ÁLITSGERÐ nefndar skv. 27. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins í máli nr. 2/2003.

Aðilar máls þessa eru iðnaðar- og viðskiptaráðuneytið, kt. 650169-1079, Arnarhvoli, Reykjavík og A forstjóri Löggildingarstofu.

2. Málavextir.
2.1. Málsmeðferð fyrir nefndinni.
Mál þetta barst nefndinni með bréfi iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins dags. 8. apríl 2003, þar sem upplýst var að sama dag hafi A verið veitt lausn um stundarsakir frá embætti forstjóra Löggildingarstofu og þess óskað að nefndin taki málið til rannsóknar. Í bréfinu segir að ástæða lausnarinnar sé sú að samkvæmt mati ráðuneytisins sé og hafi verið óreiða á fjárreiðum og bókhaldi Löggildingarstofu í skilningi 3. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins (hér eftir nefnd starfsmannalög). Bréfinu fylgdi greinargerð Ríkisendurskoðunar um tiltekin atriði í fjármála- og eignaumsýslu Löggildingarstofu frá febrúar 2003 og bréf Ríkisendurskoðunar dags. 20. janúar 2003 varðandi lok endurskoðunar og gerð ársreiknings. Vísaði ráðuneytið til þess að í báðum þessum samantektum komi fram margvíslegar athugasemdir við bókhald og fjárreiður Löggildingarstofu. Einnig voru meðfylgjandi bréfi ráðuneytisins afrit af bréfi þess til A dags. 21. febrúar 2003 þar sem lýst er mati ráðuneytisins á framangreindum ávirðingum og honum jafnframt tilkynnt að ráðuneytið hafi í hyggju að veita honum tímabundna lausn frá embætti svo og andsvör af hálfu A við því bréfi dags. 10. mars 2003. Loks fylgdi bréfi ráðuneytisins til nefndarinnar afrit af bréfi þess til A þar sem honum er tilkynnt um ákvörðun ráðuneytisins um tímabundna lausn frá embætti.

Af hálfu formanns nefndarinnar var þann 9. apríl 2003 sent bréf til fjármálaráðuneytis og þess óskað að skipaðir yrðu tveir nefndarmenn til þess að fjalla um málið, auk formanns, sbr. 2. og 3. málslið 2. mgr. 27. gr. starfsmannalaga. Þá var A sent bréf sama dag til að upplýsa um stöðu málsins.

Með bréfi dags. 16. apríl 2003 tilkynnti fjármálaráðuneytið formanni nefndarinnar, Björgu Thorarensen, að það hefði skipað Gísla Tryggvason, hdl. og Sigurð Tómas Magnússon, héraðsdómara, í nefndina til meðferðar málsins, auk formannsins. Hinn fyrrnefndi var skipaður eftir tilnefningu heildarsamtaka starfsmanna ríkisins en hinn síðarnefndi eftir tilnefningu iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins.

Fyrsti fundur nefndarinnar við meðferð málsins var haldinn með umboðsmönnum málsaðila þann 28. apríl 2003. Við meðferð málsins fyrir nefndinni kom fram af hálfu iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins Hrafnkell Óskarsson lögfræðingur og Ragnar H. Hall hrl. af hálfu A. Að lokinni gagnasöfnun og framlagningu greinargerða af hálfu aðila var málið reifað munnlega af umboðsmönnum þeirra þann 16. júní 2003. Þá komu jafnframt til viðtals við nefndina A og Páll Magnússon, aðstoðarmaður iðnaðar- og viðskiptaráðherra.

2.2. Málsatvik.
Á grundvelli gagna málsins og atriða sem komið hafa fram við munnlega reifun þess, verða atvik málsins nú rakin. A var skipaður forstjóri Löggildingarstofu til fimm ára frá og með 1. apríl 1997. Hann var að nýju skipaður í starfið til fimm ára frá og með 1. apríl 2002. Löggildingarstofa er ríkisstofnun sem heyrir undir viðskiptaráðherra og starfar samkvæmt lögum nr. 155/1996. Hlutverk hennar, skv. 2. gr. laganna er að hafa með höndum faggildingu, löggildingu og eftirlit því tengt eftir því sem nánar er ákveðið í lögum. Samkvæmt 3. gr. skipar ráðherra þrjá menn í stjórn stofnunarinnar til þriggja ára í senn. Verkefni stjórnarinnar, samkvæmt þessari lagagrein, eru eftirfarandi; að hafa umsjón með rekstri stofnunarinnar, að samþykkja starfsáætlanir hennar, fjárhagsáætlanir og fjárhagsuppgjör, að gera tillögur til ráðherra um gjaldskrá og sjá til þess að starfshættir séu á hverjum tíma gagnsæir. Samkvæmt 4. gr. laganna eru verkefni forstjóra stofnunarinnar eftirfarandi; að stýra faglegu starfi hennar, hafa umsjón með rekstri og að ráða aðra starfsmenn.

