Málsmeðferð Landlæknisembættisins í kvörtunarmáli kærð

Þriðjudaginn 30. nóvember 2010 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ÚRSKURÐUR

Með bréfi dags. 10. júlí 2010, kærði A (hér eftir nefnd kærandi), til heilbrigðisráðuneytisins málsmeðferð Landlæknisembættisins á kvörtunarmáli hennar vegna afgreiðslu og framkomu B og vegna læknisvottorðs til endurnýjunar umsóknar um örorkubætur, dags. 23. júní 2006.

Kröfur

Kærandi krefst þess að álitsgerð Landlæknisembættisins dags. 12. apríl 2010 verði hnekkt. Þá krefst kærandi þess að sjúkdómsgreiningunni X verði eytt úr öllum hennar sjúkraskýrslum og að skráðri ástæðu óvinnufærni, Y, í læknisvottorði frá 23. júní 2006 verði sömuleiðis eytt.

Málsmeðferð ráðuneytisins

Ráðuneytið óskaði með bréfi, dags. 14. júlí 2010, eftir greinargerð Landlæknisembættisins ásamt öllum gögnum er málið kynnu að varða. Landlæknir sendi ráðuneytinu bréf, dags. 16. ágúst 2010, þar sem sagði að álitsgerð embættisins frá 12. apríl 2010 skyldi skoðuð sem greinargerð landlæknis í málinu. Gögn Landlæknisembættisins bárust ráðuneytinu ásamt bréfi, dags. 20. ágúst 2010. Ráðuneytið sendi bréf landlæknis, dags. 16. ágúst 2010, til kæranda með bréfi, dags. 30. ágúst 2010 og gaf henni kost á að koma að athugasemdum. Jafnframt var tekið fram í bréfinu að ástæðulaust hefði þótt að senda kæranda öll málsgögn þar sem hluti þeirra hefði fylgt kæru og vegna umfangs þeirra. Kærandi gæti hins vegar nálgast málsgögnin í heild sinni hjá ráðuneytinu. Kærandi hringdi í ráðuneytið þann 3. september sl. og gerði athugasemdir við rannsókn landlæknis á málinu, þ.e. að hann hefði ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni svo og við langan afgreiðslutíma Landlæknisembættisins. Kærandi óskaði með tölvubréfi, dags. 17. september 2010, eftir lengdum fresti til athugasemda eða til 27. september. Umbeðinn frestur var veittur. Kærandi hringdi þann 22. september sl. og bað um málsgögn sem ráðuneytið fékk frá landlækni. Gögnin voru samdægurs útbúin og afhent. Bréf kæranda með athugasemdum er dags. 25. september 2010. Tölvubréf kæranda með viðbót og leiðréttingum við athugasemdir hennar eru dags. 27. september 2010. Athugasemdir kæranda voru sendar Landlæknisembættinu með bréfi, dags. 30. september 2010. Samkvæmt bréfi landlæknis, dags. 12. október 2010, gerir hann frekari athugasemdir.

Málavextir

Kærandi kvartaði til landlæknis með bréfi, dags. 17. febrúar 2008, yfir afgreiðslu og framkomu B og yfir læknisvottorði vegna endurnýjunar umsóknar um örorkubætur sem læknirinn gaf út 23. júní 2006. Landlæknir staðfesti móttöku kvörtunar með bréfi, dags. 19. febrúar 2008.

Kærandi fór fram á að sjúkdómsgreiningar og ástæða óvinnufærni í framangreindu læknisvottorði yrðu dregnar til baka auk niðurstöðu um starfsgetu og loks það sem skráð var undir liðnum athugasemdir í læknisvottorðinu. Kærandi krafðist réttmæts örorkumats með tilliti til líkamlegs og andlegs ástands síns. Þá krafðist kærandi þess að B bæði skriflega afsökunar á hrokafullum, niðurlægjandi og meiðandi orðum og athugasemdum í sinn garð í læknisviðtali þann 22. febrúar 2007.

