Kæra vegna synjunar Embættis landlæknis um veitingu starfsleyfis sem sjúkraþjálfari

Úrskurður velferðarráðuneytisins nr. 020/2015

Föstudaginn 18. desember 2015 var í velferðarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með bréfi, dags. 20. júlí 2015 kærði A (hér eftir nefnd kærandi), til velferðarráðuneytisins ákvörðun Embættis landlæknis, dags. 26. júní 2015, um að synja kæranda um starfsleyfi sem sjúkraþjálfari.

I. Kröfur.

Kærandi gerir þær kröfur að ákvörðun Embættis landlæknis, dags. 26. júní 2015, um að synja kæranda um starfsleyfi sem sjúkraþjálfari verði felld úr gildi og embættinu gert að gefa út starfsleyfi til handa kæranda samkvæmt umsókn hennar.

II. Málsmeðferð ráðuneytisins.

Ráðuneytið óskaði með bréfi, dags. 7. ágúst 2015, eftir umsögn Embættis landlæknis og öllum gögnum varðandi málið. Embættið óskaði eftir viðbótarfresti til 11. september 2015 til að skila umsögn í málinu og var orðið við þeirri ósk. Umsögn embættisins ásamt gögnum barst velferðarráðuneytinu með bréfi, dags. 10. september 2015, og var hún send kæranda með bréfi ráðuneytisins, dags. 14. september 2015, og gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Athugasemdir kæranda ásamt nýjum gögnum sem hún taldi að vantað hafi með umsókn, bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 25. september 2015.

III. Málavextir.

Kærandi lauk námi á sviði „physiotherapy“ frá J með Diploma dags. 12. júlí 2008 með „the degree of magister“. Í gögnum málsins liggur fyrir lýsing á „NATIONAL HIGHER EDUCATION SYSTEM“ í Póllandi. Þar kemur meðal annars fram að framangreint nám taki tvö til tvö og hálft ár. Til að fá aðgang að því námi þurfti kærandi að hafa lokið fyrrihluta námi, „licencjat“ námi í sjúkraþjálfun sem taki þrjú til þrjú og hálft ár. Í gögnum málsins liggur fyrir DIPLOMA frá framangreinum skóla, dags. 15. júlí 2006, um að kærandi hafi lokið „licencjat“ námi. Má því af framangreindu ætla að kærandi hafi stundað nám í sjúkraþjálfun í að minnsta kosti fimm ár.

Kærandi kærði fyrst ákvörðun Embættis landlæknis um að synja henni um starfsleyfi sem sjúkraþjálfari með bréfi dags. 7. nóvember 2014. Þann 30. mars 2015 sendi velferðarráðuneytið Embætti landlæknis bréf varðandi kæruna. Þar kemur fram að bréf embættisins til kæranda dags. 18. ágúst 2014, verði ekki talin ákvörðun sem sé kæranleg til ráðuneytisins skv. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem einungis komi þar fram að umsókn kæranda verði tekin til afgreiðslu hjá embættinu. Erindi kæranda var því vísað aftur til embættisins til þóknanlegrar afgreiðslu. Ákvörðun embættisins barst kæranda með bréfi dags. 26. júní 2015, þar sem umsókn kæranda um starfsleyfi sem sjúkraþjálfari var synjað.

Þann 20. júlí 2015 var ákvörðun embættisins, dags. 26. júní 2015, kærð til velferðarráðuneytisins.

