Úrskurður velferðarráðuneytisins nr. 005/2014

Mánudaginn 30. júní 2014 var í velferðarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r:

Með erindi, dags. 28. júní 2013, til velferðarráðuneytis, kærði Mosfellsbakarí ehf., kt. 471281-0429, ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins, dags. 13. júní 2013, um að dagsektir yrðu lagðar á Mosfellsbakarí ehf.

Málavextir og málsástæður.

Mál þetta varðar ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins, dags. 13. júní 2013, um að dagsektir yrðu lagðar á Mosfellsbakarí ehf. með vísan til 87. gr. laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, þar sem fyrirtækið hafði að mati Vinnueftirlitsins ekki orðið við kröfum stofnunarinnar um úrbætur hjá fyrirtækinu sem byggðar voru á niðurstöðum eftirlitsheimsókna starfsmanns Vinnueftirlitsins 28. september og 4. október 2011. Samkvæmt umræddri ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins skyldu dagsektirnar nema 50.000 kr. fyrir hvern dag frá og með næsta degi eftir að fyrirtækinu hefði verið tilkynnt sannanlega um ákvörðunina og þar til fyrirtækið hefði tilkynnt um úrbætur til Vinnueftirlitsins. Samkvæmt ákvörðuninni taldi Vinnueftirlitið kæranda hafa brotið gegn 14. gr. reglugerðar nr. 12/1965, um öryggisráðstafanir við frystikerfi og búnað í frystihúsum, staðlinum IST EN 378-1:2008 um kælikerfi og varmadælur, 6. gr., 14. gr., 21. gr., 24. gr. og 26. gr. reglugerðar nr. 920/2006, um skipulag og framkvæmd vinnuverndarstarfs á vinnustöðum, 6. mgr. 38. gr. reglna nr. 581/1995, um húsnæði vinnustaða, 3.–4. mgr. 5. gr. og 2.–3. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 553/2004, um verndun starfsmanna gegn hættu á heilsutjóni af völdum efna á vinnustöðum, með síðari breytingum, og 14. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum.

Þeirri ákvörðun vildi kærandi ekki una og kærði hana til ráðuneytisins með bréfi, dags. 28. júní 2013. Í erindi kæranda kemur meðal annars fram að kærandi hafi 18. júní 2013 fengið bréf frá Vinnueftirliti ríkisins þar sem tilkynnt var um álagningu dagsekta. Fram kemur í erindi kæranda að kærandi hafi þegar hafist handa við að senda Vinnueftirlitinu tilkynningu um aðgerðir og aðgerðalok vegna allra athugasemda Vinnueftirlitsins. Vinnueftirlitið hafi fallist á allar aðgerðir kæranda nema eina, þ.e. að ljúka við gerð skriflegrar áætlunar um öryggi og heilbrigði á vinnustað, á þeim grundvelli að kærandi hafi ekki fengið aðila sem Vinnueftirlitið hafi viðurkennt til að aðstoða við gerð slíkrar áætlunar. Fram kemur að kærandi telji að Vinnueftirlitinu hafi verið óheimilt að krefjast þess að kærandi leitaði aðstoðar utanaðkomandi aðila með tilheyrandi kostnaði. Vinnueftirlitinu hafi verið send tilkynning um hvenær áætlað hafi verið að ljúka við gerð skriflegrar áætlunar um öryggi og heilbrigði á vinnustað en áætlað hafi verið að því verki lyki 25. júní 2013. Þann dag hafi áætlunin verið send Vinnueftirlitinu sem staðfesti í kjölfarið að kærandi hefði farið eftir fyrirmælum Vinnueftirlitsins og að málinu væri þar með lokið. Samdægurs hafi kæranda verið send krafa í pósti um greiðslu dagsekta vegna tímabilsins 19.–26. júní 2013.