Í framhaldi af endurskoðun sinni á reikningum Löggildingarstofu vegna ársins 2001 ákvað Ríkisendurskoðun að framkvæma sérstaka úttekt á tilteknum þáttum í fjármála- og eignaumsýslu stofnunarinnar og hófst vinna við þá úttekt sumarið 2002. Þann 21. janúar 2003 skilaði Ríkisendurskoðun til Löggildingarstofu drögum að lokaskýrslu vegna endurskoðunar fyrir árið 2001. Ennfremur sendi Ríkisendurskoðun Löggildingarstofu til umsagnar drög að fyrrnefndri úttekt í fjármála- og eignaumsýslu stofnunarinnar. Var Löggildingarstofu veittur tveggja daga frestur til að þess að skila athugasemdum sínum til Ríkisendurskoðunar um fyrrnefnd gögn. Bárust athugasemdir stofnunarinnar til Ríkisendurskoðunar með bréfi dags. 23. janúar 2003. Með bréfi Löggildingarstofu til Ríkisendurskoðunar dags. 27. janúar 2003 var óskað eftir lengri fresti til þess að fjalla um fyrrgreind gögn. Var farið fram á að í lokaskýrslu Ríkisendurskoðunar yrði sérstaklega fjallað um þær endurbætur sem framkvæmdar hefðu verið innan Löggildingarstofu á árinu 2002 og einnig að fjallað yrði með skipulögðum hætti um áhrif veikinda fyrrverandi skrifstofustjóra stofnunarinnar á störf hans og rekstur Löggildingarstofu.

Ríkisendurskoðun lauk úttekt á tilteknum þáttum í fjármála- og eignaumsýslu stofnunarinnar með greinargerð, sem var send iðnaðar- og viðskiptaráðuneytinu með bréfi dags. 7. febrúar 2003. Í innganginum segir eftirfarandi um niðurstöður úttektarinnar:

Jafnframt sendi Ríkisendurskoðun ráðuneytinu afrit endurskoðunarbréfs Ríkisendurskoðunar til Löggildingarstofu dags. 20. janúar 2003, þar sem fram komu ýmsar athugasemdir til viðbótar þeim er greindi í fyrrnefndri skýrslu og tóku m.a. til launamála, innkaupa, ferðareikninga, risnu og gjafa, styrkja, eignakaupa og innra eftirlits.

Með bréfi iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins dags. 21. febrúar 2003 var A tilkynnt að ráðherra íhugaði að veita honum tímabundna lausn frá embætti forstjóra Löggildingarstofu vegna stórfelldrar óreiðu á bókhaldi og fjárreiðum stofnunarinnar. Er þar vísað til greinargerðar og endurskoðunarbréfs Ríkisendurskoðunar og því lýst að ráðuneytið hafi athugað efni þeirra og forsendur og átt fund með ríkisendurskoðanda um málið. Jafnframt hafi svarbréf Löggildingarstofu við endurskoðunarbréfinu og greinargerðardrögum dags. 23. janúar 2003 verið skoðað. Í fyrrgreindu bréfi ráðuneytisins eru raktar einstaka athugasemdir Ríkisendurskoðunar í sex megin þáttum og því lýst að með hliðsjón af því og heildarmati ráðuneytisins á þeim ávirðingum teldi ráðherra tilefni til að veita A lausn um stundarsakir frá embætti forstjóra Löggildingarstofu, sbr. 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga. Tekið er fram að ráðuneytið vildi þó gefa A kost á að lýsa viðhorfi sínu til málsins, áður en endanleg ákvörðun yrði tekin. Var A veittur frestur til 28. febrúar 2003 til þess að koma að andmælum. Að þeim tíma liðnum yrði tekin afstaða til þess hvort ástæða væri til þess að veita honum lausn um stundarsakir frá embætti eða eftir atvikum beita vægari úrræðum. Var frestur þessi síðar framlengdur til 10. mars 2003. Þann dag var ráðuneytinu send greinargerð Ragnars H. Hall hrl., f.h. A með fylgigögnum. Í greinargerðinni er tekin afstaða til einstaka ávirðinga í bréfi ráðuneytsins, en jafnframt mótmælt of skömmum fresti til andmæla. Voru athugasemdir A kynntar ríkisendurskoðanda og ræddar á fundi ráðuneytisins með Ríkisendurskoðun þann 14. mars 2003.