IV. Málsástæður og lagarök kæranda.

Í kæru, dags. 20. júlí 2015, kemur meðal annars fram að kærandi telur sig hafa á grundvelli bréfs Embættis landlæknis dags. 18. ágúst 2014 verið að kæra ákvörðun. Í bréfi embættisins hafi komið fram að ný umsókn og gögn breyti engu varðandi fyrri niðurstöðu umsagnaraðila, en kæranda hafi verið veittur frestur til 10. ágúst 2014 til að koma að upplýsingum eða athugasemdum, en þar sem engar athugasemdir hafi borist sé umsóknin tekin til afgreiðslu hjá embættinu. Í framangreindu bréfi kom fram að kærandi hefði 3 mánuði til að kæra ákvörðun embættisins til velferðarráðuneytisins. Kærandi hafi sent kæru til ráðuneytisins með bréfi dags. 7. nóvember 2014 og hafi ráðuneytið óskað umsagnar um kæruna. Hafi umsögn embættisins borist með bréfi dags. 8. desember 2014. Þar hafi embættið rakið málsatvik og sjónarmið sín. Þá komi og fram að: „Þar sem engin gögn bárust með nýrri umsókn umsækjanda um frekara nám í sjúkraþjálfun var umsókn umsækjanda synjað, sbr. bréf dags. 18. ágúst 2014“. Ráðuneytið hafi engu að síður sent erindið aftur til embættisins á grundvelli 7. gr. stjórnsýslulaga þar sem ekki hafi legið fyrir stjórnvaldsákvörðun sem hafði verið kæranleg til ráðuneytisins. Að mati kæranda sé málsmeðferðin ekki í samræmi við staðreyndir málsins þar sem í kæru hafi falist beiðni um endurskoðun á afstöðu embættisins til starfsleyfisumsóknarinnar, þar sem skilningur kæranda hafi verið sá að málið væri til lykta leitt. Hafi það einnig verið skilningur embættisins sem hafi verið áréttaður í bréfi til ráðuneytisins dags. 8. desember 2014. Með vísan til framanritaðs telji kærandi að ráðuneytinu hafi borið að taka málið til efnislegrar afgreiðslu.

Endurskoðuð afstaða embættisins liggi nú fyrir skv. bréfi dags. 26. júní 2015. Þar sé fyrri afstaða embættisins áréttuð og umsókn um starfsleyfi hafnað. Kærandi óski eftir að ráðuneytið endurskoði ákvörðun embættisins, þar sem kærandi telji hana ranga og ógildanlega. Kærandi byggi kröfu sína á eftirfarandi sjónarmiðum:

Í fyrsta lagi telji kærandi að ákvörðunin sé ógildanleg og efnislega röng þar sem málið hafi ekki verið nægilega rannsakað. Ákvæði rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga sé ekki fullnægt. Nám kæranda hafi ekki verið borið saman við nám í Háskóla Íslands í sjúkraþjálfun né hafi verið lagt sjálfstætt mat á umsókn kæranda. Einungis hafi verið stuðst við umsögn sjúkraþjálfunarskorar læknadeildar Háskóla Íslands frá 29. janúar 2010. Embættið hafi ekki, þrátt fyrir að lögð hafi verið fram ný gögn, óskað eftir nýrri umsögn. Umsögnin frá 29. janúar 2010 sé að mati kæranda ófullnægjandi, aðeins sé fjallað um þær námsgreinar sem kærandi hafi ekki lagt stund á. Umsögnin geti ekki ein og sér verið grundvöllur neikvæðrar afgreiðslu embættisins á umsókn kæranda um starfsleyfi.

Í öðru lagi byggir kærandi á því að námið sé viðurkennt í Póllandi og á EES-svæðinu og þar af leiðandi beri embættinu að viðurkenna það hér á landi í samræmi við þá meginreglu að fullgilt nám innan EES eigi að teljast fullgilt á efnahagssvæðinu öllu. Skýrar heimildir og rökstuðningur þurfi að liggja fyrir ef víkja eigi frá þeirri meginreglu.

Í þriðja lagi geri kærandi athugasemdir við að í forsendum niðurstöðu embættisins sé ekki vikið að þeim lögum og reglugerðum er gildi um veitingu starfsleyfis, en um það gildi meðal annars 6. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn nr. 34/2012, 3. gr. reglugerðar um menntun réttindi og skyldur sjúkraþjálfara og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi nr. 1127/2012 og reglugerð nr. 461/2011 um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum. Í ákvörðun embættisins sé ekki gerð grein fyrir hvaða skilyrði kærandi uppfylli ekki og verði ekki af henni ráðið hvaða sjónarmið liggi til grundvallar synjuninni „önnur en þau er fram koma í næstum 6 ára gamalli umsögn Háskóla Íslands. Þannig geti kærandi ekki áttað sig á því hvaða lögbundnu skilyrði fyrir útgáfu starfsleyfis landlæknir telji að skorti“. Kærandi telji sig uppfylla öll skilyrði fyrir útgáfu starfsleyfis og að velferðarráðuneytið hafi sjálfstæða rannsóknarskyldu við úrlausn málsins.