Landlæknir óskaði eftir gögnum og greinargerð frá Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins með bréfi, dags. 19. febrúar 2008. Beiðnin var ítrekuð með bréfum, dags. 8. maí 2008 og 26. ágúst 2008. Heilsugæsla höfðuborgarsvæðisins upplýsti í bréfi, dags. 29. ágúst 2008 að B hefði verið í veikindaleyfi um alllangt skeið og óvíst væri hvenær hún kæmi til baka. Því væri ekki hægt að segja hvenær hægt væri að svara erindinu. Landlæknir tilkynnti kæranda um veikindaleyfi læknisins með bréfi, dags. 21. nóvember 2008 og að vegna veikindanna væri ekki hægt að segja hvenær erindinu yrði svarað. Landlæknisembættið ítrekaði enn beiðni um greinargerð og gögn með bréfi, dags. 24. apríl 2009 og símleiðis 12. maí 2009.

Kærandi kvartaði til umboðsmanns Alþingis með bréfi, dags. 6. júlí 2009, yfir drætti á afgreiðslu landlæknis á erindi sínu. Umboðsmaður Alþingis lauk málinu með bréfi, dags. 27. júlí 2009, þar sem hann leit svo á að málið væri enn til meðferðar hjá landlækni.

Greinargerð B, dags. 14. desember 2009 barst Landlæknisembættinu með bréfi C, dags. 15. desember 2009, ásamt gögnum.   Í greinargerð læknisins kemur fram að hún hafi eftir kynni sín af kæranda metið hana með .......... Varðandi vinnufærni þá sé það reynslan að eftir 10 ára óvinnufærni séu mjög litlar líkur á að hægt sé að endurhæfa einstaklinga til starfa á ný. Að lokum biðst læknirinn afsökunar á öllu því sem kunni að hafa valdið kæranda sársauka og vonbrigðum í samskiptum þeirra þann 22. febrúar 2007 og framkomu sem kærandi upplifði sem hrokafulla, niðurlægjandi og meiðandi af hálfu hans.

Landlæknir sendi kæranda álitsgerð sína, dags. 7. janúar 2010, og gaf henni kost á að koma að athugasemdum. Kærandi bað um lengdan frest til athugasemda. Athugasemdir kæranda við álitsgerðina eru dags. 16. mars 2010. Kærandi fór fram á að sjúkdómsgreiningar væru studdar gögnum en ekki einungis reistar á huglægu mati læknis.

Landlæknir lauk máli kæranda með álitsgerð, dags. 12. apríl 2010. Í niðurstöðu álitsgerðar segir:

„Um er að ræða kvörtun sjúklings vegna sjúkdómsgreiningar og framkomu heimilislæknis síns.

Byggt á gögnum málsins er það mat Landlæknisembættisins, að ekki verði annað séð en að reynt hafi verið að bregðast við vanda [kæranda] á faglegan hátt er hún leitaði til heimilislæknis síns. Heimilislæknir hefur bæði menntun, reynslu og skyldu til að setja sjúkdómsgreiningar og verður ekki annað séð af gögnum málsins að umræddar sjúkdómsgreiningar geti vel átt við a.m.k. X. Læknirinn kveðst tilbúinn til að draga greininguna Z til baka og koma þannig til móts við sjúkling. Þá virðist reglum um vottorðaskrif hafa verið fylgt. Þá biðst læknir afsökunar á því að sjúklingur skuli hafa upplifað framkomu hans sem hrokafulla og niðrandi en slík upplifun er huglæg og verður ekki lagt mat á hér.

Landlæknisembættið telur málsgögn fullnægjandi og lengra verði ekki komist í rannsókn þessari.

Landlæknisembættið telur ekki ástæðu frekari aðgerða og er málinu lokið.“

Málsástæður og lagarök kæranda

Kærandi segir samskipti sín við B hafa verið erfið og því hafi hún oft leitað til annars læknis á heilsugæslunni. Læknirinn hafi oft spurt spurninga um aðstæður kæranda sem voru óþarfar, óeðlilegar og óviðeigandi því sem var tilefni læknisheimsóknar. Að sett sé á kæranda sjúkdómsgreining sem er svo alvarleg sem .... Sem manneskja og mannréttindalega séð geti kærandi ekki sætt sig við þá meðferð sem hún hlaut hjá B. 

