Kæra vegna synjunar Embættis landlæknis um starfsleyfi sem sjúkraþjálfari
Úrskurður velferðarráðuneytisins nr. 009/2016
Föstudaginn 23. september 2016 var í velferðarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
Ú R S K U R Ð U R
Með bréfi, dags. 9. maí 2014, kærði A slf., f.h. B (hér eftir nefnd kærandi), til velferðarráðuneytisins ákvörðun Embættis landlæknis, dags. 10. febrúar 2014, um að synja kæranda um starfsleyfi sem sjúkraþjálfari.
I. Kröfur.
Kærandi gerir þær kröfur að ákvörðun Embættis landlæknis, dags. 10. febrúar 2014, um að synja kæranda um starfsleyfi verði felld úr gildi og embættinu gert að gefa út starfsleyfi til handa kæranda samkvæmt umsókn, dags. 8. júlí 2013.
II. Málsmeðferð ráðuneytisins.
Ráðuneytið óskaði með bréfi, dags. 13. maí 2014, eftir umsögn Embættis landlæknis og öllum gögnum varðandi málið. Í kæru var boðað að frekari rökstuðningur yrði sendur síðar og barst hann með bréfi, dags. 30. maí 2014. Rökstuðningurinn var sendur Embætti landlæknis með bréfi, dags. 4. júní 2014. Embættið óskaði eftir viðbótarfresti til 2. júlí 2014 til að skila umsögn í málinu og var orðið við þeirri ósk. Umsögn embættisins ásamt gögnum barst velferðarráðuneytinu með bréfi, dags. 26. júní 2014, og var hún send kæranda með bréfi ráðuneytisins, dags. 7. júlí 2014, og henni gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Athugasemdir kæranda bárust ráðuneytinu með bréfi, dags 27. ágúst 2014. Í ljósi þeirra voru athugasemdir kæranda sendar embættinu og því gefinn kostur á að koma að athugasemdum sem bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 15. september 2014, og voru þær sendar kæranda með bréfi, dags. 15. október 2014, og óskað eftir athugasemdum og eftir atvikum frekari gögnum með hliðsjón af bréfi embættisins, dags. 15. september 2014. Engar athugasemdir eða frekari gögn hafa borist ráðuneytinu frá kæranda. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 5. desember 2014, til Embættis landlæknis var óskað eftir gögnum er varða meðferð embættisins vegna umsóknar kæranda um starfsleyfi sem sjúkraþjálfari frá 10. mars 2008 og barst svar embættisins ráðuneytinu með bréfi, dags. 16. desember 2014. Engin ný gögn bárust frá embættinu nema bréf embættisins til kæranda, dags. 15. apríl 2008, þar sem kæranda var gefinn kostur á að koma að andmælum til 1. maí 2008 varðandi umsögn sjúkraþjálfunarskorar læknadeildar Háskóla Íslands, dags. 10. apríl 2008. Í gögnum málsins liggja ekki fyrir andmæli kæranda.
Hinn 8. september 2015 sendi ráðuneytið kæranda bréf. Þar kom meðal annars fram að til að unnt yrði að taka efnislega ákvörðun í málinu væri óskað eftir frekari upplýsingum um nám kæranda, einkum í ljósi umsagnar sjúkraþjálfunarskorar læknadeildar Háskóla Íslands frá 10. apríl 2008, sem embættið byggði ákvörðun sína á. Óskaði ráðuneytið eftir gögnum varðandi nám kæranda við hjúkrunarfræðiháskóla í Póllandi þaðan sem hún lauk námi árið 1999 og hlaut starfsheitið „physiotherapy technician“. Þá var óskað eftir því að frekari grein yrði gerð fyrir því námi, svo sem upplýsingum um þær námsgreinar er kærandi lagði stund á, fjölda kennslustunda og um verklegt nám. Svar ásamt viðbótargögnum og upplýsingum barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 4. maí 2016.
III. Málavextir.
Hinn 8. júlí 2013 sendi kærandi inn umsókn til Embættis landlæknis um starfsleyfi sem sjúkraþjálfari. Fyrir liggja í málinu upplýsingar um að kærandi hafi fljótlega eftir komu sína til Íslands árið 2007 haft samband við yfirvöld um starfsleyfi. Kærandi sótti um starfsleyfi 10. mars 2008 og var sú umsókn send til umsagnar til sjúkraþjálfunarskorar læknadeildar Háskóla Íslands. Í niðurstöðu umsagnar sjúkraþjálfunarskorar kom meðal annars fram að í námi kæranda vantaði mikið upp á kennslu í grunnfögum sjúkraþjálfunar, s.s. líffærafræði, lífeðlisfræði, almennri hreyfingafræði og sjúkdómafræði eins og hún sé stunduð hér á landi, en kunnátta í þeim fögum sé undirstaða sjúkraþjálfunar. Hafi henni verið tjáð að hún yrði að starfa undir handleiðslu með tímabundið starfsleyfi, sem hafi verið gefið út af Embætti landlæknis 11. nóvember 2011 til eins árs. Starfaði kærandi hjá X, undir handleiðslu C, yfirsjúkraþjálfara. Í umsögn handleiðara, dags. 17. september 2012, studdi hún eindregið að kærandi fengi framlengt starfsleyfi. Embætti landlæknis gaf aftur út tímabundið starfsleyfi til handa kæranda, dags. 2. október 2012, sem gilti til 10. nóvember 2013. Starfaði kærandi áfram hjá X undir handleiðslu sama handleiðara og hlaut hin „bestu meðmæli“, samkvæmt bréfi, dags. 2. maí 2013.
Umsókn kæranda frá 2008 virðist að mati ráðuneytisins ekki hafa formlega verið tekin til efnislegrar meðferðar hjá embættinu umfram tilmæli til kæranda um að starfa undir handleiðslu með tímabundið starfsleyfi. Í kjölfar umsóknar kæranda árið 2008 óskaði embættið eftir umsögn sjúkraþjálfunarskorar læknadeildar Háskóla Íslands og barst umsögnin embættinu með bréfi, dags. 10. apríl 2008. Í umsögninni kemur meðal annars fram að nám kæranda sé frábrugðið menntun sem almennt sé meðal ríkja þar sem hefð sé fyrir sjúkraþjálfun. Aðalgalli náms kæranda, sem sé fjögurra ára nám til meistaragráðu, sé að mikið vanti upp á í kennslu í grunnfögum sjúkraþjálfunar, þ.e. líffærafræði, lífeðlisfræði, almennri hreyfifræði og sjúkdómafræði, en kunnátta í þessum fögum sé undirstaða sjúkraþjálfunar eins og hún er stunduð hér á landi. Að mati sjúkraþjálfunarskorar var því ekki unnt að mæla með að kæranda yrði veitt starfsleyfi sem sjúkraþjálfari. Umsókn kæranda um starfsleyfi, dags. 8. júlí 2013, var ekki send til sjúkraþjálfunarskorar læknadeildar Háskóla Íslands til umsagnar, en með umsókninni fylgdu meðal annars vottorð um starfsþjálfun líkt og fram kemur að framan.
Embætti landlæknis synjaði kæranda um starfsleyfi sem sjúkraþjálfari með bréfi, dags. 10. febrúar 2014. Fram kom í bréfinu að til að unnt yrði að veita kæranda starfsleyfi þyrfti kærandi annaðhvort að ljúka allt að þriggja ára aðlögunartíma undir handleiðslu eða taka próf, skv. 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum. Var kæranda bent á að hafa samband við námsbraut í sjúkraþjálfun við Háskóla Íslands um aðstoð við framkvæmd.
