinnueftirlitsins hafi ekki verið kunnugt um að lagðar hafi verið dagsektir á kæranda sama dag og framkvæmdastjóri kæranda hafi hringt í stofnunina og að framkvæmdastjóri kæranda hafi ekki upplýst eftirlitsmann Vinnueftirlitsins um þá ákvörðun. Einnig komi fram að eftirlitsmaður Vinnueftirlitsins hafi ekki heimild til að veita fresti þegar mál eru komin í dagsektarferli og hafi framkvæmdastjóranum verið bent á að hafa samband við lögfræðing Vinnueftirlitsins vegna málsins. Í framangreindu tölvubréfi hafi kærandi jafnframt verið spurður um hvort að fullum úrbótum vegna fyrirmæla 2 væri lokið. Vinnueftirlitið ítrekar að ekki komi fram í tölvubréfinu að kæranda sé veittur frestur til úrbóta vegna fyrirmæla 2. Þá hafi framkvæmdastjóri kæranda sent lögfræðingi Vinnueftirlitsins tölvubréf, dags. 1. júlí 2015, þar sem fram kom áætlun um úrbætur vegna fyrirmæla 2. Sama dag sendi lögfræðingur Vinnueftirlitsins kæranda tölvubréf þar sem fram kom að stofnunin hafi metið tilkynningu kæranda um úrbætur fullnægjandi.

Í umsögn Vinnueftirlits ríkisins til ráðuneytisins kemur jafnframt fram að í málavaxtalýsingu kæranda sé ekki rétt farið með staðreyndir. Í kærunni komi fram að kærandi hafi uppfyllt þær kröfur sem gerðar voru til hans í dagsektarákvörðun, nr. 8/2015, sama dag og ákvörðunin var birt kæranda þar sem tilkynnt hafi verið munnlega um úrbætur í símtali við eftirlitsmann stofnunarinnar. Vinnueftirlitið mótmælir þessari staðhæfingu og bendir á að samkvæmt framangreindri málavaxtarlýsingu Vinnueftirlitsins hafi eftirlitsmaður stofnunarinnar farið fram á að framkvæmdastjóri kæranda tilkynnti um úrbætur með formlegum hætti líkt og fyrirmæli Vinnueftirlitsins, sbr. skoðunarskýrslu B#100279, gera ráð fyrir. Enn fremur kemur fram að staðhæfing kæranda væri háð ómöguleika þar sem fullnægjandi áætlun um úrbætur vegna fyrirmæla 2 hafi ekki borist Vinnueftirlitinu fyrr en 1. júlí 2015, auk þess sem skrifleg áætlun kæranda um öryggi og heilbrigði á vinnustað sem send var Vinnueftirlitinu með tölvubréfi 29. júní 2015 hafi verið dagsett sama dag. Þá komi einnig fram í kærunni að Vinnueftirlitið hafi veitt kæranda frest til að gera áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað, í símtali sem framkvæmdastjóri kæranda átti við eftirlitsmann Vinnueftirlitsins 25. júní 2015. Þeirri staðhæfingu sé mótmælt með vísan til framangreindrar málavaxtalýsingar stofnunarinnar.

Enn fremur kemur fram í umsögn Vinnueftirlitsins að í ákvörðun sinni um dagsektir, nr. 8/2015, hafi skýrlega verið kveðið á um að kæranda bæri að tilkynna um úrbætur í samræmi við þau fyrirmæli sem gefin voru kæranda í skoðunarskýrslu, dags. 30. september 2013. Til þess að ekki kæmi til dagsekta hafi kærandi þurft að fylgja fyrirmælum og framkvæma umræddar úrbætur. Það hafi kærandi ekki gert fyrr en 1. júlí 2015 og samkvæmt 1. mgr. 87. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, bar kæranda að greiða dagsektir í samræmi við ákvörðun Vinnueftirlitsins. Í tilkynningu Vinnueftirlits ríkisins um ákvörðun dagsekta, dags. 24. júní 2015, hafi komið fram að dagsektir reiknast fyrir hvern dag frá og með næsta degi eftir staðfestingu á móttöku dagsektarákvörðunar og til þess dags sem líður þar til úrbætur hafa verið framkvæmdar og tilkynntar til Vinnueftirlitsins. Í bréfinu hafi einnig komið fram að gjalddagi dagsekta miðist við upphaf sektardags, sem í tilviki kæranda hefði átt að vera 26. júní 2015. Endanleg tilkynning frá kæranda um úrbætur hafi ekki borist Vinnueftirlitinu fyrr en 1. júlí 2015 og hafi álagning dagsekta verið hætt við lok þess dags. Það hafi hins vegar tafist að svara tölvubréfi kæranda sem barst stofnuninni 26. júní fram til 29. júní 2015 og því hafi Vinnueftirlitið ákveðið, með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýslulaga, að miða upphafsdag dagsekta við 30. júní í stað 26. júní 2015 og bar því kæranda að greiða dagsektir fyrir tvo daga.

