Áminning samkvæmt læknalögum verði felld úr gildi

Þriðjudaginn 23. október 2007 var í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ÚRSKURÐUR:

Með bréfi, dags. 21. júní 2007, móttekið 26. júní 2007, kærði A (hér eftir kærandi) ákvörðun landlæknis (hér eftir kærði) frá 4. apríl 2007 „um að veita umbj. mínum [kæranda] áminningu samkvæmt 28. gr. læknalaga fyrir að hafa vanrækt skyldur sínar sem læknir. Samhliða er kærð sú ákvörðun landlæknis frá 7. desember 2006 um að víkja ekki sæti í máli umbj. míns [kæranda]“.

Kærða var gefinn kostur á að koma að athugasemdum við kæruna með bréfi dags. 2. júlí 2007. Athugasemdir kærða, dags. 23. júlí 2007, bárust ráðuneytinu 30. júlí 2007. Voru þær sendar kæranda með bréfi dags. 1. ágúst 2007. Athugasemdir kæranda bárust ráðuneytinu 29. ágúst 2007.

Kærandi gerir þá kröfu að ákvörðun dags. 4. apríl 2007 verði felld úr gildi. Um kæruheimild vísar kærandi til 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

I. Málsatvik.

Forsaga máls þessa er að kærði hefur haft til meðferðar nokkur mál er varða kvartanir á hendur kæranda vegna aðgerða við B. Kærði hefur komist að þeirri niðurstöðu í fimm málum að aðgerðirnar hafi ekki verið rétt framkvæmdar. Þannig segir í bréfi kærða til kæranda, dags. 15. september 2006, að borist hafi nokkur kvörtunarmál vegna B á árunum 2000-2004. Málin hafi verið rannsökuð af landlæknisembættinu og er í bréfinu vísað til umsagna embættisins í umræddum málum. Jafnframt er boðuð fyrirhuguð áminning gagnvart kæranda, skv. 28. gr. læknalaga nr. 53/1988, á þeim forsendum að hann hafi vanrækt skyldur sínar sem læknir. Er kæranda og gefinn kostur á að koma að andmælum. Með bréfi dags. 8. nóvember 2006 gerði kærandi þá kröfu að kærði viki sæti í málinu vegna vanhæfis. Þeirri kröfu hafnaði kærði með bréfi dags. 7. desember 2006. Með bréfi, dags. 19. desember 2006, til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins kærði kærandi þá ákvörðun kærða að víkja ekki sæti í málinu. Þann 15. mars 2007 var erindi kærða vísað frá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu með vísan til 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Með bréfi dags. 4. apríl 2007 veitti kærði kæranda áminningu og er sú ákvörðun til umfjöllunar í stjórnsýslukæru þessari.

II. Málsástæður kæranda og lagarök.

Krafa kæranda um að ákvörðun dags. 4. apríl 2007 um að veita kæranda áminningu verði felld úr gildi byggir á 6. tl. 3. gr. og 4. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kröfu sinni til stuðnings bendir kærandi á að kærði hafi í bréfi, dags. 15. september 2006, haft uppi mjög alvarlegar ásakanir í hans garð, fullyrt um málsatvik, ákveðið sök og þegar tekið afstöðu til efnisatriða málsins áður en hann hafi tekið formlega ákvörðun í því. Vegna þessara ummæla um kæranda hafi kærði verið vanhæfur til að taka ákvörðun um áminningu. Um vanhæfi kærða segir enn frekar í bréfi kæranda:

„Að mati umbj. míns [kæranda] er full ástæða til að draga í efa óhlutdrægni Landlæknis í ljósi ummæla sem hann hefur viðhaft um hann. Landlæknir gerir engangreinarmun á því hvort hann hafi til meðferðar mál er lúti að því hvort rétt hafi verið staðið að læknisaðgerð, sbr. 3. gr. nr. 97/1990 um heilbrigðisþjónustu, eða hvort hann hafi til meðferðar það álitaefni hvort beita eigi lækni viðurlögum samkvæmt VII. kafla læknalaga nr. 53/1988 vegna vanrækslu í starfi.“