V. Málsástæður og lagarök Embættis landlæknis.

Í umsögn embættisins, dags. 10. september 2015, er forsaga málsins rakin. Þar kemur fram að kærandi hafi sótt um starfsleyfi sem sjúkraþjálfari með umsókn, dags. 17. júlí 2014, og hafi umsókninni fylgt gögn. Kærandi hafi áður sótt um starfsleyfi með umsókn dags. 30. nóvember 2009. Embættið hafi þá leitað umsagnar sjúkraþjálfunarskorar við læknadeild Háskóla Íslands vegna fyrri umsóknar kæranda eins og mælt var fyrir um í þágildandi lögum um sjúkraþjálfara nr. 58/1976. Í umsögn sjúkraþjálfunarskorar sem dagsett er 29. janúar 2010 segi:

„A er með próf frá J í Póllandi. Það er byggt upp á 3. ára grunnnámi og 2. ára framhaldsnámi. Uppbygging námsins er allfrábrugðin námi í þeim löndum þar sem sjúkraþjálfun hefur verið stunduð í mörg ár. Inn í þetta blandast kennsla í tungumálum (enska) og er tímafjöldi í því fagi t.d. helmingi meiri en í líffærafræði. Auk þess inniheldur námið greinar eins og ýmsar íþróttir, túrisma, o.fl., en lítil áhersla er lögð á grunngreinar sjúkraþjálfunar. Ekki kemur fram áhersla á klíníska rökhugsun né frumkvæði við val á sannreyndum meðferðarformum. Eitthvað er kennt um töl- og aðferðarfræði, en ekki er ljóst hvort náminu lauk með sjálfstæðu lokaverkefni.

Af ofangreindu er ljóst að nám A getur ekki talist sambærilegt við nám í sjúkraþjálfun við Háskóla Íslands.“

Niðurstaða embættisins hafi verið að ekki væri unnt að mæla með að kærandi fengi starfsleyfi sem sjúkraþjálfari.

Embættinu hafi ekki borist andmæli frá kæranda vegna umsagnar sjúkraþjálfunarskorar.

Engin frekari gögn hafi borist með umsókn kæranda, dags. 17. júlí 2014, og hafi umsóknin verið afgreidd með bréfi dags. 18. ágúst 2014. Embættinu hafi verið gert að taka umsókn kæranda til þóknanlegrar meðferðar með bréfi velferðarráðuneytisins dags. 30. mars 2015, þar sem ráðuneytið taldi að ekki hefði verið tekin ákvörðun í máli kæranda skv. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Í framhaldi af framangreindu bréfi ráðuneytisins og á grundvelli gagna er bárust embættinu með bréfi ráðuneytisins dags. 9. apríl 2015, hafi verið farið yfir umsókn kæranda.

Þá kemur fram í framangreindri umsögn embættisins að hlutverk þess sé að veita starfsleyfi til þeirra er uppfylla skilyrði laga og reglugerða varðandi löggiltar heilbrigðisstéttir. Í tilviki sjúkraþjálfara séu skilyrði sett fram í reglugerð nr. 1127/2012.

Til að embættinu sé unnt að veita starfsleyfi á grundvelli náms í öðru landi verði að meta innihald náms og verði slíkt mat að fara fram hjá menntastofnunum sem búi yfir nauðsynlegri sérþekkingu til að geta framkvæmt slíkt mat. Embættið hafi ekki forsendur til að taka ekki mark á umsögn sem unnin sé af fagfólki í Háskóla Íslands um nám sem fram hefur farið erlendis. Embættið beri vissulega endanlega ábyrgð á ákvörðunum sem teknar séu á grundvelli umsagna menntastofnana. Synjun embættisins á umsókn kæranda sé byggð á fyrirliggjandi umsögn Háskóla Íslands, „þ.e. að kærandi hafi ekki lokið námi sem krafist er hér á landi til að uppfylla skilyrði til að hljóta starfsleyfi sem sjúkraþjálfari“. Hvað varði athugasemd kæranda í kæru um að ekki sé gerð grein fyrir þeim skilyrðum sem ekki séu uppfyllt, séu þær réttar. Í umsögn Háskóla Íslands sé aftur á móti gerð grein fyrir því að kæranda skorti verulega nám til að námsskilyrði hér á landi séu uppfyllt. Með vísan til 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011 hafi embættinu borið að benda kæranda á þær leiðir sem séu í boði samkvæmt ákvæði 16. gr. framangreindrar reglugerðar, þ.e. að kærandi lyki annað hvort aðlögunartíma undir handleiðslu, eða tæki hæfnispróf. Að mati embættisins breyti það þó ekki því mati að rétt hafi verið að synja kæranda um starfsleyfi á grundvelli fyrirliggjandi gagna. Þá hafi kærandi ekki aflað sér starfsreynslu sem sjúkraþjálfari.