Kærandi vísar til þess að rannsókn málsins hafi ekki verið fullnægjandi hjá landlækni í skilningi 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að leiða megi líkur að því að brotið hafi verið gegn 5. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007 um landlækni þar sem ekki hafi verið óskað eftir áliti óháðs aðila. Kærandi spyr í athugasemdum sínum til ráðuneytisins, dags. 25. september 2010, hvort jafnræðis við önnur mál af svipuðum toga hafi verið gætt við afgreiðslu máls hennar og hvort þess hafi verið gætt að tilkynna kæranda um feril málsins á öllum stigum þess. Loks spyr kærandi hvort það sé viðunandi að það skyldi taka lækninn tvö ár að svara kvörtuninni.

Málsástæður og lagarök landlæknis

Í bréfi, dags. 17. ágúst 2010, vísar landlæknir til álitsgerðar sinnar frá 12. apríl 2010 og skuli álitsgerðin skoðast sem greinargerð embættisins í máli kæranda. Í bréfi landlæknis, dags. 12. október 2010, segist hann engar athugasemdir gera við bréf kæranda, dags. 25. september 2010.

Niðurstaða ráðuneytisins

Kæran lýtur að málsmeðferð landlæknis vegna kvörtunar til embættisins, dags. 17. febrúar 2008. Kvörtunin beindist að læknisstörfum og framkomu B. Í kæru er gerð krafa um að ráðuneytið hnekki áliti landlæknis og að sjúkdómsgreiningin X verði afmáð úr öllum sjúkraskýrslum kæranda auk þess sem Y sem ástæða óvinnufærni verði afmáð.

Fyrst verður fjallað um þá kröfu kæranda að sjúkdómsgreiningin X og Y sem ástæða óvinnufærni verði afmáð úr sjúkraskrám hennar. 

Í 2. og 3. mgr. 7. gr. laga nr. 55/2009, um sjúkraskrár segir:

„Telji sjúklingur eða umboðsmaður hans að sjúkraskrárupplýsingar séu rangar eða villandi skal athugasemd hans um það skráð í sjúkraskrána. Sé sýnt fram á að upplýsingar í sjúkraskrá séu bersýnilega rangar eða villandi er heimilt með samþykki umsjónaraðila að leiðrétta þær í sjúkraskrá viðkomandi enda sé þess gætt að ekki glatist upplýsingar sem nauðsynlegar eru vegna réttarágreinings. Neiti umsjónaraðili að leiðrétta sjúkraskrárupplýsingar sem sjúklingur telur bersýnilega rangar eða villandi getur sjúklingur skotið þeirri synjun til landlæknis með kæru. Óheimilt er að eyða upplýsingum úr sjúkraskrá sjúklings nema með samþykki landlæknis.

Ákvarðanir landlæknis um leiðréttingu eða eyðingu sjúkraskrárupplýsinga eru kæranlegar til ráðherra. Um málsmeðferð fer samkvæmt stjórnsýslulögum.“

Telji sjúklingur að sjúkraskrárupplýsingar séu rangar eða villandi skal athugasemd hans þar um skráð í sjúkraskrána. Samkvæmt tilvitnuðu lagaákvæði er heimilt með samþykki landlæknis að eyða úr sjúkraskrá sjúklings upplýsingum sem bersýnilega eru rangar eða villandi. Álitamálið er hvenær sjúkraskrárupplýsingar eru bersýnilega rangar eða villandi. Um bersýnilega rangar eða villandi upplýsingar er t.d. að ræða þegar upplýsingar um sjúkling rata í sjúkraskrá annars sjúklings. Það eitt að sjúklingur telji sjúkdómsgreiningu bersýnilega ranga eða villandi leiðir ekki sjálfkrafa til að skilyrði lagaákvæðis þar um sé uppfyllt.