Í erindi kæranda kemur enn fremur fram að kærandi hafi brugðist við eins fljótt og unnt hafi verið eftir að honum barst tilkynning um álagningu dagsekta. Þannig hafi kærandi orðið við fyrirmælum Vinnueftirlitsins að undanskildum fyrirmælum um gerð skriflegrar áætlunar um öryggi og heilbrigði á vinnustað. Þeirri áætlun hafi verið lokið 25. júní 2013 líkt og til hafi staðið. Kærandi telur þennan þátt ekki hafa verið stórvægilegan og hafi ekki skapað hættu. Þar af leiðandi telur kærandi að dagsektirnar hafi ekki verið á rökum reistar og fer fram á að þær verði felldar niður.

Erindi kæranda var sent Vinnueftirliti ríkisins til umsagnar með bréfi ráðuneytisins, dags. 5. júlí 2013, og var frestur veittur til 22. júlí sama ár. Í umsögn Vinnueftirlitsins, dags. 22. júlí 2013, kemur fram að stofnunin hafi veitt kæranda átta fyrirmæli um úrbætur vegna vinnuumhverfis starfsmanna í tveimur skoðunum til tveggja starfsstöðva fyrirtækisins sem fram fóru annars vegar 28. september 2011 og hins vegar 4. október 2011. Framangreind fyrirmæli hafi verið ítrekuð tvisvar sinnum með bréfum, dags. 24. apríl 2012 og 3. september 2012. Þar sem kærandi hafi ekki brugðist við ítrekunarbréfunum hafi Vinnueftirlitið sent kæranda bréf, dags. 13. maí 2013, þar sem kæranda var veittur fjórtán daga frestur til að koma andmælum á framfæri eða tilkynna um úrbætur áður en kæmi til álagningar dagsekta. Fram kemur að kærandi hafi ekki brugðist við bréfi Vinnueftirlitsins frá 13. maí 2013. Ákvörðun Vinnueftirlitsins um álagningu dagsekta, nr. 4/2013, hafi síðan verið birt fyrir framkvæmdastjóra kæranda 18. júní 2013.

Í umsögn Vinnueftirlits ríkisins til ráðuneytisins kemur jafnframt fram að Vinnueftirlitinu hafi borist tölvubréf frá kæranda 19. júní 2013 þar sem farið hafi verið fram á að ákvörðun um dagsektir yrði felld niður þar sem að öll atriðin væru í ferli. Með tölvubréfinu hafi fylgt bréf, dags. 5. júní 2013, þar sem tilkynnt hafi verið um úrbætur á fimm af átta fyrirmælum Vinnueftirlitsins. Það sem upp á vantaði hafi verið tilkynning um að lokið hefði verið við gerð skriflegrar áætlunar um öryggi og heilbrigði á vinnustað fyrir umrædda vinnustaði. Jafnframt hafi vantað tilkynningu um að öryggisverðir og öryggistrúnaðarmenn hefðu sótt námskeið í aðbúnaði, hollustuháttum og öryggi á vinnustöðum auk tilkynningar um að efnageymsla hefði verið sett upp. Engu að síður hafi komið fram í framangreindu bréfi kæranda, dags. 5. júní 2013, að kærandi hygðist fá fagaðila til að taka að sér að gera skriflega áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað sem og að fyrirhugað hafi verið að senda öryggisverði og öryggistrúnaðarmenn á námskeið í ágúst sama ár og að sérstakur efnaskápur yrði keyptur.

Enn fremur kemur fram í umsögn Vinnueftirlitsins að stofnunin hafi svarað tölvubréfi kæranda samdægurs með tölvubréfi þar sem fram kom að til þess að tilkynning um úrbætur gæti talist fullnægjandi þyrfti að liggja fyrir kvittun fyrir kaupum á efnaskápnum, tilkynning frá viðurkenndum þjónustuaðila um að hann hafi ætlað að vinna að skriflegri áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað fyrir kæranda auk staðfestingar á því að öryggisverðir og öryggistrúnaðarmenn hafi verið skráðir á námskeið í ágúst. Þá hafi Vinnueftirlitið bent kæranda á að stofnunin hefði ekki lagaheimild til að fella niður álagðar dagsektir. Kærandi hafi sama dag sent Vinnueftirlitinu staðfestingu á að öryggisverðir og öryggistrúnaðarmenn hefðu verið skráðir á námskeið í ágúst. Þá hafi kærandi sent Vinnueftirlitinu kvittun fyrir kaupum á efnaskáp daginn eftir eða 20. júní 2013 auk minnisblaðs undirrituðu af starfsmanni hjá Samtökum iðnaðarins um að hann hygðist aðstoða fyrirtækið við gerð skriflegrar áætlunar um öryggi og heilbrigði á vinnustað fyrir vinnustaðina tvo.