Við meðferð málsins hjá nefndinni kom fram að A óskaði viðræðna við ráðuneytið, eftir að hann skilaði athugasemdum sínum þann 10. mars, til að ræða möguleika á öðrum úrræðum en lausn um stundarsakir vegna framkominna ávirðinga. Átti A fund með aðstoðarmanni iðnaðar- og viðskiptaráðherra í þessu skyni og ræddi lögmaður hans einnig við aðstoðarmanninn á tveimur fundum og í síma.

Þann 8. apríl 2003 ritaði iðnaðar- og viðskiptaráðherra A bréf með eftirfarandi upphafsorðum:

Í bréfinu er síðan lýst nánar þeim sjónarmiðum sem ráðuneytið byggir ákvörðun sína á og afstaða tekin til andsvara af hálfu A varðandi andmælarétt, sameiginleg atriði og einstaka ávirðingar. Í niðurlagi bréfsins segir síðan:

Við munnlega reifun málsins þann 16. júní 2003 var staðfest af hálfu umboðsmanns iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins að ráðuneytið byggi ákvörðun sína eingöngu á 1. málslið 3. mgr. 26. gr. starfsmannlaga.

3. Sjónarmið aðila. Afstaða ráðuneytisins sem byggir á greinargerð og endurskoðunarbréfi Ríkisendurskoðunar. Athugasemdir A.
3.1. Inngangur.
Rétt er í fyrstu að reifa nánar markmið og umfang á úttekt Ríkisendurskoðunar um tiltekin atriði í fjármála- og eignaumsýslu Löggildingarstofu, en greinargerð með niðurstöðum hennar var send iðnaðar- og viðskiptaráðuneytinu 7. febrúar 2003. Umfang úttektarinnar markaðist af því að skoða nánar tiltekna þætti sem komið höfðu fram við hefðbundna fjárhagsendurskoðun ársins 2001. Verkinu var hagað þannig að gerð var eignatalning hjá stofnuninnni þann 12. september 2002. Eignatalningunni var lokið með gerð eignalista. Eignalistinn var borinn saman við reikninga sem fram koma í bókhaldi stofnunarinnar á tímabilinu 2000 til ágúst 2002. Til viðbótar var bókhald áranna 1999 til 2002 skoðað með tilliti til nokkurra annarra þátta. Loks voru símareikningar sundurgreindir til þess að finna út hvaða kostnaðarliðir féllu til á skrifstofu Löggildingarstofu og hverjir annars staðar.

Hér á eftir verða raktar í liðum 3.2. – 3.7. helstu athugasemdir í greinargerð og endurskoðunarbréfi Ríkisendurskoðunar varðandi fjármála- og eignaumsýslu Löggildingarstofu sem fela í sér ávirðingar og ráðuneytið byggði ákvörðun sína á. Er hér í megindráttum byggt á samantekt um ávirðingar sem fram komu í bréfum ráðuneytsins til A dags. 21. febrúar 2003 og 8. apríl 2003 og greinargerð þess til nefndarinnar dags. 9. maí 2003. Verður í beinu framhaldi af hverjum lið lýst þeim skýringum og athugasemdum sem komið hafa fram við ávirðingum af hálfu A í bréfi til ráðuneytisins dags. 10. mars 2003 og í greinargerð hans sem lögð var fram á fundi nefndarinnar 26. maí 2003. Eftir því sem tilefni er til er vikið að atriðum sem gerð var grein fyrir í munnlegri reifun málsins af hálfu umboðsmanna aðila.