Loks kemur fram í umsögninni að Vinnueftirlit ríkisins telji að allar meginreglur stjórnsýsluréttar hafi verið virtar þegar ákvörðun um að leggja dagsektir á kæranda hafi verið tekin og framfylgt. Því telji Vinnueftirlitið að ákvörðun um dagsektir og álagning dagsekta á grundvelli hennar eigi að standa óhögguð.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 21. júlí 2015, var kæranda gefinn kostur á að gera athugasemdir við umsögn Vinnueftirlitsins og bárust ráðuneytinu athugasemdir kæranda með bréfi, dags. 4. ágúst 2015. Í athugasemdum kæranda er ítarlega farið yfir samskipti kæranda við starfsmenn Vinnueftirlits ríkisins frá því að honum hafi verið birt ákvörðun stofnunarinnar um dagsektir 25. júní 2015. Þar er rakið efni framangreinds símtals framkvæmdastjóra við starfsmann Vinnueftirlits ríkisins 25. júní 2015 ásamt tölvubréfum sem fóru á milli aðila 26. júní, 29. júní og 1. júlí sama ár.

Með tölvubréfi kæranda til Vinnueftirlits ríkisins, dags. 26. júní 2015, hafi hann staðfest að þegar hafi verið ráðist í þær úrbætur sem stofnunin hafði áður gert kröfur um og óskaði staðfestingu á þeim fresti sem starfsmaður stofnunarinnar hafði áður veitt honum í símtali deginum áður til að skila stofnuninni skriflegri áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað. Eftir að hafa móttekið tölvubréf Vinnueftirlits ríkisins, dags. 29. júní 2015, þar sem fram kom að umræddur starfsmaður hefði ekki haft heimildir til að veita umræddan frest þar sem málið væri komið í dagssektarferli hjá stofnuninni hafi hann þegar haft samband við lögfræðing stofnunarinnar. Í símtali á milli þeirra sama dag hafi lögfræðingurinn veitt kæranda frest til að skila inn áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað en hafi boðað dagsektir fyrir 26. og 29. júní, og þá aðeins fyrir tvo daga ef nefndri áætlun yrði skilað inn eigi síðar en 7. júlí 2015. Umræddri áætlun hafi síðan verið skilað með tölvubréfi til lögfræðings stofnunarinnar rétt eftir miðnætti 30. júní 2015. Lögfræðingur stofnunarinnar hafi síðan ákveðið að dagsektir skyldu vera innheimtar fyrir 30. júní og 1. júlí 2015 í ljósi þess að tilkynntar úrbætur, sem framkvæmdar voru árið 2014, hafi ekki verið nægilega tilkynntar fyrr en 1. júlí 2015.

Að mati kæranda hafi tölvubréf sem sent var Vinnueftirliti ríkisins 26. júní 2015 með staðfestingu á að ráðist hafi verið í umræddar úrbætur á leiguhúsnæðinu vera efnislega samhljóða tölvubréfi kæranda 1. júlí 2015. Geri hann því athugasemdir við að Vinnueftirlitið hafi ekki litið á þær upplýsingar sem fram komu í fyrra tölvubréfi hans til stofnunarinnar sem fullnægjandi á sama hátt og efnislega samhljóða upplýsingar tölvubréfsins 1. júlí sama ár. Að mati kæranda sé slík málsmeðferð fáheyrð og ekki í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.

