Kæra vegna synjunar Embættis landlæknis um sérfræðiviðurkenningu í sjúkraþjálfun á greiningu og meðferð stoðkerfis (MT)

Úrskurður velferðarráðuneytisins nr. 040/2018

Föstudaginn 14. desember 2018 var í velferðarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með bréfi, dags. 20. júní 2018, kærði A, hér eftir nefnd kærandi, synjun landlæknis frá 20. mars 2018 á umsókn kæranda um sérfræðileyfi í sjúkraþjálfun. Kærandi krefst þess að ráðuneytið snúi ákvörðun landlæknis og veiti henni sérfræðileyfi í greiningu og meðferð stoðkerfis (MT).

I. Málsmeðferð ráðuneytisins.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 21. júní 2018, var óskað eftir umsögn Embættis landlæknis um kæruna og öllum gögnum varðandi málið.

Með bréfi, dags. 10. júlí 2018, barst umsögn Embættis landlæknis ásamt gögnum málsins og voru þau gögn send kæranda til umsagnar með bréfi ráðuneytisins, dags. 16. júlí 2018. Þá barst erindi frá kæranda, dags. 25. júlí 2018, þar sem hún kvaðst ekki hafa frekari athugasemdir.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 8. ágúst 2018, var óskað eftir frekari gögnum frá Embætti landlæknis. Svar barst frá Embættinu með bréfi, dags. 14. ágúst 2018. Þá óskaði ráðuneytið með bréfi, dags. 15. ágúst 2018, eftir frekari upplýsingum frá Háskóla Íslands sem bárust með bréfi, dags. 20. ágúst 2018.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 9. október 2018, var óskað eftir frekari gögnum frá kæranda. Þau gögn bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 20. nóvember 2018.

II. Málsástæður og lagarök kæranda.

Í kæru kemur fram að kærandi hafi lokið námi frá Háskóla Íslands með B.Sc. í sjúkraþjálfun árið 2006. Árið 2009 hafi hún farið til T og stundað mastersnám við U. Kærandi útskrifaðist í lok árs 2009 með meistaragráðu í sjúkraþjálfun. Frá útskrift hefur kærandi starfað sem sjúkraþjálfari og unnið mikið með skjólstæðingum með ýmis flókin stoðkerfisvandamál. Kærandi hefur unnið á tveimur einkastofum hér á landi og eftir nám starfað á þeirri einkastofu sem hún vinnur á í dag, X, sem sérfræðingur í greiningu og meðferð stoðkerfis. Kærandi hafi sótt námið í T fyrst og fremst til að bæta við þekkingu og auka færni sína á þessu sviði sjúkraþjálfunar. Námið hafi gert kæranda kleift að sinna skjólstæðingum sínum af sömu gæðum og aðrir sjúkraþjálfarar sem hlotið hafa sérfræðiviðurkenningu í greiningu og meðferð stoðkerfis (MT). Ásamt því hafi kærandi setið í Z um nokkurra ára skeið sem og í stjórn Y.

Áður en kærandi hafi haldið til T hafi hún kynnt sér til hlítar framhaldsnám í þessari sérgrein sjúkraþjálfunar. Ein helsta ástæða þeirrar ákvörðunar kæranda að hefja framangreint framhaldsnám við U hafi verið gæði námsins og þeirrar kennslu sem skólinn hafi boðið upp á og sé þekktur fyrir á þessu sviði. Eftir að hafa kynnt sér námið til hlítar og rætt við aðra sjúkraþjálfara sem höfðu farið í sama skóla í sambærilegt nám og kærandi stundaði og fengu í kjölfarið sérfræðiviðurkenningu í greiningu og meðferð stoðkerfis (MT) frá landlækni þá hafi kærandi ekki séð því neitt til fyrirstöðu að halda þangað í framhaldsnám. Námið sem kærandi hafi farið í hafi einnig verið metið lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna (LÍN) bæði til framfærslu og skólagjalda.

Málsmeðferð lýsir kærandi þannig að í apríl 2016 hafi hún sent umsókn um sérfræðileyfi í greiningu og meðferð stoðkerfis til landlæknis og var synjað með bréfi embættisins, dags. 20. mars 2018. Vísað var til einingafjölda og innihalds námsins, þ.e. svo virtist sem skorti á námskeið í aðferðafræði og tölfræði.

