Málsmeðferð landlæknis í kvörtunarmáli kærð

Mánudaginn 17. nóvember 2014 var í velferðarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ÚRSKURÐUR

Með bréfi, dags. 15. febrúar 2014, sem barst ráðuneytinu 18. febrúar sama ár, kærði A, (hér eftir nefndur kærandi), óeðlilegar tafir á málsmeðferð í kvörtunarmáli frá árinu 2009.

I. Kröfur.

Kærandi kærir málsmeðferð Embættis landlæknis í kvörtunarmáli hans frá árinu 2009. Kærandi telur að um brot á 9. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, sé að ræða þar sem ekkert hafi verið aðhafst í málinu frá ágústlokum 2013 til 20. desember 2013, og að engar skýringar hafi komið fram á þeim töfum. Þá krefst kærandi þess að ráðuneytið úrskurði um hvort landlækni hafi verið skylt að svara bréfi, dags. 28. desember 2013, og hvort um stjórnsýslulagabrot sé að ræða.

II. Málavextir og málsmeðferð ráðuneytisins.

Kærandi kærði með bréfi, dags. 15. febrúar 2014, málsmeðferð Embættis landlæknis, varðandi það að embættið hafi ekki svarað bréfi kæranda, dags. 28. desember 2013.

Upphaflegu kvörtunarmáli kæranda til embættisins, frá 12. febrúar 2009, á meintum mistökum í krossbandaaðgerð í Orkuhúsinu árið 2007, var lokið með álitsgerð, dags. 22. nóvember 2011, en málsmeðferð embættisins var kærð til ráðuneytisins með bréfi, dags. 19. janúar 2012. Samkvæmt úrskurði velferðarráðuneytisins frá 30. ágúst 2012, var kvörtunarmálinu vísað aftur til landlæknis til útgáfu nýs álits í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í úrskurðinum.

Kærandi sendi ráðuneytinu bréf, dags. 11. janúar 2014, þar sem farið er fram á upplýsingar um stöðu málsmeðferðar hjá Embætti landlæknis í framangreindu máli. Þá fór kærandi fram á að ráðuneytið fylgdi málinu eftir og kannaði hvort um óeðlilegar tafir væri að ræða. Kærandi hafði með bréfi, dags. 28. desember 2013, til embættisins, óskað eftir upplýsingum um stöðu málsins en ekki fengið svar er hann sendi framangreint bréf til ráðuneytisins, dags. 11. janúar 2014.

Ráðuneytið óskaði með bréfi, dags. 14. janúar 2014, eftir upplýsingum frá embættinu um stöðu málsins og skýringum á þeim drætti sem orðið hefði við afgreiðslu þess. Ráðuneytinu barst svar embættisins með bréfi, dags. 31. janúar 2014. Eru atvik málsins og málsmeðferð rakin í máli kæranda frá 16. ágúst 2013 fram til 22. janúar 2014. Embættið sendi kæranda jafnframt afrit af framangreindu bréfi embættisins, dags. 31. janúar 2014. Með bréfi, dags. 11. febrúar 2014, tilkynnti ráðuneytið kæranda að í ljósi upplýsinga í bréfi Embættis landlæknis, dags. 31. janúar 2014, sem jafnframt var sent til kæranda, hefði ráðuneytið ákveðið að hafa ekki frekari afskipti af málinu að svo stöddu.

Þann 3. mars 2014, óskaði ráðuneytið eftir umsögn embættisins um kæru, dags. 15. febrúar 2014. Barst umsögnin embættisins með bréfi, dags. 31. mars 2014. Kæranda var með bréfi ráðuneytisins, dags. 2. apríl 2014, gefinn kostur á að koma að athugasemdum sem hann og gerði með bréfi, dags. 8. apríl 2014. Kærandi sendi embættinu einnig framangreindar athugasemdir. Ráðuneytinu hafa ekki borist athugasemdir embættisins við bréfi kæranda, dags. 8. apríl 2014.