Í umsögninni kemur einnig fram að Vinnueftirlitið hafi sent kæranda tölvubréf 20. júní 2013 þar sem fram kom að kvittunin fyrir kaupum á efnaskápnum teldist fullnægjandi. Hins vegar hafi kæranda verið bent á að stofnunin gæti ekki tekið við minnisblaðinu þar sem hvorki umræddur starfsmaður Samtaka iðnaðarins né Samtök iðnaðarins sjálf væru viðurkenndir þjónustuaðilar. Óheimilt væri að leita sér utanaðkomandi aðstoðar við gerð skriflegrar áætlunar um öryggi og heilbrigði á vinnustað hefði Vinnueftirlitið ekki viðurkennt þann aðila sem þjónustuaðila. Kæranda hafi verið bent á heimasíðu Vinnueftirlitsins þar sem væri að finna lista yfir þá þjónustuaðila sem stofnunin hafi viðurkennt sem þjónustuaðila. Vinnueftirlitið hafi ítrekað framangreint tölvubréf 21. júní 2013 og bent kæranda á að annaðhvort yrði hann að gera áætlunina sjálfur eða fá viðurkenndan þjónustuaðila til verksins sem gæti sent tilkynningu um að hann ætlaði að vinna að umræddri áætlun. Kærandi hafi síðan sent Vinnueftirlitinu tölvubréf 25. júní 2013 þar sem fram hafi komið að lokið væri við gerð skriflegrar áætlunar um öryggi og heilbrigði á vinnustað fyrir fyrirtækið.

Vinnueftirlitið tekur fram í umsögninni að í ákvörðunarorðum dagsektarákvörðunarinnar hafi verið kveðið skýrlega á um að kærandi hafi átt að tilkynna Vinnueftirlitinu um úrbætur í samræmi við þau fyrirmæli sem gefin höfðu verið. Það hafi ekki verið gert fyrr en 25. júní 2013 en viljayfirlýsing um að úrbætur yrðu gerðar í ókominni framtíð hafi ekki verið talin nægjanleg. Gjalddagi dagsekta miðist við upphaf sektardags sem hafi verið 19. júní 2013 og endanleg tilkynning um úrbætur hafi borist 25. júní sama ár. Hættu þá dagsektir að reiknast við lok þess dags.

Þá kemur fram að kærandi hafi 28. júní 2013 greitt 150.000 kr. inn á dagsektakröfuna án fyrirvara og síðar greitt dagsektina að fullu 9. júlí sama ár án fyrirvara.

Loks kemur fram í umsögninni að Vinnueftirlit ríkisins telji að allar meginreglur stjórnsýsluréttar hafi verið virtar þegar ákvörðun um að leggja dagsektir á kæranda hafi verið tekin og að stofnunin hafi aðstoðað og leiðbeint kæranda eins og kostur hafi verið um hvernig tilkynna bæri um úrbætur.  Því telji Vinnueftirlitið að ákvörðun um dagsektir og álagning dagsekta á grundvelli hennar eigi að standa óhögguð.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 12. ágúst 2013, sem var ítrekað með bréfi, dags. 29. ágúst 2013, var kæranda gefinn kostur á að gera athugasemdir við umsögn Vinnueftirlitsins. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi, dags. 4. september 2013, þar sem ítrekuð voru þegar fram komin sjónarmið kæranda.

Niðurstaða.

Samkvæmt 98. gr. laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, er heimilt að kæra ákvarðanir Vinnueftirlits ríkisins sem teknar eru á grundvelli sömu laga til velferðarráðuneytisins.