Kærandi hafi sent athugasemdir þess efnis að fordæmi væru fyrir því að sérfræðileyfi hafi verið veitt sjúkraþjálfurum sem klárað hefðu sambærilegt nám í T þegar reglugerð nr. 145/2003, um veitingu sérfræðileyfa í sjúkraþjálfun, hafi verið í gildi.

Einnig hafi kærandi sent athugasemd þess efnis að hvergi standi í reglugerð hversu stór hluti náms þurfi að vera tölfræði og aðferðafræði til að fá tiltekið nám metið til sérfræðiviðurkenningar. Embætti landlæknis hafi sent umsókn kæranda til námsbrautarinnar og hafi þeirri umsókn verið synjað að nýju.

Kærandi gerir þær athugasemdir við niðurstöðu landlæknis að í synjunarbréfi hans hafi verið vísað í að nám verði að uppfylla þær kröfur sem mennta- og menningarmálaráðuneytið hafi sett fram í viðmiðum um æðri menntun og prófgráður, sbr. auglýsingu nr. 530/2011. Þar sé meistarapróf skilgreint sem lokapróf frá háskóla þar sem nemandi hefur lokið 90–120 ECTS-einingum, en nám kæranda hafi verið 75 ECTS-einingar.

Kærandi kveðst vita um tvö fordæmi fyrir því að sjúkraþjálfarar sem hafi lært í T hafi fengið sérfræðiviðurkenningu í greiningu og meðferð stoðkerfis (MT) eftir árið 2011. Annar sjúkraþjálfarinn hafi fengið nám sitt viðurkennt 23. október 2012 án nokkurra vandkvæða en sá sjúkraþjálfari hafi lokið sambærilegu klínísku námi og kærandi frá T árið 2008. Hinn sjúkraþjálfarinn sem hafi fengið nám sitt viðurkennt 29. október 2013 hafi lokið námi sínu árið 2010.

Þar sem kærandi hafi lokið framangreindu námi árið 2009 þá fái kærandi ekki annað séð en að umsókn hennar falli undir ákvæði reglugerðar nr. 145/2003, enda sé bráðbirgðaákvæði þess efnis í reglugerð nr. 1127/2012.

Þá bendir kærandi á að einnig hafi komið fram í synjunarbréfi landlæknis að til að nám á meistarastigi sé viðurkennt til sérfræðiréttinda í sjúkraþjálfun á Íslandi þurfi það að vera að lágmarki 90 ECTS-einingar, sem samsvari 45 einingum í eldra einingakerfi íslenskra háskóla og sé vísað þar í reglugerð nr. 145/2003. Með vísan til alls þessa hafi nám kæranda ekki virst uppfylla þær lágmarkskröfur. Enn þykir kæranda rétt að árétta að fordæmi séu fyrir því að sjúkraþjálfarar, sem lokið hafa 60 ECTS-eininga námi frá T og fallið undir umrædda reglugerð nr. 145/2003, hafi hlotið sérfræðiviðurkenningu í greiningu og meðferð stoðkerfis (MT). Frá tímabilinu 2003–2011 séu þannig níu fordæmi fyrir því að sjúkraþjálfarar frá T með 60 ECTS-eininga meistarapróf hafi fengið sérfræðiviðurkenningu í greiningu og meðferð stoðkerfis (MT).

Þá hafi enn fremur komið fram í synjunarbréfi landlæknis að innihald námsins hafi virst að mestu vera vel við hæfi en helst hafi virst skorta á námskeið í aðferðafræði og tölfræði og kæranda boðið að sækja námskeið á því sviði sem séu viðurkennd á meistarastigi til að bæta upp þær einingar sem vanti. Í reglugerð nr. 145/2003 hafi hvergi verið tekið fram hversu stór hluti náms, eða hversu margar einingar, aðferðafræði og tölfræði hafi þurft að vera til að vera metið til meistaraprófs en þeir sjúkraþjálfarar sem lært hafi í T hafi farið í klínískt nám og þar af leiðandi sé tölfræði og aðferðafræði ekki jafnstór hluti af náminu og í öðru akademísku námi líkt og boðið sé upp á hérlendis.