Upplýsingar í sjúkraskrá kæranda eru skráðar af lækni sem í námi sínu hefur hlotið menntun m.a. í sjúkdómsgreiningum og hefur fengið útgefið opinbert starfsleyfi. Þá má geta þess að læknum ber einnig skylda til að sjúkdómsgreina. Læknirinn sjúkdómsgreinir kæranda á grundvelli læknisfræðilegra gagna og áralangra samskipta, en kærandi var sjúklingur læknisins í áratug. Kærandi hefur gert ítarlega grein fyrir máli sínu og lagt fram sjúkraskrárgögn.

Við yfirferð ráðuneytisins á málsgögnum kemur ekkert fram sem styður að sjúkdómsgreining og tilgreind ástæða óvinnufærni hafi verið bersýnilega röng eða villandi á skráningartíma en hafa ber í huga að sjúkdómsgreining og ástæða óvinnufærni kann að breytast í tímans rás. Það er álit ráðuneytisins að skilyrði fyrir eyðingu umræddra sjúkraskrárupplýsinga séu ekki uppfyllt. Synjun landlæknis á kröfu kæranda um að tilgreindum upplýsingum í sjúkraskrá verði eytt er því staðfest.       

Þá verður fjallað um þann þátt kæru sem varðar málsmeðferð kvörtunar hjá landlækni og kröfu kæranda um að áliti landlæknis verði hnekkt.

Um kvartanir til landlæknis fer samkvæmt ákvæðum 12. gr. laga nr. 41/2007, um landlækni, og segir þar í 2. mgr.:

„Heimilt er að beina formlegri kvörtun til landlæknis vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu. Þá er notendum heilbrigðisþjónustunnar jafnframt heimilt að bera fram formlega kvörtun til landlæknis telji þeir að framkoma heilbrigðisstarfsmanna við veitingu heilbrigðisþjónustu hafi verið ótilhlýðileg.“

Í 5.- 6. mgr. segir:

„Landlæknir skal að jafnaði afla umsagnar frá óháðum sérfræðingi eða sérfræðingum þegar kvörtun lýtur að meintri vanrækslu eða mistökum við sjúkdómsgreiningu eða meðferð. Er viðkomandi sérfræðingum, svo og landlækni sjálfum, rétt að kalla sjúkling til skoðunar ef sérstök ástæða þykir til. Um meðferð kvartana gilda að öðru leyti ákvæði stjórnsýslulaga eftir því sem við getur átt. Að lokinni málsmeðferð gefur landlæknir skriflegt álit. Landlæknir skal í áliti sínu tilgreina efni kvörtunarinnar, málsatvik og rök fyrir niðurstöðu sinni. Aðalniðurstöðu skal draga saman í lok álits.

Heimilt er að kæra málsmeðferð landlæknis samkvæmt ákvæði þessu til ráðherra.“

Rétt þykir að árétta að samkvæmt tilvitnuðu lagaákvæði einskorðast umfjöllun ráðuneytisins við málsmeðferð landlæknis, þ.e. hvort landlæknir hafi við meðferð máls farið að 12. gr. laga um landlækni og að stjórnsýslulögum. 

Í 5. mgr. 12. gr. laga um landlækni segir að landlæknir skuli að jafnaði afla umsagnar frá óháðum sérfræðingi eða sérfræðingum þegar kvörtun lýtur að meintri vanrækslu eða mistökum við sjúkdómsgreiningu eða meðferð. Samkvæmt orðanna hljóðan er það ekki fortakslaus skylda heldur háð mati landlæknis hverju sinni hvort kvörtunarmál er þannig vaxið að afla þurfi umsagnar utanaðkomandi sérfræðings við meðferð þess. Slíks álits var ekki aflað í þessu máli og gerir ráðuneytið ekki athugasemdir við þá ákvörðun landlæknis.