Um andmælarétt segir í bréfi kæranda:

„Umbj. minn[kærandi] hefur ekki andmælt því að umræddar aðgerðir hafi verið rangt framkvæmdar þannig C voru fest of framarlega. Röng staðsetning C er hins vegar algengasta ástæða þess að aðgerðir sem þessar gangi ekki fullkomlega eftir. Þau sjónarmið sem umbj. minn[kærandi] kom á framfæri við landlækni vörðuðu framkvæmd umræddra aðgerða, þá handleiðslu sem hann hafði notið þegar hann byrjaði fyrst að framkvæma aðgerðirnar, þá þekking sem þá var til staðar og þann aðbúnað og tækjakost sem boðið var uppá. Athugasemdir umbj. míns[kæranda] lutu ekki að því hvort hann hafi gerst sekur um vítavert kunnáttuleysi eða hirðuleysi að efni væri til þess að áminna hann. Umbj. mínum[kæranda] var aldrei gefinn kostur á að tjá sig um slíkar ætlaðar ávirðingar áður en landlæknir lét í ljós þá afstöðu að umbj. minn [kærandi] hafi sem læknir gerst sekur um vanrækslu er varði áminningu.“

Um efnisatriði málsins segir í bréfi kæranda:

„Ákvörðun um áminningu er órjúfanlega tengd grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um jafnræði og meðalhóf, sem m.a. eru lögfestar í 11. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því felst að ákvörðun um áminningu verður að vera byggð á málefnalegum sjónarmiðum og taka mið af þeirri grundvallarreglu að gæta ber hófs við meðferð opinbers valds.

[...]

Niðurstaða landlæknis um ranga framkvæmd umræddra B er umbj. mínum [kæranda] að sjálfsögðu áfall. Í ljósi þess hvernig umbj. minn[kærandi] hefur brugðist við gagnrýni landlæknis og málin fimm varða algengustu mistök aðgerða sem þessara, leyfi ég mér að fullyrða að til of harkalegra úrræða er gripið gagnvart umbj. mínum[kæranda] með því að áminna hann fyrir vanrækslu framkvæmda af vítaverðu kunnáttuleysi eða hirðuleysi.“

III. Málsástæður kærða og lagarök.

Í umsögn kærða til ráðuneytisins, dags. 23. júlí 2007, mótmælir kærði að hann hafi fyrirfram verið búinn að fullyrða um málsatvik og ákveða sök hjá aðila, áður en kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um fyrirhugaða áminningu. Í umsögninni segir síðan:

„Landlæknir vill árétta að lækni [kæranda] var ávallt gefið tækifæri til að andmæla við meðferð hvers máls fyrir sig og fyrirhugaðri áminningu eins og fram kemur í gögnum. Ákvörðun um lögformlega áminningu hafði ekki verið tekin þegar lækni [kæranda] var veittur andmælaréttur, þó hún hafi verið boðuð en eðli málsins samkvæmt geta andmæli breytt afstöðu embættisins til áminningar. Vakin er athygli á því að ekki er skylt að veita andmælarétt ef afstaða aðila máls liggur fyrir í gögnum málsins sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga eins og við á í þessu máli, en afstaða læknis [kæranda] lá þegar fyrir í öllum umræddum kvörtunarmálum. Það hefur hins vegar verið vinnuregla hjá landlæknisembættinu að veita frekari andmælarétt áður en áminning er veitt til að tryggja eins góðan grundvöll að ákvörðun og frekast er unnt jafnvel þó andmælaréttur hafi þegar verið veittur og nýttur af málsaðila. Þannig á málsaðili þess enn kost að koma athugasemdum sínum á framfæri, getur bent á misskilning eða ónákvæmni í gögnum máls eða jafnvel heimildir sem séu betri grundvöllur að ákvörðun máls.