Kærandi ítrekar einnig að hann telji ákvörðun um álagningu dagsekta afar íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun og því verði í tengslum við slíkar ákvarðanir að gera þá kröfu að ákvæðum stjórnsýslulaga sé fylgt til hins ýtrasta. Í því sambandi nefnir kærandi 10. gr. stjórnsýslulaga þar sem fram komi að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Í því sambandi tekur kærandi fram að hefði Vinnueftirlit ríkisins komið í eftirlitsheimsókn til kæranda áður en stofnunin hafi tekið ákvörðun um álagningu dagsekta hefði stofnunin getað séð að þá þegar hafði verið lokið við þær úrbætur hjá kæranda sem stofnunin hafði gert kröfu um að yrðu gerðar.

Velferðarráðuneytið sendi Vinnueftirliti ríkisins tölvubréf, dags, 23. desember 2015, þar sem óskað var eftir frekari upplýsingum frá stofnuninni með vísun til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með síðari breytingum, þar sem fram kemur að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Óskaði ráðuneytið nánari skýringa hjá Vinnueftirliti ríkisins um hvaða atriði í tölvubréfi kæranda til stofnunarinnar frá 1. júlí 2015 sem ekki voru að finna í tölvubréfi kæranda frá 26. júní hafi leitt til þess að Vinnueftirlitið taldi fyrirmælum 2 fullnægt og dagsektir stöðvaðar. Auk þess óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum um hvenær og hvernig Vinnueftirlitið hafi upplýst kæranda um að þær upplýsingar sem fram komu í tölvubréfi kæranda, dags. 26. júní 2015, til stofnunarinnar hafi ekki talist vera fullnægjandi tilkynning um úrbætur að mati þeirra.

Í svarbréfi Vinnueftirlits ríkisins, dags. 14. janúar 2016, kemur meðal annars fram að af tölvubréfi frá framkvæmdastjóra kæranda, dags. 26. júní 2015, verði ekki annað ályktað en að gert hafi verið við rakaskemmdir á og við glugga á vesturhlið hússins en ekki hafi verið lokið við viðgerðir á rakaskemmdum á og við glugga á skrifstofu á suðurhlið hússins. Í svarbréfi Vinnueftirlitsins kemur einnig fram að í tölvubréfi framkvæmdastjóra kæranda, dags. 1. júlí 2015, hafi komið fram að þegar hafi verið gert við rakaskemmdir við glugga á suðurhlið hússins auk þess sem tímasett áætlun um eftirfylgni við þá viðgerð fylgdi með en slík áætlun fylgdi ekki með fyrra tölvubréfinu frá 26. júní sama ár. Í ljósi framangreinds taldi Vinnueftirlitið tölvubréf, dags. 1. júlí 2015, fullnægjandi tilkynning um úrbætur. Í svarbréfi Vinnueftirlitsins kemur einnig fram að með tölvubréfi, dags. 29. júní 2015, hafi eftirlitsmaður Vinnueftirlitsins upplýst framkvæmdastjóra kæranda að ekki hefði verið tilkynnt með fullnægjandi hætti um úrbætur vegna fyrirmæla 2. Þá kemur fram að lögfræðingur Vinnueftirlitsins hafi ítrekað framangreint í tölvubréfi, dags. 30. júní 2015.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 18. janúar 2016, var kæranda gefinn kostur á að gera athugasemdir við umsögn Vinnueftirlitsins, dags. 14. janúar 2016, og bárust ráðuneytinu athugasemdir kæranda með bréfi, dags. 26. janúar 2016. Í athugasemdum kæranda kemur meðal annars fram að ekkert nýtt komi fram í bréfi Vinnueftirlitsins til ráðuneytisins, dags. 14. janúar 2016, sem ekki hafi þegar komið fram og því engu við að bæta í athugasemdum við málatilbúning Vinnueftirlitsins umfram það sem fram kemur í athugasemdum kæranda til ráðuneytisins, dags. 4. ágúst 2015. Í bréfi kæranda kemur fram að kærandi veiti því þó athygli að í svarbréfi Vinnueftirlitsins til ráðuneytisins komi fram að stofnunin hafi, með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýslulaga ákveðið að miða upphafsdag dagsekta við 30. júlí 2015 þar sem það hafi tafist að svara tölvubréfi kæranda. Auk þess kemur fram að kærandi hafi sýnt að hann hafði ásetning til þess að vinna með Vinnueftirlitinu og ljúka því sem út af stóð í samskiptum við stofnunina, þ.e. að tilkynna um úrbætur á leiguhúsnæðinu og að skila áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað. Þá kemur fram í athugasemdum kæranda að hann hafi uppfyllt þær kröfur sem fram komu í tilkynningu Vinnueftirlitsins um álagningu dagsekta, þ.e. að tilkynna um þær úrbætur sem höfðu verið framkvæmdar á húsnæðinu og krafa var gerð um innan þess frests sem gefinn var áður en dagsektir yrðu lagðar á kæranda. Þá hafi kærandi tilkynnt um umræddar úrbætur í samtali við starfsmann Vinnueftirlitsins þann 25. júní 2015 og með tölvubréfi, dags. 26. júní 2016.