Í fyrri athugasemdum sínum hafi kærandi bent á að sjúkraþjálfarar með sambærilegt nám frá T hafi hlotið sérfræðileyfi á Íslandi. Í kjölfarið hafi kæranda verið bent á að fjögur slík leyfi hefðu verið veitt á árunum 2008–2013, en engin leyfi síðan þá. Enn fremur hafi kæranda verið bent á að í þeim tilvikum hafi umsagnir lögbundinna umsagnaraðila, sem hafi talið skilyrði til sérfræðileyfis vera uppfyllt, verið lagðar til grundvallar leyfisveitingum og að umsóknir um sérfræðileyfi væru afgreiddar með hliðsjón af umsögn lögbundins umsagnaraðila hverju sinni. Af því megi ráða að hver nefnd hafi ekki tekið ákvarðanir út frá því sem segir í reglugerð heldur frekar út frá geðþóttaákvörðun. Ný nefnd hafi tekið við árið 2013 og veki það furðu að engin leyfi hafi verið veitt fyrir nám frá T eftir að núverandi nefnd hafi tók við.

Máli sínu til stuðnings vísar kærandi til jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 11. gr. Kærandi hafi fengið ólíka meðhöndlun stjórnvalda miðað við aðra sjúkraþjálfara við mat á jafngildri meistaragráðu, sem lögð hafi verið til grundvallar umsókn hennar um sérfræðiviðurkenningu í greiningu og meðferð stoðkerfis (MT). Nokkuð ljóst sé að hvorki hafi verið gætt samræmis né jafnræðis í lagalegu tilliti við ákvörðun synjunar á sérfræðiviðurkenningu kæranda og ekki verði séð að ákvörðun stjórnvalda hafi verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum. Kærandi fari fram á að ráðuneytið felli úr gildi niðurstöðu landlæknis og leggi fyrir hann að veita henni sérfræðileyfi í greiningu og meðferð stoðkerfis (MT) þar sem fyrir séu 11 fordæmi frá árinu 2003 um að sjúkraþjálfarar sem útskrifast hafi með sambærilega menntun frá T og kærandi hefur hafi fengið sérfræðiviðurkenningu í greiningu og meðferð stoðkerfis (MT).

III. Málsástæður og lagarök Embættis landlæknis.

Í umsögn Embættis landlæknis, dags. 10. júlí 2018, var vísað til þess sem fram kom í ákvörðun embættisins frá 20. mars 2018. Í ákvörðuninni sé bent á að nám kæranda hafi hafist í janúar 2009 og lokið í desember sama ár. Umsögn kæranda, viðbótargögn og frekari upplýsingar hafi verið send til umsagnar nefndar um sérfræðileyfi á vegum námsbrautar í sjúkraþjálfun við læknadeild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands skv. 8. gr. reglugerðar nr. 1127/2012.

Embætti landlæknis greinir frá því sem fram kom í fyrri umsögn nefndar um sérfræðileyfi og er efni þess ítarlega rakið í IV. kafla.

Umsögn nefndar um sérfræðileyfi hafi verið send kæranda til kynningar og henni gefinn kostur á að koma að andmælum áður en umsóknin yrði afgreidd, sem hún gerði. Að fengnum athugasemdum kæranda var umsókn hennar send aftur til umsagnar nefndar um sérfræðileyfi og óskað eftir að umsóknin yrði metin að nýju.

Í síðari umsögn nefndar um sérfræðileyfi var greint frá þeim reglum sem gildi og kvað nefndin sig ekki hafa heimild til að víkja frá þeim. Efni síðari umsagnar er rakið í IV. kafla og vísast til þess sem fram kemur þar.

Síðari umsögn námsbrautar í sjúkraþjálfun hafi verið send kæranda til kynningar og henni gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum. Í kjölfarið áttu sér stað tölvupóstsamskipti milli Embættis landlæknis og kæranda.

Þá greinir Embætti landlæknis frá því að hjá embættinu hafi verið til meðferðar nokkrar umsóknir um sérfræðileyfi í sjúkraþjálfun þar sem umsækjendur hafi menntað sig í T. Talið hafi verið eðlilegt í ljósi umsagna að afgreiða allar þessar umsóknir á svipuðum tíma og því hafi afgreiðsla umsóknar kæranda dregist.

Embætti landlæknis benti á að samkvæmt lögum um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007, sé það hlutverk landlæknis að veita starfsleyfi til einstaklinga sem uppfylla skilyrði laga og reglna til notkunar starfsheita löggiltra heilbrigðisstétta. Um sérfræðileyfi löggiltra heilbrigðisstétta sé fjallað í 7.–9. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012.