3.2. Kaup eigna og rekstur.
Ráðuneytið vísar til athugasemda í greinargerð Ríkisendurskoðunar varðandi eignakaup Löggildingastofu á tímabilinu 1999-2002 og telur þau hafa verið langt umfram það sem eðli og umfang reksturs stofnunarinnar gefi tilefni til. Auk þess hafi þau leitt til óeðlilegra rekstrarútgjalda. Einkum er bent á eftirfarandi eignakaup:

3.2.1. Símtæki og símkostnaður.
Í greinargerð Ríkisendurskoðunar kemur fram að Löggildingarstofa keypti 57 farsíma á tímabilinu 1999 til ágúst 2002. Öllum starfsmönnum var lagður til farsími en starfsmannafjöldi stofnunarinnar á þessum tíma mun hafa verið um 20. Þá mun öðrum aðilum en starfsmönnum stofnunarinnar hafa verið lagður til farsími án þess að ástæður þess hafi verið verið útskýrðar. Í greinargerðinni kemur fram að símakostnaður vegna allra framangreindra símatækja hafi verið greiddur af stofnuninni án þess að nokkur mörk hafi verið sett varðandi notkun, hvorki innanlands né utan. Í sumum tilvikum hefur símakostnaður verið greiddur, án þess að fyrir lægi hver væri notandi viðkomandi símanúmers. Einnig hefur verið greitt fyrir gjaldfrjálst númer um langt skeið án þess að númerið hafi verið auglýst eða notað, en kostnaður vegna þess á tímabilinu nemi um 130.000 kr. Á tímabilinu janúar 2000 – júní 2002 greiddi Löggildingarstofan Landssímanum 10.440.190 kr. sem er 522.009 kr. á hvern starfsmann á þessu 30 mánaða tímabili. Einnig kemur fram í greinargerð Ríkisendurskoðunar að á tímabilinu 1999-2002 hafi verið greiddar 415.187 kr. vegna fjarskiptakostnaðar annarra en starfsmanna og er þar um að ræða alls 17 símanúmer sem ekki fékkst fullnægjandi skýring á hvernig notkun þeirra hefði tengst rekstri Löggildingarstofunnar.

Ráðuneytið bendir á að eftir að brugðist var við aðfinnslum Ríkisendurskoðunar með hertum reglum um símnotkun 1. desember 2002 hafi fjarskiptakostnaður lækkað strax um tæplega helming. Megi því glöggt sjá að fjarskiptakostnaður stofnunarinnar hafi verið langt umfram það sem nauðsynlegt er. Telur ráðuneytið að engar haldbærar skýringar hafi komið fram af hálfu Löggildingarstofu varðandi það hvaða nauðsyn hafi borið til að kaupa og greiða af farsíma fyrir hvern einasta starfsmann stofnunarinnar, óháð starfsskyldum auk nokkurra utanaðkomandi aðila.

Þær skýringar sem komið hafa fram í greinargerð lögmanns A frá 10. mars 2003 eru að þegar hann tók við forstjórastarfi hjá Löggildingarstofu hafi flestir starfsmenn þar haft farsíma á vegum stofnunarinnar og geti það því ekki talist vera á ábyrgð hans sérstaklega. Eins bendir hann á að mjög algengt sé að fyrirtæki og stofanir láti starfsmönnum sínum slíka síma í té og greiði fyrir notkun þeirra að hluta eða öllu leyti. Úr þessu hafi verið dregið og séu þessi mál nú í öðru horfi. Hann bendir á langflestir starfsmenn Löggildingarstofu, þ.e. aðrir en bókari og starfsmaður í móttöku teljist sérfræðingar, eftirlitsmenn eða deildarstjórar. Stór hluti þeirra sé á ferðinni vegna eðlis starfs síns og sé því í hæsta máta eðlilega að slíkir starfsmenn hafi farsíma.

Hvað varðar símakostnað stofnunarinnar vegna fjarskiptakostnaðar annarra en starfsmanna segir m.a. í greinargerð lögmanns A til ráðuneytisins:

Ríkisendurskoðun hefur yfirfarið framangreindar útskýringar A á umræddum 17 númerum og telur komnar fram fullnægjandi skýringar vegna 9 þeirra, en í 8 tilvikum skorti enn skýringar á þeim útgjöldum sem stofnast hafa vegna númeranna sem nema 148.810 kr.

