Stjórnsýslukæra vegna áminningar Embættis landlæknis

Úrskurður velferðarráðuneytisins nr. 014/2015

Þriðjudaginn 22. september 2015 var í velferðarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með bréfi, dags. 19. júní 2014, kærði Læknafélag Íslands, f.h. A læknis (hér eftir nefndur kærandi), til velferðarráðuneytisins þá ákvörðun landlæknis frá 3. apríl 2014 að veita honum áminningu skv. 14. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007.

I. Kröfur.

Kærandi gerir þá kröfu að felld verði niður ákvörðun landlæknis, dags. 3. apríl 2014, um að áminna kæranda skv. 14. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007.

II. Málsmeðferð velferðarráðuneytisins.

Velferðarráðuneytinu barst kæra með bréfi, dags. 19. júní 2014, vegna ákvörðunar landlæknis, dags. 3. apríl 2014, um að áminna kæranda. Í kæru er boðaður frekari rökstuðningur sem barst með bréfi, dags. 1. september 2014.

Embætti landlæknis var með bréfi ráðuneytisins, dags. 17. september 2014, gefinn kostur á að koma á framfæri umsögn og gögnum vegna kærunnar. Embætti landlæknis óskaði eftir frekari fresti til að skila umsögn í málinu til 27. október 2014 og var orðið við þeirri ósk. Umsögn embættisins ásamt öllum fyrirliggjandi gögnum barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 24. október 2014. Kæranda var með bréfi, dags. 28. október 2014, send umsögn embættisins ásamt gögnum og gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Kærandi óskaði með tölvupósti, dags. 13. nóvember 2014, eftir viðbótarfresti til loka nóvember og var orðið við þeirri ósk. Athugasemdir kæranda bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 5. desember 2014. Í ljósi athugasemda kæranda óskaði ráðuneytið eftir frekari umsögn embættisins í málinu varðandi þau atriði sem fram komu í framangreindu bréfi kæranda, dags. 5. desember 2014. Með tölvupósti, dags. 29. desember 2014, óskaði embættið eftir viðbótarfresti til 19. janúar 2015 til að skila frekari umsögn í málinu og var orðið við þeirri ósk. Barst umsögn embættisins með bréfi, dags. 16. janúar 2015. Frekari umsögn embættisins var send kæranda með bréfi, dags. 13. mars 2015, og var honum gefinn kostur á að koma að athugasemdum ef einhverjar væru. Óskaði kærandi eftir viðbótarfresti til að koma að athugasemdum til 1. apríl 2015 og var orðið við þeirri ósk, en með tölvupósti, dags. 1. apríl 2015, var óskað eftir að frestur yrði framlengdur fram yfir páska og varð orðið við því. Bárust athugasemdir kæranda með bréfi, dags. 8. apríl 2015.

III. Málavextir.

Forsaga málsins er sú að þann 7. desember 2012 barst Embætti landlæknis ábending frá Barnaverndarstofu um óásættanlega starfshætti kæranda vegna aðkomu hans að dómsmáli er varðaði telpu fædda árið […] (telpan er einnig nefnd „skjólstæðingur kæranda“). Með athugasemdum Barnaverndarstofu til embættisins fylgdi ítarlegur rökstuðningur. Ábendingar Barnaverndarstofu lutu að því að kærandi hefði með greinargerð (greinargerðin er einnig ýmist nefnd vottorð, álitsgerð og skýrsla) til verjanda föður telpunnar, dags. 1. júní 2012, gefið rangt og villandi vottorð og veitt umsögn að órannsökuðu máli.

Landlæknir tók mál kæranda til meðferðar á grundvelli eftirlitshlutverks síns skv. III. kafla laga um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007, og lauk eftirlitsmálinu með niðurstöðu þann 9. október 2013. Kæranda var með bréfi Embættis landlæknis, dags. 2. desember 2013, boðuð fyrirhuguð áminning sem kærandi andmælti með bréfi, dags. 17. mars 2014. Kæranda var með bréfi embættisins, dags. 3. apríl 2014, veitt áminning skv. 14. gr. laga um landlækni og lýðheilsu.

IV. Málsástæður og lagarök kæranda.

Af hálfu kæranda kemur meðal annars fram að Barnaverndarstofa hafi sent Embætti landlæknis ábendingu vegna læknisfræðilegrar greinargerðar er kærandi tók saman að beiðni verjanda sakbornings í dómsmáli, þ.e. föður telpunnar.

Kærandi telur ljóst að Barnaverndarstofa geti ekki samkvæmt lögum um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007, kvartað yfir heilbrigðisstarfsmönnum og hafi embættið því ákveðið að taka erindið fyrir sem eftirlitsmál skv. 13. gr. laganna í stað þess að vísa því frá. Kæra Barnaverndarstofu sé bæði óvenjuleg og furðuleg að mati kæranda þar sem stofnunin eigi ekki lögvarinna hagsmuna að gæta í málinu. Kærandi telji notkun Barnaverndarstofu á trúnaðarupplýsingum vera vafasama og væntanlega ólöglega. Þannig sé málsmeðferð embættisins ekki boðleg að mati kæranda.

Kærandi telur kveikjuna að kvörtun Barnaverndarstofu vera þá að kærandi hafi leyft sér að benda á hnökra á rannsókn málsins í greinargerð sinni. Dómstólar hafi þó talið upphaflegan framburð telpunnar rangan, þótt í málinu hafi legið fyrir yfirmat sem hafi haft þann tilgang að freista þess að hnekkja greinargerð kæranda. Embættið hafi þó treyst sér ítrekað til í umsögn sinni að fullyrða að greinargerð kæranda hafi ekki þjónað hagsmunum telpunnar. Ekki verði annað ráðið af umsögn embættisins en að það haldi því fram að niðurstaða dómstóla sé röng. Það sé þó ekki á verksviði þess að hafa skoðun á dómum eða að áminna kæranda fyrir greinargerð sem lögð var fram í dómsmáli og virðist, þrátt fyrir yfirmat, hafa orðið til þess að talið var af hálfu dómstóla að fyrri framburður telpunnar væri rangur og sá síðari réttur.

Hvorki foreldrar telpunnar né þeir er að aðdraganda greinargerðarinnar komu, hafi veitt Barnaverndarstofu umboð til að kvarta. Ljóst sé að Barnaverndarstofa sætti sig ekki við niðurstöðu dómstóla sem tengist greinargerð kæranda. Enginn sem undirritaði bréf Barnaverndarstofu hafi sérþekkingu til að hnekkja greinargerð kæranda, en embættið virðist þó telja athugasemdir stofnunarinnar sannleika í málinu. Slíkt standist ekki rannsóknarreglu og hafi embættið því að mati kæranda brotið rannsóknarregluna í máli þessu.

Kærandi hafi fengið bréf embættisins, dags. 9. október 2013, með fyrirsögninni niðurstaða eftirlitsmáls, en þar hafi verið gerðar athugasemdir við framangreinda greinargerð kæranda. Í bréfinu hafi hvorki komið fram að í því fælust lyktir málsins, eins og ráða mátti af fyrirsögn þess, né fyrirvarar af hálfu embættisins varðandi það að kærandi mætti vænta frekari eftirmála vegna eftirlitsmálsins. Með bréfi embættisins, dags. 2. desember 2013, hafi kæranda verið tilkynnt um fyrirhugaða áminningu vegna eftirlitsmálsins og hann síðan áminntur með bréfi landlæknis, dags. 3. apríl 2014, vegna vinnu sinnar að framangreindri greinargerð.

Kærandi bendir á að í svari Embættis landlæknis, dags. 7. mars 2014, varðandi athugasemdir hans um vinnubrögð og ósk um að upplýst yrði hvaða lagaheimild embættið teldi sig hafa til að afturkalla niðurstöðu eftirlitsmáls með því að fyrirhuga áminningu vegna sama eftirlitsmáls, komi fram að þegar embættið lauk eftirlitsmálinu hafi ekki legið fyrir hvort niðurstaðan gæfi tilefni til aðgerða gagnvart kæranda. Jafnframt hafi komið fram af hálfu embættisins að ákvæði stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, um breytingu eða afturköllun á stjórnvaldsákvörðun eigi ekki við um niðurstöðu landlæknis í eftirlitsmáli þar sem ekki sé um ákvörðun að ræða. Þessu hafi kærandi mótmælt, því ef embættið telji að niðurstaða sé ekki niðurstaða þá sé það lágmarkskrafa að niðurstaðan beri með sér að framhald geti orðið á málinu. Fyrirhuguð áminning hafi komið kæranda í opna skjöldu og telji hann að embættinu hafi borið í niðurstöðu eftirlitsmálsins að gera honum viðvart um að til skoðunar væri að veita honum áminningu. Af bréfi embættisins, dags. 9. október 2013, hafi kærandi mátt ráða að ekki yrðu frekari eftirmálar af eftirlitsmálinu og telji því kærandi að um formgalla á málsmeðferð embættisins hafi verið að ræða sem leiða eigi til ógildingar. Þannig hafi verið um birtingu ákvörðunar skv. 20. gr. stjórnsýslulaga að ræða. Því hafi með bréfi embættisins, dags. 2. desember 2013, falist endurupptaka máls sem að mati kæranda var formlega lokið. Ekki hafi legið fyrir forsendur endurupptöku skv. 24. gr. stjórnsýslulaga. Hljóti niðurstaða máls því að vera endanlegar lyktir málsins. Þar sem enginn fyrirvari hafi verið gerður í bréfi embættisins, dags. 9. október 2013, hafi embættinu verið óheimilt að taka málið upp að nýju.