Með lögum nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, er leitast við að „tryggja öruggt og heilsusamlegt starfsumhverfi, sem jafnan sé í samræmi við félagslega og tæknilega þróun í þjóðfélaginu“, sbr. 1. gr. laganna. Enn fremur er tekið fram að tryggja skuli „skilyrði fyrir því, að innan vinnustaðanna sjálfra sé hægt að leysa öryggis- og heilbrigðisvandamál“, sbr. sama ákvæði. Lögin gilda um alla starfsemi, þar sem einn eða fleiri menn vinna, hvort sem um er að ræða eigendur fyrirtækja eða starfsmenn en þó eru siglingar, fiskveiðar og loftferðir undanskildar gildissviði laganna, sbr. 2. gr. laganna.

Lög um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, kveða sérstaklega á um hvernig samskiptum atvinnurekenda og starfsmanna skuli háttað að því er varðar skipulag vinnuverndar á vinnustöðum auk þess sem skyldur atvinnurekenda og fulltrúa þeirra sem og starfsmanna eru tilgreindar. Þar á meðal er tekið fram að atvinnurekandi skuli tryggja að gætt sé fyllsta öryggis sem og góðs aðbúnaðar og hollustuhátta á vinnustað, sbr. 13. gr. laganna.

Í V. kafla laganna er fjallað sérstaklega um framkvæmd vinnu. Er þar meðal annars að finna ákvæði sem veita ráðherra heimild til að setja nánari reglur, að fenginni umsögn stjórnar Vinnueftirlits ríkisins, um tilgreind atriði í tengslum við framkvæmd vinnu, sbr. 38. og 40. gr. laganna. Samkvæmt 37. gr. laganna skal haga og framkvæma vinnu þannig að gætt sé fyllsta öryggis sem og góðs aðbúnaðar og hollustuhátta.

Í XI. kafla laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum er að finna ákvæði um áhættumat, heilsuvernd og heilsufarsskoðanir. Þannig er gert ráð fyrir að atvinnurekandi beri ábyrgð á að gerð sé skrifleg áætlun um öryggi og heilbrigði á vinnustað, sbr. 65. gr. laganna. Sú áætlun skal fela í sér mat á áhættu, sbr. 65. gr. a laganna, og áætlun um heilsuvernd, sbr. 66. gr. laganna. Fram kemur að markmið heilsuverndar sé meðal annars að stuðla að því að starfsmenn séu verndaðir gegn hvers konar heilsuvá eða heilsutjóni sem stafa kann af vinnu þeirra eða vinnuskilyrðum, stuðla að því að vinnu sé hagað þannig að starfsmenn fái verkefni við hæfi, stuðla að andlegri og líkamlegri aðlögun þeirra að starfsumhverfi sem og stuðla að andlegri og líkamlegri vellíðan starfsmanna, sbr. 2. mgr. 66. gr. laganna.

Þegar gerð áætlunar um öryggi og heilbrigði á vinnustað, þar á meðal mat á áhættu og áætlun um heilsuvernd, krefst færni sem atvinnurekandi eða starfsmenn hans hafa ekki yfir að ráða skal atvinnurekandi samkvæmt 66. gr. a laganna um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum leita sér aðstoðar til þess hæfra þjónustuaðila sem hafa hlotið viðurkenningu Vinnueftirlits ríkisins til þeirra starfa. Ákvæðið fjallar nánar um viðurkenningu Vinnueftirlitsins á þjónustuaðilum en þrátt fyrir að atvinnurekandi njóti þjónustu slíkra aðila ber hann engu að síður ábyrgð á að áætlunin sé gerð og henni fylgt eftir.