Hinn 9. maí 2014, kærði kærandi ákvörðun Embættis landlæknis, dags. 10. febrúar 2014, til velferðarráðuneytisins.
IV. Málsástæður og lagarök kæranda.
Fram kemur í kæru að kærandi hafi lokið námi í sjúkraþjálfun í Póllandi við hjúkrunarfræðiháskóla í Póllandi árið 1999 og síðan meistaragráðu í sjúkraþjálfun frá háskóla í Kraká árið 2004. Kærandi hafi starfað eftir útskrift sem sjúkraþjálfari í Póllandi þar til hún flutti til Íslands árið 2007. Fljótlega eftir komu kæranda til landsins hafi hafist öflun upplýsinga um starfsleyfi og hafi henni verið tjáð að hún yrði fyrst um sinn að starfa á grundvelli tímabundins leyfis. Kærandi hafi tvívegis fengið slíkt leyfi, sem gilti í eitt ár í senn, og hafi fyrra leyfið gilt frá 11. nóvember 2011. Kærandi hafi starfað hjá X í tvö ár undir handleiðslu yfirsjúkraþjálfara. Í lok hvors árs um sig hafi kærandi fengið umsögn um störf sín og fengið bestu meðmæli og mælt hafi verið með veitingu starfsleyfis. Kærandi telur sig hafi hlotið fullnægjandi menntun til að starfa hér á landi sem sjúkraþjálfari. Hún hafi starfað sem sjúkraþjálfari í Póllandi frá árinu 2003 til 2007 og síðan undir handleiðslu sjúkraþjálfara á Íslandi.
Málsástæður kæranda eru meðal annars þær að Embætti landlæknis hafi byggt niðurstöðu sína á 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011. Um sé að ræða undantekningarákvæði, sem beita megi að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, frá þeirri meginreglu að nám innan EES-ríkja skuli teljast fullgilt í öllum aðildarríkjum. Þá áréttar kærandi að staðfest sé að námið uppfylli skilyrði tilskipunar 89/48/EEC um almennt kerfi til viðurkenningar á starfsmenntun og hæfi. Embætti landlæknis hafi byggt niðurstöðu sína fyrst og fremst á umsögn sjúkraþjálfunarskorar læknadeildar Háskóla Íslands sem veitt hafi verið í apríl 2008 og hafi hún legið fyrir er kæranda hafi verið veitt tímabundið starfsleyfi til eins árs til að starfa undir umsjón íslensks sjúkraþjálfara. Hafi það að mati kæranda verið liður í að kærandi gæti öðlast starfsleyfi til frambúðar. Kærandi leggi ekki mat á hvort rétt sé að um mismun á kennslu í grunnfögum sjúkraþjálfunar sé að ræða annars vegar í Póllandi og hins vegar á Íslandi. Kærandi bendir á að nám sitt sé viðurkennt í Póllandi svo og í EES-ríkjum almennt og því beri að viðurkenna það líka á Íslandi. Meginreglan sé sú að fullgilt nám innan EES-ríkja eigi að telast fullgilt á öllu svæðinu og frávik frá því þurfi að vera skýr og lúta ströngum skilyrðum. Embætti landlæknis hafi hvorki sýnt fram á né rökstutt að nám kæranda eigi ekki að leiða til starfsréttinda á Íslandi, einkum með hliðsjón af því að pólsk yfirvöld hafi staðfest að nám kæranda uppfylli þau viðmið sem liggi til grundvallar.
Þá telur kærandi að þótt námið sé ekki metið fullgilt eigi ákvæði 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum, ekki við. Kærandi hafi starfað sem sjúkraþjálfari í mörg ár, meðal annars í stjórnunarstöðu á sviði sjúkraþjálfunar. Því sé langsótt að fella nám og fyrri störf kæranda undir framangreint ákvæði sem byggi á tilskipun 2005/36/EB, en markmið tilskipunarinnar sé að tryggja fullgildingu sambærilegs náms innan EES-ríkja. Ekki sé að finna í lögum eða reglugerðum varðandi sjúkraþjálfun að skilyrði sé að meistaranám sé almennt, en ekki sérhæft.
Að mati kæranda sé ákvörðun landlæknis frá 10. febrúar 2014 íþyngjandi með hliðsjón af fyrri ákvörðun sem grundvallaðist á umsögn sjúkraþjálfunarskorar Háskóla Íslands og hafi kæranda þá verið veitt tímabundið starfsleyfi til að starfa sem sjúkraþjálfari undir handleiðslu sjúkraþjálfara. Ef gögn kæranda og umsögn sjúkraþjálfunarskorar Háskóla Íslands hafi getað verið grundvöllur fyrir útgáfu tímabundins starfsleyfis þá ættu þau ekki að leiða til þess að ákvæði 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011 ættu við núna. Í niðurstöðu ákvörðunar embættisins komi ekki fram hvers vegna horft hafi verið fram hjá meðmælum er kærandi hafi hlotið fyrir störf sem sjúkraþjálfari hjá X.
Kærandi áréttar að stjórnvaldi sé skylt að leiðbeina um það hvernig eigi að bera sig að við að afla réttinda sem sjúkraþjálfari. Það hafi tekið sex ár að fá formlega synjun, eða lengri tíma en tekið hefði að setjast á skólabekk að nýju og ljúka sjúkraþjálfunarnámi. Leiðbeiningarskyldu stjórnvalds sé því verulega ábótavant.
Í andmælabréfi kæranda, dags. 27. ágúst 2014, kemur fram að kærandi telur það óásættanlegt að hún sé verr sett nú en þegar upphaflega hafi verið sótt um starfsleyfi sem sjúkraþjálfari hér á landi. Í ljósi þess að kærandi hafi í tvígang fengið tímabundið starfsleyfi og hafi aflað sér frekari starfsreynslu undir handleiðslu sjúkraþjálfara, staðið sig vel, sannað sig og fengið góð meðmæli, hafi embættið engar forsendur til að hafna umsókn kæranda núna. Kærandi telji því að uppfyllt séu skilyrði til að fá útgefið starfsleyfi sem sjúkraþjálfari enda hafi kærandi þegar lokið aðlögunartíma, skv. 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011.
Með bréfi kæranda, dags. 4. maí 2016, bárust viðbótarupplýsingar um innihald, námsgreinar og stundafjölda í námi kæranda, við hjúkrunarfræðiháskóla til að hljóta titilinn ,,Physiotherapy Technician“. Þá sé í vottorði, dags. 7. mars 2016, gerð grein fyrir fjögurra ára námi kæranda við háskóla í Kraká, sem hafi lokið með ,,Master of Science in Physical Education“. Jafnframt kemur fram í vottorði frá heilbrigðisráðuneytinu í Varsjá, dags. 17. júlí 2008, að sjúkraþjálfarar í Póllandi séu flokkaðir í gr. 11.e í tilskipun 2005/36/EB.