VI. Niðurstaða ráðuneytisins.

Kæran lýtur að synjun Embættis landlæknis um útgáfu starfsleyfis sem sjúkraþjálfari til handa kæranda frá 20. júní 2015. Kærandi fer fram á að ákvörðun Embættis landlæknis verði felld úr gildi og embættinu gert að veita kæranda starfsleyfi sem sjúkraþjálfari. Um forsögu málsins og málavexti er vísað til framanritaðs.

Eins og fram kemur í kæru telur kærandi að ráðuneytinu hafi borið að taka kæru dags. 7. nóvember 2014 til efnislegrar afgreiðslu. Ráðuneytið upplýsti bæði kæranda og embættið með bréfi dags. 30. mars 2015, að af gögnum málsins yrði ekki ráðið að fyrir lægi ákvörðun embættisins um að synja kæranda um starfsleyfi sem sjúkraþjálfari, sem sé kæranleg til ráðuneytisins skv. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem einungis hafi komið fram í framangreindu bréfi að umsókn kæranda hafi verði tekin til afgreiðslu hjá embættinu. Í 2. mgr. 26. gr. segi: Ákvörðun sem ekki bindur enda á mál, verður ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Með vísan til framanritaðs hafi mál kæranda því verið vísað aftur til þóknanlegrar afgreiðslu hjá Embætti landlæknis.

Kærandi telur að ákvörðun embættisins sé ógildanleg og efnislega röng þar sem málið hafi ekki verið nægilega rannsakað skv. 10. gr. stjórnsýslulaga. Þá hafi nám kæranda ekki verið borið saman við nám í Háskóla Íslands í sjúkraþjálfun né hafi verið lagt sjálfstætt mat á umsókn kæranda. Embættið hafi einungis stuðst við umsögn sjúkraþjálfunarskorar læknadeildar Háskóla Íslands frá 29. janúar 2010. Þrátt fyrir að lögð hafi verið fram ný gögn, hafi embættið ekki óskað eftir nýrri umsögn. Umsögnin frá 29. janúar 2010 sé að mati kæranda ófullnægjandi, því þar sé aðeins fjallað um þær námsgreinar sem kærandi hafi ekki lagt stund á. Að mati kæranda geti umsögnin ekki ein og sér verið grundvöllur neikvæðrar afgreiðslu embættisins á umsókn kæranda um starfsleyfi.

Þá telur kærandi að námið sitt sé viðurkennt í Póllandi og á EES-svæðinu og þar af leiðandi beri embættinu að viðurkenna það hér á landi í samræmi við þá meginreglu að fullgilt nám innan EES eigi að teljast fullgilt á efnahagssvæðinu öllu. Skýrar heimildir og rökstuðningur þurfi að liggja fyrir ef víkja eigi frá þeirri meginreglu.

Í forsendum niðurstöðu embættisins sé ekki vikið að þeim lögum og reglugerðum er gildi um veitingu starfsleyfis, en um það gildi meðal annars 6. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn nr. 34/2012, 3. gr. reglugerðar um menntun réttindi og skyldur sjúkraþjálfara og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi nr. 1127/2012 og reglugerð nr. 461/2011 um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum. Í ákvörðun embættisins sé ekki gerð grein fyrir hvaða skilyrði kærandi uppfylli ekki og verði ekki af henni ráðið hvaða sjónarmið liggi til grundvallar synjuninni. Einungis sé litið til 6 ára gamallar umsagnar Háskóla Íslands. Kærandi geti því ekki áttað sig á því hvaða lögbundnu skilyrði landlæknir telji að skorti fyrir útgáfu starfsleyfis.