Að mati kæranda sé niðurstaða eftirlitsmálsins órökstudd og einungis sé vísað til ábendinga Barnaverndarstofu. Kærandi telji ábendinguna lýsa mikilli hörku í sinn garð og sé meira en bara ábending. Kærandi sé undrandi á að við vinnslu málsins virðist embættið aldrei velta fyrir sér hvort annarlegar ástæður kynnu að búa að baki. Þá sé undarlegt að embættið hafi ekki ætlað að gera neitt við ábendingar Barnaverndarstofu samkvæmt skilningi kæranda á bréfi embættisins, dags. 19. júlí 2013. Embættið hafi í niðurstöðu eftirlitsmálsins gert öll efnisleg rök Barnaverndarstofu að sínum og því verði ekki annað séð en að eftirlitsmálið byggist eingöngu á ábendingum Barnaverndarstofu. Meðal annars hafi embættið fullyrt að í greinargerð kæranda hafi verið að finna veikleika í því sem telpan hafi sagt í þeim mögulega tilgangi að gagnast öðrum aðila við sönnunarfærslu fyrir dómi, þ.e. föður telpunnar. Að mati kæranda sé sú fullyrðing með öllu órökstudd og ósönn. Þá hafi embættið litið framhjá þeirri staðreynd málsins að telpan hafi borið föður sinn alvarlegum ásökunum sem rannsakaðar hafi verið í Barnahúsi. Ekki hafi aðrir þættir málsins verið rannsakaðir sem gætu gefið skýringu á hegðun og ásökunum telpunnar. Telpan hafi ítrekað dregið ásakanir sínar til baka, undir mismunandi kringumstæðum og með ýmsum hætti, og hafi hún ávallt verið sjálfri sér samkvæm. Það hafi ekki verið rannsakað af hálfu barnaverndaryfirvalda og sé það umhugsunarvert. Að mati kæranda virðist sem barnaverndaryfirvöld og Embætti landlæknis hafi talið fyrri framburð telpunnar réttan og að sá síðari, þar sem ásakanir hafi verið dregnar til baka, réttlæti enga skoðun.

Þá komi fram í framangreindu bréfi að kærandi hafi ekki talið það hafa verið hlutverk sitt að rýna í framburð telpunnar heldur setja sögu hennar í samband við aðra þætti málsins og meta trúverðugleika telpunnar. Ekki verði ráðið af gögnum málsins að þeir heilbrigðisstarfsmenn sem að málinu komu hafi borið hagsmuni telpunnar fyrir brjósti þegar hún hafi dregið ásakanir sínar til baka. Í niðurstöðu sinni hafi embættið fullyrt að efni greinargerðar kæranda beri þess augljós merki að kærandi hafi orðið við þessari beiðni lögmannsins. Embættið hafi borið kæranda alvarlegum faglegum ásökunum og hafi í einu og öllu fallist á sjónarmið Barnaverndarstofu, um að faðir telpunnar hafi verið sekur um meint brot, þrátt fyrir að hann hafi verið sýknaður í dómsmáli. Embættið hafi ekki leitað faglegrar ráðgjafar, til dæmis hjá öðrum barnageðlæknum. Afstaða embættisins virðist því vera sú að kærandi hafi ekki borið hag telpunnar fyrir brjósti. Embættið hafi hafið afskipti af málinu áður en dómstólar hafi dæmt í því og megi því líta á aðkomu embættisins og Barnaverndarstofu sem afskipti að óútkljáðu dómsmáli og spurning hvort slíkt sé viðeigandi af hálfu embættisins.

Þá veki það athygli kæranda að í umsögn landlæknis sé farið nákvæmlega í gegnum umfjöllun kæranda um vitnaleiðslur í Barnahúsi. Ekki hafi í áminningarferlinu verið vikið sérstaklega að þeim þætti í greinargerð kæranda og vægi þessa þáttar skjóti því skökku við í umsögn embættisins.

Að mati kæranda sé málið allt með ólíkindum og hafi embættið brotið margar stjórnsýslureglur við meðferð þess, sbr. andmælabréf kæranda, dags. 17. mars 2014, sem sé lagt fram með kæru sem frumrökstuðningur.

Kærandi telji að jafnræðisreglan sé meðal þeirra reglna sem embættið hafi brotið með áminningunni. Kærandi hafi því með framangreindu bréfi kallað eftir ópersónugreinanlegum upplýsingum um áminningar sem embættið hafi veitt heilbrigðisstarfsmönnum á árunum 2009–2013 svo og upplýsingum um mál þar sem ekki þótti ástæða til að áminna. Erindinu hafi ekki verið svarað og kærandi því ítrekað ósk sína með bréfi, dags. 19. júní 2014. Kærandi telji framangreindar upplýsingar nauðsynlegar til að honum sé unnt að rökstyðja kæru sína. Kæranda barst með bréfi, dags. 21. júlí 2014, svar embættisins þar sem hafnað var ósk kæranda um upplýsingar um áminningar á árunum 2009–2013. Einungis hafi verið sendar almennar upplýsingar um áminningar til heilbrigðisstarfsmanna. Renni það stoðum undir fullyrðingu kæranda um að meðalhófsreglu hafi ekki verið gætt er kæranda var veitt áminning. Með vísan til þess sé erfitt fyrir kæranda að grípa til varna í málinu án þess að fá vitneskju um áminningar.

Þá hafi embættið talið málið ekki snúast um barnageðlæknisfræði heldur mat á því hvort kærandi hafi við útgáfu greinargerðarinnar, sem embættið kalli vottorð, farið út fyrir verksvið sitt sem læknir. Málið hafi fengið ítarlega umfjöllun hjá ónafngreindum sérfræðingum embættisins og niðurstaða þeirra hafi verið samhljóða. Kærandi hafi hins vegar ekki fengið að kynna sér þau gögn og sjónarmið sem hinir ónafngreindu læknar hafi byggt umfjöllun og niðurstöðu sína á, til að mynda hvort þar hafi verið byggt á nýjum sjónarmiðum sem kærandi hafi ekki haft tækifæri til að andmæla. Það eitt og sér nægi til ógildingar áminningarinnar. Stjórnvaldi beri að gera grein fyrir öllum sjónarmiðum sem til skoðunar hafi verið og haft áhrif á niðurstöðu máls. Stjórnvald skuli undantekningarlaust gefa málsaðila tækifæri til að andmæla, komi fram ný sjónarmið eða upplýsingar sem hann hefur ekki haft tækifæri til að kynna sér og andmæla.

Þá vísi kærandi til fullyrðingar embættisins, um að málflutningur kæranda feli ekki í sér andmæli varðandi forsendur eða efni áminningarinnar, en hún bendi til þess að ekki hafi verið farið yfir þau bréf er kærandi sendi embættinu og staðfesti að niðurstaða málsins byggðist hvorki á andmælum kæranda né málefnalegum sjónarmiðum. Fullyrðing embættisins ein og sér leiði til ógildingar áminningarinnar.

Þá hafi landlæknir gert athugasemdir við faglegt mat kæranda í greinargerðinni sem hann vann til framlagningar í sakamáli. Ekki liggi fyrir rökstuðningur embættisins hvaða lagaheimild það hafi til að hafa eftirlit með álitsgerðum/greinargerðum lækna sem þeir eru beðnir um að gera til framlagningar í dómi. Kærandi telji að slíkt eftirlit heyri ekki undir embættið. Gerð álitsgerða og greinargerða fyrir lögmenn, til framlagningar fyrir dómi, geti ekki talist heilbrigðisþjónusta í skilningi laga um landlækni og lýðheilsu. Vísar kærandi máli sínu til stuðnings til greinargerðar með frumvarpi til laga um landlækni og lýðheilsu um 13. gr. og til skilgreiningar á heilbrigðisþjónustu í 1. tölul. 3. gr. laganna.

Að mati kæranda sé ljóst að þegar hann taki saman geðlæknisfræðilegt mat sem leggja eigi fram í dómsmáli sé hann ekki að sinna heilbrigðisþjónustu skv. 13. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Hafi kærandi að mati Barnaverndarstofu gert eitthvað ámælisvert við þann starfa sinn og hafi hún yfirleitt átt einhverja aðkomu að þessu máli hafi stofan átt að kæra kæranda til siðanefndar Læknafélags Íslands, enda fordæmi fyrir því.

Þá bendir kærandi á að kallað hafi verið eftir yfirmati vegna greinargerðarinnar, sem hafi ekki hnekkt henni. Sýkna í málinu virðist að einhverju leyti hafa byggst á greinargerð kæranda. Hafi dómstóllinn því að mati kæranda metið vinnu kæranda við greinargerðina vandaða og á henni byggjandi þrátt fyrir yfirmat.

Þá mótmæli kærandi því að greinargerð hans hafi verið sett fram að órannsökuðu máli og sé röng og villandi, enda standist það ekki gögn málsins. Efni greinargerðar kæranda falli undir sönnunarmat dómara skv. III. kafla laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008. Greinargerð kæranda sé gerð fyrir verjanda og geti ekki fallið undir 15. gr. laga nr. 41/2007. Skjöl sem lögð séu fram í dómi heyri undir mat dómstóls, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 109. gr. laga nr. 88/2008. Framkvæmdarvaldið hafi ekki heimild til að endurmeta sönnunarmat dómstóls, enda verkaskipting skýr milli framkvæmdarvalds og dómsvalds. Greinargerðin geti því ekki lotið eftirliti embættisins og orðið tilefni áminningar nema dómari teldi hana slíkt brot sem kallaði á að það yrði tilkynnt til landlæknis. Það sé að mati kæranda ólíðandi að gripið sé með beinum hætti inn í álitsgerðir eða önnur störf heilbrigðisstarfsmanna sem unnin séu vegna dómsmála.

Þá hafi embættið talið kæranda hafa tekið að sér að rýra sönnunargildi framburðar telpunnar sem hafi ásakað föður sinn um kynferðislegt áreiti. Með því hafi kærandi farið út fyrir verksvið sitt sem læknir. Með vísan til hlutverks greinargerða sem lagðar séu fram í dómi eigi embættið ekki viðbótarsönnunarmat varðandi slíkar greinargerðir nema dómari telji sig knúinn að vísa henni til embættisins, en það hafi ekki verið gert í máli þessu. Kærandi vísi til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 6767/2011 en þar hafi niðurstaða embættisins verið sú að ekki væri um heilbrigðisþjónustu að ræða þegar heilbrigðisstarfsmaður veiti þriðja aðila sérfræðiþjónustu, sem fælist í því að greina, upplýsa og láta álit sitt í ljós. Hafi velferðarráðuneytið fallist þá afstöðu embættisins. Framangreind niðurstaða hafi hins vegar ekki legið fyrir þegar mál kæranda var tekið til afgreiðslu hjá embættinu sem eftirlitsmál skv. 13. gr. laga nr. 41/2007. Í ljósi fyrri niðurstöðu hefði átt að vísa erindi Barnaverndarstofu frá þar sem það falli ekki undir verksvið embættisins. Niðurstaða umboðsmanns Alþingis verði ekki túlkuð svo að þótt mál teljist ekki kvörtun skv. 12. gr. laga nr. 41/2007 geti embættið skoðað hvort um eftirlitsmál skv. 13. gr. laganna sé að ræða, en það sé háð mati hverju sinni.