II. Niðurstaða

Samkvæmt 98. gr. laga nr. 46/1980, um aðbúnað hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, er heimilt að kæra ákvarðanir Vinnueftirlits ríkisins sem teknar eru á grundvelli sömu laga til velferðarráðuneytisins. Samkvæmt 4. mgr. 87. gr. laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, skal stjórnsýslukæra vegna ákvörðunar Vinnueftirlits ríkisins um beitingu dagsekta berast til ráðuneytisins innan 14 daga frá því aðila máls var tilkynnt um ákvörðunina.

Með lögum nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, er leitast við að „tryggja öruggt og heilsusamlegt starfsumhverfi, sem jafnan sé í samræmi við félagslega og tæknilega þróun í þjóðfélaginu“, sbr. 1. gr. laganna. Enn fremur er tekið fram að tryggja skuli „skilyrði fyrir því, að innan vinnustaðanna sjálfra sé hægt að leysa öryggis- og heilbrigðisvandamál“, sbr. sama ákvæði. Lögin gilda um alla starfsemi, þar sem einn eða fleiri menn vinna, hvort sem um er að ræða eigendur fyrirtækja eða starfsmenn en þó eru siglingar, fiskveiðar og loftferðir undanskildar gildissviði laganna, sbr. 2. gr. laganna.

Lögin um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, kveða sérstaklega á um hvernig samskiptum atvinnurekenda og starfsmanna skuli háttað að því er varðar skipulag vinnuverndar á vinnustöðum auk þess sem skyldur atvinnurekenda og fulltrúa þeirra sem og starfsmanna eru tilgreindar. Þar á meðal er tekið fram að atvinnurekandi skuli tryggja að gætt sé fyllsta öryggis sem og góðs aðbúnaðar og hollustuhátta á vinnustað, sbr. 13. gr. laganna.

Í VI. kafla laganna er fjallað sérstaklega um vinnustaði. Er þar meðal annars að finna ákvæði er veita ráðherra heimild til að setja nánari reglur, að fenginni umsögn stjórnar Vinnueftirlits ríkisins, um tilgreind atriði í tengslum við aðbúnað á vinnustöðum, sbr. 43. gr. laganna, en skv. 42. gr. laganna skulu vinnustaðir þannig úr garði gerðir, að þar sé gætt fyllsta öryggis og góðs aðbúnaðar og hollustuhátta.

Í XI. kafla laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, er að finna ákvæði um áhættumat, heilsuvernd og heilsufarsskoðanir. Samkvæmt því sem þar kemur fram ber atvinnurekandi ábyrgð á að gerð sé skrifleg áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað, sbr. 65. gr. laganna. Sú áætlun skal fela í sér mat á áhættu, sbr. 65. gr. a sömu laga, og áætlun um heilsuvernd, sbr. 66. gr. sömu laga. Fram kemur í fyrrnefndum kafla laganna að markmið heilsuverndar sé meðal annars að stuðla að því að starfsmenn séu verndaðir gegn hvers konar heilsuvá eða heilsutjóni sem stafa kann af vinnu þeirra eða vinnuskilyrðum, að vinnu sé hagað þannig að starfsmenn fái verkefni við hæfi og að stuðla að andlegri og líkamlegri aðlögun þeirra að starfsumhverfi. Síðast en ekki síst er það eitt af markmiðum heilsuverndar samkvæmt lögunum að stuðla að andlegri og líkamlegri vellíðan starfsmanna.