Þá vísar embættið til reglugerðar nr. 1127/2012 sem gildi um menntun, réttindi og skyldur sjúkraþjálfara og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi. Ákvæði um sérfræðileyfi séu í 5.–8. gr. Í 3. mgr. 6. gr. séu tilgreind skilyrði þess að hljóta sérfræðileyfi í sjúkraþjálfun. Til að sjúkraþjálfari geti átt rétt á að hljóta sérfræðileyfi skv. 5. gr. skal hann uppfylla þær kröfur sem taldar eru upp í 1.–3. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar.

Þá segi í 15. gr. reglugerðarinnar að ákvæði laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012, laga um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007, laga um sjúkraskrár, nr. 55/2009, laga um heilbrigðisþjónustu, nr. 40/2007, laga um réttindi sjúklinga, nr. 74/1997, svo og önnur lög og stjórnvaldsfyrirmæli gildi eftir því sem við eigi um sjúkraþjálfara.

Í ákvæði til bráðabirgða í reglugerð nr. 1127/2012 segi að sjúkraþjálfara, sem við gildistöku reglugerðarinnar hafi hafið sérnám samkvæmt reglugerð um veitingu sérfræðileyfis í sjúkraþjálfun, nr. 145/2003, sé heimilt að haga námi sínu í samræmi við ákvæði hennar.

Auglýsing um útgáfu viðmiða um æðri menntun og prófgráður sé nr. 530/2011 og sé hún í samræmi við 5. gr. laga um háskóla, nr. 63/2006. Þar sé meistarapróf skilgreint í lið 1.1 sem lokapróf frá háskóla þar sem nemandi hefur lokið 90–120 ECTS-einingum af skipulagðri námsleið á háskólaþrepi 2. Meistarapróf innihalda að minnsta kosti 30 ECTS-eininga rannsóknarverkefni.

Í andmælum kæranda hafi hún bent embættinu á að nokkrir umsækjendur með meistaranám frá T hafi hlotið sérfræðileyfi á Íslandi. Af þessu tilefni hafi verið farið sérstaklega yfir umsóknir um sérfræðileyfi í sjúkraþjálfun þar sem umsækjendur hafi stundað nám í T. Við þá yfirferð hafi komið í ljós að fjögur slík leyfi hafi verið veitt á árunum 2008–2013, en engin leyfi síðan þá. Í þessum tilvikum hafi umsagnir lögbundinna umsagnaraðila, sem hafi talið skilyrði til sérfræðileyfis vera uppfyllt, verið lagðar til grundvallar leyfisveitingum. Umsóknir um sérfræðileyfi séu afgreiddar með hliðsjón af umsögn lögbundins umsagnaraðila á hverjum tíma.

Í 2. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 1127/2012 sé það gert að skilyrði að áður en sérfræðileyfi sé veitt skuli landlæknir leita umsagnar námsbrautar í sjúkraþjálfun við læknadeild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands um það hvort umsækjandi uppfylli skilyrði 6. gr. Umsagnaraðilar hafi sérþekkingu á sínu sviði og því sé þeim falið að veita landlækni rökstudda, faglega umsögn. Við mat á námi sé nám umsækjanda borið saman við nám á Íslandi og þær reglur sem gildi um nám á Íslandi.

Embætti landlæknis vísar til þess að í umsögnum námsbrautarinnar um umsókn kæranda hafi komið fram að mat á námi hennar hafi farið fram á grundvelli reglugerðar nr. 1127/2012 og að tekið hafi verið tillit til eldri reglugerðar, en að auki hafi námið þurft að uppfylla kröfur sem settar séu fram í viðmiðum um æðri menntun og prófgráður nr. 530/2011. Í þeim viðmiðum sé gert að skilyrði að meistarapróf miðist við að lágmarki 90 ECTS-einingar. Meistaranám kæranda svari til 75 ECTS-eininga og nái því ekki tilskildum einingafjölda.

Embætti landlæknis kveður námsbrautina hafa rökstutt mat sitt ítarlega og fallist landlæknir á það mat. Meistaranám sé mismunandi eftir löndum og skólum og fallist landlæknir á það að nám þurfi að uppfylla skilyrði viðmiðunar um háskólanám samkvæmt auglýsingu nr. 530/2011, sbr. 5. gr. laga um háskóla nr. 63/2006, enda segi í 15. gr. reglugerðar nr. 1127/2012 að stjórnvaldsfyrirmæli gildi um sjúkraþjálfara eftir því sem við eigi.

