Synjun um tímabundin afnot af rými í heilsugæslustöðvum til gleraugnasölu
Föstudaginn 4. júlí 2008 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
Ú R S K U R Ð U R
Með bréfi, dags. 11. mars 2008, kærði A (hér eftir nefndur kærandi), til heilbrigðisráðuneytisins þá ákvörðun B (hér eftir nefnd kærði) að synja kæranda um tímabundin afnot af rými í heilsugæslustöðvum B í því skyni að bjóða gleraugu til sölu, þegar augnlæknar veita þar þjónustu. Kærða var með bréfi, dags. 10. apríl 2008, gefinn kostur á að koma að umsögn og gögnum vegna stjórnsýslukærunnar. Umsögn kærða barst með bréfi, dags. 14. maí 2008, og hefur verið kynnt kæranda. Andsvar kæranda er dags. 26. maí 2008. Kærða var með bréfi dags. 4. júní 2008 gefinn kostur á að koma að umsögn um andsvar kæranda. Jafnframt var óskað upplýsinga hvort kæranda stæði nú til boða samningur um sölurými á C. Svar kærða er dags. 12. júni 2008. Það hefur verið kynnt kæranda.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru málsatvik þau að kærandi hafði um árabil boðið gleraugu til sölu á heilsugæslustöðvunum á D og í C á sama tíma og augnlæknar veittu þar þjónustu. Með ódagsettum samningi sem gilti frá 28. febrúar 2007 til 28. febrúar 2010 milli kærða og E, leigir kærði E aðstöðu í heilsugæslustöðvum stofnunarinnar til sölu á sjóntækjum í tengslum við komur augnlækna. Í bréfi kæranda til kærða, dags. 3. febrúar 2008, segir m.a.: ,,Fái A til afnota rými í ákveðnum heilsugæslustöðvum B til jafns við E verður málið látið niður falla af okkar hálfu“. Í bréfi kærða til kæranda dags. 14. febrúar 2008 segir: ,,Með vísan til niðurlags bréfs þíns frá 3. febrúar s.l. þar sem farið er fram á afnot af rými í ákveðnum heilsugæslustöðvum B vísa ég til þess að þú hafnaðir slíkri málamiðlan í símtali okkar í mars s.l. Með hliðsjón af samskiptum okkar hingað til og því að fyrir liggur samningur við annan aðila tel ég að ekki sé lengur grundvöllur fyrir samstarfi A og B“.
Málsástæður og lagarök kæranda
Í kæru segir meðal annars:
,,Í bréfi undirritaðs til forstjóra B, dags. 3. febrúar 2008, kom skýrt fram af hálfu undirritaðs að aðeins væri óskað eftir því að sitja við sama borð og E og bjóða upp á sölu gleraugna á heilbrigðisstofnunum þegar augnlæknar hefðu þar tíma. Ekki væri verið að biðja nein forréttindi. Fyrir hið opinbera væri í raun ekki nema tvennt til í stöðunni að bjóða öllum að sitja við sama borð við sölu gleraugna á heilbrigðisstofnunum meðan húsrúm leyfði eða úthýsa öllum, enda ekki um að ræða lögboðin þátt í rekstri heilbrigðisstofnunar á vegum hins opinbera.
Í bréfi forstjóra B, dags. 14. febrúar 2008, er ranglega hermt að undirritaður hefði hafnað því, sem hér er farið fram á í símtali í mars á síðasta ári, enda var þá hvorki til staðar nein deila né við því að búast að undirritaður hafnaði því sem um er beðið.
Síðan segir orðrétt í bréfi forstjórans: ,,Með hliðsjón af samskiptum okkar hingað til og því að fyrir liggur samningur við annan aðila tel ég að ekki sé lengur grundvöllur fyrir samstarfi A og B“.