Kærandi telji að þótt læknir taki að sér að gera vottorð, greinargerð eða álitsgerð fyrir dómstóla, sem ágreiningur verður um, geti það tæplega orðið að eftirlitsmáli. Það sé í höndum dómstóla að meta slík gögn. Með því að taka mál kæranda upp sem almennt eftirlitsmál skv. 14. gr. laga nr. 41/2007 hafi falist breyting á afstöðu á fyrri málsmeðferð embættisins í sambærilegu máli. Jafnræðisregla stjórnsýslulaga krefjist þess að sambærileg mál séu afgreidd með sambærilegum hætti. Embættið hafi breytt gildandi stjórnsýsluframkvæmd og túlkun með afturvirkum hætti. Það sé ólögmætt og ekki í samræmi við grunnreglur stjórnsýsluréttarins, meðal annars fyrirsjáanleika stjórnsýsluframkvæmdar og -reglna og vandaða stjórnsýsluhætti.

Kærandi bendir á að í niðurstöðu Embættis landlæknis í eftirlitsmálinu komi fram að kærandi hafi farið út fyrir verksvið sitt og greinargerð kæranda hafi ekki verið í samræmi við ákvæði 3. gr. reglna um gerð og útgáfu læknisvottorða, nr. 586/1991. Kærandi telji að ekki liggi fyrir á hvaða lagaheimild embættið byggi dóm sinn á greinargerð kæranda sem unnin hafi verið til framlagningar fyrir dómi. Ekki hafi verið um læknisvottorð að ræða, þ.e. vottorð um það sem kærandi hafi vitað best og sannast. Um hafi verið að ræða klínískt álit á trúverðugleika frásagnar barns sett í samhengi við ákveðna atburðarás sem skýrt komi fram í greinargerðinni. Embættið hafi lagt mat á verk kæranda án þess að hafa kynnt sér það eða fært fram rök fyrir mati sínu né hafi það gert greinarmun á klínísku mati og vottorði.

Í álitsgerð sinni hafi kærandi gagnrýnt með dæmum og rökum vinnubrögð barnaverndarstarfsmanna er komu að málinu. Það hafi verið gert með hagsmuni telpunnar að leiðarljósi. Málið hafi ekki verið hrakið af óvilhöllum sérfræðingum og skýrasta dæmi sé að héraðsdómur hafi sýknað föður telpunnar og hafi þeim dómi ekki verið áfrýjað. Kærandi hafi talið áberandi hversu slæleg vinnubrögð barnaverndaryfirvalda voru í málinu. Kærandi sé gerður að blóraböggli vegna þess vantrausts sem lýst sé á barnaverndaryfirvöld. Embættið hafi látið nota sig með ábendingu Barnaverndarstofu gegn kæranda, bæði persónulega og faglega.

Kærandi bendir á að í niðurstöðu embættisins í eftirlitsmálinu komi fram að tilgangur greinargerðar kæranda hafi, að öðru leyti en því að meta andlegt heilbrigði, þroska og persónuleika telpunnar, ekki þjónað hagsmunum hennar og hvorki samræmst faglegu sérsviði kæranda né varðað læknisfræðilega greiningu eða meðferð til stuðnings telpunni. Kærandi undrist orðalag embættisins og hvaða faglega mat barnalæknis liggi þar að baki. Hér sé um athugasemdir Barnaverndarstofu að ræða sem embættið geri að sínum án rökstuðnings. Kærandi hafi aldrei tekið telpuna til meðferðar. Honum hafi verið falið að taka telpuna til viðtals fyrir milligöngu lögmanns, með samþykki beggja foreldra og í samvinnu við telpuna. Kærandi hafi í greinargerð sinni gert athugasemdir við læknisfræðilegar greiningar er aðrir framkvæmdu og hafi það verið staðfest af öðrum sérfræðingi. Þá komi ekki fram í niðurstöðu eftirlitsmálsins hvort embættið hafi leitað eftir upplýsingum hjá telpunni, foreldrum hennar, lögmönnum eða þeim er gættu réttarstöðu telpunnar um hvernig henni vegni nú.

Einnig komi fram af hálfu kæranda að hann hafi margsinnis á löngum starfsferli verið kallaður fyrir dómstóla sem sérfrótt vitni, setið sem meðdómandi í málum hjá héraðsdómstólum og gefið dómstólum sérfræðiálit í skriflegum skýrslum, sambærilegum þeirri sem embættið sé búið að áminna hann fyrir.

Hafi embættið komist að þeirri niðurstöðu að kærandi hafi í framangreindum verkefnum farið út fyrir starfssvið sitt væri gott að embættið útskýrði fyrir læknum, ekki bara kæranda, hvenær það teldi að læknir megi gera álitsgerðir fyrir dómstóla og hvenær læknar megi taka sæti sem meðdómendur því óskiljanlegt sé hvert embættið sé að fara með þessari staðhæfingu. Kærandi telji að ekki verði séð að samkvæmt lögum hafi embættið eftirlitsvald með heilbrigðisstarfsmönnum gagnvart störfum þeirra fyrir dómstólum og þar af leiðandi sé niðurstaða eftirlitsmálsins markleysa og áminning óheimil. Kærandi sé sammála embættinu sem telji að það sé mat hvers læknis hvað hann telji mikilvægt og réttmæt að taka fram í greinargerðum sínum, en það sé það sem kærandi telji sig hafa gert í greinargerð sinni. Kærandi hafi við vinnslu greinargerðarinnar skoðað málið í heild og sett framkomu, líðan og frásögn telpunnar í samhengi við þá atburði sem átt höfðu sér stað svo og alla rannsókn málsins. Kærandi hafi bent á vankanta í rannsókn málsins á sama hátt og dregnar hafi verið í efa læknisfræðilegar greiningar. Þær ábendingar hafi verið gerðar með vísan til gagna málsins og þær rökstuddar. Hafi Hæstiréttur Íslands séð það og heimvísað málinu til nýrrar meðferðar í héraðsdómi sem síðan hafi sýknað föður telpunnar af ákæru.

Að mati kæranda hafi velferð telpunnar skipt mestu máli, en hún hafi fullyrt við kæranda að hún hafi borið föður sinn röngum sökum. Þá sé kæranda kunnungt um að telpan hafi endurtekið þá fullyrðingu með ýmsum hætti.

Kærandi telji viðbrögð Barnaverndarstofu við heimvísun málsins og síðan sýknu vera sérstakt skoðunarefni. Að mati kæranda hefði embættið átt að sjá það, hefði það sett málið í samhengi, að Barnaverndarstofa var að reyna að koma höggi á kæranda í hefndarskyni fyrir afhjúpun á slælegum vinnubrögðum barnaverndaryfirvalda í málinu.

Þeir einstaklingar sem undirritað hafi kvörtun Barnaverndarstofu, þ.e. félagsráðgjafi, sálfræðingur og lögfræðingur, hafi takmarkaða reynslu í klínísku starfi með börn og ungmenni svo og rannsókn mála. Kærandi sé með tvær læknisfræðilegar sérgreinar er varði börn og ungmenni og rúmlega þrjátíu ára reynslu í starfi. Hann hafi aldrei fengið á sig kvörtun vegna starfa sinna og því sé það umhugsunarefni að fyrsta kvörtun vegna starfa kæranda komi frá Barnaverndarstofu.

Í greinargerð sinni hafi kærandi í fyrsta lagi bent á að hann hafi ekki vitað hvor sagan væri sönn, í öðru lagi að sagan sem stúlkan sagði honum væri trúverðug og í þriðja lagi að aðeins önnur sagan var rannsökuð. Kærandi hafi síðan verið áminntur fyrir að benda á annmarka á rannsókn málsins og hvernig þeir annmarkar og mótsagnir hafi fallið að þeirri sögu sem honum var sögð. Kærandi telji sér hafa verið bæði rétt og skylt að benda á annmarka á rannsókn málsins og hvernig þeir og mótsagnir féllu að þeirri sögu sem honum var sögð.

Kærandi hafi fengið upplýsingar bæði frá telpunni og gögnum málsins og frá því hafi hann skýrt í greinargerðinni. Ætla megi af málatilbúnaði embættisins og áminningu að það telji að kærandi hefði átt að bregðast öfugt við, líta framhjá því að telpan hafi sagt tvær sögur. Kærandi hefði átt að halda sig við fyrri söguna þó gögn málsins bentu til annars. Fjölskipaður héraðsdómur hafi sýknað föður telpunnar af ákæru, en greinargerð kæranda hafi legið fyrir dóminum. Lögum samkvæmt skal héraðsdómur meta sönnunargildi skjala sem lögð eru fram í málum, þ.á.m. greinargerð kæranda, en honum hafi fundist sönnunargildið rýrt. Meðal gagna hafði einnig verið yfirmat sálfræðings og barnageðlæknis þar sem reynt hafi verið að hnekkja greinargerð kæranda. Málinu var ekki áfrýjað af hálfu ákæruvaldsins.

Þá hafi embættið klifað á því að kærandi hafi verið í hlutverki heilbrigðisstarfsmanns og veitt heilbrigðisþjónustu við gerð greinargerðarinnar. Þetta sé í andstöðu við fyrri afstöðu embættisins um að sambærilegar greinargerðir féllu ekki undir eftirlitshlutverk embættisins, sbr. álit umboðsmanns Alþings í máli nr. 6767/2011.