Landlæknisembættið óskaði með bréfi, dags. 17. febrúar 2008, eftir greinargerð og málsgögnum frá Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins. Erindið var ítrekað með bréfum, dags. 8. maí 2008 og 26. ágúst 2008. Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins upplýsti með bréfi, dags. 29. ágúst 2008, um alllangt veikindaleyfi B og að óvíst væri hvenær hægt yrði að svara erindinu. Landlæknisembættið tilkynnti kæranda um veikindaleyfi læknisins með bréfi, dags. 21. nóvember 2008. Landlæknisembættið ítrekaði erindi sitt um greinargerð og gögn með bréfi, dags. 24. apríl 2009 og símleiðis, 12. maí 2009. Af málsgögnum verður ekki ráðið að kærandi hafi verið upplýst um ítrekaðar beiðnir Landlæknisembættisins um greinargerð og gögn með því t.d. að senda henni afrit af ítrekunarbréfum. Það hefði verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að halda kæranda upplýstri um gang málsins. Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga ber þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast að skýra aðila máls frá töf. Skal þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar megi vænta. Þegar Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins hafði upplýst Landlæknisembættið um langvinnt veikindaleyfi læknisins og óvíst væri hvenær hún kæmi aftur til starfa bar embættinu að tilkynna kæranda það án tafar. Landlæknisembættið tilkynnti kæranda hinsvegar um veikindi læknisins tæpum þremur mánuðum síðar. Slík málsmeðferð er ekki í samræmi við 9. gr. stjórnsýslulaga. 

Meðferð kvörtunarmála hjá Landlæknisembættinu tekur jafnan nokkurn tíma. Í þessu máli liggur fyrir að veikindi B seinkuðu afgreiðslu kvörtunar. Vegna eðlis kvörtunar varð hún ekki afgreidd án aðkomu læknisins. Að mati ráðuneytisins er afgreiðslutími málsins hjá Landlæknisembættinu lengri en eðlilegt getur talist en skýrist að verulegu leyti af veikindum læknisins. 

Landlæknisembættið aflaði gagna, fór yfir málsgögn og gaf síðan út álitsgerð embættisins í máli kæranda. Í álitsgerðinni kom fram að málinu væri lokið nema andmæli málsaðila bærust embættinu innan fjögurra vikna frá dagsetningu álitsgerðar. Athugasemdir kæranda bárust embættinu og í kjölfar þess gaf landlæknir út nýja álitsgerð að teknu tilliti til athugasemda kæranda. Að mati ráðuneytisins er ekki tilefni til athugasemda við álitsgerðina með hliðsjón af 5. og 6. mgr. 12. gr. laga um landlækni.

Það er álit ráðuneytisins að landlæknir hafi fullnægt rannsóknarskyldu sinni með því að afla nauðsynlegra málsgagna þannig að mál væri nægilega upplýst. Hann hafi og gætt andmælaréttar. Það er ennfremur mat ráðuneytisins að ekkert liggi fyrir í málinu sem gefi til kynna að við afgreiðslu þess hafi ekki verið gætt jafnræðis við önnur mál af svipuðum toga.

Í 2. mgr. 20. gr. Stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, er kveðið á um að þegar stjórnvaldsákvörðun er tilkynnt skriflega skuli veita upplýsingar um kæruheimild, kærufresti og hvert beina skuli kæru. Af málsgögnum verður ekki séð að þessar upplýsingar hafi verið veittar. Ekki verður þó talið að þessi ágalli hafi valdið kæranda réttarspjöllum þar sem kæra barst innan kærufrests. Ráðuneytið beinir því til landlæknis að veita framvegis leiðbeiningar um kæruheimild og kærufrest þegar tilkynnt er um niðurstöðu máls.

Ráðuneytið hefur farið yfir öll fyrirliggjandi gögn málsins svo og málsmeðferð landlæknis. Þrátt fyrir athugasemdir við málshraða og skort á nægri upplýsingagjöf varðandi tafir, telur ráðuneytið að meinbugir á málsmeðferð séu ekki þess eðlis að ástæða sé til að fella álitsgerð landlæknis, dags. 12. apríl 2010, úr gildi og vísa málinu til nýrrar meðferðar hjá landlækni. Kröfu kæranda um að álitsgerð landlæknis verði hnekkt vegna ágalla við málsmeðferð er því hafnað.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Kröfu kæranda um að álitsgerð landlæknis, dags. 12. apríl 2010, verði hnekkt vegna ágalla við málsmeðferð er hafnað. Synjun landlæknis á kröfu kæranda um að upplýsingum varðandi sjúkdómsgreiningu og ástæðu fyrir óvinnufærni verði eytt úr sjúkraskrá er staðfest.