Í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 46/1980 er tekið fram að megináhersla sé lögð á að „eftirlit með aðbúnaði, hollustuháttum og öryggi verði sem allra mest innan fyrirtækjanna sjálfra og atvinnurekendur og starfsmenn skipuleggi sameiginlega ráðstafanir á vinnustöðum er varða aðbúnað, hollustuhætti og öryggi“. Í frumvarpinu kom jafnframt fram að yrði frumvarpið að lögum væri gert ráð fyrir að Vinnueftirliti ríkisins yrði falið að hafa sérstakt eftirlit með að ákvæðum laganna yrði framfylgt sem og efnisákvæðum reglugerða sem settar yrðu á grundvelli þeirra með því að fylgjast með að þeir atvinnurekendur, er lögin tækju til, stuðluðu að góðum aðbúnaði, hollustuháttum og öryggi fyrir starfsmenn sína. Áfram hefur verið gert ráð fyrir slíku eftirliti stofnunarinnar, sbr. 2. mgr. 65. gr., 75. og 82. gr. laganna, þrátt fyrir að einstökum ákvæðum laganna hafi verið breytt síðan lögin tóku fyrst gildi.

Því eftirliti sem Vinnueftirliti ríkisins er falið að sinna samkvæmt lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, er lýst í 82. og 83. gr. laganna. Þar er meðal annars gert ráð fyrir að starfsmenn stofnunarinnar fari í eftirlitsheimsóknir inn í fyrirtæki og skal þeim veittur aðgangur að vinnustöðvum þeirra auk þess sem nánar er kveðið á um hvernig standa skuli að framkvæmd slíkra heimsókna. Hlutverk Vinnueftirlits ríkisins samkvæmt lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum og reglugerðum sem settar hafa verið á grundvelli þeirra laga er því að hafa eftirlit með því að atvinnurekendur uppfylli skyldur sínar samkvæmt fyrrnefndum lögum og reglugerðum.

Enn fremur skal Vinnueftirlit ríkisins sjá til þess að atvinnurekandi grípi til viðeigandi úrbóta í tilvikum er hann hefur ekki sinnt skyldum sínum á viðunandi hátt að mati stofnunarinnar, sbr. 84., 85. og 87. gr. laganna, en í þeim ákvæðum laganna er tekið fram til hvaða ráðstafana Vinnueftirlitið getur gripið þegar atvinnurekendur fara ekki að tilmælum stofnunarinnar um lagfæringar á vanbúnaði eða öðru ástandi sem brýtur gegn fyrrnefndum lögum eða reglugerðum.

Það er lagaleg skylda atvinnurekanda að grípa til úrbóta í tilvikum þegar vanbúnaður er á vinnustað að mati Vinnueftirlits ríkisins. Að öðrum kosti hefur Vinnueftirlitið heimildir til að beita atvinnurekandann þvingunaraðgerðum þar til hann hefur farið að tilmælum stofnunarinnar. Í 87. gr. laganna er kveðið á um að séu ákvæði laganna, eða reglna sem settar eru með stoð í þeim, brotin og ekki farið eftir ákvörðun Vinnueftirlitsins á grundvelli þeirra geti stofnunin ákveðið að sá eða þeir sem ákvörðun beinist að greiði dagsektir þar til farið verði að ákvörðun Vinnueftirlitsins, sbr. 1. mgr. ákvæðisins.

Af gögnum málsins má ráða að í kjölfar tveggja eftirlitsheimsókna eftirlitsmanns Vinnueftirlits ríkisins til tveggja starfsstöðva kæranda sem fram fóru 28. september og 4. október 2011 hafi Vinnueftirlitið beint þeim fyrirmælum til kæranda að framkvæma innan tiltekinna tímamarka nánar tilgreindar úrbætur í tengslum við aðbúnað, hollustuhætti og öryggi hjá kæranda. Enn fremur má ráða af gögnum málsins að þar sem kærandi hafi ekki sent Vinnueftirlitinu tilkynningu innan fyrrnefndra tímamarka um að úrbótum væri lokið hafi stofnunin ítrekað fyrirmæli sín með bréfi til kæranda, dags. 24. apríl 2012, þar sem kæranda hafi verið veittur fjórtán daga frestur frá dagsetningu bréfsins til þess að tilkynna til Vinnueftirlitsins um úrbætur hjá fyrirtækinu. Í ljósi þess að engin tilkynning frá kæranda hafi borist Vinnueftirlitinu hafi stofnunin ítrekað fyrirmælin í annað sinn með bréfi til kæranda, dags. 3. september 2012, þar sem kæranda hafi að nýju verið veittur fjórtán daga frestur frá dagsetningu bréfsins til að bregðast við fyrirmælum stofnunarinnar hvað varðar úrbætur. Í síðara ítrekunarbréfinu hafi þess enn fremur verið getið að bærist Vinnueftirliti ríkisins ekki tilkynning frá kæranda um úrbætur hjá fyrirtækinu innan tilskilins frests gæti það leitt til þess að stofnunin myndi beita þvingunarúrræðum, sbr. 84., 85. eða 87. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum.