V. Málsástæður og lagarök Embættis landlæknis.

Í umsögn landlæknis, dags. 24. október 2014, er forsaga málsins rakin. Þar kemur meðal annars fram að Barnaverndarstofa hafi með bréfi, dags. 7. desember 2012, sent Embætti landlæknis ábendingu um óásættanlega starfshætti kæranda varðandi aðkomu hans að dómsmáli er varðaði málið unga telpu fædda árið […]. Ábendingin hafi lotið að því að kærandi hefði með greinargerð, dags. 1. júní 2012, til verjanda föður telpunnar gefið út villandi vottorð og veitt umsögn að órannsökuðu máli.

Athugasemdir Barnaverndarstofu séu taldar upp í fimm eftirfarandi liðum og varði:

1. Í fyrsta lagi ályktanir kæranda á gildi framburðar telpunnar fyrir dómi í Barnahúsi sem dregnar hafi verið án þess að hafa þekkingu eða reynslu á sviði rannsóknarviðtala auk þess sem ályktanir hafi verið dregnar að órannsökuðu máli.

2. Í öðru lagi fullyrðingar kæranda um einkennaleysi stúlkunnar sem sönnun þess að meintur áfallaatburður hafi ekki átt sér stað.

3. Í þriðja lagi með hvaða hætti kærandi hafi túlkað einkenni sem komi fram á sálfræðilegum matslistum og í meðferðarviðtölum meðferðaraðila Barnahúss.

4. Í fjórða lagi hvernig kærandi hafi hunsað eða snúið út úr upplýsingum í skýrslu Barnahúss og í dómi Héraðsdóms Vesturlands sem gefi vísbendingar um meðferðarþörf telpunnar og afleiðingar um áfallaleysi.

5. Að lokum gagnrýni kæranda á meðferðina, sem meðferðaraðili Barnahúss veitti telpunni, og telji stofan hana ámælisverða.

Landlæknir tók mál kæranda til meðferðar á grundvelli eftirlitshlutverks síns skv. III. kafla laga um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007. Embættið óskaði eftir umsögn kæranda með bréfi, dags. 24. janúar 2013, svo og afstöðu hans til athugasemda, hverrar fyrir sig. Þá var óskað eftir gögnum er málið kynnu að varða og hefðu þýðingu við meðferð þess. Bárust embættinu svör kæranda með bréfi, dags. 15. apríl 2013. Embættið svaraði athugasemdum kæranda varðandi meinta málsaðild Barnaverndarstofu með bréfi, dags. 19. júlí 2013. Þar hafi komið fram að ábendingar Barnaverndarstofu væru ekki kvörtun í skilningi 2. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu og að Barnaverndarstofa væri ekki aðili að eftirlitsmálinu vegna starfshátta kæranda. Athugasemdir kæranda hafi að öðru leyti varðað meðferð Barnaverndarstofu á viðkvæmum persónuupplýsingum, en ekki hafi borist frekari athugasemdir frá kæranda.

Landlæknir lauk eftirlitsmálinu með niðurstöðu þann 9. október 2013. Í niðurstöðunni komi meðal annars fram að það sé faglegt mat hvers læknis hvað hann telji mikilvægt og réttmætt að taka fram í skýrslum sínum, en við ritun vottorða og faglegra yfirlýsinga beri að fylgja ákvæðum laga og reglna. Samkvæmt 11. gr. þágildandi læknalaga, nr. 53/1988, hafi kæranda borið að sýna varkárni og nákvæmni við útgáfu greinargerðarinnar og að gæta hagsmuna telpunnar, en ekki lögmanns föður telpunnar. Tilgangur greinargerðarinnar að mati landlæknis, að öðru leyti en því að meta andlegt heilbrigði, þroska og persónuleika telpunnar, hafi brotið í bága við þann tilgang sem læknaskýrslum sé ætlað að hafa. Að mati landlæknis verði hvorki séð að aðfinnslur kæranda við skýrslur sálfræðings Barnahúss né athugasemdir kæranda við vitnaleiðsluna samrýmist faglegum starfsskyldum kæranda sem barnalæknis né gagnist telpunni fyrir læknisfræðilega greiningu eða meðferð. Telja verði að sumar þeirra hafi verið ónákvæmar og beinlínis rangar og geti ekki talist bera einungis vott um það sem kærandi vissi sönnur á.

Það sé skoðun landlæknis að með athugasemdum kæranda um skýrslutöku í Barnahúsi, svo og aðfinnslur kæranda við greinargerð sálfræðings Barnahúss, hafi kærandi farið út fyrir faglegar takmarkanir sínar og það samræmist ekki faglegu verksviði kæranda sem læknis, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Að mati landlæknis sé fullyrðing kæranda um góða geðheilsu telpunnar ónákvæm og sett fram af óvarkárni og uppfylli hvorki skilyrði 11. gr. læknalaga né 3. gr. reglna um gerð og útgáfu læknisvottorða, nr. 586/1991. Þá sé það mat landlæknis að með því að verða við beiðni lögmanns um að leggja mat á hvort fyrir hendi væru aðstæður sem kynnu að rýra sönnunargildi framburðar telpunnar fyrir dómi hafi kærandi farið út fyrir verksvið sitt sem læknir og geti tilgangur skýrslu hans að þessu leyti ekki samræmist ábyrgðarsviði kæranda gagnvart telpunni. Kæranda hafi borið að sýna varkárni og nákvæmni við útgáfu vottorðsins og sem lækni hafi kæranda fyrst og fremst borið að gæta hagsmuna skjólstæðingsins, þ.e. telpunnar.

Embætti landlæknis líti svo á að tilgangur greinargerðarinnar, að öðru leyti en því að meta andlegt heilbrigði, þroska og persónuleika telpunnar, hafi brotið í bága við þann tilgang sem vottorðum heilbrigðisstarfsmanna er ætlað að hafa. Þvert á móti verði að telja að sumar læknisfræðilegar greiningar kæranda, sbr. umfjöllun landlæknis í niðurstöðu eftirlitsmáls, hafi verið ónákvæmar og beinlínis rangar og geti ekki talist bera einungis vott um það sem kærandi hafi vitað sönnur á.

Engar efnislegar athugasemdir hafi borist landlækni frá kæranda þegar niðurstaða eftirlitsmálsins lá fyrir vegna ábendinga Barnaverndarstofu. Hafi landlæknir því talið hæpið að unnt væri að taka afstöðu til þess hvort tilefni væri til að beita eftirlitsúrræðum skv. III. kafla laga um landlækni og lýðheilsu. Kæranda hafi með bréfi landlæknis, dags. 2. desember 2013, verið boðuð fyrirhuguð áminning og gefinn kostur á að koma að andmælum. Í bréfinu segi meðal annars að það sé mat landlæknis að með háttsemi sinni hafi kærandi farið út fyrir verksvið sitt, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, auk þess hafi háttsemin brotið í bága við ákvæði í heilbrigðislöggjöf landsins, nánar tiltekið þágildandi 11. gr. læknalaga, en nú sé fjallað um vottorð og skýrslur heilbrigðisstarfsmanna í 19. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012.

Í bréfi kæranda, dags. 10. febrúar 2014, til landlæknis hafi hann farið fram á útskýringar á nánar tilteknu lögfræðilegu atriði, þ.e. á grundvelli hvaða lagaheimildar embættið telji sig geta afturkallað niðurstöðu eftirlitsmáls frá 19. október 2013 og byrjað áminningarferli á grundvelli sama máls. Embættið hafi brugðist við framangreindu bréfi kæranda með bréfi, dags. 4. mars 2014, þar sem fram komi að landlæknir hafi talið samkvæmt niðurstöðu eftirlitsmálsins að kærandi hafi farið út fyrir faglegar takmarkanir sínar, að háttsemin hafi ekki samræmst faglegu verksviði hans sem læknis, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, og að háttsemin hafi hvorki uppfyllt skilyrði 11. gr. þágildandi læknalaga né 3. gr. reglna um gerð og útgáfu læknisvottorða. Þá komi fram í bréfi kæranda að hann hafi talið að í niðurstöðu landlæknis fælist endanleg ákvörðun. Kærandi hafi talið óskiljanlegt hvernig unnt væri að kalla bréf niðurstöðu eftirlitsmáls ef ekki hafi falist í því endanleg niðurstaða og þar með ákvörðun.

Í bréfi embættisins til kæranda, dags. 4. mars 2014, kom fram að landlæknir hafi lokið eftirlitsmálinu þann 9. október 2013 með niðurstöðu sinni. Landlæknir hafi ekki á þeim tímapunkti verið búinn að taka afstöðu til þess hvort niðurstaðan gæfi tilefni til aðgerða gagnvart kæranda. Niðurstaða landlæknis í eftirlitsmálinu sé ekki ákvörðun og því eigi ákvæði stjórnsýslulaga um breytingu eða afturköllun stjórnvaldsákvörðunar ekki við.

Í umsögn Embættis landlæknis, dags. 24. október 2014, til ráðuneytisins komi fram að embættinu hafi borist andmæli kæranda með bréfi, dags. 17. mars 2014. Embættið hafi ákveðið að svara ekki þeim hluta bréfsins er varðaði ekki efnisatriði málsins, en gert athugasemdir við andmæli kæranda. Landlæknir benti á að í lögum um landlækni og lýðheilsu sé eftirlitshlutverk hans ítarlega útlistað. Engum vafa sé undirorpið um valdheimildir hans í þessu sambandi. Landlæknir hafi eftirlit með störfum heilbrigðisstarfsmanna og fylgist með því að þeir fari að ákvæðum laga. Kærandi sé ótvírætt heilbrigðisstarfsmaður og hafi umrætt vottorð verið ritað um skjólstæðing hans, í krafti læknisfræðilegrar sérþekkingar sem barna- og unglingageðlæknir. Ástæða þess að talið var að háttsemi kæranda félli undir eftirlit landlæknis hafi verið að kærandi hafi hitt telpuna, tekið viðtal við móður og lagt fram spurningar og mælilista sem lögð voru til grundvallar niðurstöðu kæranda. Ekki hafi skipt máli í því sambandi hver hafi óskað eftir vottorði eða greitt fyrir það.