Með vísan til framangreinds hafi nám kæranda að mati Embættis landlæknis ekki uppfyllt skilyrði reglugerðar nr. 1127/2012 og var því umsókn kæranda um sérfræðileyfi synjað.

IV. Niðurstaða.

Mál þetta lýtur að ákvörðun Embættis landlæknis frá 20. mars 2018 um að synja kæranda um sérfræðileyfi í sjúkraþjálfun, þ.e. í greiningu og meðferð stoðkerfis (MT). Kærandi fer fram á að ráðuneytið snúi ákvörðun landlæknis og veiti henni sérfræðileyfi í greiningu og meðferð stoðkerfis (MT). Embætti landlæknis telur að meistaranám kæranda nái ekki tilskildum einingafjölda og því uppfylli nám kæranda ekki skilyrði reglugerðar nr. 1127/2012.

Þar sem kærandi hóf nám í janúar 2009 og lauk því í desember 2009 gildir reglugerð um veitingu sérfræðileyfa í sjúkraþjálfun nr. 145/2003 um meistaranám kæranda, en ekki reglugerð um menntun, réttindi og skyldur sjúkraþjálfara og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi, nr. 1127/2012, en hún tók gildi 1. janúar 2012 eftir að kærandi hafði lokið námi sínu.

Skilyrði fyrir veitingu sérfræðileyfis á klínískum sérsviðum sjúkraþjálfunar eru talin upp í 1.–3. tölul. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 145/2003, en í 2. tölul. var kveðið á um það skilyrði að sjúkraþjálfari skuli hafa lokið meistaranámi eða doktorsprófi frá háskóla sem heilbrigðisyfirvöld viðurkenna eða hafa sambærilega menntun. Skilyrt var að námið hefði að stærstum hluta verið innan þeirrar sérgreinar eða þess sérsviðs sem sótt hafi verið um sérfræðileyfi í og handleiðsla fengin á því sérsviði. Til að sambærileg menntun væri metin til jafns við meistarapróf eða doktorspróf þurfi umsækjandi að hafa lokið prófi á klínísku sérsviði sjúkraþjálfunar, þar sem námið hafi verið að lágmarki 45 einingar eins og þær voru skilgreindar við Háskóla Íslands. Umsækjandi þurfti að sýna fram á þekkingu á rannsóknarvinnu, meðal annars með því að hafa tekið námskeið í aðferðafræði og tölfræði. Óumdeilt er að kærandi uppfyllir skilyrði 1. og 3. tölul. 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar.

Í fyrri umsögn nefndar um sérfræðileyfi á vegum námsbrautar í sjúkraþjálfun við Háskóla Íslands, dags. 28. júní 2016, kemur fram að meistaranám kæranda frá U sé 45 „units“ sem samkvæmt upplýsingum námsbrautarinnar svari til 75 ECTS-eininga. Svo nám á meistarastigi sé viðurkennt til sérfræðiréttinda í sjúkraþjálfun þurfi það að ná að lágmarki 90 ECTS-einingum, sem samsvari 45 einingum í eldra einingakerfi íslenskra háskóla og vísað sé til í reglugerð um sérfræðileyfi í sjúkraþjálfun nr. 145/2003. Nám kæranda hafi því ekki virst uppfylla lágmarkskröfur um einingafjölda. Taldi nefndin að af gögnum virtist innihald námsins að mestu vera vel við hæfi miðað við þá sérgrein sem sótt hafi verið um, en helst hafi virst skorta á námskeið í aðferðafræði og tölfræði. Í umsögninni hafi því kæranda verið bent á að sækja námskeið á því sviði sem viðurkennd séu á meistarastigi til að bæta upp þær einingar sem vanti. Bent var á að í umsókn kæranda hafi komið fram að hún hefði verið undir handleiðslu B og C. Nefnd um sérfræðileyfi hafi því óskað eftir undirritaðri staðfestingu á handleiðslu frá þessum aðilum, ef kærandi myndi sækja aftur um sérfræðileyfi þegar tilskildum lágmarksfjölda eininga hefði verið náð.