Í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 46/1980 er tekið fram að megináhersla sé lögð á að „eftirlit með aðbúnaði, hollustuháttum og öryggi verði sem allra mest innan fyrirtækjanna sjálfra og atvinnurekendur og starfsmenn skipuleggi sameiginlega ráðstafanir á vinnustöðum, er varða aðbúnað, hollustuhætti og öryggi“. Í frumvarpinu var jafnframt gert ráð fyrir að Vinnueftirliti ríkisins yrði falið að hafa sérstakt eftirlit með að ákvæðum laganna yrði framfylgt sem og efnisákvæðum reglugerða sem settar yrðu á grundvelli þeirra með því að fylgjast með að þeir atvinnurekendur, er lögin taka til, stuðli að góðum aðbúnaði, hollustuháttum og öryggi fyrir starfsmenn sína. Áfram hefur verið gert ráð fyrir slíku eftirliti stofnunarinnar, sbr. 2. mgr. 65. gr., 75. og 82. gr. laganna, þrátt fyrir að einstökum ákvæðum laganna hafi verið breytt síðan lögin tóku fyrst gildi.

Því eftirliti sem Vinnueftirliti ríkisins er falið að sinna samkvæmt lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, er lýst í 82. og 83. gr. laganna. Þar er meðal annars gert ráð fyrir að starfsmenn stofnunarinnar fari í eftirlitsheimsóknir inn í fyrirtæki og skal þeim veittur aðgangur að vinnustöðvum þeirra auk þess sem nánar er kveðið á um hvernig standa skuli að framkvæmd slíkra heimsókna. Hlutverk Vinnueftirlits ríkisins samkvæmt lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, og reglugerðum sem settar hafa verið á grundvelli þeirra laga er því að hafa eftirlit með að atvinnurekendur uppfylli skyldur sínar samkvæmt fyrrnefndum lögum og reglugerðum.

Enn fremur skal Vinnueftirlit ríkisins sjá til þess að atvinnurekandi grípi til viðeigandi úrbóta í tilvikum er hann hefur ekki sinnt skyldum sínum á viðunandi hátt að mati stofnunarinnar, sbr. 84., 85. og 87. gr. laganna, en í þeim ákvæðum laganna er tekið fram til hvaða ráðstafana Vinnueftirlitið getur gripið þegar atvinnurekendur fara ekki að tilmælum stofnunarinnar um lagfæringar á vanbúnaði eða öðru ástandi sem brýtur gegn fyrrnefndum lögum eða reglugerðum.

Ljóst er að það er lagaleg skylda atvinnurekanda að grípa til úrbóta í tilvikum þegar vanbúnaður er á vinnustað að mati Vinnueftirlits ríkisins. Að öðrum kosti hefur Vinnueftirlitið heimildir til að beita atvinnurekandann þvingunaraðgerðum þar til hann hefur farið að tilmælum stofnunarinnar. Í 87. gr. laganna er kveðið á um að séu ákvæði laganna, eða reglna sem settar eru með stoð í þeim, brotin og ekki farið eftir ákvörðun Vinnueftirlitsins á grundvelli þeirra geti stofnunin ákveðið að sá eða þeir sem ákvörðun beinist að greiði dagsektir þar til farið verði að ákvörðun Vinnueftirlitsins, sbr. 1. mgr. ákvæðisins.