V. Málsástæður og lagarök Embættis landlæknis.
Í umsögn embættisins, dags. 26. júní 2014, er forsaga málsins rakin. Þar kemur fram að kærandi hafi sótt um starfsleyfi sem sjúkraþjálfari með umsókn, dags. 8. júlí 2013, og hafi fylgt umsögn yfirsjúkraþjálfara á X, dags. 2. maí 2013. Upplýsingar um nám kæranda hafi legið fyrir þar sem hún hefði tvisvar sótt um tímabundið starfsleyfi sem sjúkraþjálfari. Þá er bent á að í kæru sé gengið út frá því að kærandi hafi sótt um sérfræðileyfi samhliða starfsleyfi, en slík umsókn sé ekki fyrirliggjandi í málinu.
Í umsögn Embættis landlæknis eru jafnframt rakin skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis, skv. 6. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, og reglugerð nr. 1127/2012, um menntun, réttindi og skyldur sjúkraþjálfara og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi. Samkvæmt 3. gr. reglugerðarinnar megi veita þeim starfsleyfi sem lokið hafi BS-prófi í sjúkraþjálfun frá námsbraut í sjúkraþjálfun frá læknadeild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands og þeim sem lokið hafi námi í ríki innan EES og í Sviss. Jafnframt komi fram að um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi sjúkraþjálfara sem uppfylli ákvæði tilskipunar 2005/36/EB fari samkvæmt reglugerð nr. 461/2011, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum.
Fram kemur í umsögninni að við afgreiðslu fyrri mála kæranda hafi embættið óskað eftir umsögn sjúkraþjálfunarskorar við læknadeild Háskóla Íslands. Í umsögn sjúkraþjálfunarskorar, dags. 10. apríl 2008, komi fram að menntun kæranda sé frábrugðin þeirri menntun sem almenn sé meðal ríkja þar sem hefð sé fyrir sjúkraþjálfun. Nám kæranda hafi verið fjögur ár og lokið með meistaragráðu. Aðalgalli náms kæranda sé að mikið vanti upp á kennslu í grunnfögum sjúkraþjálfunar, s.s. líffærafræði, lífeðlisfræði, almenna hreyfifræði og sjúkdómafræði. Kunnátta í þessum fögum sé undirstaða sjúkraþjálfunar eins og hún sé stunduð hér á landi. Niðurstaða umsagnarinnar hafi verið sú að ekki væri unnt að mæla með að umsækjandi fengi starfsleyfi sem sjúkraþjálfari.
Í umsögn embættisins kemur fram að í 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011 sé gert ráð fyrir uppbótarráðstöfunum þegar lágmarkskröfur um nám séu ekki samræmdar. Ekki sé um þröngt undantekningarákvæði að ræða eins og fram komi í kæru, heldur hafi ákvæðið verið sett vegna þess að nám innan EES-ríkja til að öðlast starfsleyfi og sérfræðileyfi sem heilbrigðisstarfsmaður sé mjög fjölbreytilegt og námskröfur misjafnar. Fjölbreytileikinn aukist með hverju árinu sem líður.
Þá kemur fram í umsögn embættisins að landlækni sé skv. b -lið 1. mgr. 16. gr. heimilt, ef nám umsækjanda sem hann hafi stundað sé að inntaki verulega frábrugðið inntaki náms sem krafist sé hér á landi, að krefjast að umsækjandi ljúki annaðhvort allt að þriggja ára aðlögunartíma undir handleiðslu eða taki hæfnispróf. Embættið telji að ekki sé í kæru lagt mat á það hvort það sé rétt að mismunur sé á kennslu í grunnfögum í námi kæranda í Póllandi annars vegar og á Íslandi hins vegar. Embættið telji það grundvallaratriði að tryggt sé að nám umsækjenda uppfylli kröfur til náms hér á landi sem lagðar séu til grundvallar starfsleyfi löggiltrar heilbrigðisstéttar. Engar ástæður hafi verið til að hunsa umsögn sjúkraþjálfunarskorar. Embættið hafi sjálfstætt skoðað nám kæranda og ákveðið að beita heimild samkvæmt framangreindri 16. gr. og fara fram á uppbótarráðstafanir. Embættið hafi, í samræmi við 4. mgr. 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011, óskað eftir starfslýsingum á störfum kæranda í Póllandi til að unnt væri að meta þekkingu er kærandi hefði aflað sér með starfsreynslu og að í málinu liggi fyrir löggiltar þýðingar starfsvottorða. Kærandi hafi samkvæmt þeim starfað sem sjúkraþjálfari á meðferðardeild fyrir sjúklinga með fíknivanda. Kærandi hafi útbúið meðferðaráætlanir og komið að líkamlegri og hugrænni þjálfun, með áherslu á að auka þekkingu sína á sviði fíknimeðferðar. Þá hafi kærandi skipulagt og stjórnað íþróttatengdri þjálfun til að bæta almenna líðan og hegðun sjúklinga með fíknivanda. Ennfremur hafi kærandi tekið þátt í hópmeðferð í stuðningshópum og veitt sjúklingum einstaklingsmeðferð. Kærandi hafi starfað í stjórnunarstöðu frá 2. október 2004 til 19. október 2007. Hafi verksviðið meðal annars verið að undirbúa tæki fyrir skurðaðgerðir auk annarra inngripa, fara yfir og vakta öndunartæki og fleira því tengdu. Þá munu verkefni með sjúklinga hafa verið á sviði gjörgæslu og vöknunar eftir aðgerðir.
Framangreind störf kæranda á sviðum sjúkraþjálfunar séu að mati embættisins störf sem fátítt sé að sjúkraþjálfarar starfi við hér á landi. Kærandi hafi sinnt tilteknum verkefnum þar sem reynt hafi á þekkingu á þröngu sviði sjúkraþjálfunar. Landlækni sé ekki kunnugt um að störf sem feli í sér vinnu varðandi tækjakost á gjörgæsludeildum séu á verksviði sjúkraþjálfara sem starfi hér á landi, miðað við það sem fram kemur í lýsingu námsbrautar í sjúkraþjálfun Háskóla Íslands. Eitt af sérsviðum sjúkraþjálfunar sé gjörgæslusjúkraþjálfun og hafi sjúkraþjálfarar sótt um slíkt leyfi og fengið að nota það sérfræðiheiti. Aðalgalli náms kæranda hafi samkvæmt niðurstöðu sjúkraþjálfunarskorar Háskóla Íslands verið að mikið vantaði upp á kennslu í grunnfögum sjúkraþjálfunar, svo sem líffærafræði, lífeðlisfræði, almennri hreyfingafræði og sjúkdómafræði. Kunnátta í framangreindum fögum sé undirstaða sjúkraþjálfunar, eins og hún sé stunduð hér á landi. Störf kæranda á X, eins og fram komi í umsögn, dags. 2. maí 2013, bætti að mati embættisins hvorki það sem upp á vanti í námi kæranda né þann verulega mismun sem sé á inntaki náms og þess sem krafist sé hér á landi.
Í umsögn embættisins segir að varðandi útgáfu tímabundinna starfsleyfa til handa kæranda í tvígang, hafi þau verið tímabundin, en ekki skilyrt. Embætti landlæknis hafi gefið út fyrra starfsleyfið hinn 11. nóvember 2011 sem hafi gilt til 10. nóvember 2012, með vísan til 2. gr. þágildandi laga um sjúkraþjálfun, nr. 58/1976, og hið síðara hafi verið gefið út hinn 2. október 2012, með vísan til 1. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 461/2011, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum og hafi það gilt til 10. nóvember 2013. Við útgáfu seinna leyfisins hafi sáralítil reynsla verið komin á framkvæmd reglugerðarinnar.