Hvað varði fullyrðingu kæranda um að embættið hafi ekki burði til að meta faglega umrætt vottorð, farið út fyrir þekkingarsvið sitt og hefði átt að leita álits barnageðlækna, snúist málið að mati embættisins ekki um barnageðlæknisfræði enda hafi kærandi metið telpuna heilbrigða. Málið snúist um mat á því hvort kærandi hafi við útgáfu vottorðsins farið út fyrir verksvið sitt sem læknir og hvort háttsemin hafi farið í bága við 11. gr. þágildandi læknalaga. Lagaákvæði sem til skoðunar hafi komið, auk framangreindrar 11. gr. og 1. mgr. 14. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, hafi ekki kallað á aðkomu sérfræðings í barnageðlækningum. Málið hafi fengið ítarlega skoðun sérfræðilækna hjá embættinu og niðurstaða þeirra verið samhljóma.

Varðandi það að landlæknir hafi brotið á kæranda með vísan til meðalhófsreglu stjórnsýslulaga og hörku Barnaverndarstofu gagnvart kæranda, en krafist hafi verið sviptingar lækningaleyfis, hafi Barnaverndarstofa ekki átt aðild að eftirlitsmálinu hjá embættinu, en aftur á móti telji embættið rétt að benda á að skv. 2. mgr. 15. gr. laga um landlækni og lýðheilsu geti landlæknir svipt heilbrigðisstarfsmann starfsleyfi án undangenginnar áminningar hafi hann brotið gegn starfsskyldum sínum, svo sem með því að gefa út röng og villandi vottorð. Hafi Barnaverndarstofa því talið að lagaskilyrði væru til staðar til að svipta kæranda starfsleyfi vegna framangreinds vottorðs. Landlæknir hafi hins vegar ákveðið að svipta kæranda ekki starfsleyfi skv. 2. mgr. 15. gr., en löggjafinn líti á útgáfu rangra og villandi vottorða sem alvarleg brot á starfsskyldum.

Landlæknir hafi með bréfi, dags. 3. apríl 2014, veitt kæranda áminningu skv. 14. gr. laga um landlækni og lýðheilsu og hafi tilefnið verið útgáfa vottorðs, dags. 1. júní 2012, sem kærandi hafi gefið út að ósk lögmanns um að kærandi framkvæmdi mat á andlegu heilbrigði telpunnar, þroska hennar og persónuleika. Þá hafi lögmaður föður telpunnar enn fremur óskað eftir því að kærandi legði mat á viðhorf telpunnar til föður síns annars vegar og hins vegar til ákæruefnisins og að kærandi legði mat á hvort fyrir hendi væru ástæður sem kynnu að vera til þess fallnar að rýra sönnunargildi framburðar telpunnar. Barnaverndarstofa hafi í bréfi sínu, dags. 7. desember 2012, bent á að móðir telpunnar hafi ekki trúað frásögn hennar.

Varðandi veitingu heilbrigðisþjónustu telji landlæknir að eftirlitsskylda hans taki til heilbrigðisstarfsmanna sem starfa við heilbrigðisþjónustu samkvæmt lögum um landlækni og lýðheilsu. Í 2. tölul. 3. gr. laganna komi ekki fram hvort eingöngu sé átt við heilbrigðisþjónustu sem veitt sé í eigin þágu einstaklings eða hvort einnig sé átt við tengda þjónustu sem veitt sé þriðja aðila á grundvelli fag- eða sérfræðiþekkingar heilbrigðisstarfsmanns. Gert sé ráð fyrir því í lögskýringargögnum að í heilbrigðisþjónustu felist í flestum tilvikum bein samskipti milli notanda heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmanns eða heilbrigðisstofnunar.

Þá kemur fram í umsögn Embættis landlæknis að það sé mat kæranda að geðlæknisfræðilegt mat til framlagningar í dómsmáli geti ekki talist heilbrigðisþjónusta í skilningi 13. gr. laga um landlækni og lýðheilsu og að við skrif umrædds vottorðs hafi kærandi verið að starfa fyrir dómstóla og hafi landlæknir ekki eftirlit með slíku.

Embætti landlæknis telji að tilgangur með ritun vottorðs kæranda, dags. 1. júní 2012, hafi verið að meta andlegt heilbrigði og þroska telpunnar, persónuleika og viðhorf hennar til föður og ákæruefnis og leggja mat á hvort fyrir hendi væru ástæður sem kynnu að vera til þess fallnar að rýra sönnunargildi framburðar hennar. Að mati landlæknis sé engum vafa undirorpið að háttsemi kæranda, þ.e. að meta andlegt heilbrigði, þroska og persónuleika telpunnar, falli undir skilgreiningu 2. tölul. 3. gr. laga um landlækni og lýðheilsu um heilbrigðisþjónustu. Kærandi hafi auk þess hitt telpuna og aðstandanda hennar. Það sé mat landlæknis að telpan hafi verið skjólstæðingur kæranda og framlagning skýrslunnar í dómsmáli breytti engu þar um né hvort kærandi teldi sig hafa starfað fyrir dómstóla. Störf fyrir dómstóla eða aðra aðila geti ein og sér ekki fríað heilbrigðisstarfsmenn frá skyldum sínum gagnvart skjólstæðingum sínum.

Í umsögn embættisins eru rakin eru ákvæði 1. mgr. 14. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, 11. gr. þágildandi læknalaga og 3. gr. reglna um gerð og útgáfu læknisvottorða. Að mati landlæknis eigi 11. gr. læknalaga og reglur um gerð og útgáfu læknisvottorða við um þá skýrslu er málið fjalli um. Þar hafi kærandi farið ítarlega yfir frásögn telpunnar í vitnaleiðslu fyrir dómi. Í ábendingum Barnaverndarstofu sé farið ítarlega yfir meintar rangfærslur kæranda í skýrslunni. Að mati landlæknis feli athugasemdir kæranda ekki í sér læknisfræðilega greiningu á því sem fram kom í vitnaleiðslum fyrir dómi né verði séð hvernig þeim hafi verið ætlað að gagnast telpunni í ljósi þeirra meintu alvarlegu kynferðisbrota sem til rannsóknar voru. Þar sem kærandi hafi ekki verið viðstaddur framangreinda vitnaleiðslu byggi hann athugasemdir sínar á útprentun hennar. Þá hafi að mati landlæknis ekki verið á færi kæranda að leggja mat á vitnaleiðsluna með þeim hætti sem hann gerði í skýrslu sinni. Með athugasemdum sínum hafi kærandi farið út fyrir faglegar takmarkanir sínar.

Í skýrslu sinni hafi kærandi gert athugasemdir við greinargerð sálfræðings Barnahúss sem að mati landlæknis geti ekki fallið undir faglegt læknisfræðilegt mat á andlegu heilbrigði telpunnar eða að athugasemdirnar gagnist við læknisfræðilega greiningu eða meðferð telpunnar. Í skýrslu kæranda hafi hann komist að þeirri niðurstöðu að hann fengi ekki fram nokkur marktæk geðræn vandamál hjá telpunni af einu eða neinu tagi. Kærandi hafi byggt niðurstöðu sína á gögnum dómsmálsins, útskrifuðum vitnaleiðslum fyrir dómi og ýmsum viðbótargögnum, svo sem vitnisburðarblöðum frá upphafi, grunnskólagögnum, einkennamælikvörðum og spurningalistum sem hann lagði fyrir móður, telpuna sjálfa og kennara, auk viðtals við móður og telpuna.

Embætti landlæknis telji fullyrðingu kæranda sem byggð hafi verið á framangreindum gögnum og einu viðtali um góða geðheilsu telpunnar setta fram af óvarkárni og ónákvæmni, í ljósi þess alvarlega brots sem var til rannsóknar. Þá reki embættið í umsögn sinni til ráðuneytisins tildrög skýrslu kæranda. Hafi tilgangur skýrslunnar verið meðal annars að finna veikleika í því sem telpan sagði í þeim mögulega tilgangi að það gagnaðist föður telpunnar við sönnunarfærslu fyrir dómi. Skýrslan beri þess augljós merki að kærandi hafi orðið við beiðni lögmanns.

Embætti landlæknis bendi á að í kæru komi fram að kærandi hafi talið embættið hafa meðal annars brotið jafnræðisreglu með því að áminna hann, en engin rök komi fram í kæru fyrir þeirri málsástæðu.

Embættið hafi komist að þeirri niðurstöðu með vísan til ákvæða laga um landlækni og lýðheilsu að landlækni sé falið að hafa eftirlit með heilbrigðisstarfsmönnum í því skyni að tryggja heilbrigðisþjónustu. Á læknum hvíli mikil ábyrgð við gerð vottorða, en þau geti haft afgerandi þýðingu bæði varðandi úrskurði opinberra aðila og í dómsmálum, sbr. 4. gr. reglna um gerð og útgáfu læknisvottorða.

Embætti landlæknis komst að þeirri niðurstöðu, með því sem að framan er rakið, að ekki yrði komist hjá því að áminna kæranda.

Þá er í frekari umsögn landlæknis, dags. 16. janúar 2015, lögð áhersla á að kærumálið snúist fyrst og fremst um forsendur og efni áminningar landlæknis. Landlæknir líti svo á að tilgangur vottorðsins, að öðru leyti en því að meta andlegt heilbrigði, þroska og persónuleika telpunnar, hafi brotið í bága við þann tilgang sem vottorðum heilbrigðisstarfsmanna sé ætlað að hafa. Ekki verði séð að aðfinnslur kæranda við skýrslu Barnahúss eða athugasemdir um skýrslutökuna samræmist faglegum starfsskyldum kæranda sem læknis eða gagnist telpunni fyrir læknisfræðilega greiningu eða meðferð. Þá telji landlæknir að ekki fáist staðist að draga þá ályktun að áminningin komi til með að hafa þær afleiðingar að læknar hætti að taka að sér að skrifa vottorð í sambærilegum málum. Málið fjalli ekki almennt um læknisvottorð sem rituð séu vegna dómsmála. Áminning landlæknis í máli þessu gefi því ekki tilefni til að svo verði litið á að landlæknir leggist gegn því að læknar taki að sér að skrifa læknisvottorð og greinargerðir vegna dómsmála. Umrætt læknisvottorð sé samtals tíu blaðsíður og sé útúrsnúningur að líta svo á að áminningin nái til vottorðsins í heild sinni. Rétt sé að leiðrétta þá fullyrðingu kæranda að fullyrt hafi verið af embættinu að það samræmdist ekki starfsskyldum kæranda sem barnageðlæknir að taka saman greinargerð eins og þá sem mál þetta fjalli um. Landlæknir hafi talið að tilgangur vottorðsins um að leggja mat á hvort mögulega væri eitthvað í málinu sem kynni að rýra sönnunargildi framburðar telpunnar hafi ekki samræmst ábyrgðarsviði kæranda gagnvart henni. Kærandi hafi sem læknir farið út fyrir verksvið sitt með umræddu læknisvottorði. Þá hafi háttsemi kæranda brotið í bága við 11. gr. þágildandi læknalaga. Ekkert í umræddri áminningu varði sérgreinina barnalæknisfræði. Vottorðið og tilgangur þess hafi verið metið út frá lögum, reglum og læknisfræðilegum sjónarmiðum um vottorð heilbrigðisstarfsmanna. Hvorki sé áminnt vegna sérgreinar kæranda í barnageðlæknisfræði né ályktana sem kærandi dregur sem barnalæknir. Að mati landlæknis sé áminningin skýr og varði ekki annað en það sem þar sé tilgreint nákvæmlega.