Af gögnum málsins má ráða að í kjölfar eftirlitsheimsóknar eftirlitsmanns Vinnueftirlits ríkisins til kæranda 30. september 2013 hafi Vinnueftirlitið beint þeim tilmælum til kæranda að framkvæma innan tiltekinna tímamarka, nánar tilgreindar úrbætur í tengslum við aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustaðnum. Enn fremur má ráða af gögnum málsins að þar sem kærandi hafi ekki sent Vinnueftirlitinu tilkynningu innan tímamarka um að úrbótum væri lokið hafi stofnunin ítrekað fyrirmæli sín með bréfum til kæranda, dags. 8. janúar 2014 og 17. febrúar 2014. Þar sem engin viðbrögð voru við framangreindum bréfum Vinnueftirlitsins hafi stofnunin sent kæranda bréf í ábyrgðarpósti, dags. 4. júní 2015, þar sem kærandi var upplýstur um fyrirætlanir stofnunarinnar um að grípa til þvingunarúrræða og kæranda veittur fjórtán daga frestur frá dagsetningu bréfsins til þess að koma að sjónarmiðum sínum eða tilkynna um úrbætur áður en stofnunin tæki ákvörðun um hvort dagsektir yrðu lagðar á kæranda með vísan til 87. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum.

Í máli þessu liggur því fyrir að Vinnueftirlit ríkisins sendi kæranda tvö ítrekunarbréf í upphafi árs 2014 þar sem krafist var að kærandi færi að framangreindum fyrirmælum stofnunarinnar og óskað eftir að kærandi upplýsti stofnunina um þær úrbætur sem gerðar hefðu verið. Þriðja bréfið var síðan sent 4. júní 2015 eða um þremur vikum áður en hin kærða ákvörðun Vinnueftirlitsins um álagningu dagsekta var tekin. Kærandi sinnti því ekki að svara umræddum erindum stofnunarinnar. Verður því ekki annað ráðið en að Vinnueftirlit ríkisins hafi farið að stjórnsýslulögum við undirbúning ákvörðunar sinnar um dagsektir, þar á meðal 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga, enda þótt að langur tími hafi liðið frá þeirri eftirlitsheimsókn sem byggt var á og að eftirlitsmenn þess hefðu ekki mætt á vinnustað kæranda áður en til ákvörðunar um dagsektir kom. 

Hins vegar er ekki síður mikilvægt að eftirlitsstjórnvöld viðhafi vandaða stjórnsýsluhætti við mat á því hvort ákvarðanir um beitingu þvingunarúrræða skuli koma til framkvæmda eða hvenær áhrifa þeirra skuli hætta að gæta á sama hátt og þeim ber að gera við undirbúning slíkra ákvarðana. Í því sambandi er ávallt þýðingarmikið að stjórnvöld sinni leiðbeiningarskyldu sinni og bregðist við þeim viðbrögðum sem sá er þvingunarúrræði beinist að sýnir án ástæðulauss dráttar ásamt því að gæta að meðalhófi við mat á því hversu lengi slíkar ákvarðanir skuli gilda. Er þeim einungis gert að gilda að þeim tíma að gripið hefur verið til þeirra úrbóta sem að er stefnt.

Sama dag og ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins um dagsektir var birt starfsmanni kæranda hafði framkvæmdastjóri kæranda samband við Vinnueftirlitið símleiðis og tilkynnti um þær úrbætur sem þegar höfðu verið gerðar á leiguhúsnæði kæranda. Enn fremur má ráða af gögnum málsins, sbr. tölvubréf starfsmanns Vinnueftirlitsins, dags. 29. júní 2015, að kæranda hafi verið veittur aukinn frestur til að skila skriflegri áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað. Sá starfsmaður Vinnueftirlitsins hafði annast eftirlitið af hálfu stofnunarinnar hjá kæranda. Jafnframt liggur fyrir í máli þessu að 26. júní 2015 hafi framkvæmdastjóri kæranda sent umræddum starfsmanni Vinnueftirlitsins tölvubréf þar sem tilkynnt hafi verið um úrbætur vegna fyrirmæla 2 eða sama dag og umræddar dagsektir áttu að hefjast.