[...]

Að því virtu að um er að ræða eiginleg lok í umræddum stjórnsýslumálum sem verið hafa til meðferðar, og afstaða læknis liggur fyrir í umræddum kvörtunarmálum er því mótmælt að landlæknir hafi fyrirfram verið búinn að fullyrða um málsatvik og ákveða sök hjá aðila, áður en honum hefur gefist kostur á að tjá sig um fyrirhugaða áminningu og áður en ákvörðun lá fyrir eins og byggt er á í stjórnsýslukæra svo valda eigi ógildi ákvörðunar eða vanhæfi landlæknis við lok stjórnsýslumáls.“

Ennfremur segir í umsögn kærða, að með vísan til álitsgerða í hverju máli fyrir sig, hafi ákvörðun um að veita kæranda áminningu byggst á málefnalegum sjónarmiðum og gætt hafi verið hófs við ákvörðun viðurlaga, með því að beita áminningu frekar en að svipta kæranda starfsleyfi.

IV. Niðurstaða ráðuneytisins.

Í máli þessu er kærð ákvörðun landlæknis um að áminna kæranda fyrir að vanrækja skyldur sínar sem læknir.

Við töku ákvörðunar um hvort veita bæri kæranda áminningu ber Landlækni að haga undirbúningi ákvörðunar sinnar í samræmi við 28. gr. þágildandi læknalaga nr. 53/1988 og málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í 28. gr. læknalaga eins og hún var þá orðuð sagði: „Landlækni ber, verði hann þess var að læknir vanrækir skyldur sínar, fer út fyrir verksvið sitt eða brýtur í bága við fyrirmæli heilbrigðislaga landsins, að áminna hann. Áminning skal vera skrifleg og rökstudd. Landlæknir sendir afrit áminningar til heilbrigðisráðherra.”

Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga gilda lögin þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt og skyldur manna. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. laganna halda ákvæði annarra laga, sem hafa að geyma strangari málsmeðferðarreglur en stjórnsýslulögin mæla fyrir um, gildi sínu. Gilda því ákvæði stjórnsýslulaga um málsmeðferð að öðru leyti en því að ávallt er krafist rökstuðnings við veitingu áminningar skv. 28. gr. læknalaga.

Athugun ráðuneytisins hér á eftir mun beinast að þeim þætti sem snýr að rökstuðningi ákvörðunarinnar, andmælarétti og hæfi kærða til að taka ákvörðun dags. 4. apríl 2007 um að veita kæranda áminningu.

Andmælaréttur.

Kærandi telur að honum hafi aldrei verið gefinn kostur á að tjá sig um hvort hann hafi gerst sekur um vítavert kunnáttuleysi eða hirðuleysi svo að efni væri til að áminna hann. Eins og rakið er í atvikalýsingunni hefur kærði fjallað um kvörtunarmál á hendur kæranda er varða B sem framkvæmdar voru á árunum 2000-2004. Í málinu liggur fyrir að kærandi fékk tækifæri til að tjá sig um hvert mál fyrir sig sem og hann gerði. Kærði vék að þessum atriðum í athugasemdum sínum frá 23. júlí 2007. Í athugasemdum segir að ekki sé skylt að veita andmælarétt ef afstaða aðila máls liggur fyrir í gögnum málsins, sbr. 13. gr stjórnsýslulaga, eins og við eigi í málinu, þar sem afstaða læknis hafi þegar legið fyrir í öllum umræddum kvörtunarmálum. Í framhaldinu er tekið fram í athugsemdum að það hafi verið vinnuregla hjá landlæknisembættinu að veita frekari andmælarétt áður en áminning sé veitt til að tryggja eins góðan grundvöll að ákvörðun og frekast sé unnt jafnvel þó andmælaréttur hafi þegar verið veittur og nýttur af málsaðila. Af framansögðu má draga þá ályktun að kærði hafi í bréfi dags. 15. september 2007, þar sem boðuð var fyrirhuguð áminning, veitt kæranda andmælarétt til málamynda en hafi ekki litið svo á að honum væri það skylt samkvæmt stjórnsýslulögum.

Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft.

Áminning af hálfu landlæknis er sérstök stjórnvaldsákvörðun. Bar kærða því að gæta málsmeðferðarreglna stjórnsýslulaga við töku þeirrar ákvörðunar. Í málinu liggur fyrir að kærandi hafði tjáð sig um kvörtunarmál á hendur honum. Telur ráðuneytið að ekki verði litið svo á að athugasemdir kæranda vegna kvörtunarmála verði lagðar að jöfnu við það að afstaða hans liggi fyrir vegna ákvörðunar um að veita honum áminningu. Ráðuneytið telur því að réttur kæranda til að andmæla fyrirhugaðri áminningu hafi verið brotinn.

Vanhæfi.

Samkvæmt 6. tölulið 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er starfsmaður eða nefndarmaður vanhæfur til meðferðar máls ef þær aðstæður eru fyrir hendi sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Í málinu liggur fyrir að við boðun fyrirhugaðrar áminningar, með bréfi dags. 15. september 2006, lét kærði þá afstöðu sína í ljós að „aðgerðirnar hafi verið framkvæmdar af vítaverðu kunnáttuleysi eða hirðuleysi." Ráðuneytið telur því að með vísan til framangreinds og þess að andmælaréttur hafi verið brotinn að draga verði óhlutdrægni kærða í efa, sbr. 6. tölulið 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga.

Efni rökstuðnings.

Í 28. gr. þágildandi læknalaga nr. 53/1988 var tekið fram að áminning skyldi vera rökstudd. Um efni rökstuðning segir svo í 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993:

„Í rökstuðningi skal vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.“

Um grundvöll áminningar í máli þessu segir í bréfi landlæknis dags. 4. apríl 2007:

„Eins og fram hefur komið í fyrri bréflegum samskiptum og fundum hafa Landlæknisembættinu, undanfarandi ár, borist nokkur kvörtunarmál vegna eftirstöðva af B, sem þú [kærandi] hefur framkvæmt frá árinu 2000 til 2004. Mál þessi hafa verið rannsökuð af Landlæknisembættinu og er vísað til álitsgerða embættisins í hverju þessara mála fyrir sig, sem þú [kærandi] hefur fengið í hendur. Eins og þar kemur fram voru allar þessar aðgerðir ranglega framkvæmdar, þannig að festing C situr of framarlega og viðkomandi hefur farið til annars aðgerðarlæknis til þess að fá þetta lagfært með annarri aðgerðartækni.

[...]

Með tilvísan til niðurstöðu álitsgerðar í hverju ofangreindra mála fyrir sig má ljóst vera að aðgerðirnar hafa verið framkvæmdar af vítaverðu kunnáttuleysi eða hirðuleysi, sem hefur valdið sjúklingum talsverðu tjóni og óþægindum og rekja má til rangrar aðgerðartækni...“.

Í rökstuðningi kærða með áminningunni dags. 4. apríl 2007 eru ekki tilgreind þau lagaákvæði sem kærandi á að hafa brotið gegn. Ráðuneytið lítur svo á að áminning dags. 4. apríl 2007 hafi ekki uppfyllt kröfur um efni rökstuðnings, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með vísan til framangreinds ber að fallast á kröfur kæranda í máli þessu og fella úr gildi áminningu þá sem landlæknir veitti kæranda þann 4. apríl 2007 vegna brota á 6. tölul. 1. mgr. 3. gr., 13. gr. og 1. mgr. 22. gr. stjórnsýsluaga nr. 37/1993.

ÚRSKURÐARORÐ

Ákvörðun kærða um að veita kæranda áminningu með bréfi dags. 4. apríl 2007 er felld úr gildi. Lagt er fyrir landlækni að haga meðferð hliðstæðra mála hjá embættinu í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993.