Í framangreindum rökstuðningi felast tvær rökhendur sem þýðingu hafa að stjórnsýslurétti:
- Eftir að undirritaður nýtti sér lögmæltan rétt sinn til að óska eftir aðgangi að fyrrnefndum samningi hefur forstjórinn reiðst og vill ekki frekari samskipti við undirritaðan.- Hér er um ómálefnaleg sjónarmið að ræða sem látin eru ráða úrlausn máls. Slík persónuleg óvild getur ekki orðið löglegur grundvöllur ákvarðana í stjórnsýslunni.
- Eftir að gerður var samningur við E telur hann sig hálft í hvoru ekki geta samið við aðra. Hér er um að ræða brot á jafnræðisreglu. Þetta brot á jafnræðisreglu felur einnig í sér brot á samkeppnislögum þar sem hegðun opinberrar stofnunar takmarkar og raskar gróflega samkeppni sem kemur harkalega niður á neytendum.
Af framansögðu athuguðu er ljóst að ákvörðun forstjóra B er haldin slíkum efnisannmörkum að ákvörðunin telst ólögmæt. Af þeim sökum er gerð krafa um að ráðherra felli ákvörðunina úr gildi þannig að leiðrétta megi þessi rangindi án málssóknar.“
Málsástæður og lagarök kærða
,,Aðdragandi málsins er sá, að um tíma kom kærandinn, þá í umboði annars fyrirtækis, í för með augnlækni þeim er sinnir F og bauð varning sinn til sölu í heilsugæslustöðvunum á D og í C meðan augnlæknirinn var þar við störf. Slíkt fyrirkomulag hefur tíðkast um árabil. Þegar gleraugnaverslun var opnuð í F þótti eðlilegt að nýta sér þjónustu hennar og tryggja þannig þjónustu við heimamenn allt árið. Kærandanum var gjört kunnugt um þetta og hann hætti komum á D en vildi halda áfram aðstöðu í C. Á það var ekki fallist og af því stafa kærumálin.
Til upplýsingar um mína hlið skal tekið fram það, sem áður er ritað í umsögn til úrskurðarnefndar um upplýsingamál (26/10/07, ljósrit fylgir bréfi þessu) og snýst um samning við E: ,, ... Jafnframt innti ég hann eftir því hvort hann hefði hug á að óska eftir sambærilegum samningi en svo sagði hann ekki vera.“ Þótt kærandi hafni því nú að þessi orðaskipti hafi farið fram stendur undirritaður við þessa lýsingu. Í sama símtali kom fram að hann (kærandi) gæti fengið aðgang að sölurými á C en ekki í sama herbergi og E, þar væri ekki nægilegt rými. Kærandi taldi hagsmunum sínum ekki borgið með því. Jafnframt var kæranda boðið að auglýsa þjónustu sína í móttöku C, og það hefur hann notfært sér.
Um málatilbúnað kæranda hef ég þetta að segja: Á þeim tíma sem honum var veittur aðgangur að sölustarfsemi á gleraugum í húsnæði stofnunarinnar í C og á D hafði hann engar athugasemdir við það að sitja einn að því rými og óskaði ekki eftir að deila því með öðrum. Nú hefur hann sett hagsmuni neytenda í forgang með því að óska eftir virkri samkeppni og er það fagnaðarefni. Hann sækist þó eingöngu eftir að veita þjónustu sína í C og einungis þegar augnlæknir er þar með móttöku.
Fram þarf að koma, að sá aðili sem afnotasamningur var gerður við, starfar árið um kring á G og rekur verslanir með gleraugu í F og á H ásamt því að bjóða þjónustu sína einnig á heilsugæslustöðvunum á D, I og J, þegar augnlæknar koma þar.“
Niðurstaða ráðuneytisins
Kæra lýtur að synjun kærða um tímabundin afnot kæranda af rými í heilsugæslustöðvum kærða í því skyni að bjóða gleraugu til sölu þegar augnlæknir veitir þar þjónustu.
Kærandi fer fram á sölurými á ákveðnum stöðum til jafns við E. Hann telur að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið úrslitum málsins, þ.e. persónuleg óvild og að kærði hafi þegar samið við E og telji sig því ekki geta samið við aðra. Þessi sjónarmið feli í sér brot á jafnræðisreglu og samkeppnislögum.