Í kjölfar þessa hafi kærandi gert athugasemdir og sent umbeðin viðbótargögn til embættisins. Sótti hún því um að mál hennar yrði endurupptekið á grundvelli þess. Nefnd um sérfræðileyfi á vegum námsbrautar í sjúkraþjálfun við Háskóla Íslands sendi því Embætti landlæknis aðra umsögn sína, dags. 26. september 2016. Í henni kemur fram að til þess að hljóta sérfræðiviðurkenningu þurfi að uppfylla ákveðin skilyrði sem tilgreind séu í reglugerð nr. 1127/2012. Þar sem kærandi hafi hafið nám árið 2009 hafi verið tekið tillit til reglugerðar nr. 145/2003 sem hafi verið í gildi þegar kærandi hafi hafið námið. Í þeirri reglugerð hafi komið skýrt fram að umsækjandi þurfi að hafa lokið meistara- eða doktorsprófi frá háskóla sem heilbrigðisyfirvöld viðurkenna eða hafa sambærilega menntun. Einnig hafi verið tekið fram að umsækjandi þurfi að hafa lokið prófi á klínísku sérsviði sjúkraþjálfunar þar sem námið hafi að lágmarki verið 45 einingar eins og þær voru þá skilgreindar við Háskóla Íslands. Bendir nefndin á að hér hafi verið átt við gömlu einingarnar sem hafi verið í gildi á þeim tíma þegar reglugerðin hafi verið samin, en þær jafngildi í dag 90 ECTS-einingum. Sömu einingviðmið séu áréttuð í viðmiðum um æðri menntun og prófgráður frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu nr. 530/2011. Nefnd um sérfræðileyfi taldi sig ekki hafa heimild til að víkja frá framangreindum reglum.

Vegna fyrrnefndra athugasemda sem kærandi kom á framfæri tók nefnd um sérfræðileyfi fram í síðari umsögn sinni að námið við U jafngildi 75 ECTS-einingum, en þar af hafi verið um 15 ECTS-einingar í námskeiði þar sem lokaverkefni (systematic review) hafi verið unnið. Kærandi hafi sagt hluta þess námskeiðs hafa verið aðferðafræði og tölfræði. Verkefnið hafi verið unnið af tveimur nemendum, en jafnan sé miðað við að meistaraverkefni séu einstaklingsverkefni. Verkefnið hafi heldur ekki jafnast á við þau meistaraverkefni í umfangi sem miðað sé við, en samkvæmt viðmiðum í auglýsingu nr. 530/2011 innihaldi meistarapróf að lágmarki 30 ECTS-eininga rannsóknarverkefni.

Hvað varði fyrirspurn kæranda um eldri sérfræðiumsóknir hafi nefnd um sérfræðileyfi ekki aðgang að þeim gögnum og þó svo væri hefði nefndin ekki heimild til að gefa upplýsingar um aðra umsækjendur, eins og kærandi hafi farið fram á. Auk þess geti nefndin ekki tekið ábyrgð á sérfræðileyfum sem gefin hafi verið út áður en núverandi nefnd hafi tekið til starfa.

Varðandi athugasemd kæranda um handleiðslu leiðrétti nefnd um sérfræðileyfi þá rangfærslu kæranda að ekkert sé tekið fram um handleiðslu í reglugerð nr. 145/2003, en þar standi að hafi umsækjandi um sérfræðileyfi ekki fengið handleiðslu á sínu klíníska sérsviði í sérnámi þurfi annað árið af tveimur eftir sérfræðinám skv. 3. tölul. að vera undir handleiðslu sérfræðings á sama sérsviði eða þverfaglegu samstarfi heilbrigðisstétta. Nefndin telji því ljóst að þar hafi verið gerðar kröfur um handleiðslu sérfræðinga á sama sérsviði eða þverfaglega samvinnu. Nefndin bendir á að kærandi telji sig hafa lokið 180 klst. af handleiðslu í náminu. Ef kærandi myndi senda inn gögn því til staðfestingar myndi það uppfylla kröfur reglugerðarinnar um handleiðslu. Henni hafi verið velkomið að sækja um að nýju um sérfræðingsréttindi eftir að hafa bætt við nám sitt því sem upp á vanti til að jafngilda 90 ECTS-eininga meistaraprófi og þá ætti staðfesting á handleiðslunni að fylgja með umsókninni.

Að lokum kom fram í síðari umsögn nefndar um sérfræðileyfi að fyrri niðurstaða hennar stæði og að hún geti ekki mælt með veitingu sérfræðileyfis fyrir kæranda.                               

