Synjun landlæknis um útgáfu starfsleyfis sem stoðtækjafræðingur

Þriðjudaginn 23. júní 2009 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með bréfi, dags. 12. janúar 2009, kærði A (hér eftir nefndur kærandi), til heilbrigðisráðuneytisins þá ákvörðun landlæknis frá 2. desember 2008 að synja kæranda um starfsleyfi sem stoðtækjafræðingur.

Kröfur

Af hálfu kæranda er þess krafist;

„1) að felld verði úr gildi ákvörðun Landlæknisembættisins frá 2. desember 2008.

2) að Landlæknisembættið taki til löglegrar meðferðar, umsókn A um takmarkað leyfi til að mega kalla sig stoðtækjafræðing og starfa sem slíkur hér á landi eftir ákvæðum 2. tl. 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 460/2007 um menntun, réttindi og skyldur stoðtækjafræðinga, sbr. 3. mgr. 2. gr. laga nr. 24/1985 um starfsheiti og starfsréttindi heilbrigðisstétta.“

Málsmeðferð ráðuneytisins

Landlækni var með bréfi, dags. 19. janúar 2009, gefinn kostur á að koma að greinargerð og gögnum vegna stjórnsýslukærunnar. Greinargerð landlæknis barst með bréfi, dags. 28. janúar 2009 og var hún send kæranda til umsagnar með bréfi dags. 19. febrúar 2009. Andsvar kæranda, dags. 12. mars 2009, var sent landlækni til kynningar með bréfi dags. 17. mars 2009.

Málavextir

Hinn 9. maí 2007 var sett reglugerð nr. 460/2007 um menntun, réttindi og skyldur stoðtækjafræðinga. Kærandi, sem er menntaður bæklunarskósmiður, sótti um starfsleyfi sem stoðtækjafræðingur hinn 14. maí 2008.

Umsókn kæranda var send Félagi stoðtækjafræðinga til umsagnar í samræmi við 2. gr. reglugerðar nr. 460/2007 um menntun, réttindi og skyldur stoðtækjafræðinga. Í bréfi félagsins dags. 9. júní 2008 kom fram að félagið legðist gegn veitingu leyfis þar sem kærandi hefði hvorki lokið „viðurkenndu námi til stoðtækjafræðings“, né hefði kærandi sýnt fram á kunnáttu við smíði gervilima.

Landlæknir sendi kæranda álit félagsins. Í bréfi kæranda dags. 28. ágúst 2008 óskaði hann eftir að honum yrði veitt leyfi sem takmarkaðist við stoðtæki sem talin eru upp í 2. tl. 2. mgr. reglugerðar nr. 460/2007 um menntun, réttindi og skyldur stoðtækjafræðinga, enda hefði hann ekki stundað smíði gervilima og hefði enga reynslu á því sviði.

Landlæknir sendi framangreint andsvar kæranda til Félags stoðtækjafræðinga. Í bréfi félagsins dags. 27. september 2008 var bent á að samkvæmt 3. gr. reglugerðarinnar sé starfssvið stoðtækjafræðinga bæði smíði spelkna og gervilima og telur félagið að það verði ekki aðskilið. Kæranda var gefinn kostur á að andmæla, sem hann gerði með bréfi dags. 19. nóvember 2008. Þar ítrekar hann umsókn um takmarkað starfsleyfi sem veiti honum leyfi sem lúti að spelkum, enda hafi hann víðtæka og viðurkennda starfsreynslu á því sviði. Þá vísar kærandi til 3. mgr. 2. gr. laga nr. 24/1985 sem geri beinlínis ráð fyrir að hægt sé að veita undanþágu í tilvikum þar sem tilskilda menntun skortir.

Landlæknir synjaði kæranda um starfsleyfi sem stoðtækjafræðingur með bréfi dags. 2. desember 2008.

Málsástæður og lagarök kæranda

Kærandi bendir í fyrsta lagi á að í reglugerð nr. 460/2007 sé ekki gert ráð fyrir aðlögun þeirra sem starfað hafi í viðkomandi starfsgrein, en hafi ekki tilskilda starfsmenntun. Slíkt ákvæði sé hins vegar að finna í 3. mgr. 2. gr. laga nr. 24/1985 um starfsheiti og starfsréttindi heilbrigðisstétta. Kærandi taldi því að hann gæti ekki starfað við stoðtæki eftir setningu reglugerðarinnar, nema fá starfsleyfi sem stoðtækjafræðingur, og þá á grundvelli aðlögunarákvæðis 3. mgr. 2. gr. laga nr. 24/1985.