III. Málsástæður kæranda.

Í kæru, dags. 15. febrúar 2014, kemur fram að kærandi telur að um óeðlilegar tafir af hálfu Embættis landlæknis sé að ræða á málsmeðferð í kvörtunarmáli kæranda í kjölfar úrskurðar velferðarráðuneytisins frá 30. ágúst 2012. Kærandi óskar eftir að ráðuneytið úrskurði um hvort embættinu sé skylt að svara framangreindu bréfi, dags. 28. desember 2013, og hvort um stjórnsýslulagabrot hafi verið að ræða. Með bréfinu hafi verið óskað eftir upplýsingum um stöðu málsins en hann ekki fengið nein svör og því leitað til ráðuneytisins með bréfi, dags. 11. janúar 2014, þar sem hann óskaði eftir því að ráðuneytið fylgi málinu eftir og kannaði hvort óeðlilegar tafir væru á málinu hjá embættinu.

Í bréfi embættisins til ráðuneytisins, dags. 31. janúar 2014, hafi komið fram að ekkert hafi verið aðhafst í málinu frá ágústlokum til 20. desember 2013 og ekki komi fram neinar skýringar á töfum. Telur kærandi að um brot á 9. gr. stjórnsýslulaga sé að ræða. Þá telur kærandi sig ekki hafa fengið neinar skýringar á því hvers vegna bréfi hans, dags. 28. desember 2013, hafi ekki verið svarað af hálfu embættisins. Kærandi telur að um sé að ræða brot á meginreglu stjórnsýslunnar um að erindum sé svarað.

Í athugasemdum kæranda, dags. 8. apríl 2014, kemur meðal annars fram að kærandi telur að embættið hafi í bréfi sínu frá 31. mars 2014 hvorki gefið skýringar á því að bréfi hans frá 28. desember 2013 hafi ekki verið svarað né skýringar á því að ekkert var aðhafst í málinu frá ágústlokum 2013 til 20. desember 2013. Þá kemur og fram að í bréfi ráðuneytisins, dags.  11. febrúar 2014, hafi ekki heldur komið fram svör við því hvers vegna bréfi hans frá 28. desember 2013 var ekki svarað af hálfu embættisins, heldur einungis að embættið hafi svarað bréfi ráðuneytisins, dags. 14. janúar 2014, og þar komi fram að kvörtun kæranda hafi verið „tilefnislaus“. Kærandi hafi ekki verið að kvarta yfir því að embættið svaraði ekki bréfi ráðuneytisins heldur hans bréfi og að það geti „ekki talist eðlileg stjórnsýsla að almenningur þurfi að leita til æðra stjórnvalds til að fá svör við einföldum fyrirspurnum“.

Skýringar embættisins varðandi öflun gagna sem skýri tafir á málsmeðferð eigi ekki við þar sem gögn frá Orkuhúsinu hafi þegar legið fyrir í málinu. Þá séu mörg atriði málsins óupplýst og sumar kvartanir kæranda hafi ekki fengið neina umfjöllun. Því sé skv. 10. gr. stjórnsýslulaga ekki tímabært að taka ákvörðun í málinu.

Að lokum eru í fjórum liðum talin upp þau atriði sem kærandi telur að sé ábótavant hvað varði umfjöllun embættisins í máli hans. Gefi embættið út álitsgerð án þess að taka á fullnægjandi hátt tillit til þeirra athugasemda sem fram koma í framangreindum töluliðum muni kærandi kæra málsmeðferðina til velferðarráðuneytisins.