Þá andmælir landlæknir því að aldrei hafi verið vikið að umfjöllun kæranda um vitnaleiðslur í Barnahúsi, en í bréfi landlæknis, dags. 2. desember 2013, þar sem kæranda var boðuð áminning komi fram að landlæknir fái ekki séð að athugasemdir kæranda við vitnaleiðslur í Barnahúsi hafi samrýmst faglegum starfsskyldum hans sem barnageðlæknis eða að þær hefðu gagnast skjólstæðingnum fyrir læknisfræðilega greiningu eða meðferð. Landlæknir hefði talið að sumar athugasemdir kæranda hefðu verið ónákvæmar og beinlínis rangar og gætu ekki talist bera einungis vott um það sem hann hafi vitað sönnur á.

Varðandi fullyrðingu kæranda um að Embætti landlæknis telji athugasemdir Barnaverndarstofu sannleika í málinu og að slíkt standist ekki rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins, hafi kærandi bent á að í reglunni felist að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í máli. Kærandi hafi við meðferð eftirlitsmálsins og meðferð áminningarmálsins fengið mörg tækifæri til að koma að andmælum, athugasemdum og leiðréttingum á rangfærslum varðandi ábendingu Barnaverndarstofu, en ekkert slíkt hafi borist frá kæranda. Þá hafi kærandi haft tækifæri til að koma að frekari upplýsingum um málsatvik, en kærandi hafi fengið öll gögn málsins. Að mati landlæknis fáist ekki staðist með vísan til framanritaðs að embættið hafi brotið rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins í máli þessu.

Landlæknir hafni enn fremur ásökunum kæranda um að jafnræðisregla stjórnsýsluréttarins hafi verið brotin á sama tíma og kærandi fjalli um að hann hafi ekki forsendur til að meta hvort reglan hafi verið brotin.

Í frekari umsögn landlæknis kemur og fram að kærandi hafi dregið í efa að eftirlitshlutverk landlæknis taki til starfa lækna í tengslum við dómsmál. Heilbrigðisstarfsmönnum sé að mati landlæknis heimilt að sinna ýmsum störfum í krafti menntunar sinnar án þess að þau lúti eftirliti landlæknis, en veiti heilbrigðisstarfsmaður heilbrigðisþjónustu hvíli sú skylda á landlækni að hann hafi eftirlit með því að þeir fari að ákvæðum laga. Kærandi hafi við vinnslu umrædds læknisvottorðs hitt telpuna, tekið viðtal við móður og lagt fyrir spurninga- og mælilista sem urðu grundvöllur niðurstöðu kæranda. Eins og fram hafi komið í inngangi vottorðsins hafi nálgun kæranda verið með klínísku lagi. Hann hafi nálgast telpuna vegna þess að móðir hafi leitað til hans vegna ákveðinna erfiðleika. Verði ekki litið á telpuna sem skjólstæðing kæranda eða að hann hafi verið að veita heilbrigðisþjónustu, standi eftir sú spurning hver staða telpunnar hafi verið gagnvart lækninum. Telpan ætti þá hvorki réttindi samkvæmt lögum um réttindi sjúklinga né hefði kærandi skyldur gagnvart henni samkvæmt þeim lögum.

Ákvörðun landlæknis um áminningu hafi verið tekin á grundvelli laga um landlækni og lýðheilsu og eigi umfjöllun um sýknu í tilteknu dómsmáli ekki erindi í umfjöllun um forsendur, málsmeðferð eða efni stjórnvaldsákvörðunar landlæknis um áminningu. Málflutningur kæranda lúti að því að hann hafi verið áminntur, en feli ekki í sér andmæli við forsendur eða efni áminningarinnar og ekki hafi verið gerð tilraun til að andmæla efnislega forsendum landlæknis fyrir ákvörðun sinni. Því hafi það verið niðurstaða landlæknis að kærandi hafi farið út fyrir verksvið sitt sem læknir með því að verða við beiðni um að leggja mat á hvort fyrir hendi hefðu verið aðstæður sem kynnu að rýra sönnunargildi framburðar telpunnar fyrir dómi. Annar tilgangur vottorðsins, þ.e. að meta þroska og persónuleika telpunnar, var að mati landlæknis innan þess sem telst vera á verksviði læknis að votta.

VI. Niðurstaða.

Kæran lýtur að ákvörðun landlæknis, dags. 3. apríl 2014, um að áminna kæranda skv. 14. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007.

Þann 7. desember 2012 barst Embætti landlæknis ábending frá Barnaverndarstofu um óásættanlega starfshætti kæranda vegna aðkomu hans að dómsmáli. Málið varðaði telpu fædda árið […]. Athugasemdum Barnaverndarstofu fylgdi ítarlegur rökstuðningur. Ábendingarnar lutu að því að kærandi hefði með skýrslu til verjanda föður telpunnar, dags. 1. júní 2012, gefið rangt og villandi vottorð og veitt umsögn að órannsökuðu máli. Landlæknir tók mál kæranda til meðferðar á grundvelli eftirlitshlutverks síns skv. III. kafla laga um landlækni og lýðheilsu. Landlæknir lauk eftirlitsmálinu með niðurstöðu þann 9. október 2013. Kæranda var með bréfi Embættis landlæknis, dags. 2. desember 2013, boðuð fyrirhuguð áminning sem kærandi andmælti með bréfi, dags. 17. mars 2014. Um málsatvik öðru leyti vísast til III. kafla hér að framan.

Landlæknir lauk málinu með því að áminna kæranda með bréfi, dags. 3. apríl 2014, vegna þess að við útgáfu vottorðs, dags. 1. júní 2012, hafi kærandi farið út fyrir verksvið sitt, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, og þar að auki hafi framangreind háttsemi brotið í bága við 11. gr. þágildandi læknalaga, nr. 53/1988.

Um frekari málsástæður og lagarök vísast til IV. og V. kafla hér að framan.

Ráðuneytið telur að á grundvelli III. kafla laga um landlækni og lýðheilsu og 4. gr. sömu laga hafi landlækni á grundvelli eftirlitshlutverks hans verið rétt og skylt að skoða mál kæranda á grundvelli ábendinga Barnaverndarstofu og eftir atvikum að fara í eftirlitsmál varðandi starfshætti kæranda.

Eftirlitsskylda landlæknis tekur til heilbrigðisstarfsmanna sem starfa við heilbrigðisþjónustu samkvæmt lögum um landlækni og lýðheilsu. Í 2. tölul. 3. gr. laganna kemur ekki fram hvort eingöngu sé átt við heilbrigðisþjónustu sem veitt sé í eigin þágu einstaklings eða hvort einnig sé átt við tengda þjónustu sem veitt sé þriðja aðila, á grundvelli fag- eða sérfræðiþekkingar heilbrigðisstarfsmanns. Gert er ráð fyrir því í lögskýringargögnum að í heilbrigðisþjónustu felist í flestum tilvikum bein samskipti milli notanda heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmanns eða heilbrigðisstofnunar.

Eftirlitshlutverk landlæknis er ekki takmarkað við umfjöllun um kvartanir sem embættinu berast á grundvelli 12. gr. laga nr. 41/2007. Sérstök ákvæði um eftirlit landlæknis með heilbrigðisstarfsmönnum og úrræði af því tilefni eru í III. kafla laga nr. 41/2007. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laganna hefur landlæknir eftirlit með störfum heilbrigðisstarfsmanna og fylgist með að þeir fari að ákvæðum heilbrigðislöggjafar og ákvæðum annarra laga og stjórnvaldsfyrirmæla eftir því sem við á. Í 1. mgr. 14. gr. laganna er mælt svo fyrir að verði landlæknir var við að heilbrigðisstarfsmaður vanræki starfsskyldur sínar, fari út fyrir verksvið sitt eða brjóti í bága við ákvæði í heilbrigðislöggjöf landsins skuli hann beina tilmælum til hans um úrbætur og áminna hann eftir atvikum. Verði heilbrigðisstarfsmaður ekki við tilmælum landlæknis, sem veitt eru án áminningar, skal landlæknir áminna hann. Í 15. gr. laganna er síðan fjallað um það í hvaða tilvikum komið getur til sviptingar og brottfalls starfsleyfis.

Þá er enn fremur kveðið á um eftirlit landlæknis með heilbrigðisstarfsmönnum og heilbrigðisþjónustu í lögum um réttindi sjúklinga, nr. 74/1997, lögum um heilbrigðisstarfsmenn, nr. 34/2012, og lögum um sjúkraskrár, nr. 55/2009. Þannig hefur löggjafinn mælt fyrir um nokkuð víðtækt lögbundið eftirlit landlæknis með það að markmiði að tryggja öryggi og gæði í heilbrigðisþjónustunni og störfum heilbrigðisstarfsmanna og gæta að réttaröryggi borgaranna. Í samræmi við ákvæði laga um landlækni og lýðheilsu um eftirlitsskyldu er greint á milli atvika sem beint verður til landlæknis með formlegri kvörtun og erinda er varða samskipti almennings við veitendur heilbrigðisþjónustunnar. Þá geta einnig fallið þar undir ábendingar um þörf á því að landlæknir beiti almennum eftirlitsheimildum sínum gagnvart heilbrigðisstarfsmönnum án þess að skilyrði um formlega kvörtun séu uppfyllt. Er það þá háð mati landlæknis hvort hann telji rétt að gripa til úrræða og þá hvaða úrræða.