3.2.2.- 3.2.3 Tölvur og vélbúnaður – Greiðslur vegna tölvutenginga.
Í greinargerð Ríkisendurskoðunar kemur fram að Löggildingarstofa keypti tölvubúnað að andvirði tæpra 17 milljóna króna á tímabilinu 1999-2002. Það er mat Ríkisendurskoðunar og ráðuneytisins að hér sé um óeðlilega háa fjárhæð að ræða í ljósi eðlis og umfangs reksturs stofnunarinnar. Í því sambandi bendir ráðuneytið á að séu útgjöld eigna- og tækjakaupa stofnunarinnar bornar saman við tvær stofnanir með svipaðan starfsmannafjölda, Samkeppnisstofnun og Einkaleyfastofu, komi í ljós að útgjöld Löggildingarstofu séu um helmingi hærri en hinna stofnananna. Ráðuneytið bendir á einstaka dæmi sem tilgreind eru í greinargerð Ríkisendurskoðunar sem beri vott um að mikil skipulagsleysi hafi einkennt ákvarðanir um fjárfestingar í vélbúnaði. Megi þar nefnda kaup á ISDN-innhringibúnaði fyrir um 500.000 kr. sem ætlaður var til að gera starfsfólki kleift að vinna í innri gögnum stofnunarinnar frá heimilum sínum. Sá búnaður hafi aldrei verið notaður, enda hafi það ekki verið tæknilega gerlegt eins og tölvukerfi stofnunarinnar var fyrir komið.

Þá bendir ráðuneytið á að ófullnægjandi utanumhald og eignaskráning stofnunarinnar sem Ríkisendurskoðun kannaði sérstaklega og fjallað verður um í kafla 3.3. hér á eftir hafi átt sinn þátt í óþörfum tækjakaupum. Í greinargerð Ríkisendurskoðunar er greint frá kaupum stofnunarinnar árið 2000 á Quantum DLT 40G segulbandsafritunarstöð fyrir tölvukerfið fyrir tæpar 526 þús. kr. Sú stöð virðist þó aldrei hafa verið notuð og kom hún ekki fram við eignakönnun Ríkisendurskoðunar. Við eftirgrennslan hafi stöðin fundist í vörslum seljanda, Rökvers ehf. Um ári síðar hafi stofnunin keypt aðra samskonar DLT afritunarstöð af Rökveri ehf. Hafi hún verið innifalin í kaupum á nýjum netþjóni á rúma 1 millj. kr. Loks er frá því greint að þriðja afritunarstöðin HP DAT 24G hafi verið keypt á árinu 2000, en sú afritunarstöð nægi í sjálfu sér til þess að afrita öll gögn Löggildingarstofu. Í greinargerð Ríkisendurskoðunar kemur fram að stór hluti tölvubúnaðar hafi verið keyptur af fyrirtækinu Rökveri ehf. Í mörgum tilvikum hafi verið um að ræða búnað af gerðunum Dell og 3Com, en Ríkiskaup hafi gert rammasamning við Einar J. Skúlason hf. um afslátt af slíkum búnaði. Engin skýring hafi komið fram af hálfu Löggildingarstofu á því, hvers vegna þau afsláttarkjör voru ekki nýtt og telur ráðuneytið það ámælisvert í ljósi þess að hér var um að ræða kaup fyrir háar fjárhæðir.

Loks kemur fram í greinargerð Ríkisendurskoðunar að Löggildingarstofa hefur greidd fyrir ADSL-tölvutengingar á heimilum sumra starfsmanna. Þær nýtist þó ekki til aðgangs að gögnum og kerfum stofnunarinnar og verður ekki sé að þessi útgjöld tengist með nokkru móti starfsemi stofnunarinnar, enda hafi þau nú verið stöðvuð. Einnig hafi stofnunin greitt fyrir ADSL-tengingu hjá fyrirtækinu Rökveri ehf. sem séð hefur um tölvuþjónustu fyrir hana. Ráðuneytið telur að engar haldbærar skýringar hafi þó komið fram af hálfu stofnunarinnar um það af hverju hún hefur borið þennan kostnað.

Í greinargerð lögmanns A til ráðuneytisins komu m.a. fram eftirfarandi skýringar varðandi þessi atriði:

Í greinargerð Ríkisendurskoðunar kemur fram að þann 9. mars 2001 keypti Löggildingarstofa bifreiðina BX-888 sem er Toyota Land Cruiser fyrir um 4 milljónir kr. til afnota að mestu fyrir forstjóra stofnunarinnar. Á sama tíma var seld bifreið stofnunarinnar af gerðinni Nissan Terrano II. Segir jafnframt að ekki hafi verið heimild í fjárlögum fyrir bifreiðakaupunum. Ekki hafi heldur legið fyrir heimild fagráðuneytis né stjórnar fyrir þessum kaupum. Er gerð athugasemd við þessi bifreiðakaup, enda sé stofnunum ríkisins óheimilt að endurnýja bifreiðir sínar nema að fenginni heimild í fjárlögum auk heimildar viðkomandi fagráðuneytis. Einnig kemur fram í greinargerðinni að bifreiðahlunnindi forstjóra hafi ekki verið endurmetin við kaupin þrátt fyrir að um dýrari bifreið hafi verið að ræða en þá sem fyrir var. Bifreið þessi var seld sumarið 2002 og segist ráðuneytið hafa gefið fyrirmæli þar um. Á þeim tíma hafi staðið fyrir dyrum heildarúttekt Ríkisendurskoðunar á eignaumsýslu Löggildingarstofu og hefði ráðuneytið talið rétt að bíða niðurstaðna hennar í stað þess að beita sérstökum viðurlögum vegna bifreiðarkaupanna.