Þá segir í umsögn embættisins að við útgáfu tímabundinna starfsleyfa hafi sú venja verið viðhöfð að gefa út tímabundin starfsleyfi á þeim grundvelli að það væri ekkert í lögum sem banni slíkt. Hafi hugsunin gjarnan verið sú að veita umsækjendum tækifæri til að sanna sig og iðulega hafi umsagnir Háskóla Íslands hljóðað á þá leið að lögð væri til útgáfa starfsleyfis tímabundið. Með tímanum hafi framkvæmd samkvæmt reglugerð nr. 461/2011 skerpst og sé næsta víst að tímabundin starfsleyfi á grundvelli náms sem ekki uppfylli skilyrði reglugerðarinnar verði ekki gefin út. Samkvæmt umsögn embættisins hafi niðurstaðan því verið sú að ekki væri unnt að veita kæranda á grundvelli fyrirliggjandi gagna starfsleyfi sem sjúkraþjálfari. Til að unnt sé að veita kæranda starfsleyfi krefjist landlæknir þess að kærandi ljúki allt að þriggja ára aðlögunartíma undir handleiðslu eða taki hæfnispróf, sbr. 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011.
Í bréfi embættisins, dags. 15. september 2014, er vísað til bréfs ráðuneytisins, dags. 1. september 2014, en þar hafi embættinu verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum við bréf kæranda, dags. 27. ágúst 2014. Í framangreindu bréfi kæranda sé því haldið fram að kærandi hafi í raun lokið aðlögunartíma, skv. 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011. Þessu hafni embættið og vísi til umfjöllunar sinnar í 3. hluta umsagnar sinnar, dags. 26. júní 2014, um mat á starfsreynslu kæranda, sbr. 4. mgr. 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011. Ennfremur sé rangt í framangreindu bréfi kæranda, að hún hafi aflað sér frekari starfsreynslu undir handleiðslu sjúkraþjálfara eftir að tímabundið starfsleyfi hennar hafi runnið út hinn 11. nóvember 2012. Að mati embættisins hafi kærandi ekki lagt fram gögn um að hún hafi lokið starfstíma undir handleiðslu, sbr. 17. gr. reglugerðar nr. 461/2011. Til viðbótar við umfjöllun landlæknis í umsögn sinni, dags, 26. júní 2014, um fyrri tímabundin starfsleyfi kæranda, er ítrekuð afstaða embættisins þess efnis að almennt sé ekki forsvaranlegt að gefa út tímabundin starfsleyfi á grundvelli náms sem ekki uppfyllir skilyrði laga og reglna hér á landi. Til skýringa sé rétt að benda á að síðan umrædd tímabundin starfsleyfi kæranda voru gefin út, hafi lög um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012, tekið gildi. Afstöðu embættisins verði því að skoða í ljósi 2. mgr. 11. gr. framangreindra laga sem heimili landlækni að gefa út tímabundið starfsleyfi til heilbrigðisstarfsmanna með erlent próf eða nám frá ríki sem sé viðurkennt samkvæmt samningum, sbr. 29. gr. laga nr. 34/2012, en uppfyllir ekki kröfur hér á landi. Í þeim tilvikum þar sem einstaklingur hyggst ljúka aðlögunartíma undir handleiðslu geti verið að viðkomandi þurfi tímabundið starfsleyfi til að ljúka aðlögunartímanum.
VI. Niðurstaða ráðuneytisins.
Kæran lýtur að synjun Embættis landlæknis á útgáfu starfsleyfis sem sjúkraþjálfari til handa kæranda frá 10. febrúar 2014. Kærandi fer fram á að ákvörðun Embættis landlæknis verði felld úr gildi og embættinu gert að veita kæranda starfsleyfi samkvæmt umsókn, dags. 8. júlí 2013. Um forsögu málsins og málavexti er vísað til framanritaðs.
Þar sem nám kæranda fór fram utan Íslands ber að beita ákvæðum laga um heilbrigðisstarfsmenn nr. 34/2012, sem tóku gildi 1. janúar 2013 og reglugerð um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum, nr. 461/2011, sem innleiðir tilskipun 2005/36/EB um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi, sem sett er með stoð í lögum nr. 26/2010, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til starfa hér á landi, um umsókn kæranda um starfsleyfi sem sjúkraþjálfari og kæru kæranda varðandi synjun Embættis landlæknis, dags. 10. febrúar 2014, á umsókn kæranda um starfsleyfi sem sjúkraþjálfari frá 8. júlí 2013. Í 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1127/2012, um menntun, réttindi og skyldur sjúkraþjálfara og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi, er vísað til reglugerðar um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum, nr. 461/2011, og tilskipunar 2005/36/EB, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi. Til einföldunar verður niðurstöðu ráðuneytisins skipt niður í eftirfarandi undirkafla:
Málsmeðferð Embættis landlæknis á umsókn, dags. 8. júlí 2013.
Í bréfi Embættis landlæknis, dags. 10. febrúar 2014, eru rakin skilyrði 6. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012, og ákvæði 1. og 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1127/2012, um menntun, réttindi og skyldur sjúkraþjálfara og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi, en í 2. mgr. 3. gr. framangreindrar reglugerðar er vísað til reglugerðar um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum, nr. 461/2011, sem innleiðir tilskipun 2005/36/EB um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi.
Í 1. og 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar segir:
Leyfi skv. 2. gr. má veita þeim sem lokið hafa BS-prófi í sjúkraþjálfun frá námsbraut í sjúkraþjálfun frá læknadeild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands.
Einnig má veita starfsleyfi á grundvelli menntunar frá ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins (EES) og Sviss. Um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi sjúkraþjálfara sem uppfyllir skilyrði tilskipunar 2005/36/EB, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi, með síðari breytingum, fer samkvæmt reglugerð um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmann frá öðrum EES ríkjum, nr. 461/2011,[…].
Þá segir ennfremur í ákvörðun embættisins, dags. 10. febrúar 2014, að til þess að veita kæranda starfsleyfi krefjist landlæknir þess að kærandi ljúki annaðhvort allt að þriggja ára aðlögunartíma undir handleiðslu eða taki hæfnispróf, sbr. 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011. Kærandi hefði rétt til að velja á milli aðlögunartíma og hæfnisprófs. Samkvæmt 1. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 461/2011 sé með aðlögunartíma átt við starf innan lögverndaðrar starfsemi undir handleiðslu starfsmanns með ótakmarkað starfsleyfi í starfsgreininni. Starfstími undir handleiðslu skuli skipulagður af yfirmanni viðkomandi stofnunar ásamt tveimur starfsmönnum með ótakmarkað starfsleyfi í viðkomandi grein og skuli starfstíminn síðan metinn. Með hæfnisprófi sé skv. 1. og 2. mgr. 18. gr. sömu reglugerðar átt við próf þar sem fagleg þekking umsækjanda sé metin til að gegna starfi innan lögverndaðrar starfsgreinar hér á landi. Prófin skulu skipulögð og lögð fyrir af viðkomandi kennslustofnun í samráði við landlækni. Var kæranda bent á að snúa sér til námsbrautar í sjúkraþjálfun við Háskóla Íslands um aðstoð við framkvæmd ofangreinds. Komi kærandi til með að velja aðlögunartíma undir handleiðslu bæri henni að bera val sitt á stofnun undir Háskóla Íslands til samþykktar.
Nám kæranda og mat.