Ráðuneytið tekur undir með landlækni að ef niðurstaðan yrði sú að læknar lúti ekki eftirliti landlæknis í samskiptum sínum við notanda heilbrigðisþjónustu og lúti þjónustan að læknisfræðilegu mati sem lagt sé fram í dómsmáli, sé nauðsynlegt að svara því hver sé staða þeirra sem séu í sambærilegri stöðu og telpan sé gagnvart kæranda og hvaða sjónarmið eigi við um skyldur læknis gagnvart þeim ef heilbrigðislöggjöf eigi ekki við um samskipti þeirra. Þá þurfi að mati landlæknis að taka afstöðu til þess hvaða sjónarmið eigi við um vottorð heilbrigðisstarfsmanna eigi 19. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn ekki við.

Á landlækni hvílir ekki skylda til þess að ljúka máli á tilteknu formi gagnvart þeim sem sendir ábendingu eða erindi. Gæta verður þó að reglum um svör við skriflegum erindum og vönduðum stjórnsýsluháttum, en með því er almennt átt við þær kröfur sem gerðar eru til starfshátta stjórnvalda en er ekki hægt að leiða beint af réttarreglum, skráðum og óskráðum. Margt af því sem talið er falla undir vandaða stjórnsýsluhætti lýtur því beint að samskiptum stjórnvalda við borgarana og miðar að því að viðhalda því trausti sem stjórnvöld verða að njóta hjá almenningi.

Samkvæmt greinargerð kæranda, dags. 1. júní 2012, var tilgangur hans að meta andlegt heilbrigði og þroska telpunnar, persónuleika og viðhorf hennar til föður og ákæruefnis svo og leggja mat á hvort fyrir hendi væru ástæður sem kynnu að vera til þess fallnar að rýra sönnunargildi framburðar hennar. Að mati ráðuneytisins er engum vafa undirorpið að greinargerð kæranda, þ.e. að meta andlegt heilbrigði, þroska og persónuleika telpunnar, falli undir skilgreiningu 2. tölul. 3. gr. laga um landlækni og lýðheilsu um heilbrigðisþjónustu. Kærandi hafi auk þess hitt telpuna og móður hennar. Getur ráðuneytið því fallist á með landlækni að telpan hafi verið skjólstæðingur kæranda og framlagning greinargerðarinnar í dómsmáli geti hvorki breytt neinu þar um né hvort kærandi teldi sig hafa starfað fyrir dómstóla. Störf fyrir dómstóla eða aðra aðila geti ein og sér ekki fríað heilbrigðisstarfsmenn frá skyldum sínum gagnvart skjólstæðingi.

Rétt er að árétta að heilbrigðisstarfsmenn eru þeir einstaklingar sem starfa við heilbrigðisþjónustu og hlotið hafa leyfi til að starfa innan löggiltrar heilbrigðisstéttar. Heilbrigðisþjónusta er skilgreind svo í 2. tölul. 3. gr. laga um landlækni og lýðheilsu: „Hvers kyns heilsugæsla, lækningar, hjúkrun, almenn og sérhæfð sjúkrahúsþjónusta, sjúkraflutningar, hjálpartækjaþjónusta og þjónusta heilbrigðisstarfsmanna innan og utan heilbrigðisstofnana sem veitt er í því skyni að efla heilbrigði, fyrirbyggja, greina eða meðhöndla sjúkdóma eða endurhæfa sjúklinga.“ Í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 41/2007 kemur fram um 3. gr. að skilgreiningin sé afar víðtæk en þó ætlað að marka tiltekinn ramma um það hvaða þjónusta teljist heilbrigðisþjónusta í skilningi laganna.

Í lögskýringargögnum virðist gert ráð fyrir því að í flestum tilvikum eigi sér stað bein samskipti milli notanda heilbrigðisþjónustunnar og heilbrigðisstarfsmannsins eða heilbrigðisstofnunarinnar sem um ræðir. Þegar jafnframt er litið til markmiða með lagaákvæðum um eftirlit landlæknis með heilbrigðisþjónustu og heilbrigðisstarfsmönnum, um að tryggja öryggi og viðunandi þjónustustig, hníga rök enn frekar til þess að réttur til að bera fram kvörtun á grundvelli 12. gr. laga nr. 41/2007 sé ætlaður þeim sem í reynd njóta hinnar eiginlegu heilbrigðisþjónustu fremur en þeim sem kaupa aðra sérfræðiþjónustu af heilbrigðisstarfsmönnum og þá jafnframt þeim sem eiga hagsmuni að gæta tengda henni. Til hliðsjónar má líta til þess að skv. 1. mgr. 2. gr. laga um réttindi sjúklinga eru hugtökin „sjúklingur“ og „notandi heilbrigðisþjónustu“ lögð að jöfnu. Sambærilega skýrgreiningu er að finna í gildandi 5. tölul. 2. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn. Í lögskýringargögnum að baki því ákvæði kemur fram að með hugtakinu sjúklingi sé átt við einstakling, heilbrigðan eða sjúkan, þegar hann notar heilbrigðisþjónustu.

Kærandi var að mati ráðuneytisins í hlutverki heilbrigðisstarfsmanns og veitti heilbrigðisþjónustu við gerð greinargerðarinnar. Þetta mat er ekki í andstöðu við fyrri afstöðu ráðuneytisins og Embættis landlæknis um að sambærilegar greinargerðir féllu ekki undir eftirlitshlutverk embættisins, sbr. álit umboðsmanns Alþings í máli nr. 6767/2011. Í því máli var niðurstaða ráðuneytisins og embættisins að ekki væri um heilbrigðisþjónustu að ræða þegar heilbrigðisstarfsmaður veitti þriðja aðila sérfræðiþjónustu, sem fælist í því að greina, upplýsa og láta í ljós álit á grundvelli fyrirliggjandi gagna án þess að hitta viðkomandi aðila. Ekki verði að mati ráðuneytisins fallist á að framangreint mál og mál kæranda séu sambærileg og því sé ekki um brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, að ræða. Ráðuneytið geti því ekki fallist á að í máli kæranda hafi verið breytt gildandi stjórnsýsluframkvæmd og túlkun með afturvirkum hætti.

Fyrir liggur að með bréfi Embættis landlæknis, dags. 9. október 2013, var staðfest að eftirlitsmálinu væri lokið. Ekki kom þar fram fyrirvari um áminningarferli gagnvart kæranda. Að mati kæranda var þar um að ræða birtingu ákvörðunar skv. 20. gr. stjórnsýslulaga. Með bréfi embættisins, dags. 2. desember 2013, hafi því falist endurupptaka máls sem að mati kæranda var formlega lokið, en ekki hafi legið fyrir forsendur endurupptöku skv. 24. gr. stjórnsýslulaga. Hljóti því niðurstaða eftirlitsmálsins að mati kæranda að vera endanlegar lyktir málsins. Þar sem enginn fyrirvari var gerður í bréfi embættisins, dags. 9. október 2013, hafi embættinu verið óheimilt að taka málið upp að nýju.

Til að ákvæði stjórnsýslulaga geti átt við varðandi birtingu ákvörðunar skv. 20. gr. og endurupptöku skv. 24. gr. þurfa skilyrði 1. gr. stjórnsýslulaga að vera uppfyllt. Samkvæmt ákvæðinu þarf stjórnvald að hafa tekið ákvörðun um rétt eða skyldur manna. Ákvæði stjórnsýslulaga um birtingu, breytingu eða afturköllun á stjórnvaldsákvörðun eiga að mati ráðuneytisins ekki við um niðurstöðu landlæknis í eftirlitsmáli þar sem ekki er um ákvörðun að ræða í skilningi 1. gr. stjórnsýslulaga. Áminning er aftur á móti stjórnvaldsákvörðun og mikilvægt að slík mál séu rannsökuð af kostgæfni, upplýsingaréttur virtur og aðila veittur andmælaréttur. Málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaganna eiga því við um áminninguna.

Ráðuneytið getur þó fallist á með kæranda að þegar um sé að ræða íþyngjandi inngrip stjórnvalds í faglegt starf verði að gera ríkar kröfur um framsetningu og að skýrt komi fram ef máli sé ekki lokið og að um framhald geti verið að ræða. Ekki verði þó að mati ráðuneytisins litið svo á að um formgalla á málsmeðferð embættisins hvað varðar niðurstöðu í eftirlitsmáli kæranda hafi verið að ræða.

Í áminningunni kemur fram að kærandi hafi farið út fyrir verksvið sitt og greinargerð kæranda hafi ekki verið í samræmi við ákvæði 3. gr. reglna um gerð og útgáfu læknisvottorða, nr. 586/1991. Kærandi telur að ekki hafi verið um læknisvottorð að ræða, þ.e. vottorð um það sem kærandi hafi vitað best og sannast. Um hafi verið að ræða klínískt álit á trúverðugleika frásagnar barns sett í samhengi við ákveðna atburðarás sem skýrt komi fram í álitinu. Embættið lagði mat á verk kæranda án þess að hafa kynnt sér það eða fært fram rök fyrir mati sínu né gert greinarmun á klínísku mati og vottorði.

Að mati ráðuneytisins fellur greinargerð kæranda undir ákvæði 11. gr. þágildandi læknalaga og ákvæði 3. gr. reglna nr. 586/1991, og með orðinu vottorð og aðrar læknayfirlýsingar, sbr. 11. gr. þágildandi læknalaga, er átt við vitnisburð um það sem viðkomandi læknir veit sannast og réttast í samskiptum sínum við sjúkling. Þá þarf læknir að hafa í huga tilgang vottorðs og gæta fyllstu varkárni og nákvæmni við gerð vottorðs og einungis votta þau atriði er hann veit sönnur á. Kæranda var meðal annars falið að meta andlegt heilbrigði, þroska og persónuleika telpunnar og til að vera fær um að gera slíkt mat hitti kærandi telpuna ræddi við hana og lagði fyrir hana og móður spurningalista. Ráðuneytið telur að kærandi hafi síðan í greinargerð sinni verið að upplýsa það sem hann komst að í samskiptum sínum við telpuna. Verður því að mati ráðuneytisins að meta greinargerðina sem vottorð hans sem byggt er á mati hans af samskiptum við hana svo og fyrirliggjandi gögnum.