IV. Málsástæður Embættis landlæknis.

Í umsögn embættisins, dags. 31. mars 2014, um kæru, dags. 15. febrúar 2014, kemur meðal annars fram að í framhaldi af bréfi ráðuneytisins, dags. 14. janúar 2014, hafi bæði ráðuneytið og kærandi verið upplýst um stöðu kvörtunarmálsins með bréfi embættisins, dags. 31. janúar 2014. Fram hafi komið í kæru að í bréfi embættisins, dags. 31. janúar 2014, komi fram að ekkert hafi verið aðhafst í máli kæranda frá ágústlokum 2013 til 20. desember 2013. Engar skýringar komi fram á þeim töfum sem orðið hafi. Þetta sé að mati kæranda brot á 9. gr. stjórnsýslulaga um málshraða.

Embættið mótmæli þessu, en eins og fram komi í bréfi embættisins, dags. 31. janúar 2014, bæði til kæranda og ráðuneytisins, áttu sér stað bréfasamskipti við umsagnaraðila vegna frekari athugasemda kæranda frá 20. ágúst 2013, og var umsagnaraðila gefinn frestur til að svara fram til 26. september 2013 ef athugasemdir kæranda breyttu umsögn á einhvern hátt. Engin svör hafi hins vegar borist. Á fundi þann 22. október 2013 hafi verið ákveðið að undirbúa álit málsins, en við yfirferð gagna hafi komið í ljós að tiltekin sjúkragögn voru ekki meðal gagna og ákveðið að kalla eftir þeim frá Orkuhúsinu. Gögnin hafi borist embættinu þann 5. nóvember 2013. Jafnframt hafi komið í ljós að bæklunarlækni og sjúkraþjálfara (kvörtunarþolum) höfðu ekki verið sendar umsagnir óháðra sérfræðinga, dags. 30. júní 2013 og 2. febrúar 2013. Reynt hafi verið að ná í þá símleiðis, en það hafi ekki tekist og hafi kvörtunarþolar verið upplýstir um stöðu málsins og umsagnir sendar þeim til kynningar og athugasemda með bréfum, dags. 20. desember 2013.

Embættið tekur fram að afgreiðsla álita landlæknis sé vandasamt verk og að þeirri vinnu komi ýmsir starfsmenn embættisins, meðal annars landlæknir, læknar, lögfræðingar og hjúkrunarfræðingar, allt eftir eðli og umfangi mála. Mál kæranda sé afar umfangsmikið með hliðsjón af málsgögnum og það hafi verið í afgreiðslu hjá embættinu með hléum frá móttöku kvörtunar árið 2009. Afgreiðsla svo umfangsmikils máls taki óhjákvæmilega nokkurn tíma. Með vísan til umfjöllunar um afgreiðslu málsins á því tímabili er kærandi tekur fram í kæru, hafi „starfsmenn embættisins er sjá um afgreiðslu málsins ekki setið auðum höndum“.

Loks er í umsögn embættisins vikið að þeim athugasemdum kæranda í kæru að hann hafi ekki fengið skýringar á því hvers vegna embættið hafi ekki svarað bréfi hans frá 28. desember 2013, þar sem kærandi hafi óskað eftir upplýsingum um stöðu kvörtunarmálsins. Embættið hafi móttekið framangreint bréf þann 2. janúar 2014. Ráðuneytið hafi með bréfi, dags. 14. janúar 2014, með vísan til erindis kæranda til ráðuneytisins, dags. 11. janúar 2014, óskað eftir upplýsingum um stöðu máls kæranda hjá embættinu og hafi ráðuneytinu verið svarað með bréfi, dags. 31. janúar 2014, og afrit svarsins sent til kæranda, þar sem kærandi og ráðuneytið hafi verið upplýst um stöðu málsins. Því sé ljóst að erindi kæranda hafi verið svarað af hálfu embættisins og að mati embættisins hafi athugasemdir kæranda því verið tilefnislausar.

V. Niðurstaða  velferðarráðuneytisins.

Samkvæmt 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, gilda lögin þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Samkvæmt hinni almennu kæruheimild 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga verður stjórnvaldsákvörðun lægra setts stjórnvalds kærð til ráðherra.