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum, sem eru í enskri þýðingu, stundaði kærandi nám á stúdentsbraut í Póllandi frá september 1992 til júní 1996. Kærandi lauk síðan námi frá hjúkrunarfræðiháskóla í sama landi í janúar 1999. Í gögnum málsins liggja fyrir upplýsingar um innihald þess náms, samanber bréf kæranda, dags. 4. maí 2016. Kemur þar meðal annars fram fjöldi fyrirlestra í klukkustundum og þjálfun. Um var að ræða tveggja og hálfs árs nám í verknámsskóla sem hófst í september 1996. Kærandi lauk svokölluðu „vocational preparation examination“ og hlaut heimild til að nota starfsheitið „physiotherapy techician“. Virðist vera um undirbúningsnám fyrir háskólanám í sjúkraþjálfun að ræða, en námið er skilyrði til að geta hafið meistaranám í sjúkraþjálfun. Kærandi stundaði síðan fjögurra ára meistaranám við háskóla í Kraká. Samkvæmt fyrirliggjandi vottorði var námstími frá 1. september 2000 til 21. júní 2004 „in the main field of physiotherapy“. Í gögnum málsins liggja fyrir upplýsingar um innihald námsins, meðal annars fjölda kennslustunda, þjálfun og einkunnir. Þá er að finna í bréfi, dags. 4. maí sl., frekari upplýsingar um námsgreinar. Kærandi útskrifaðist hinn 29. júní 2004 „with the major of: Physiotherapy, within the scope of speciality: Physiotherapy“ og hlaut háskólagráðurnar MSH og PhEd. Ennfremur liggja fyrir vottorð um starfsreynslu kæranda í Póllandi. Þá fjallaði meistararitgerð kæranda um Áhrif hreyfingar á andlegt ástand einstaklinga háða notkun örvandi lyfja.
Starfsreynsla kæranda.
Samkvæmt fyrirliggjandi starfslýsingum starfaði kærandi í Póllandi sem sjúkraþjálfari á meðferðardeild fyrir sjúklinga með fíknivanda á tímabilinu 1. október 2001 til 31. desember 2002. Kærandi hafi samkvæmt enskri þýðingu útbúið meðferðaráætlanir fyrir sjúklinga og komið að líkamlegri og hugrænni þjálfun þeirra en auk þess lagði kærandi áherslu á að auka við þekkingu sína á sviði fíknivandameðferðar. Á tímabilinu frá 2. janúar 2003 til 30. september 2004 hafi kærandi starfað sem sjúkraþjálfari á meðferðardeild fyrir sjúklinga með fíknivanda. Kærandi mun hafa skipulagt og stjórnað íþróttatengdri þjálfun sem miðuð var við að bæta almenna líðan og hegðun sjúklinga. Þá hafi kærandi tekið þátt í hópmeðferð í stuðningshópum og veitt sjúklingum einstaklingsmeðferð. Frá 2. október 2004 til 19. október 2007 hafi kærandi gegnt stjórnunarstöðu þar sem verksvið hafi verið að undirbúa tæki fyrir skurðaðgerðir auk annarra inngripa, farið yfir og vaktað öndunartæki og fleira þessu tengt. Verkefni kæranda með sjúklinga hafi verið á sviði gjörgæslu og vöknunar eftir aðgerðir. Kærandi hafði auk þess haft umsjón með öðrum starfsmönnum og nemum. Ennfremur starfaði kærandi með tímabundin starfsleyfi á X samkvæmt vottorði, dags. 17. september 2012, undir handleiðslu yfirsjúkraþjálfara sem sjálfboðaliði í tvær og hálfa klukkustund á dag frá og með 30. apríl 2012. Kærandi starfaði samhliða yfirsjúkraþjálfara með æfingar heimilisfólks, gaf hljóðbylgjumeðferð og var með heimilisfólk í sundþjálfun.
Starfsreynsla og starfsþjálfun kæranda samkvæmt ferilskrá sem fylgdi umsókn 2008 er eftirfarandi:
a. Sundvörður við almennings sundaðstöðu í Z frá 1. júlí til 31. ágúst 1999, 24. júní til 31. ágúst 2000 og frá 23. júní 2001 til 31. ágúst 2001.
b. Starfsþjálfun sem sjúkraþjálfari í S. Þjálfun í endurhæfingu við sjúkrabeð við taugasjúkdóma og bæklunardeild. Notkun tækja UKF, TP,ID,IR,frá 15. október 1999 til 14. apríl 2000.
c. Endurhæfingarmiðstöðin R í T, Hjartadeild II, lærlingur frá 28. nóvember 2001 til 21. desember 2001.
d. Endurhæfingarmiðstöðin U, lærlingur frá 4. febrúar 2002 til 25. febrúar 2002.
e. Evrópska Endurhæfingarmiðstöðin í R, þjálfun í endurhæfingu einstaklinga –P.A.M.M.
Þá starfaði kærandi frá 1. október 2001 til 31. desember 2002 á Geðheilsu- og afvötnunarmiðstöð í G, í stöðu sjúkraþjálfara, frá 2. janúar 2003 til 30. september 2004 á Afvötnunarmiðstöð í G í stöðu sjúkraþjálfara, frá 1. október 2004 til 19. október 2007 á Umönnunnar- og lækningastofu í G, deildarstjóri sjúkraþjálfunar.
Ljóst er að framangreind starfsreynsla kæranda sem sjúkraþjálfari frá 1. október 2001 til 21. júní 2004 fer fram á þeim tíma er kærandi stundaði meistaranám. Að námi loknu eða frá 1. október 2004 og fram til 19. október 2007 gegndi kærandi stöðu deildarstjóra sjúkraþjálfunar.
Ákvæði tilskipunar 2005/36/EB og reglugerð nr. 461/2011.
Í II. kafla reglugerðar, nr. 461/2011, er fjallað um sjálfkrafa viðurkenningu og útgáfu starfsleyfa og sérfræðileyfa á grundvelli samræmingar lágmarkskrafna um menntun. Reglugerðin innleiðir III. kafla tilskipunar 2005/36/EB sem fjallar um viðurkenningu á grundvelli samræmingar lágmarkskrafna menntunar, sbr. 21. gr., varðandi meginregluna um sjálfkrafa viðurkenningu. Löggiltar heilbrigðisstéttir sem hér falla undir eru læknar, hjúkrunarfræðingar, ljósmæður, tannlæknar og lyfjafræðingar. Aðrar löggiltar heilbrigðisstéttir falla undir III. kafla reglugerðarinnar, hið svokallaða almenna kerfi, til viðurkenningar á vitnisburði um nám, útgáfu starfsleyfa og sérfræðileyfa þegar lágmarkskröfur um menntun eru ekki samræmdar, sbr. I. kafla III. bálks tilskipunar 2005/36/EB um staðfesturétt.
Í 1. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 461/2011 eru taldar upp löggiltar heilbrigðisstéttir hér á landi, aðrar en þær fimm sem falla undir sjálfkrafa viðurkenningu. Þar kemur meðal annars fram að umsækjandi eigi rétt á starfsleyfi ef hann leggur fram hæfnisvottorð eða vitnisburð um formlega menntun og hæfi sem krafist sé í öðru EES-ríki til að geta starfað þar innan löggiltra heilbrigðisstétta.