Með vísan til framangreinds verður að mati ráðuneytisins að ætla að kærandi hafi mátt gera ráð fyrir að stofnunin hafi veitt honum frest til að skila áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað í símtali hans við starfsmann stofnunarinnar 25. júní 2015. Enn fremur gáfu ætluð viðbrögð starfsmanns Vinnueftirlitsins við þeim upplýsingum sem fram komu í umræddu símtali um úrbætur á húsnæði vinnustaðarins eins og kærandi lýsir þeim til kynna að kærandi hafi mátt gera ráð fyrir að þær teldust fullnægjandi að mati stofnunarinnar. Hefur Vinnueftirlitið ekki mótmælt þeirri lýsingu kæranda á viðbrögðum starfsmanns síns. Hafði kærandi jafnframt farið eftir leiðbeiningum starfsmannsins um að senda skriflega staðfestingu í tölvubréfi til Vinnueftirlitsins þegar daginn eftir símtalið. Mátti hann því ætla að hann hafi gripið til þeirra nauðsynlegu ráðstafana sem til væri ætlast af honum þannig að ekki kæmi til álagningar dagsekta.

Starfsmaður Vinnueftirlits ríkisins sendir síðan tölvubréf 29. júní 2015 þar sem hann upplýsir að honum hafi ekki verið heimilt að veita umræddan frest vegna skila á áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað þar sem málið væri komið í dagsektarferli hjá stofnuninni. Í umræddu tölvubréfi er hins vegar ekki minnst á að lýsingar kæranda á úrbótum á leiguhúsnæðinu þættu ekki fullnægjandi að mati Vinnueftirlitsins enda þótt að í lok tölvubréfsins hafi verið spurt óformlega hvort „fyrirmælum nr. 2 [væri] fullu lokið“.

Í því sambandi bendir ráðuneytið á að samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Að mati ráðuneytisins bar Vinnueftirliti ríkisins því að veita kæranda viðeigandi leiðbeiningar þegar í símtali hans við starfsmann stofnunarinnar sama dag og honum var birt umrædd ákvörðun um dagsektir í ljósi þeirra íþyngjandi aðgerða sem stofnunin hafði gripið til gagnvart kæranda. Er það ekki afsökunarvert af hálfu stofnunarinnar að umræddur starfsmaður hafi ekki verið kunnugt um í hvaða ferli málið væri komið innan stofnunarinnar. Borgarar verða að geta treyst því í samskiptum sínum við opinberar stofnanir að þeir starfsmenn stofnana sem þeir ræða við séu með fullt umboð til að taka ákvarðanir fyrir hönd stofnananna sem þeir starfa hjá. Er það jafnframt ekki hlutverk hins almenna borgara að upplýsa starfsmenn í hvaða ferli mál hans eru hjá viðkomandi stofnun. Enn fremur verður að gera þá kröfu til starfsmanna Vinnueftirlits ríkisins að þeir hefðu þegar í stað leiðbeint kæranda um að ætluð staðfesting hans á úrbótum frá 26. júní 2015 þætti óljós að mati stofnunarinnar og þá sérstaklega þar sem ljóst var að lýsingar kæranda á úrbótunum voru viðbrögð hans til að stöðva íþyngjandi þvingunarúrræði stofnunarinnar gagnvart honum.

Þá þegar sama dag og kærandi fékk í hendur tölvubréf starfsmanns Vinnueftirlits ríkisins hafði hann samband við þann starfsmann stofnunarinnar sem sagður var fara með málið. Verður að ætla að þar hefði umræddur starfsmaður Vinnueftirlitsins getað leitað eftir nánari skýringum á þeim upplýsingum sem þegar lágu fyrir í tölvubréfi kæranda frá 26. júní til að leiðrétta þann misskilning sem virðist hafa gætt á því til hvaða úrbóta hafði verið gripið í því skyni að koma í veg fyrir leka á suðurhlið hússins enda ágreiningslaust í málinu að þær viðgerðir höfðu þegar farið fram sumarið 2014. Í ljósi aðstæðna verður einnig að ætla að ríkar skyldur hafi legið á viðkomandi starfsmönnum Vinnueftirlitsins að ná í starfsmann kæranda með öruggari hætti en að senda honum einungis tölvubréf til að upplýsa um þann misskilning sem greinilega hafði orðið innan stofnunarinnar enda mikilvægt að þær upplýsingar kæmust sem fyrst til vitundar starfsmanns kæranda. Að mati ráðuneytisins hefði það þótt samræmast betur vönduðum stjórnsýsluháttum að sá starfsmaður sem kominn var með málið hefði haft beint samband við kæranda til að leiðbeina honum um til hvers var ætlast af honum þannig að ráðstafanir hans gætu talist fullnægjandi að mati stofnunarinnar svo komast mætti hjá dagsektum.