Í afgreiðslu Embættis landlæknis hafi verið vísað til reglugerðar nr. 1127/2012 og viðmiða sem koma fram í auglýsingu nr. 530/2011 og sagt að meistaranám kæranda svari til 75 ECTS-eininga og nái því ekki tilskildum einingafjölda, en viðmiðin kveði á um að meistarapróf miðist við að lágmarki 90 ECTS-einingar. Sem fyrr segir er ítrekað að í máli þessu hefði embættið átt að vísa til reglugerðar nr. 145/2003 og viðmiða sem fram komu í auglýsingu nr. 80/2007 sem giltu á þeim tíma er kærandi lagði stund á meistaranám sitt.

Í 2. tölul. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 145/2003 er kveðið á um það skilyrði að sjúkraþjálfari skuli hafa lokið meistaraprófi eða doktorsprófi frá viðurkenndum háskóla sem heilbrigðisyfirvöld viðurkenna eða hafa sambærilega menntun. Skilyrt var að námið hafi að stærstum hluta verið innan þeirrar sérgreinar eða þess sérsviðs sem sótt var um sérfræðileyfi í og handleiðsla fengin á því sérsviði. Að mati ráðuneytisins bera gögn málsins með sér að kærandi hafi lokið klínísku meistaranámi í sjúkraþjálfun, þ.e. greiningu og meðferð stoðkerfis (MT), og hlotið handleiðslu sem uppfylli þetta skilyrði. 

Í fyrsta lagi telur ráðuneytið af gögnum þessa máls að annars vegar sé ljóst að kærandi hafi lokið meistaraprófi frá viðurkenndum háskóla, þ.e. U, sem hvorki Embætti landlæknis né námsbraut í sjúkraþjálfun við Háskóla Íslands hafa hrakið eða talið vera háskóli sem ekki sé viðurkenndur. Hins vegar bera gögn málsins með sér að kærandi hafi lokið sambærilegri menntun sem telja megi jafnast á við annað meistaranám í klínískum greinum sjúkraþjálfunar.

Í öðru lagi telur ráðuneytið að nám kæranda uppfylli það skilyrði að hafa að stærstum hluta verið innan þeirrar sérgreinar eða þess sérsviðs sem sótt var um sérfræðileyfi í og handleiðsla hefur verið fengin á því sérsviði, sbr. staðfestingu þess efnis sem ráðuneytið aflaði og er undirrituð af B, dags. 15. október 2018. Í þeirri staðfestingu kemur fram að kærandi hafi verið undir handleiðslu B frá mars 2010 til ágúst 2011. Að auki barst ráðuneytinu staðfesting frá U þess efnis að kærandi hefði hlotið klínísk reynsla í námi sínu árið 2009 sem jafngildir 180 klst. vinnu, sbr. vottorð skólans dags. 16. nóvember 2018.

Í þriðja lagi telur ráðuneytið að nám kæranda uppfylli skilyrði um einingafjölda, þrátt fyrir að kærandi hafi lokið meistaranámi sem samsvari 75 ECTS-einingum en ekki 90. Ráðuneytið fær ekki séð að lagt hafi verið heildstætt mat á það hvort jafna megi klínísku námi kæranda við meistaranám til dæmis við Háskóla Íslands. Svo virðist sem meistaranám kæranda árið 2009 hafi staðið yfir í 47 vikur. Meistaranám í sjúkraþjálfun við Háskóla Íslands virðist standa yfir í svipaðan vikufjölda, en á tveimur árum samtals.

Þá hafi nefnd um sérfræðileyfi tekið fram að innihald námsins hafi virst að mestu vera vel við hæfi en talið að svo hafi virst sem skort hafi á námskeið kæranda í aðferðafræði og tölfræði, en ekki hafi verið vikið að því í afgreiðsluhluta bréfs Embættis landlæknis, dags. 20. mars 2018. Í 2. tölul. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 145/2003 var kveðið á um að umsækjandi þyrfti að sýna fram á þekkingu á rannsóknarvinnu, meðal annars með því að hafa tekið námskeið í aðferðafræði og tölfræði. Gögn málsins benda til þess að kærandi hafi aftur á móti lagt stund á tölfræði og aðferðafræði þótt það sé ekki tilgreint í einingum. Það er þó ekki tilgreint í reglugerð nr. 145/2003 hversu stór hluti náms skuli eiga vera tölfræði og aðferðafræði og óhægt um vik að gera kröfu um tiltekið einingamagn í því skyni. Á það er bent að þeir sjúkraþjálfarar sem hafa sótt meistaranám í T hafi farið í klínískt nám og þar af leiðandi sé tölfræði og aðferðafræði ekki jafnstór hluti af náminu og í öðru akademísku námi líkt og boðið sé upp á hérlendis. Svo virðist sem krafa um námskeið í aðferðafræði og tölfræði tengist rannsóknarnámi í sjúkraþjálfun en ekki klínísku námi á sérsviði sjúkraþjálfunar sem kærandi lagði stund á í U.