Um umsókn kæranda um starfsleyfi sem sjúkraþjálfari, dags. 17. júlí 2014 og kæru dags. 20. júlí 2015, gilda lög um heilbrigðisstarfsmenn nr. 34/2012, sem tóku gildi 1. janúar 2013, reglugerð um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum, nr. 461/2011, sem sett er með stoð í lögum um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til starfa hér á landi, en þau lög innleiða tilskipun 2005/36/EB og reglugerð um menntun, réttindi og skyldur sjúkraþjálfara og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi nr. 1127/2012.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum, sem eru í enskri þýðingu, lauk kærandi námi á sviði „physiotherapy“ frá J með Diploma dags. 12. júlí 2008 með „the degree of magister“. Í gögnum málsins liggur fyrir lýsing á „NATIONAL HIGHER EDUCATION SYSTEM“ í Póllandi. Þar kemur meðal annars fram að framangreint nám taki tvö til tvö og hálft ár. Til að fá aðgang að því námi þurfti kærandi að hafa lokið fyrrihluta námi, „licencjat“ námi í sjúkraþjálfun sem taki þrjú til þrjú og hálft ár. Í gögnum málsins liggur fyrir DIPLOMA frá framangreinum skóla, dags. 15. júlí 2006. um að kærandi hafi lokið „licencjat“ námi. Má því af framangreindu ætla að kærandi hafi stundað nám í sjúkraþjálfun í að minnsta kosti fimm ár. Þá liggur fyrir í gögnum málsins vottorð frá heilbrigðisráðuneyti Póllands, útgefnu 12. júlí 2008, um að kæranda sem handhafa „degree of Magister (Master) of Physiotherapy“, sé heimilt að starfa sem slík í Póllandi. Þá hefur kærandi lagt fram „Evaluation checklist frá „ICD GLOBAL CREDENTIALS EVALUTATION SERVICES Summary of evalutation of educational credentials“ þar sem nám kæranda er borið saman við nám í sjúkraþálfun, annars vegar vegna starfsleyfis í W dags. 20. febrúar 2014 og hins vegar vegna starfsleyfis í F dags 4. mars 2014. Af því mati má ráða að námi kæranda sé ábótavant í Bandaríkjunum í eftirfarandi greinum:

Hvað varðar „General Education: Physical Science: Two one semester courses in physics with laboratory required“ og í „Professional Education: Clinical Science- Examination &Evaluation: Integumentary System.“ Varðandi frekari lýsingu á framanrituðum samanburði er vísað til matsins í heild. Þá liggja fyrir vottorð um þátttöku kæranda á ýmsum námskeiðum á vegum „Reha+“ á sviði sjúkraþjálfunar og fimm „Diploma“ öll frá nóvember 2013, um að kærandi hafi lokið námskeiðum frá „School of massage“ í Varsjá.

Samkvæmt vottorði um starfsreynslu kæranda í Póllandi dags. 5. apríl 2007 starfaði kærandi sem sjúkraþjálfari á endurhæfingardeild „Rehabilitation Department“ frá 1. ágúst 2006 til 31. mars 2007 og krabbameinsdeild frá 1. apríl 2007 til 28. janúar 2008.

Í gögnum málsins er einnig er að finna upplýsingar um starfsreynsla kæranda á Íslandi. Má þar nefna ódagsett vottorð frá X, í Reykjavík um að kærandi hafi starfað í tvö ár sem „spa and massage therapist“. Þá liggja fyrir meðmæli frá deildarstjóra á Z dags. 23. febrúar 2015. Þaðan sem kærandi fær hin bestu meðmæli og að gott sé að hafa fagmanneskju þegar komi að hreyfingu heimilisfólks. Ekki kemur fram að kærandi hafi starfað á sviði sjúkraþjálfunar.

Þar sem nám kæranda fór fram utan Íslands bar við mat á umsókn kæranda að beita ákvæðum 2. mgr. 3. gr. reglugerðar um menntun, réttindi og skyldur sjúkraþjálfara og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi, nr. 1127/2012, en þar er vísað til reglugerðar um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfsmanna frá öðrum EES-ríkjum, nr. 461/2011, og tilskipunar 2005/36/EB, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi.

Í 2. gr. reglugerð nr. 461/2011 er kveðið á um gildissvið hennar. Þar kemur fram að hún gildi um rétt til að bera starfsheiti löggiltrar heilbrigðisstéttar hér á landi og starfa sem slíkir, fyrir umsækjendur frá EES-ríki, sem hafi aflað sér fullnægjandi menntunar í öðru EES-ríki.