Ráðuneytið telur að tilgangur greinargerðarinnar hafi, að öðru leyti en því að meta andlegt heilbrigði, þroska og persónuleika telpunnar, brotið í bága við þann tilgang sem vottorðum heilbrigðisstarfsmanna er ætlað að hafa. Með vísan til framanritaðs getur ráðuneytið fyrir sitt leyti fallist á að kærandi hafi farið út fyrir starfssvið sitt sem læknir með því að verða við beiðni lögmanns föður telpunnar um að leggja mat á hvort fyrir hendi væru aðstæður sem kynnu að rýra sönnunargildi framburðar telpunnar fyrir dómi. Þá telur ráðuneytið að annar tilgangur vottorðsins, svo sem að meta þroska og persónuleika telpunnar, hafi verið innan þess sem telst vera á verksviði læknis að votta.

Þá telur ráðuneytið að aðfinnslur kæranda við skýrslu Barnahúss og athugasemdir um skýrslutökuna samræmast hvorki faglegum starfsskyldum kæranda sem læknis né gagnast þær telpunni fyrir læknisfræðilega greiningu eða meðferð. Málið fjallar ekki almennt um læknisvottorð sem rituð eru vegna dómsmála og áminning landlæknis gefur því að mati ráðuneytisins ekki tilefni til að svo verði litið á að landlæknir leggist gegn því að læknar taki að sér að skrifa læknisvottorð og greinargerðir vegna dómsmála. Áminningin nær til aðfinnsla kæranda við skýrslu Barnahúss og athugasemda um skýrslutökuna, en ekki greinargerðarinnar í heild sinni. Að mati ráðuneytisins fór kærandi út fyrir verksvið sitt og greinargerðin því ekki í samræmi við ákvæði 3. gr. reglna um gerð og útgáfu læknisvottorða. Þá braut háttsemi kæranda í bága við 11. gr. þágildandi læknalaga. Ekkert í umræddri áminningu varði sérgreinina barnalæknisfræði. Vottorðið og tilgangur þess var metinn út frá lögum, reglum og læknisfræðilegum sjónarmiðum um vottorð heilbrigðisstarfsmanna. Kærandi var að mati ráðuneytisins hvorki áminntur vegna sérgreinarinnar barna- og unglingageðlæknisfræði né vegna ályktana sem kærandi dró sem slíkur.

Við töku matskenndra íþyngjandi ákvarðana skal samkvæmt stjórnsýslulögum gætt að lögmætisreglunni. Þá skulu málefnaleg sjónarmið liggja til grundvallar ákvörðun. Í 12. gr. laganna segir: „Stjórnvald skal því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að er stefnt, verður ekki ná með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til.“

Ráðuneytið telur mikilvægt við töku matskenndrar ákvörðunar að hún sé byggð á lögmæltum og málefnalegum sjónarmiðum og sé til þess fallin að ná því markmiði sem að er stefnt. Þá skal velja vægasta úrræðið og gæta hófs við beitingu þess úrræðis sem valið er. Í lögskýringargögnum með 12. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að óheimilt sé að beita úrræðinu á harkalegri hátt en nauðsyn beri til.

Áminning er að mati ráðuneytisins mjög íþyngjandi ákvörðun. Eins og fram kemur í áminningu samkvæmt bréfi landlæknis, dags. 3. apríl 2014, bar kæranda sem lækni að sýna varkárni og nákvæmni við útgáfu umrædds vottorð og gæta hagsmuna skjólstæðings síns. Landlæknir hafi litið svo á að „að tilgangur vottorðsins að öðru leyti en því að meta andlegt heilbrigði, þroska og persónuleika telpunnar, hafi brotið í bága við þann tilgang sem vottorðum heilbrigðisstarfsmanna er ætlað að hafa. „Verður hvorki séð að aðfinnslur þínar við skýrslur sálfræðings Barnahúss né athugasemdir þínar við skýrslutökuna samrýmist faglegum starfsskyldum þínum sem læknir eða gagnist skjólstæðingi þínum fyrir læknisfræðilega greiningu og meðferð. […] Það er jafnframt mat landlæknis að með því að verða við beiðni lögmanns um að leggja mat á hvort fyrir hendi væri aðstæður sem kynnu að rýra sönnunargildi framburðar skjólstæðings þíns, hafi þú farið út fyrir verksvið þitt sem læknir.“ Ráðuneytið getur fyrir sitt leyti fallist á með vísan til framanritaðs að kærandi hafi farið út fyrir verksvið sitt sem læknir, en með vísan til meðalhófsreglu stjórnsýslulaga hafi landlæknir farið strangar í sakirnar en nauðsyn bar til með því að áminna kæranda og hefði mátt ná lögmæltu markmiði með vægara móti.

Ráðuneytið getur með vísan til allra gagna málsins ekki fallist á að kærandi hafi gefið út rangt og villandi vottorð, þótt hann hafi vissulega farið út fyrir starfssvið sitt. Þá getur ráðuneytið ekki fallist á að greinargerðin hafi verið gefin út að órannsökuðu máli enda lágu fyrir ítarleg gögn í málinu sem kærandi byggir hana á auk samtali við telpuna, móður og svörum þeirra við spurningum er hann lagði fyrir þær.

Ráðuneytið telur að fullyrðing kæranda um góða geðheilsu telpunnar hafi í ljósi sérgreinar hans á sérsviði læknisfræði hvorki verið ónákvæm né setta fram af óvarkárni og uppfylli skilyrði 11. gr. læknalaga og 3. gr. reglna um gerð og útgáfu læknisvottorða. Mat kæranda er byggt meðal annars á viðtali við telpuna svo og fyrirliggjandi gögnum og verður að telja að hann hafi á grundvelli sérþekkingar sinnar sem barna- og unglingageðlæknir haft fulla burði til að leggja mat á geðheilsu telpunnar.

Að mati kæranda hafi embættið talið sig hafa faglega burði til að gera faglegt endurmat á álitsgerð kæranda, en embættið hafi ekki leitað faglegrar ráðgjafar, til dæmis hjá öðrum barnageðlæknum þar sem embættið telji málið ekki snúast um barnageðlæknisfræði heldur mat á því hvort kærandi hafi við útgáfu greinargerðarinnar farið út fyrir verksvið sitt sem læknir. Embættið hafi hins vegar upplýst að málið hafi fengið ítarlega umfjöllun hjá ónafngreindum sérfræðingum embættisins og að niðurstaða þeirra hafi verið samhljóða. Kærandi fékk hins vegar ekki tækifæri til að kynna sér þau gögn og sjónarmið sem hinir ónafngreindu sérfræðingar embættisins byggðu umfjöllun sína og niðurstöðu sem áminningin var grundvölluð á.

Í gögnum málsins liggja hvorki fyrir upplýsingar um hvaða sérfræðingar embættisins komu að máli kæranda né í hverju hin ítarlega umfjöllun fólst eða hvort um ný sjónarmið eða upplýsingar var að ræða sem kærandi hafi ekki á fyrri stigum málsins fengið tækifæri til að tjá sig um og andmæla. Stjórnvaldi ber að gera grein fyrir öllum sjónarmiðum sem til skoðunar eru og haft geta áhrif á niðurstöðu máls. Þá skal stjórnvald undantekningarlaust gefa málsaðila tækifæri til að andmæla, komi fram ný sjónarmið eða upplýsingar sem hann hefur ekki haft tækifæri til að kynna sér og andmæla. Ráðuneytið telur að andmælaréttur kæranda hafi hvað þetta varðar ekki verið virtur þar sem ekki var kynnt fyrir honum umfjöllun og sjónarmið sérfræðinga embættisins og honum þar með gefinn kostur á að andmæla fyrirhugaðri niðurstöðu eftirlitsmálsins sem byggð var á sjónarmiðum hinna ónafngreindu sérfræðinga embættisins.

Þegar brotið er í bága við 13. gr. stjórnsýslulaga, þannig að aðila máls ekki hefur verið veitt færi á að tjá sig, telst það verulegur annmarki sem leiðir til að íþyngjandi ákvörðun telst yfirleitt ógildanleg. Í máli kæranda er áminning mjög íþyngjandi ákvörðun.

Læknar bera mikla ábyrgð við gerð vottorða, en þau geta haft afgerandi þýðingu bæði varðandi úrskurði opinberra aðila og í dómsmálum, sbr. 4. gr. reglna um gerð og útgáfu læknisvottorða. Kæranda sem lækni bar því að mati ráðuneytisins skv. 11. gr. þágildandi læknalaga að sýna varkárni og nákvæmni við útgáfu greinargerðarinnar, en fyrst og fremst bar honum að gæta hagsmuna telpunnar.

Samkvæmt 14. gr. laga um landlækni og lýðheilsu skal landlæknir veita tilmæli um úrbætur eða áminna eftir atvikum heilbrigðisstarfsmann sem vanrækir starfsskyldur sínar, fer út fyrir verksvið sitt eða brýtur í bága við heilbrigðislöggjöf landsins.

Að mati ráðuneytisins er málsmeðferð Embættis landlæknis ábótavant einkum varðandi 12. og 13. gr. stjórnsýslulaga við töku ákvörðunar um að áminna kæranda.

Með vísan til framanritaðs og fyrirliggjandi upplýsinga og gagna málsins er ákvörðun landlæknis frá 3. apríl 2014, um að áminna kæranda fyrir að fara út fyrir starfssvið sitt sem læknir, með vísan til 1. mgr. 14. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007, felld úr gildi.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun landlæknis frá 3. apríl 2014 um að áminna A, vegna vanrækslu á starfsskyldum er hér með felld úr gildi.