Afgreiðsla Embættis landlæknis virðist byggjast einvörðungu á því sem fram kemur í umsögnum nefndar um sérfræðileyfi við námsbraut í sjúkraþjálfun við læknadeild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands. Í 3. gr. reglugerðar nr. 145/2003 var kveðið á um að leita skuli umsagnar sérfræðinefndar. Aftur á móti er ekki kveðið á um að það að Embætti landlæknis beri skylda til að fara eftir umsögninni án þess að leggja sjálft mat á málið í heild sinni. Embættinu ber þannig að leggja mat á umsóknina, umsögnina og gögnin sem fyrir liggja, en í afgreiðslu sinni féllst embættið á mat nefndarinnar um sérfræðileyfi sem það telur hafa rökstutt mat sitt ítarlega. Ráðuneytið telur að í afgreiðslu sinni hafi Embætti landlæknis ekki lagt sjálfstætt og heildstætt mat á umsókn kæranda og farið þannig á svig við meginregluna um skyldubundið mat stjórnvalda.

Loks ber að geta þess að kærandi benti á að aðrir sjúkraþjálfarar hafi fengið sérfræðileyfi á grundvelli meistaranáms frá T og staðfest hafi verið af hálfu Embættis landlæknis að það hafi veitt fjórum umsækjendum slík leyfi á tímabilinu 2008–2013, en engin leyfi veitt síðan þá. Í 11. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, er kveðið á um jafnræðisreglu sem felur meðal annars í sér að sambærileg mál skuli fá sambærilega meðferð og að bannað sé að mismuna nema á grundvelli hlutlægra og málefnalegra ástæðna sem byggjast á lagaheimild. Ráðuneytið fái ekki séð á hvaða grundvelli sé unnt að synja kæranda í máli þessu um sérfræðileyfi í sjúkraþjálfun sem sótti nám á svipuðum tíma og um hana giltu sömu stjórnvaldsfyrirmæli og aðra umsækjendur sem hafi verið veitt slíkt leyfi og sem hafi stundað nám í T líkt og kærandi. Án hlutlægra og málefnalegra ástæðna sem Embætti landlæknis hefur ekki sýnt fram á fáist ekki séð að unnt sé að synja kæranda um sérfræðileyfi í sjúkraþjálfun en ekki öðrum sambærilegum umsækjendum.

Þá vekur það athygli ráðuneytisins að frá því að síðari umsögn nefndar um sérfræðileyfi, dags. 26. september 2016, lá fyrir og þar til Embætti landlæknis afgreiddi mál kæranda með bréfi, dags. 20. mars 2018, liðu tæpir 18 mánuðir. Er ljóst að slíkur málshraði fer í bága við málshraðareglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, án þess að viðhlítandi skýringar hafi verið gefnar á þeim töfum. Er þeim tilmælum beint til embættisins að hafa þessa reglu stjórnsýsluréttarins í huga við afgreiðslu mála.

Að öllu framangreindu virtu verður að mati ráðuneytisins því ekki annað séð en að kærandi uppfylli skilyrði 2. tölul. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 145/2003 um að hafa lokið meistaraprófi í sjúkraþjálfun frá viðurkenndum háskóla eða hafi sambærilega menntun.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem orðið hafa við uppkvaðningu þessa úrskurðar, en ástæður þess má rekja til umfangs málsins, frekari gagnaöflunar og mikilla anna í ráðuneytinu.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Embættis landlæknis frá 20. mars 2018, um að synja kæranda um sérfræðileyfi í sjúkraþjálfun, er ógild og lagt fyrir embættið að veita kæranda sérfræðileyfi í sjúkraþjálfun, þ.e. greiningu og meðferð stoðkerfis (MT).