Þá er í 1. lið 2. gr. I. bálks tilskipunar 2005/36/EB fjallað um gildissvið tilskipunarinnar. Kemur þar fram að hún gildi um ríkisborgara aðildarríkis sem æskja þess að leggja stund á lögverndaða starfsgrein, þ.m.t. starfsgreinar menntastétta, annaðhvort á eigin vegum eða annarra, í aðildarríki öðrum en því sem viðkomandi hlaut faglega menntun sína í. Þá kemur fram í 2. lið 2. gr. að aðildarríki sé heimilt að heimila ríkisborgurum aðildarríkis sem hafi undir höndum vitnisburð um faglega menntun og hæfi sem þeir hafi öðlast utan aðildarríkis, að stunda lögverndaða starfsgrein í skilningi a-liðar 1. mgr. 3. gr. á yfirráðasvæði sínu í samræmi við reglur þess. Hér er átt við að starfsgreinin sé lögvernduð í því ríki er viðurkennir faglega menntun og hæfi, þ.e. á Íslandi, og að um viðurkenninguna fari samkvæmt reglum á Íslandi.
Í 11. gr. I. kafla III. bálks tilskipunarinnar er fjallað um þrepaskiptingu menntunar og hæfis, sbr. fylgiskjal II með reglugerð nr. 461/2011. Sjúkraþjálfarar á Íslandi sem lokið hafa fjögurra ára BS-prófi í sjúkraþjálfun frá námsbraut í sjúkraþjálfun frá læknadeild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands eru flokkaðir samkvæmt tilskipun 2005/36/EB undir d-lið 11. gr. Sjúkraþjálfarar, sem lokið hafa námi í Póllandi, (PSM - Diploma from post-secondary level) meira en fjögur ár eru flokkaðir undir e -lið 11. gr.
Samkvæmt gögnum málsins lauk kærandi tveggja og hálfs árs námi í verknámsskóla eða svokölluðu„vocational preparation examination“ og hlaut heimild til að nota starfsheitið „physiotherapy techician“. Þá stundaði kærandi fjögurra ára meistaranám við háskóla í Kraká og var námstími frá 1. september 2000 til 21. júní 2004, „in the main field of physiotherapy“. Kærandi útskrifaðist hinn 29. júní 2004 „with the major of: Physiotherapy, within the scope of speciality: Physiotherapy“ og hlaut háskólagráðurnar MSH og PhEd. Samkvæmt vottorði frá heilbrigðisráðuneytinu í Varsjá, dags. 17. júlí 2008, kemur fram að sjúkraþjálfarar í Póllandi séu flokkaðir í gr. 11.e í tilskipun 2005/36/EB.
Í 1. mgr. 11. gr. tilskipunarinnar segir meðal annars að við beitingu 13. gr. sé fagleg menntun og hæfi flokkuð í mismunandi þrep og í d-lið séu prófskírteini sem votta að handhafi hafi á fullnægjandi hátt lokið, a.m.k. þriggja en mest fjögurra ára námi eftir framhaldsskólastigið eða samsvarandi tíma í hlutanámi við háskóla eða æðri menntastofnun eða aðra stofnun á sama skólastigi og hafi, eftir atvikum, lokið því faglega námi sem krafist sé til viðbótar eftir framhaldsskólastigið. Í e-lið 11. gr. séu prófskírteini sem votta að handhafi hafi á fullnægjandi hátt lokið a.m.k. fjögurra ára námi eftir framhaldsskólastigið eða samsvarandi hlutanámi við háskóla eða æðri menntastofnun eða aðra stofnun á sama stigi og hafi, eftir atvikum, lokið því faglega námi sem krafist er til viðbótar námi á framhaldsskólastigi.
Þá er í l. mgr. 12. gr. tilskipunarinnar fjallað um jafna stöðu prófskírteina þar sem fram kemur að litið skuli á hvern vitnisburð um formlega menntun og hæfi eða safn slíkra vitnisburða sem gefnir eru út af lögbæru yfirvaldi í aðildarríki og votta að handhafi hafi á fullnægjandi hátt lokið námi í EES-ríki, sem aðildarríki metur á samsvarandi stigi og veiti rétt til aðgangs að eða stundunar starfsgreinar eða búa sig undir að stunda þá starfsgrein, sem vitnisburður um formlega menntun og hæfi af því tagi sem um getur í 11. gr., þ.m.t. sama þrep.
Samkvæmt flokkun pólskra sjúkraþjálfara í e-lið. 11. gr. tilskipunarinnar á kærandi því að hafa lokið a.m.k. fjögurra ára námi eftir framhaldsskólastigið.
Í 13. gr. tilskipunarinnar kemur meðal annars fram að ef aðgangur til að stunda lögverndaða starfsgrein í gistiríki, í tilviki kæranda á Íslandi, sé háður skilyrðum um sérstaka faglega menntun og hæfi, skuli lögbært yfirvald heimila umsækjanda að fá aðgang að og stunda starfsemi sem hefur undir höndum hæfnisvottorð eða vitnisburð um faglega menntun og hæfi sem krafist er í öðru aðildarríki (Póllandi) til að hefja og stunda starfsemi á yfirráðasvæði þess. Hæfnisvottorðið eða vitnisburðurinn um formlega menntun og hæfi skal uppfylla það skilyrði að vera gefinn út af lögbæru yfirvaldi sem er tilnefnt (Póllandi) í samræmi við lög eða stjórnvaldsfyrirmæli þess ríkis og skal staðfesta að fagleg menntun og hæfi samsvari a.m.k. næsta þrepi á undan því þrepi sem krafist er hér á landi skv. 11. gr.
Í 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011 er fjallað um uppbótarráðstafanir, sbr. 14. gr. tilskipunar 2005/36/EB, en þar segir að ákvæði 13. gr. tilskipunarinnar komi ekki í veg fyrir að heimilt sé að krefjast þess að umsækjandi ljúki allt að þriggja ára aðlögunartíma eða taki hæfnispróf. Í 17. gr. reglugerðarinnar er fjallað um aðlögunartíma og í 18. gr. reglugerðarinnar er fjallað um hæfnispróf. Samkvæmt 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011 er landlækni heimilt að krefjast þess að umsækjandi ljúki annaðhvort allt að þriggja ára aðlögunartíma undir handleiðslu eða taki hæfnispróf. Skilyrði skv. a -lið reglugerðarinnar er að sá námstími sem umsækjandi leggur fram vitnisburð um að hafa lokið, sé a.m.k. einu ári styttra en krafist er hér á landi eða skv. b -lið að námið sé verulega frábrugðið að inntaki í samanburði við það nám sem unnt er að stunda hér á landi.
Niðurstaða.
Ráðuneytið hefur skoðað innihald náms kæranda bæði frá hjúkrunarfræðiháskóla sem kærandi lauk í janúar 1999 og frá háskóla í Kraká. Á heimasíðu háskólans kemur fram að námsgreinar sem unnt er að stunda þar eru annars vegar „Physical Education, Physiotherapy“ (sem oft er vísað til í Póllandi sem Rehabilitation, í þýðingu ráðuneytisins endurhæfing) og Tourism and Leisure.
Kærandi stundaði nám í sjúkraþjálfun „Physiotherapy“ við framangreindan skóla í fjögur ár. Á heimasíðu skólans nú kemur fram að innan háskóladeildarinnar „Motor Rehabilitation“ séu eftirfarandi fjórar deildir:
1) „Department of Physiology and Biochemistry“. Innan þeirrar deildar eru „Section of Pharmacology and Biophysics“.