Frá stofnun Löggildingarstofu hefur stofnunin rekið tvær bifreiðir, en auk þess hefur meirihluti starfsmanna fengið greidda aksturspeninga frá stofnuninni. Ráðuneytið bendir á að þrátt fyrir þetta hafi verið greiddar 298.325 kr. vegna bílaleigubifreiða árið 2000 og 358.349 kr. vegna ársins 2001. Í endurskoðunarbréfi Ríkisendurskoðunar kemur fram að ekkert komi fram á reikningum um það vegna hvaða erinda bílarnir hafi verið leigðir. Oft hafi fyrrverandi skrifstofustjóri tekið bifreið á leigu, þátt fyrir að hafa haft til umráða bifreiðina U-5830. Loks séu dæmi þess að aðili sem ekki var starfsmaður stofnunarinnar hafi verið skráður ökumaður bílaleigubifreiðar. Ráðuneytið telur ámælisvert að þrátt fyrir rekstur tveggja bifreiða og greiðslu aksturpeninga til fjölda starfsmanna sé stofnað til útgjalda vegna bílaleigubifreiða án þess að hirt sé um að gera grein fyrir tilefni til slíks, sér í lagi þegar greitt sé vegna annarra en starfsmanna stofnunarinnar.

Af hálfu lögmanns A eru gerðar athugasemdir varðandi framsetningu ráðuneytisins um atvik sem tengjast kaupum á fyrrgreindri Toyota Land Cruiser bifreið á árinu 2001. Óumdeilt sé að árið 1997 er hann tók við starfi forstjóra hafi verið ákveðið að hann hefði bifreið til afnota. A fellst á að ekki hafi verið leitað formlegs samþykkis iðnaðar- og viðskiptaráðuneytis eða fjármálaráðuneytis, þar sem ekki hafi verið vitað um tilvist þeirra reglna. Að öðru leyti eru gefnar eftirfarandi skýringar varðandi bifreiðamál stofnunarinnar í greinargerð hans til ráðuneytisins:

Í sömu greinargerð eru færðar fram eftirfarandi skýringar varðandi kostnað vegna bílaleigubifreiða:

.
Í endurskoðunarbréfi Ríkisendurskoðunar er tilgreint að í bókhaldi Löggildingarstofu sé gjaldfærður ýmis kostnaður sem óvenjulegt sé að sjá í bókhaldi ríkisstofnana, a.m.k. í þeim mæli sem þar er gert. Eru þar nefnd sem dæmi bækur, ferðatöskur o.fl Aflaði ráðuneytið lista hjá Ríkisendurskoðun með frekari dæmum um kostnaðarliði sem telja megi óvenjulega. Vísar ráðuneytið til þess að þar megi m.a. sjá að stofnunin hafi keypt tíu eintök af íslenskri samheitaorðabók á innan við einu ári, en auk þess ýmsa muni sem ekki verði með nokkru móti séð að tengist rekstri stofnunarinnar. Að mati ráðuneytisins er framangreint til marks um óreiðu á fjárreiðum Löggildingarstofu.

Í greinargerð lögmanns A til ráðuneytisins um þennan lið koma fram eftirfarandi skýringar:

Ráðuneytið telur að af framangreindu sé ljóst að um verulega óreiðu sé að ræða á fjárreiðum Löggildingarstofu að því er varðar eignakaup, í skilningi 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga. Óreiðan felist einkum í því að ráðist hafi verið í kaup án þess að fyrir hafi legið þörf, tilefni eða eðlileg tengsl við starfsemi stofnunarinnar. Þá hafi skort mjög á aðhald með umfangi kaupa og hafi útgjöld verið úr hófi miðað við fjárhag stofnunarinnar. Afleiðing þessa sé sú að stofnuninni hafi verið íþyngt með óþarfa rekstrarkostnaði auk þess kostnaðar sem fylgja fjárfestingum sem ekki nýtast.