Í öðru lagi andmælir kærandi því áliti landlæknis að synja beri kæranda um takmarkað starfsleyfi sem stoðtækjafræðingur með vísan til þess að í reglugerð nr. 460/2007 sé engin heimild til að víkja frá kröfu um menntun vegna þeirra sem störfuðu við greinina fyrir setningu reglugerðarinnar. Kærandi byggir kröfu sína á því að ákvæði 3. mgr. 2. gr. laga nr. 24/1985 sé ætlað að tryggja að atvinnufrelsi einstaklinga, sem hafi starfað í viðkomandi starfsstétt, séu ekki settar skorður. Kærandi telur að landlæknir víki lagaákvæðinu til hliðar og það sé ólögmætt með hliðsjón af því að ákvæði laga eða reglugerða sem takmarki atvinnufrelsi beri að skýra þröngt. Kærandi byggir á því að reglugerðin gangi að þessu leyti gegn ákvæði laganna, sé henni beitt með þeim hætti sem landlæknir gerir.

Í þriðja lagi andmælir kærandi því að synjun landlæknis byggist á því að í reglugerð nr. 460/2007 sé ekki heimild til að veita takmarkað starfsleyfi stoðtækjafræðings. Landlæknir virðist líta svo á að atriði 1. og 2. tl. 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar verði ekki aðskilin og bendir kærandi á í því sambandi að reglugerðarfyrirmæli er takmarki stjórnarskrárvarin réttindi einstaklinga beri að skýra þröngt. Einnig telur kærandi að þar sem kveðið sé á um í 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar að með stoðtæki sé svo sem átt við gervilimi sbr. 1. tl. 2. mgr. 3. gr. eða spelkur sbr. 2. tl. 2. mgr. 3. gr. Því telur kærandi að þar sem ekki sé um tæmandi upptalningu að ræða, sé hægt að skýra ákvæðið á þann veg að þessir þættir séu aðskiljanlegir. Kærandi bendir jafnframt á að hann hafi ekki þekkingu eða reynslu af smíði gervilima en ofangreind rök styrki kröfu hans um takmarkað starfsleyfi til að starfa við smíði spelkna og umbúða.

Í fjórða lagi bendir kærandi á að hann hafi alla þá hæfni til að bera sem þurfi til að geta starfað í starfsgreininni við smíði spelkna og umbúða. Kærandi hafi í mörg ár „smíðað mikið af hnéspelkum bæði post op og meðferðarspelkur og spelkur vegna brota á höndum, hnjám, öxlum og ökklum“. Einnig hafi kærandi oft komið á slysadeild í Fossvogi og sett þar spelkur á fólk eftir slys, sem og aðrar deildir sjúkrahússins, en þetta geti bæklunarlæknar vottað. Með kæru fylgja yfirlýsingar nokkurra bæklunarlækna sem allar eru frá árinu 1998.

Í kærunni segir ennfremur:

„Þess má hinsvegar geta að þeir sem nú eru í félagi stoðtækjafræðinga hafa verið keppinautar [kæranda] og hafa verið um áralangt skeið. Félag stoðtækjafræðinga stendur vörð um tiltekinn hóp manna sem hlotið hefur B.Sc. gráðu eða hefur lokið hliðstæðu prófi í stoðtækjafræði. Á þessum menntunargrundvelli beitir félagið sér fyrir því í áliti sínu að aðrir sem þó sannanlega hafa unnið í starfsgreininni um áralangt skeið, en ekki hafa formlega menntun, verði útilokaðir. Eru slík sjónarmið andstæð ákvæðum laga um heilbrigðisstéttir sem heimilar útgáfu starfsleyfa þó tilskilda menntun skortir. Sjónarmiðin eru því ólögmæt og verða ekki lögð til grundvallar ákvörðunar um synjun starfsleyfis.“

Loks andmælir kærandi því að landlæknir rökstyðji niðurstöðu sína að hluta með þeim hætti að í sumum þeim reglugerðum sem settar hafa verið um einstakar heilbrigðisstéttir með stoð í lögum nr. 24/1985, sé að finna ákvæði sem heimila að vikið sé frá menntunarkröfum en í öðrum séu ekki slíkar heimildir. Kærandi mótmælir þessu þar sem óljóst sé hvaða lagalegu þýðingu landlæknir telji þetta sjónarmið hafa. Kærandi telur að í framangreindu sjónarmiði felist ólögmæt mismunun milli starfsstétta sem allar heyri undir sömu lög. Leggja ætti sömu réttarreglu til grundvallar um allar heilbrigðisstéttir þar sem annað væri augljóst brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Kærandi leggur áherslu á að þessi beiting reglugerðarinnar gegn ákvæðum laganna valdi því að ákvörðun teljist ólögmæt og ógildanleg.