Þá liggur fyrir í málinu að kærandi skilaði skriflegri áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað nánast samdægurs þegar ljóst var að hann hafði ekki frekari fresti nema að viðlögðum dagsektum. Má því allt eins ætla að kærandi hefði þegar getað skilað inn umræddri áætlun við lok dags 25. júní áður en að ætluð ákvörðun tæki gildi en þann dag hafði honum verið veittur frestur af hálfu starfsmanns Vinnueftirlitsins til að skila slíkri áætlun.

Að teknu tilliti til framangreinds er það mat ráðuneytisins að frá því að kæranda var birt ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins um dagsektir hafi hann gert allt sem í hans valdi stóð til að upplýsa Vinnueftirlitið um þær úrbætur sem þegar hafði verið gripið til á leiguhúsnæðinu sem og að sýna samstarfsvilja til að bæta úr því sem upp á vantaði til þess að koma í veg fyrir að umrædd þvingunarúrræði kæmu til framkvæmda. Í því sambandi verður jafnframt að líta til 12. gr. stjórnsýslulaga þar sem stjórnvald skal því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Verður ekki annað ráðið en að umrædd ákvörðun Vinnueftirlitsins um álagningu dagsekta á kæranda hafi haft tilætluð áhrif þannig að kærandi brást samdægurs við. Í ljósi þeirra atvika sem urðu í samskiptum kæranda og starfsmanna Vinnueftirlitsins er það mat ráðuneytisins að Vinnueftirlitið hafi farið gegn 12. gr. stjórnsýslulaga með því að fara strangar í sakirnar en efni og ástæður gáfu tilefni til með álagningu dagsekta vegna 30. júní og 1. júlí 2015. Verður í því sambandi einnig að líta til þess að þær upplýsingar sem komu fram í tölvubréfinu frá 1. júlí 2015 þykja efnislega ekki svo frábrugðnar þeim upplýsingum sem þegar lágu fyrir 26. júní sama ár að hefði ekki verið unnt að skýra nánar í þeim samskiptum sem fram fóru milli starfsmanna Vinnueftirlits ríkisins og framkvæmdastjóra kæranda 25. og 29. júní.

Það er álit ráðuneytisins að almennt verði að gera ríkar kröfur til eftirlitsstofnana líkt og Vinnueftirlits ríkisins um að stofnanirnar gangi sannanlega úr skugga um hvort þeir aðilar sem þær hafa beint fyrirmælum sínum að hafi farið að þeim áður en gripið er til svo íþyngjandi þvingunarúrræða sem dagsektir eru. Á það jafnt við áður en slíkar ákvarðanir eru teknar og við mat á því hvort þær eigi að koma til framkvæmda og þá í hversu langan tíma. Þegar litið er til gagna málsins í heild er það mat ráðuneytisins að í máli þessu verði ekki séð að Vinnnueftirlit ríkisins hafi í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti sem og ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með síðari breytingum, veitt kæranda nægilegar leiðbeiningar er hann leitaðist við að bregðast við fyrirmælum stofnunarinnar né gætt meðalhófs við mat á því hvort kærandi hafði brugðist við fyrirmælum stofnunarinnar með fullnægjandi hætti eftir að ákvörðun um dagsektir var tekin 24. júní 2015.

Með vísan til framangreinds er það því niðurstaða ráðuneytisins að ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins um umræddar dagsektir hafi ekki átt að koma til framkvæmda fyrir þá daga sem um ræðir og þá einkum í ljósi viðbragða kæranda, þeirra úrbóta sem hann sannanlega greip til þegar í stað er ákvörðun um dagsektir lá fyrir og þeirra atvika sem áttu sér stað í samskiptum starfsmanna Vinnueftirlitsins og framkvæmdastjóra kæranda.

Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð:

Ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins, dags. 24. júní 2015, um að dagsektir yrðu lagðar á Lífeyrissjóð bænda kt. 670172-0589, fyrir 30. júní og 1. júlí 2015 skal felld úr gildi.