Í II. kafla reglugerðar, nr. 461/2011, er fjallað um sjálfkrafa viðurkenningu og útgáfu starfsleyfa og sérfræðileyfa á grundvelli samræmingar lágmarkskrafna um menntun. Reglugerðin innleiðir m.a. III. bálk tilskipunar 2005/36/EB. I. kafli tilskipunarinnar fjallar um hið svokallaða almenna kerfi til viðurkenningar á vitnisburði um nám sbr. II. kafla reglugerðar nr. 461/2011. III. kafli tilskipunarinnar fjallar um viðurkenningu á grundvelli samræmingar lágmarkskrafna menntunar, sbr. II. kafla reglugerðar nr. 461/2011. Í 21. gr. III. kafla eru ákvæði um meginregluna um sjálfkrafa viðurkenningu. Löggiltar heilbrigðisstéttir sem hér falla undir eru læknar, hjúkrunarfræðingar, ljósmæður, tannlæknar og lyfjafræðingar. Aðrar löggiltar heilbrigðisstéttir, þar með talið sjúkraþjálfarar, falla undir hið svokallaða almenna kerfi, til viðurkenningar á vitnisburði um nám, útgáfu starfsleyfa og sérfræðileyfa þegar lágmarkskröfur um menntun eru ekki samræmdar, skv. III. kafla reglugerðar nr. 461/2011, sbr. I. kafla III. bálks tilskipunar 2005/36/EB um staðfesturétt.

Í 1. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 461/2011 eru taldar upp löggiltar heilbrigðisstéttir hér á landi, aðrar en þær fimm sem falla undir sjálfkrafa viðurkenningu. Þar kemur meðal annars fram að umsækjandi eigi rétt á starfsleyfi ef hann leggur fram hæfnisvottorð eða vitnisburð um formlega menntun og hæfi sem krafist sé í öðru EES-ríki til að geta starfað þar innan löggiltra heilbrigðisstétta.

Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 461/2011 á umsækjandi sem er með nám sem er meira en einu þrepi neðar í þrepaskiptingu menntunar og hæfis, en samsvarandi menntun á Íslandi, sbr. fylgiskjal II með reglugerðinni, ekki rétt á starfsleyfi hér á landi. Undir d -lið 11. gr. tilskipunarinnar sbr, fylgiskjal II með reglugerð nr. 461/2011, falla prófskírteini sem votta að handhafi hafi á fullnægjandi hátt lokið a.m.k. þriggja en mest fjögurra ára námi eftir framhaldsskólastigið eða samsvarandi tíma í hlutanámi við háskóla eða æðri menntastofnun eða aðra stofnun á sama skólastigi og hafi, eftir atvikum, lokið því faglega námi sem krafist sé til viðbótar eftir framhaldsskólastigið. Undir e -lið 11. gr. falla prófskírteini sem votta að handhafi hafi á fullnægjandi hátt lokið a.m.k. fjögurra ára námi eftir framhaldsskólastigið eða samsvarandi hlutanámi við háskóla eða æðri menntastofnun eða aðra stofnun á sama stigi og hafi, eftir atvikum, lokið því faglega námi sem krafist er til viðbótar námi eftir framhaldsskólastigið.

Sjúkraþjálfarar á Íslandi sem lokið hafa fjögurra ára BS-prófi í sjúkraþjálfun frá námsbraut í sjúkraþjálfun frá læknadeild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands eru flokkaðir samkvæmt þrepaskiptingunni undir d–lið. Sjúkraþjálfarar (Fizjoterapeuta) sem lokið hafa PSM-Diploma from post-secondary level more than 4 years) í Póllandi eru flokkaðir undir e-lið 11. gr. tilskipunarinnar. Samkvæmt flokkun sjúkraþjálfara í Póllandi í e-lið. 11. gr. tilskipunarinnar á kærandi því að hafa lokið a.m.k. fjögurra ára námi eftir framhaldsskólastigið.

Þá er í l. mgr. 12. gr. tilskipunarinnar fjallað um jafna stöðu prófskírteina þar sem fram kemur að litið skuli á hvern vitnisburð um formlega menntun og hæfi eða safn slíkra vitnisburða sem gefnir eru út af lögbæru yfirvaldi í aðildarríki og votta að handhafi hafi á fullnægjandi hátt lokið námi í Bandalaginu, sem aðildarríki metur á samsvarandi stigi og veiti rétt til aðgangs að eða stundunar starfsgreinar eða búa sig undir að stunda þá starfsgrein, sem vitnisburður um formlega menntun og hæfi af því tagi sem um getur í 11. gr. þ.m.t. sama þrep.