Málsástæður og lagarök landlæknis

Landlæknir synjaði kæranda um starfsleyfi sem stoðtækjafræðingur með bréfi dags. 2. desember 2008. Í rökstuðningi landlæknis kemur fram að enga heimild sé að finna í reglugerð nr. 460/2007 um menntun, réttindi og skyldur stoðtækjafræðinga til að veita undanþágu frá kröfum um menntun. Ákvæði 3. mgr. 2. gr. laga nr. 24/1985 verði ekki notuð sem heimild til að víkja frá skýrum kröfum um tiltekna menntun. Í bréfi landlæknis kemur einnig fram að ekki er heimild í reglugerð nr. 460/2007 til að veita takmarkað starfsleyfi stoðtækjafræðings, svo sem til þess eingöngu að útbúa spelkur og umbúðir.

Í greinargerð landlæknis frá 28. janúar 2009 kemur fram sama afstaða og í bréfi landlæknis dags. 2. desember 2008. Þar segir m.a. að í umsókn kæranda hafi komið fram að hann hafði ekki lokið formlegri menntun, en í greinargerð, sem fylgdi umsókn kæranda, dags. 7. maí 2008 komi fram að hann hafi mjög víðtæka reynslu af störfum stoðtækjafræðinga og að reglugerð nr. 460/2007 þyrfti að taka tillit til þeirra sem störfuðu í greininni fyrir gildistöku hennar.

Í greinargerð landlæknis segir ennfremur að samkvæmt lögum um landlækni nr. 41/2007 sé það hlutverk hans að veita starfsleyfi til einstaklinga sem uppfylla skilyrði laga og reglugerða til notkunar starfsheita löggiltra heilbrigðisstétta. Lög nr. 24/1985, um starfsheiti og starfsréttindi heilbrigðisstétta taki til starfsheita og starfsréttinda heilbrigðisstétta sem sérlög gildi ekki um og heilbrigðisráðherra ákveði hverju sinni að fella undir lögin. Í reglugerð nr. 460/2007 sé engin heimild til að víkja frá kröfu um menntun vegna þeirra sem störfuðu í greininni fyrir setningu hennar árið 2007. Það sé mat landlæknis að hann hafi ekki heimild til að víkja frá skýrum skilyrðum um þær kröfur sem gerðar eru í einstökum reglugerðum. Sé engin heimild í viðkomandi reglugerð til að veita undanþágu verði 3. mgr. 2. gr. laga nr. 24/1985 ekki beitt sem heimild til að víkja frá skýrum kröfum um tiltekna menntun. Að lokum hafi það verið mat landlæknisembættisins að ekki fælist í reglugerð nr. 460/2007 heimild til að veita takmarkað starfsleyfi stoðtækjafræðings.

Það hafi því verið niðurstaða landlæknisembættisins, með hliðsjón af áliti Félags stoðtækjafræðinga, að honum væri ekki heimilt skv. lögum nr. 24/1985 og reglugerð nr. 460/2007 að veita kæranda leyfi sem stoðtækjafræðingur og því hafi umsókn hans verið synjað.

Niðurstaða ráðuneytisins

Kæran lýtur að synjun landlæknis um útgáfu starfsleyfis sem stoðtækjafræðingur til handa kæranda. Kærandi gerir í fyrsta lagi þá kröfu að felld verði úr gildi ákvörðun landlæknis frá 2. desember 2008. Í öðru lagi gerir kærandi þá kröfu að landlæknir taki til löglegrar meðferðar umsókn kæranda um takmarkað leyfi til að mega kalla sig stoðtækjafræðing og starfa sem slíkur hér á landi eftir ákvæðum 2. tl. 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 460/2007 um menntun, réttindi og skyldur stoðtækjafræðinga, sbr. 3. mgr. 2. gr. laga nr. 24/1985 um starfsheiti og starfsréttindi heilbrigðisstétta.

Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. laga nr. 24/1985 um starfsheiti og starfsréttindi heilbrigðisstétta setur ráðherra reglugerð með nánari ákvæðum um nám og menntunarskilyrði fyrir hverja stétt sem hann ákveður að fella undir lögin. Hafi verið talin þörf á því hefur í slíkar reglugerðir verið sett bráðabirgðaákvæði um starfsréttindi þeirra sem starfað hafa í viðkomandi starfsstétt án tilskilinnar menntunar. Í 3. mgr. 2. gr. laganna segir hins vegar að þegar um sé að ræða fólk sem starfað hefur í sömu starfsgrein án þess að hafa tilskilda menntun skuli leitað umsagnar viðkomandi starfsstéttar. Enga heimild er hins vegar að finna í 3. mgr. 2. gr. laganna til að veita starfsleyfi til einstaklinga sem tilheyra öðrum fagstéttum en þeim sem verið er að löggilda hverju sinni, né heldur til að veita takmarkað starfsleyfi.

Undanþáguákvæði (bráðabirgðaákvæði) sem sett hafa verið í sumar reglugerðir um menntun, réttindi og skyldur heilbrigðisstétta, sem settar eru með stoð í lögum nr. 24/1985, eiga við um þá, sem starfað hafa á sama sviði og kallað sig starfsheiti þeirrar stéttar sem verið er að löggilda hverju sinni, en uppfylla ekki menntunarkröfur samkvæmt reglugerð. Er þá að jafnaði gerð krafa um ákveðna starfsreynslu á starfssviði viðkomandi stéttar og/eða löggildingarnámskeið sem samkvæmt faglegu mati gæti komið í stað þeirrar menntunar sem upp á vantar. Í því tilviki sem hér um ræðir var ekki talin þörf á slíku ákvæði þar sem allir þeir sem störfuðu sem stoðtækjafræðingar við setningu reglugerðar nr. 460/2007, uppfylltu menntunarskilyrði.

Í umsókn kæranda um starfsleyfi sem stoðtækjafræðingur, dags. 14. maí 2008, kemur fram að hann hafi bæklunarskósmíðameistarapróf frá Danmörku. Ráðuneytið lítur svo á að kærandi hafi starfað sem bæklunarskósmiður en ekki sem stoðtækjafræðingur. Um sé að ræða tvær sjálfstæðar stéttir, stoðtækjafræðinga og bæklunarskósmiði, með mislanga og mismunandi menntun og mismunandi starfsheiti, en starfssvið þeirra skarist, einkum hvað varðar smíði spelkna og umbúða.

Ráðuneytið lítur svo á að reglugerð nr. 460/2007 um menntun, réttindi og skyldur stoðtækjafræðinga, einkum 2. tl. 2. mgr. 3. gr. takmarki ekki starfssvið bæklunarskósmiða að því er varðar smíði spelkna og umbúða þótt bæklunarskósmiðir hafi ekki heimild til að kalla sig stoðtækjafræðinga og starfa sem slíkir. Starfssvið og menntun stoðtækjafræðinga er víðara en bæklunarskósmiða, að því leyti að það nær einnig til gervilimasmíði. Við setningu reglugerðar 460/2007, var ekki verið að útiloka bæklunarskósmiði frá því að starfa að því sem þeir höfðu gert fyrir gildistöku framangreindrar reglugerðar. Kærandi getur því starfað sem bæklunarskósmiður þrátt fyrir fyrrgreint ákvæði og þarf ekki til þess sérstakt leyfi landlæknis.

Að því er varðar 2. tl. kæru, þar sem kærandi krefst þess að landlæknisembættið taki til meðferðar umsókn hans um takmarkað leyfi til að mega kalla sig stoðtækjafræðing, vill ráðuneytið benda á að hvorki eru heimildir í lögum nr. 24/1985 um starfsheiti og starfsréttindi heilbrigðisstétta né reglugerð nr. 460/2007 um menntun, réttindi og skyldur stoðtækjafræðinga til útgáfu takmarkaðs starfsleyfis.

ÚRSKURÐARORÐ:

Ákvörðun landlæknis um synjun á útgáfu starfsleyfis sem stoðtækjafræðingur til A er hér með staðfest.