Í 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, er mælt svo fyrir að ákvörðun sem ekki bindi enda á mál verði ekki kærð til æðra stjórnvalds fyrr en málið hafi verið til lykta leitt. Ákvörðun lægra stjórnvalds um meðferð mála verði því almennt ekki skotið til æðra stjórnvalds fyrr en stjórnvaldsákvörðun liggi fyrir í máli. Í máli þessu hefur ekki verið tekin nein stjórnvaldsákvörðun og því ekki um kæruheimild að ræða samkvæmt framangreindu ákvæði.

Í 9. gr. stjórnsýslulaga er að finna ákvæði um málshraða. Kemur þar fram í 1. mgr. að ákvarðanir í málum skulu teknar svo fljótt sem unnt er. Í 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga er að finna undantekningu frá meginreglu 26. gr. laganna, en þar segir að ef afgreiðsla máls dragist óhæfilega sé heimilt að kæra það til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verði kærð til. Við mat á því hvenær mál hafi dregist óhæfilega ber að líta til þess hversu langan tíma afgreiðsla sambærilegra mála taki. Sé um umtalsverðan drátt að ræða ber æðra stjórnvaldi að láta málið til sín taka. Það er því hið æðra stjórnvald, í þessu tilfelli velferðarráðuneytið, sem metur hvort mál sé tækt til meðferðar, en það mat sætir endurskoðun dómstóla.

Í máli þessu er um að ræða töf á afgreiðslu kvörtunarmáls kæranda hjá Embætti landlæknis.

Með vísan til framanritaðs hefur ráðuneytið ákveðið að taka kæru kæranda til meðferðar.

Í kæru er kvartað yfir því að samkvæmt bréfi landlæknis, dags. 31. janúar 2014, hafi ekkert verið aðhafst í máli kæranda frá ágústlokum til 20. desember 2013. Telur kærandi að um brot á 9. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, sé að ræða. Þá er einnig kvartað yfir því að kærandi hafi ekki fengið neinar skýringar á því hvers vegna landlæknir hafi ekki svarað bréfi hans frá 28. desember 2013 og óskar kærandi eftir því að ráðuneytið úrskurði hvort landlækni hafi verið skylt að svara erindi kæranda og hvort um stjórnsýslulagabrot sé að ræða.

Samkvæmt umsögn landlæknis, dags. 31. janúar 2014, má rekja tafir á afgreiðslu málsins frá ágústlokum og til 20. desember 2013 til þess að embættið var að senda frekari athugasemdir kæranda, dags. 12. ágúst 2013, til umsagnaraðila og gefa þeim kost á að koma að athugasemdum. Þá kom í ljós að kvörtunarþolum höfðu ekki verið sendar umsagnir umsagnaraðila.

Markmið flestra lögmæltra ákvæða um undirbúning og rannsókn mála er að tryggja að mál sé rannsakað á nægilega vandaðan hátt áður en ákvörðun er tekin. Úrlausn sumra mála er þess eðlis að hún tekur nokkurn tíma og á þetta einkum við um mál þar sem afla þarf umsagna annarra aðila, svo og gagna. Í 9. gr. stjórnsýslulaga er því mælt svo fyrir að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem kostur er. Ráðuneytið telur að unnið hafi verið að rannsókn í máli kæranda á framangreindu tímabili og telur því ekki að um brot á 9. gr. stjórnsýslulaga sé að ræða hvað þennan þátt kærunnar varðar.

Kærandi kvartar og yfir því að hann hafi ekki fengið skýringar á því að erindi hans frá 28. desember 2013 til embættisins hafi ekki verið svarað.

Í svörum embættisins til ráðuneytisins varðandi kæru kemur fram að framangreint bréf, dags. 28. desember 2013, hafi verið móttekið hjá embættinu þann 2. janúar 2014. Erindi kæranda til ráðuneytisins sé dagsett 11. janúar 2014 og bréf ráðuneytisins til embættisins sé dagsett 14. janúar 2014. Í svari embættisins, dags. 31. janúar 2014, sem bæði var sent til ráðuneytisins og kæranda sé gerð greinargóð grein fyrir gangi málsins svo og stöðu þess.