Í 13. gr. tilskipunarinnar kemur meðal annars fram að ef aðgangur að eða stundun lögverndaðrar starfsgreinar í gistiríki, í tilviki kæranda á Íslandi, sé háð skilyrðum um sérstaka faglega menntun og hæfi, skuli lögbært yfirvald aðildarríkis heimila umsækjanda, að fá aðgang að og stunda starfsemi, sem hefur undir höndum hæfnisvottorð eða vitnisburð um faglega menntun og hæfi, sem krafist er í öðru aðildarríki (Póllandi) til að hefja og stunda starfsemi á yfirráðasvæði þess. Hæfnisvottorðið eða vitnisburðurinn um formlega menntun og hæfi skal uppfylla það skilyrði að vera gefinn út af lögbæru yfirvaldi sem er tilnefnt (Póllandi) í samræmi við lög eða stjórnvaldsfyrirmæli þess ríkis og skal staðfesta að fagleg menntun og hæfi samsvari a.m.k. næsta þrepi á undan því þrepi sem krafist er hér á landi skv. 11. gr. Að mati ráðuneytisins uppfyllir hæfisvottorð kæranda framangreint skilyrði þar sem nám sjúkraþjálfara hér á landi er flokkað í d-lið en e-lið í Póllandi.

Í 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011 er fjallað um uppbótarráðstafanir, sbr. 14. gr. tilskipunar 2005/36/EB, en þar segir að ákvæði 13. gr. tilskipunarinnar komi ekki í veg fyrir að heimilt sé að krefjast þess að umsækjandi ljúki allt að þriggja ára aðlögunartíma eða taki hæfnispróf. Í 17. gr. reglugerðarinnar er fjallað um aðlögunartíma og í 18. gr. reglugerðarinnar er fjallað um hæfnispróf. Samkvæmt 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011 er „landlækni heimilt að krefjast þess að umsækjandi ljúki annaðhvort allt að þriggja ára aðlögunartíma undir handleiðslu eða taki hæfnispróf“. Skilyrði skv. a-lið reglugerðarinnar er að sá námstími sem umsækjandi leggur fram vitnisburð um að hafa lokið, sé a.m.k. einu ári styttra en krafist er hér á landi, skv. b -lið að námið sé verulega frábrugðið að inntaki í samanburði við það nám sem unnt er að stunda hér á landi eða skv. c-lið að sú starfsgrein sem er lögvernduð á Íslandi samsvari ekki starfsgrein umsækjanda og munurinn felist í sérstöku námi sem krafist sé hér á landi og sé að inntaki verulega frábrugðið því sem liggur að baki hæfnisvottorði umsækjanda eða vitnisburði hans um formlega menntun og hæfi.

Ráðuneytið getur fyrir sitt leyti fallist á með kæranda að hvorki komi nægilega skýrt fram í umsögn sjúkraþjálfunarskorar Háskóla Íslands, né ákvörðun Embættis landlæknis hvaða námsgreinar sem hafi grundvallar þýðingu í starfi sjúkraþjálfara skorti. Tilgangur umsagna frá fagaðilum er að bera saman nám umsækjanda við námskröfur hér á landi bæði hvað varðar innihald og námslengd. Það er ekki hlutverk umsagnaraðila að leggja mat á hvort umsækjandi uppfylli skilyrði laga og reglugerða til að öðlast starfsleyfi hér á landi, það er hlutverk Embættis landlæknis og bar við töku ákvörðunar um umsókn kæranda að líta til þess lagaumhverfis sem í gildi er hér á landi. Þá er að mati ráðuneytisins ekki hlutverk sjúkraþjálfunarskorar að mæla með eða á móti því að kæranda yrði veitt starfsleyfi, þar sem það er á ábyrgð Embættis landlæknis með hliðsjón af umsögn sjúkraþjálfunarskorar um nám kæranda, að taka ákvörðun um útgáfu starfsleyfis

Ráðuneytið getur fyrir sitt leyti fallist á að í ljósi nýrra gagna hefði verið æskilegt að afla nýrrar umsagnar. Nákvæmur samanburður á innihaldi náms þarf að liggja fyrir til að unnt sé að meta hvort unnt sé að beita ákvæðum 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011 um umsókn kæranda hvað varðar uppbótarráðstafanir.