Hvað varðar sérstaklega heimildarlaus kaup á jeppabifreið, telur ráðuneytið bæði um að ræða óreiðu á fjárreiðum og brot gegn fyrirmælum 5. töluliðar 29. gr. laga um fjárreiður ríkisins, sem mæli fyrir um að ríkisstofnanir skuli hverju sinni afla heimilda í lögum til að kaupa eignir sem verulegt verðgildi hafa. Auk þess telur ráðuneytið kaup á dýrri bifreið, sem fyrst og fremst mun hafa verið ætluð A til einkanota, fela í sér óforsvaranlega meðferð fjármuna, miðað við það hvernig fjárhag Löggildingarstofu var komið á þeim tíma og brjóta gegn vönduðum stjórnsýsluháttum í umgengni með opinbert fé.

Af hálfu A er mótmælt ályktun ráðuneytisins að um sé að ræða óreiðu á fjárreiðum Löggildingarstofu að því er varðar eignakaup, í skilningi 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga. Vísar hann til þess að lausn um stundarsakir vegna slíkrar óreiðu þjóni augljóslega ekki tilgangi ef búið er að ráða bót á vandanum áður en lausnin á að koma til framkvæmda. Segir um þetta m.a. eftirfarandi í greinargerð lögmanns hans til ráðuneytisins:

Í greinargerð Ríkisendurskoðunar er rakið að umtalsvert magn af tækjum sem Löggildingarstofa hafi keypt hafi ekki komið í leitirnar við eignakönnun. Könnunin hafi reynst erfiðleikum háð vegna þess að eignaskráning reyndist vera ófullnægjandi. Þannig var ekki ljóst hvaða tæki í eignaskrá samsvöruðu keyptum tækjum samkvæmt bókhaldsgögnum, þar sem raðnúmer tækja vantaði iðulega á reikninga. Sum tæki, eins og símar og ljósmyndavélar munu alls ekki hafa verið færð inn á eignaskrá.

Einnig kemur fram í greinargerðinni að ýmis búnaður hafi reynst vera í vörslum fyrrverandi starfsmanna og fleiri aðila. Þá er þar haft eftir einum starfsmanni stofnunarinnar að hann hafi verið í þeirri trú að stofnunin hafi ætlað að leggja honum til munina til eignar. Bendir ráðuneytið á að bæði virðist hafa skort á eftirlit með vörslum á eignum stofnunarinnar og starfsmönnum ekki hafa verið gerð grein fyrir því á hvaða grundvelli þeir hefðu vörslur muna, sem stofnunin hafði greitt fyrir.

Ekki hafi tekist, þátt fyrir sérstaka eftirgrennslan að gera grein fyrir afdrifum 18 af þeim 57 farsímum sem Löggildindarstofa keypti á tímabilinu 1999-2002, en Ríkisendurskoðun áætlar að kaupverð símanna hafi numið um 700.000 kr. Þessu til viðbótar hafi ekki verið hirt um að loka númerum þeirra síma, sem týnst hefðu, fyrr en eftir að rannsókn Ríkisendurskoðunar hófst.

Við eignatalningu Ríkisendurskoðunar kom í ljós að talsvert vantaði af tölvubúnaði, miðað við reikninga í bókhaldi. Segir í greinargerð hennar að ekki hafi verið hægt að gera fullkomlega grein fyrir afdrifum nokkurra fartölva auk annars tölvubúnaðar. Í heild megi áætla að keyptur tölvubúnaður að verðmæti rúmlega 4 millj. kr. hafi ekki komið fram í talningunni. Við frekari eftirgrennslan hafi hins vegar komið í ljós að ýmis búnaður hafi verið í vörslu fyrrverandi starfsmanna og fleiri aðila. Eftir að búið sé að taka tillit til þess standi eftir að ekki hafi verið hægt að gera grein fyrir tölvubúnaði að kaupverði nálægt 2 millj. kr.

Ráðuneytið telur að óreiða hafi verið á fjárreiðum 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga að því er varðar skráningu og vörslu eigna. Óreiðan felist einkum í að eignaskráning hafi verið ófullnægjandi og algerlega hafi skort á utanumhald varðandi vörslu eigna. Hér sé um að ræða vanrækslu sem valdið hafi stofnuninni beinu og umtalsverðu fjárhagstjóni.

Um þessar ávirðingar hafa eftirfarandi skýringar komið fram af hálfu A í greinargerð lögmanns hans til ráðuneytisins.