Í ljósi þess að Vinnueftirlitinu höfðu enn ekki borist upplýsingar frá kæranda um úrbætur sendi Vinnueftirlitið kæranda bréf, dags. 13. maí 2013, þar sem kærandi var upplýstur um fyrirhugaða ákvörðun stofnunarinnar um álagningu dagsekta þar sem ekki hefði verið brugðist við fyrirmælum stofnunarinnar frá september og október 2011 og var kæranda jafnframt gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum áður en endanleg ákvörðun yrði tekin. Var kæranda veittur fjórtán daga frestur frá afhendingardegi bréfsins til að koma að andmælum sínum. Í gögnum málsins kemur fram að kærandi hafi ekki brugðist við umræddu bréfi Vinnueftirlitisins og því hefur ekki verið mótmælt af hálfu kæranda.

Í máli þessu liggur fyrir að Vinnueftirlitið sendi kæranda þrjú ítrekunarbréf þar sem krafist var að kærandi færi að umræddum fyrirmælum stofnunarinnar áður en gripið væri til álagningu dagsekta og jafnframt að óskað var eftir að kærandi upplýsti stofnunina um þær úrbætur sem gerðar hefðu verið. Var þriðja bréfið sent rúmlega fimm vikum áður en ákvörðun Vinnueftirlitsins um álagningu dagsekta var tekin án þess að kærandi svaraði erindum stofnunarinnar. Verður því ekki annað ráðið af gögnum málsins en að kærandi hafi virt fyrirmæli Vinnueftirlitsins að vettugi þrátt fyrir lagalega skyldu sína til að bregðast við þeim og því hafi Vinnueftirlitið ekki átt annarra kosta völ en að grípa til svo íþyngjandi þvingunarúrræðis sem dagsektir eru á grundvelli 87. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, sbr. 42. gr. laga nr. 68/2003, um breytingu á lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum.

Eins og komið hefur fram er í 87. gr. laganna kveðið á um að séu ákvæði laganna, eða reglna sem settar eru með stoð í þeim, brotin og ekki farið eftir ákvörðun Vinnueftirlitsins á grundvelli þeirra geti stofnunin ákveðið að sá eða þeir sem ákvörðun beinist að greiði dagsektir þar til farið verði að ákvörðun Vinnueftirlitsins, sbr. 1. mgr. ákvæðisins. Í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 68/2003, um breytingu á lögum um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, segir að tilgangurinn hafi verið að styrkja heimild Vinnueftirlits ríkisins til að leggja á dagsektir þannig að unnt yrði að knýja á um úrbætur á grundvelli krafna og fyrirmæla sem sett hafa verið fram. Það er ekki skilyrði fyrir álagningu dagsekta að vanbúnaður á vinnustað sé stórvægilegur eða leiði til yfirvofandi hættu fyrir starfsmenn. Álagningu dagsekta er eingöngu ætlað að knýja atvinnurekanda til að fara að fyrirmælum Vinnueftirlitsins hafi hann ekki brugðist við þeim innan þeirra fresta sem honum hafi verið gefnir. Í tilvikum þar sem yfirvofandi hætta er fyrir starfsmenn eða vanbúnaður stórvægilegur sem kann að leiða til hættu fyrir starfsmenn getur Vinnueftirlitið gripið til annarra þvingunarúrræða á grundvelli 84. og 85. gr. laganna um stöðvun vinnu. Að mati ráðuneytisins verður ekki annað ráðið af gögnum málsins en að Vinnueftirlitið hafi gætt meðalhófs við töku ákvörðunar um álagningu dagsekta. Í því sambandi verður að líta til þess að rúmlega 20 mánuðir liðu frá því að umrædd fyrirmæli voru fyrst gefin kæranda þar til að ákvörðunin var tekin. Jafnframt hafi verið minnt á fyrirmælin í þrígang með bréfum stofnunarinnar á umræddu tímabili. Kæranda hafi því verið veitt nægjanlegt svigrúm til að fara að fyrirmælum Vinnueftirlitsins áður en gripið var til umrædds þvingunarúrræðis. Verður því ekki fallist á þau rök kæranda að fella beri dagsektir niður á þeim grundvelli að þær úrbætur sem eftir stóðu hefðu hvorki verið stórvægilegar né skapað hættu.