Í kæru er þess krafist að ákvörðun embættisins verði felld úr gildi. Til að það sé unnt þurfa ákveðin skilyrði að vera uppfyllt. Má þar nefna brot á málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttar.

Ráðuneytið telur að embættinu sé skylt að leiðbeina um það hvernig eigi að bera sig að við að afla starfsréttinda hér á landi. Þá beri embættinu að kalla eftir gögnum er það telur skorta til að unnt sé að taka upplýsta ákvörðun.

Þá fullyrðir kærandi að nám hennar sé viðurkennt í Póllandi og á EES-svæðinu og þar af leiðandi beri embættinu að viðurkenna það hér á landi í samræmi við þá meginreglu að fullgilt nám innan EES eigi að teljast fullgilt á efnahagssvæðinu öllu og að skýrar heimildir og rökstuðningur þurfi að liggja fyrir ef víkja eigi frá þeirri meginreglu.

Rétt þykir að taka fram hvað varðar fullyrðingu kæranda um viðurkenningu náms hennar, að í öðrum EES-ríkjum eru námskröfur í sjúkraþjálfun mjög mismunandi. Því er hverju ríki heimilt að skoða innihald og námslengd og bera saman við þær kröfur sem gerðar eru til náms sem veitir rétt til starfsleyfis. Gæta skal þó að ákvæðum 16. gr. reglugerðar nr. 461/2011 sbr. 14. gr. tilskipunar 2005/36/EB, og eftir atvikum að krefjast þess að umsækjandi ljúki aðlögunartíma eða taki hæfnispróf.

Ráðuneytið telur að í vottorðum um starfsreynslu kæranda komi ekki nægilega skýrt fram hvað kærandi hafi starfað við hér á landi. Starfsreynsla kæranda í Póllandi virðist þó, samkvæmt þýðingum, vera á sviði sjúkraþjálfunar. Er því að mati ráðuneytisins mikilvægt að lagt sé mat á ný viðbótargögn er kærandi hefur lagt fram.

Að mati ráðuneytisins er ákvörðun embættisins hvorki nægilega rökstudd né heimfærð undir þau laga- og reglugerðarákvæði sem gilda um umsókn kæranda. Þá hafi kæranda ekki verið gerð grein fyrir þeim skilyrðum sem ekki séu uppfyllt. Er þá einkum átt við hvað í námi kæranda sé frábrugðið námsefni sem hefur grundvallarþýðingu í starfi sjúkraþjálfara og í hverju munur sé á inntaki og lengd náms kæranda og því námi sem krafist er hér á landi.

Þá er að mati ráðuneytisins ákvörðun embættisins, hvað form og efni varðar verulega ábótavant. Ekki er vikið að þeim lögum og reglugerðum sem gilda um umsókn kæranda og veitingu starfsleyfis í sjúkraþjálfun í ákvörðun embættisins dags. 26. júní 2015.

Ákvörðun embættisins um að synjun um starfsleyfi á að grundvallast á heimfærslu málsatvika til lagaskyldu. Mál þarf að vera rannsakað og tryggt að fyrirliggjandi séu öll nauðsynlegra gögn. Ákvörðun á að vera efnislega skýr svo að málsaðili geti skilið hana og metið réttarstöðu sína. Frá afgreiðslu fyrri umsóknar kæranda árið 2009 hefur nýtt lagaumhverfi tekið gildi. Má þar nefna lög um heilbrigðisstarfsmenn nr. 34/2012, reglugerð um menntun, réttindi og skyldur sjúkraþjálfara og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi nr. 1128/2012 og reglugerð um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi heilbrigðisstarfstarfsmanna frá örðum EES-ríkjum nr. 461/2011, sem innleiðir tilskipun 2005/36/EB um sama efni.

Að öðru leyti gerir ráðuneytið ekki athugasemdir við málsmeðferð Embættis landlæknis.

Ráðuneytið getur með vísan til framanritaðs fallist á þá kröfu kæranda að ákvörðun Embættis landlæknis um að synja kæranda um starfsleyfi verði felld úr gildi.

Með vísan til framanritaðs er synjun landlæknis um útgáfu starfsleyfis til handa kæranda sem sjúkraþjálfari felld úr gildi og lagt fyrir embættið að taka umsókn kæranda til nýrrar meðferðar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem fram koma hér að framan.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun landlæknis um synjun á útgáfu starfsleyfis sem sjúkraþjálfari til A er felld brott.