Skýringu á því að erindi kæranda, dags. 28. desember 2013, hafi ekki verið svarað af hálfu embættisins má að mati ráðuneytisins rekja til þess að þann 11. janúar 2014 hafi kærandi kvartað til ráðuneytisins sem strax í kjölfarið hafi óskað eftir upplýsingum um stöðu málsins. Ráðuneytið telur í ljósi framanritaðs að frá því að embættinu barst bréf kæranda, dags. 28. desember 2013, hafi gangur þess máls verið mjög hraður. Fyrirspurn kæranda frá 11. janúar 2014 til ráðuneytisins hafi verið svarað innan eðlilegs tíma að mati ráðuneytisins með bréfi embættisins, dags. 31. janúar 2014, bæði til kæranda og ráðuneytisins. Sú kvörtun kæranda að bréfi hans frá 28. desember 2013 til embættisins hafi ekki enn verið svarað þann 11. janúar 2014, geti að mati ráðuneytisins ekki verið brot á 9. gr. stjórnsýslulaga. Einungis hafi liðið átta virkir dagar frá dagsetningu bréfs kæranda til embættisins og þar til kvörtun er send ráðuneytinu, dags. 11. janúar 2014. Embættið hafi svaraði bæði erindi kæranda, dags. 28. desember 2013, og ráðuneytisins, dags. 11. janúar 2014, með bréfi, dags. 31. janúar 2014, á fullnægjandi hátt um mánuði eftir að bréf kæranda, dags. 28. desember 2013, barst embættinu. Ráðuneytið telur að ekki hafi liðið óeðlilega langur tími þar til erindi kæranda hafi verið svarað af hálfu embættisins með bréfi til ráðuneytisins og kæranda, dags. 31. janúar 2014.

Með vísan til framanritaðs getur ráðuneytið því fyrir sitt leyti ekki fallist á að um brot á 9. gr. stjórnsýslulaga um málshraða hafi verið að ræða.

Hvað varðar athugasemd kæranda um skyldu embættisins til að svara framangreindu bréfi kæranda, dags. 28. desember 2013, með öðrum hætti en að framan getur, telur ráðuneytið að með bréfi, dags. 31. janúar 2014, hafi embættið svarað með nægilegum skýrum hætti. Ráðuneytið telur því að ekki sé um stjórnsýslulagabrot að ræða hvað varðar þann hluta kærunnar.

Samkvæmt óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins ber að svara skriflegum erindum skriflega. Kærandi fékk svar með afriti af bréfi Embættis landlæknis, dags. 31. janúar 2014, til ráðuneytisins. Ráðuneytið telur þó að í anda vandaðra stjórnsýsluhátta hefði verið æskilegt að kærandi hefði fengið sérstakt svarbréf við erindi sínu, dags. 28. desember 2013, frá Embætti landlæknis.

Ráðuneytið getur með vísan til framanritaðs því ekki fallist á með kæranda að óhæfilegur dráttur hafi orðið á að svara erindi kæranda frá 28. desember 2013 af hálfu Embættis landlæknis sem brotið hafi í bága við almennar málshraðareglur. Þá getur ráðuneytið hvorki fallist á að um stjórnsýslulagabrot sé að ræða hvað varðar það að bréfi kæranda, dags. 28. desember 2013, var svarað samhliða og í kjölfar kvörtunar kæranda til ráðuneytisins af embættinu, né að embættinu hafi borið að svara bréfi kæranda með öðrum hætti en gert var.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Hvorki er fallist á kröfu kæranda, A, að um brot á 9. gr. stjórnsýslulaga um málshraða hjá Embætti landlæknis hafi verið að ræða varðandi svar embættisins á erindi kæranda né að erindinu hafi ekki verið svarað á fullnægjandi hátt af hálfu embættisins.