2) „Department of Physiotherapy“: Innan þeirrar deildar eru „Section og Kinesitherapy, Physiotherapy, Anatomy“.
3) „Department of Clinical Rehabilitation and Laboratory of Pathology of the Musculoskeletal System“: Innan þeirrar deildar eru „Section of Rehabilitation in Traumatology, Rehabilitation in Reumatology and Geriatrics, Rehabilitation in Orthopaedics, Rehabilitation in Neurology and Psychiatry, Developmental Age Diseases Rehabilitation in Internal Diseases“.
4) „Department of Social Foundations in Rehabilitation“: Innan þeirrar deildar eru „Section of Hygiene and Healt Education, Social Science, Sport for Disabled Persons“.
Í umsögn sjúkraþjálfunarskorar við læknadeild Háskóla Íslands, dags. 10. apríl 2008, kemur fram að verulega vanti upp á kennslu í námi kæranda í grunnfögum sjúkraþjálfunar, þ.e. líffærafræði, lífeðlisfræði, almennri hreyfingarfræði og sjúkdómafræði í samanburði við það nám sem hér á landi er í boði til að öðlast starfsleyfi sem sjúkraþjálfari.
Samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi 36 klst. af fræðilegu og verklegu námi í líffærafræði, og „Functional anatomy“. Þá eru í námi kæranda 36 klst. í bóklegri og verklegri lífeðlisfræði, og 22 klst. bóklegt og verklegt nám í meinalífeðlisfræði (lífeðlisfræði sjúkdóma). Nám kæranda í hreyfingafræði er samtals 22 klst. bóklegt og verklegt nám. Í námi kæranda kemur ekki sérstaklega fram námsgreinin sjúkdómafræði. Námsgreinin lífeðlisfræði sjúkdóma er þó kennd en þar er um að ræða 22 klst. í bóklegu og verklegu námi. Kærandi er með mikla tímasókn í námsgreininni sjúkraþjálfun. Er auk sjúkraþjálfunar 20 klst. bóklegt og verklegt nám í sjúkraþjálfun innan skurð- og krabbameinssjúkdómafræði, bæklunar- og slysasjúkdómafræði, gigtarsjúkdómafræði, taugasjúkdómafræði, barnasjúkdómafræði, öldrunarsjúkdómafræði, geðsjúkdómafræði, hjartasjúkdómafræði, lungnasjúkdómafræði og kven- og fæðingarsjúkdómafræði. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að innan framangreindra fræðigreina hafi við kennslu í sjúkraþjálfun verið kennsla í sjúkdómafræði viðkomandi greinar. Er hér samtals um að ræða 222 klst. í bóklegu og verklegu námi. Verkleg þjálfun í námi kæranda telst vera samtals 20 dagar og 6 klst. eða samtals 120 klst.
Að mati ráðuneytisins hefur ekki farið fram samanburður á öllum námsgreinum í öllu sjúkraþjálfunarnámi kæranda í Póllandi þ.e. í samtals sex og hálft ár, sem lauk með meistaragráðu frá háskóla, við námsgreinar samkvæmt námi hér á landi þ.e. fjögurra ára námi til BS-gráðu. Ástæða þess virðist vera að ekki lágu fyrir í gögnum málsins nægilegar upplýsingar um innihald og lengd náms kæranda. Nám kæranda í Póllandi er ekki tiltekið til ECTS eininga, heldur eru gefnir upp fjöldi klukkustunda í fyrirlestrum og þjálfun. Þá er nám kæranda ekki heldur byggt upp eins og sjúkraþjálfaranám sem er í boði hér á landi.
Eins og fram kemur í 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1127/2012 má einnig veita starfsleyfi á grundvelli menntunar frá ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins (EES) og Sviss. Um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi sjúkraþjálfara sem uppfyllir skilyrði tilskipunar 2005/36/EB, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi, með síðari breytingum, fer samkvæmt reglugerð um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum, nr. 461/2011. Ber því að meta innihald og lengd náms kæranda og bera saman við nám hér á landi.
Í 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 461/2011 um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum kemur fram að umsækjandi með nám, sem er meira en einu þrepi neðar í þrepaskiptingu menntunar og hæfis, skv. 11. gr. tilskipunarinnar samanber fylgiskjali II, en sambærileg menntun hér á landi, á ekki rétt á starfsleyfi skv. 1. mgr. 14. gr. Þá kemur og fram að ef nám á Íslandi er a.m.k. fjögurra ára nám á háskólastigi sem samsvarar d- lið 11. gr. tilskipunarinnar samanber fylgiskjal II, eins og nám sjúkraþjálfara hér á landi, þarf nám umsækjanda a.m.k. að samsvara c- lið 11. gr. tilskipunarinnar. Fyrir liggur að nám kæranda er einu þrepi ofar en nám hér á landi, þ.e. flokkað í 11. gr. e- lið.
Eins og að framan getur hefur kærandi í tvígang fengið tímabundið starfsleyfi sem sjúkraþjálfari til að starfa undir handleiðslu. Fyrra starfsleyfið var útgefið hinn 11. nóvember 2011 og gilti til 10. nóvember 2012. Reglugerð nr. 461/2011 var útgefin 2. maí 2011 og tóku ákvæði hennar því til útgáfu tímabundna starfsleyfisins. Á þeim tíma starfaði kærandi samkvæmt vottorði, dags. 17. september 2012, undir handleiðslu yfirsjúkraþjálfara á X sem sjálfboðaliði í tvær og hálfa klukkustund á dag frá og með 30. apríl 2012. Kærandi starfaði samhliða yfirsjúkraþjálfara með æfingar heimilisfólks, gaf hljóðbylgjumeðferð og var með heimilisfólk í sundþjálfun. Yfirsjúkraþjálfari studdi eindregið að starfsleyfi kæranda yrði framlengt. Seinna starfsleyfið var útgefið 2. október 2012 og gilti það til 10. nóvember 2013. Í umsögn yfirsjúkraþjálfara X, dags. 2. maí 2013, kemur fram að kærandi hafi starfað sem sjálfboðaliði í eitt ár samfellt. Hafi kærandi mest séð um sundþjálfun, verið með heimilisfólk í æfingum og tekið þátt í hópþjálfun. Þá hafi kærandi gefið hljóðbylgjur og bakstra. Þá kemur fram að helsti veikleiki kæranda sé íslenskukunnátta, en að henni hafi farið mikið fram og gæfi yfirsjúkraþjálfarinn henni sín bestu meðmæli.
Eins og fram kemur í andmælabréfi kæranda, dags. 27. ágúst 2014, telur kærandi óásættanlegt að hún sé verr sett nú en þegar upphaflega var sótt um starfsleyfi sem sjúkraþjálfari hér á landi. Í ljósi þess að kærandi hafi í tvígang fengið tímabundið starfsleyfi og aflað sér frekari starfsreynslu undir handleiðslu sjúkraþjálfara, staðið sig vel, sannað sig og fengið góð meðmæli. Embættið hafi að mati kæranda engar forsendur til að hafna umsókn um starfsleyfi núna. Uppfyllt séu skilyrði til að fá útgefið starfsleyfi sem sjúkraþjálfari enda hafi kærandi þegar lokið aðlögunartíma skv. 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011.