Það er jafnframt álit ráðuneytisins að almennt verði að gera ríkar kröfur til eftirlitsstofnana líkt og Vinnueftirlits ríkisins um að stofnanirnar gangi sannanlega úr skugga um hvort þeir aðilar sem þær hafa beint fyrirmælum sínum að hafi farið að þeim áður en gripið er til svo íþyngjandi þvingunarúrræða sem dagsektir eru. Er það mat ráðuneytisins að Vinnueftirlitið hafi sinnt þessari skyldu sinni með því að senda ítrekunarbréf til kæranda þrisvar sinnum en síðasta bréfið var sent rúmlega fimm vikum áður en ákvörðun um álagningu dagsekta var tekin. Í umræddum bréfum var kæranda ítrekað gefnir frestir til að grípa til þeirra úrbóta sem nauðsynlegar voru að mati Vinnueftirlitisins og óskað eftir að kærandi sendi  stofnuninni tilkynningu að úrbótunum loknum. Jafnframt var kæranda boðið að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við stofnunina áður en endanleg ákvörðun var tekin. Kærandi fékk því tækifæri til að upplýsa Vinnueftirlitið um hvernig hann hefði brugðist við fyrirmælum stofnunarinnar hefði hann þegar gert það þegar kom að því að stofnunin tók ákvörðun um að leggja á fyrirtækið dagsektir.

Þegar litið er til gagna málsins í heild er það því mat ráðuneytisins að í máli þessu verði ekki annað séð en að Vinnueftirlit ríkisins hafi í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti sem og ákvæði stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, gengið úr skugga um það með fullnægjandi hætti hvort kærandi hefði orðið við fyrirmælum stofnunarinnar um úrbætur ásamt því að veita kæranda mjög gott svigrúm til að bregðast við fyrirmælunum og koma að sjónarmiðum sínum áður en stofnunin tók umrædda ákvörðum um að dagsektir yrðu lagðar á fyrirtækið.

Ákvörðun Vinnueftirlitsins um álagningu dagsekta var birt kæranda 18. júní 2013 með sannanlegum hætti og tók ákvörðunin því gildi 19. júní sama ár. Ráða má af bréfum Vinnueftirlitsins að dagsektirnar hafi átt við um öll fyrirmæli stofnunarinnar til kæranda og því verður litið svo á að endanleg tilkynning um að lokið hafi verið við allar þær úrbætur sem fyrirmæli stofnunarinnar lutu að hafi borist stofnuninni 25. júní 2013 og hættu þá dagsektir að reiknast við lok þess dags.

Með vísan til framangreinds er það því niðurstaða ráðuneytisins að ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins um álagningu dagsekta uns farið yrði að fyrirmælum stofnunarinnar um úrbætur hjá kæranda sem byggðar voru á eftirlitsheimsóknum starfsmanns Vinnueftirlitsins 28. september og 4. október 2011 hafi verið í samræmi við 87. gr. laga nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, með síðari breytingum, sem og 10., 12. og 13. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð:

Ákvörðun Vinnueftirlits ríkisins, dags. 13. júní 2013, um að dagsektir yrðu lagðar á Mosfellsbakarí ehf., kt. 471281-0429, er staðfest.