Kærði segir að þegar gleraugnaverslun hafi verið opnuð í F hafi þótt eðlilegra að nýta sér frekar þjónustu hennar og tryggja þannig þjónustu við heimamenn allt árið.
Samkvæmt 14. gr. laga nr. 40/2007 um heilbrigðisþjónustu skal í hverju heilbrigðisumdæmi starfrækja heilbrigðisstofnun eða heilbrigðisstofnanir sem hafa með höndum starfrækslu heilsugæslustöðva og umdæmissjúkrahúsa sem veita almenna heilbrigðisþjónustu í umdæminu. Í 1. mgr. 17. gr. segir að heilsugæslustöðvar sinni heilsugæslu. Samkvæmt 1. mgr. 18. gr. skal á umdæmissjúkrahúsum veita almenna sjúkrahúsþjónustu, m.a. á göngu- og dagdeildum eftir því sem við á. B starfar því samkvæmt lögum nr. 40/2007 um heilbrigðisþjónustu. Um ákvarðanir sem teknar eru af starfsmönnum heilbrigðisstofnana sem reknar eru af ríki eða sveitarfélagi gilda óskráðar reglur stjórnsýsluréttarins og eftir atvikum ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Gæta þarf að málsmeðferð, jafnræði og ákvarðanir þurfa að byggja á málefnalegum sjónarmiðum.
Sala gleraugna er ekki hluti af lögbundinni starfsemi heilbrigðisstofnana og fer slík sala að jafnaði ekki fram á þeim stofnunum heldur utan þeirra. Húsnæði heilbrigðisstofnana tekur jafnan mið af lögbundinni starfsemi og eðli málsins samkvæmt má gera ráð fyrir að umframrými sé takmarkað. Hafi heilbrigðisstofnun hinsvegar yfir umframhúsnæði að ráða er stofnuninni að mestu í sjálfsvald sett hvernig hún ráðstafar því. Þess ber að gæta að með ráðstöfun slíks húsnæðis er jafnan verið að ráðstafa opinberri eign. Þegar rými á heilbrigðisstofnun sem nýtt hefur verið sem sölurými er takmarkað getur aukin samkeppni leitt til þess að færri komast að en vilja enda kann að vera um aðstöðu að ræða sem hefur fjárhagslega þýðingu fyrir viðkomandi. Kærandi sem hafði um árabil haft aðgang að sölurými var synjað um slíkt rými þegar samningur hafði verið gerður við annan aðila. Þegar stjórnsýsluframkvæmd er breytt verður í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að gera þá kröfu til stjórnvalda, að þau kynni breytinguna fyrir fram, þannig að þeir aðilar, sem málið snertir, geti brugðist við og gætt hagsmuna sinna. Í vandaðri stjórnsýslu eru slíkar tilkynningar skriflegar þar sem samskipti í síma er erfitt að sanna. Þá þarf að gefa hlutaðeigandi ákveðna fresti til að koma að upplýsingum og sjónarmiðum áður en rými er ráðstafað. Þegar ákvörðun um húsnæði/aðstöðu er síðan tekin, að liðnum fresti, þarf m.a. að gæta jafnræðis, málefnalegra sjónarmiða og meðalhófs. Af málsgögnum verður ekki ráðið að kærði hafi gætt almennra reglna stjórnsýsluréttarins, svo sem jafnræðis, þegar hann ráðstafaði rými fyrir gleraugnasölu í heilsugæslustöðvum á sama tíma og augnlæknar eru þar við störf. Ákvörðun kærða um ráðstöfun sölurýma er því felld úr gildi og kærða gert að taka málið til meðferðar á ný á grundvelli almennra stjórnsýslureglna.
ÚRSKURÐARORÐ
Ákvörðun B um synjun á afnotum af rými í heilsugæslustöðvum B til sölu á sjóntækjum í tengslum við komur augnlækna er felld úr gildi og B gert að taka málið til afgreiðslu á ný.