Í ljósi þess að ekki lágu fyrir nægilegar upplýsingar um innihald náms kæranda í grunnfögum sjúkraþjálfunar eins og fram kemur í umsögn sjúkraþjálfunarskorar læknadeildar Háskóla Íslands, þegar nám kæranda var borið saman við nám hér á landi, hefði að mati ráðuneytisins verið rétt að kalla eftir frekari upplýsingum um innihald og lengd náms kæranda. Með hliðsjón af fyrri umsögn yfirsjúkraþjálfara hjá X, frá 17. september 2012, telur ráðuneytið þó eðlilegt að tímabundið starfsleyfi hafi verið framlengt í samræmi við umsögnina, þar sem mælt er með framlengingu, en ekki kemur fram í umsögninni að kærandi uppfylli að mati yfirsjúkraþjálfarans skilyrði til að öðlast ótakmarkað starfsleyfi. Að mati ráðuneytisins var starfstími kæranda stuttur, eða frá 30. apríl 2012, í aðeins tvo og hálfan tíma á dag og geti ekki gefið raunhæfa mynd af getu kæranda til að starfa sem sjúkraþjálfari.
Að mati ráðuneytisins er útgáfa tímabundinna starfsleyfa til heilbrigðisstarfsmanna með erlent nám ekki trygging fyrir því að út verði gefið ótakmarkað starfsleyfi þegar starfstíma á grundvelli tímabundinna starfsleyfa lýkur. Tilgangur með útgáfu tímabundinna starfsleyfa, þegar skilyrði til útgáfu starfleyfis eru ekki uppfyllt, er að gefa umsækjanda kost á að sanna kunnáttu sína til unnt sé að meta hæfi hans til að starfa innan löggiltrar starfsgreinar og hvort uppfyllt séu skilyrði til að öðlast ótakmarkað starfsleyfi. Er þá umsögn handleiðara um hæfi höfð til hliðsjónar við það mat.
Með vísan til framanritaðs og þeirra viðbótargagna sem bárust ráðuneytinu með bréfi kæranda, dags. 4. maí 2016, samkvæmt ósk ráðuneytisins um frekari upplýsingar um innihald náms, telur ráðuneytið að nauðsynlegt sé að bera saman innhald og lengd náms kæranda í sjúkraþjálfun við nám sem er í boði hér á landi og að skoðað verði að ekki sé verulegur munur á innihaldi námsins kæranda eða að mikið vanti upp á kennslu í grunnfögum sjúkraþjálfunar. Í bréfi kæranda, dags. 4. maí sl., er gerð grein fyrir öllu námi kæranda, yfirlit yfir námsgreinar svo og stundafjöldi bæði í svokölluðu ,,Physiotherapy Technician“ námi auk mastersnámi kæranda.
Námskröfur í sjúkraþjálfun innan EB er mjög mismunandi. Því er hverju ríki heimilt að skoða innihald og námslengd og bera saman við þær kröfur sem gerðar eru til náms sem veitir rétt til starfsleyfis. Gæta skal þó að ákvæðum 14. gr. tilskipunar 2005/36/EB, sbr. 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011, og eftir atvikum að krefjast þess að umsækjandi ljúki aðlögunartíma eða taki hæfnispróf.
Ráðuneytið getur fallist á að of langan tíma hafi tekið hjá embættinu að komast að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfyllti ekki skilyrði til að hljóta starfsleyfi hér á landi sem sjúkraþjálfari. Umsókn kæranda barst heilbrigðisráðuneytinu fyrst hinn 10. mars 2008, en málið fluttist yfir til Embættis landlæknis við flutnings málaflokksins hinn 1. apríl 2008.
Ekki liggja fyrir í gögnum málsins frekari upplýsingar, um samskipti kæranda og embættisins, umfram bréf embættisins, dags. 15. apríl 2008, þar sem kæranda er gefinn kostur á andmælum varðandi umsögn sjúkraþjálfunarskorar, en andmæli kæranda liggja ekki fyrir í málinu. Þá liggja ekki fyrir upplýsingar um með hvaða hætti kæranda var leiðbeint, né um framvindu málsins fyrr en gefið var út tímabundið starfsleyfi þann 11. nóvember 2011.
Ráðuneytið telur að óeðlilega langur tími hafi liðið frá dagsetningu umsagnar sjúkraþjálfunarskorar og þar til tímabundið starfsleyfi var gefið út, en þar sem ekki liggja fyrir gögn um samskipti kæranda við embættið verður að líta svo á að um aðgerðarleysi af hendi beggja aðila hafi verið að ræða.
Þá áréttar kærandi að stjórnvaldi sé skylt að leiðbeina um það hvernig eigi að bera sig að við að afla réttinda sem sjúkraþjálfari. Það hafi tekið sex ár að fá formlega synjun, eða lengri tíma en tekið hefði að setjast á skólabekk að nýju og ljúka sjúkraþjálfunarnámi. Leiðbeiningarskyldu stjórnvalds sé því að mati kæranda verulega ábótavant. Umsókn kæranda frá 10. mars 2008 var með hliðsjón af umsögn sjúkraþjálfunarskorar og gögnum málsins ekki formlega synjað af hálfu embættisins, en með útgáfu tímabundinna starfsleyfa var að mati ráðuneytisins reynt að koma til móts við kæranda með því að gefa henni kost á að starfa undir handleiðslu, til að sanna kunnuáttu sína á sviði sjúkraþjálfunar. Ráðuneytið getur þó fallist á að leiðbeiningarskyldu embættisins geti verið ábótavant á fyrstu stigum málsins, en telur þó anmarkana ekki það verulega að það valdi ógildingu ákvörðunar Embættis landlæknis.
Þá gerir ráðuneytið athugasemd við að umsókn kæranda, dags. 8. júlí 2013, hafi ekki verið send aftur til umsagnar, en að mati ráðuneytisins gáfu gögn málsins tilefni til þess, enda langt um liðið frá fyrri umsögn. Þá hefði vegna athugasemda umsagnaraðila frá 2008 átt að kalla eftir að kærandi legði fram frekari upplýsingum um innihald náms og að frekari grein yrði gerð fyrir þeim grundvallar námsgreinum sem talið var að skorti í nám kæranda.
Rétt er að taka fram að í kæru áréttar kærandi að staðfest sé að námið uppfylli skilyrði tilskipunar 89/48/EEC. Ráðuneytið bendir á að við gildistöku tilskipunar 2005/36/EB var texti fjölmargra tilskipana, þar á meðal tilskipunar ráðsins 89/48/EEC, sem nú er fallin úr gildi, endurskipulagður og einfaldaður með því að staðla gildandi meginreglur. Tilskipun 2005/36/EB var innleidd á Íslandi með lögum nr. 26/2010, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til að starfa hér á landi. Frekari innleiðing varðandi heilbrigðisstéttir var með reglugerð nr. 461/2011, sem var undirrituð 12. apríl 2011. Ráðuneytið telur því að framangreind reglugerð taki til umsóknar kæranda, dags. 8. júlí 2013.
Með vísan til framanritaðs er synjun landlæknis, dags. 10. febrúar 2014, á útgáfu starfsleyfis til handa kæranda sem sjúkraþjálfari felld úr gildi og lagt fyrir Embætti landlæknis að taka mál kæranda til meðferðar að nýju að teknu tilliti til fyrirliggjandi gagna, viðbótargagna og þeirra sjónarmiða sem fram koma hér að framan.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun landlæknis, dags. 10. febrúar 2014, um synjun á útgáfu starfsleyfis sem sjúkraþjálfari til handa B, er felld úr gildi.