Einnig er á það bent að áætlun Ríkisendurskoðunar, um að kaupverð þeirra síma sem ekki komu í leitirnar hafi numið um 700.000 kr., sé afar hæpin, en væri hún rétt væri meðalkaupverð hvers síma tæpar 40.000 kr. Vísað er til þess álits Ríkisendurskoðunar, sem einnig komi fram í greinargerðinni, að verðmæti umræddra farsíma sé lítið í dag, jafnvel þótt þeir hefðu komið í leitirinar.

A mótmælir staðhæfingum ráðuneytisins um að óreiða sé og hafi verið á fjárreiðum Löggildingarstofu varðandi skráningu og vörslu eigna. Hann víki sér ekki undan stjórnunarlegri ábyrgð á því að þessi atriði hafi verið í ólagi þar til úr þeim hafi verið bætt, en raunar verði þó einnig að líta til ábyrgðar stjórnar stofnunarinnar svo sem verkefni hennar séu skilgreind. Hér skipti hins vegar höfuðmáli að þessi atriði hafi verið færð í rétt horf.

3.4. Launagreiðslur.
3.4.1. Óeðlilega há grunnlaun.
Í greinargerð Ríkisendurskoðunar kemur fram að grunnlaun nokkurra starfsmanna Löggildingarstofu hafi verið ákveðin mun hærri en viðeigandi kjarasamningur sagði til um. Þá telur Ríkisendurskoðun að laun hafi verið áberandi hærri hjá Löggildingarstofu en gerist hjá hinu opinbera en laun sérfræðinga hafi almennt verið um og yfir 400.000 kr. á mánuði. Til samanburðar er bent á að hjá Samkeppnisstofnun og Einkaleyfastofu sem hafi svipaðan starfsmannafjölda, sé launakostnaður pr. ársverk mun lægri. Ríkisendurskoðun tekur fram að til viðbótar þeirri meginreglu 47. gr. starfsmannalaga að laun ákvarðist í kjarasamningum, sem stéttarfélög geri við ríkið, geti forstöðumenn stofnana, skv. 2. mgr. 9. gr. laganna ákveðið að greiða einstökum starfsmönnum, öðrum en embættismönnum, laun til viðbótar grunnlaunum, vegna sérstakrar hæfni í starfi eða sérstaks álags, svo og fyrir árangur í starfi. Í 9. gr. segi jafnframt að ákvarðanir forstöðumanna í þessu efni skuli fara eftir reglum sem fjármálaráðherra setji. Fjármálaráðuneytið hafi enn ekki sett slíkar reglur og ekki haft neitt eftirlit með framkvæmd launaákvarðana forstöðumanna. Ríkisendurskoðun bendir á með vísan til þessa að óeðlilegt sé að forstöðumenn ákvarði einstökum starfsmönnum t.d. helmingi hærri grunnlaun en samið hafi verið um í kjarasamningi, eins og dæmi séu um hjá Löggildingarstofu. Ráðuneytið áréttar þessi sjónarmið og bendir einnig á að ákvarðanir um launagreiðslur hafi farið fram úr fjárheimildum.

Af hálfu A eru færðar fram þær skýringar að misskilnings gæti um þýðingu 47. gr. starfsmannalaga. Það ákvæði fjalli um það hverjir geri kjarasamninga við ríkið. Í VIII. kafla laganna sé hins vegar fjallað um ráðningu í störf hjá ríkinu, en skv. 42. gr. segir að forstöðumaður ríkisstofnunar geri ráðningarsamning við starfsmanna og að þar skuli koma fram ráðningarkjör. Óumdeilt sé að forstöðumenn ríkisstofnana hafi með setningu laganna fengið verulega aukið svigrúm til samninga við starfsmenn um kaup og kjör, þótt auðvitað verði stofnanir í slíku að halda sig innan marka fjárheimilda. Það hafi færst mjög í vöxt að sá hluti starfskjara fjölmargra opinberra starfsmanna sem kallaður var föst eða óunnin yfirvinna hafi verið færð inn í grunnlaun viðkomandi starfsmanna. Þetta sé skýring á umtalsverðum hluta "launahækkana" ýmissa starfsmanna Löggildingarstofu á skoðunartímabilinu.

Í greinargerð lögmanns A til nefndarinnar, frá 26. maí 2003, er harðlega mótmælt samanburði á launakostnaði pr. ársverk hjá Löggildingarstofu, Samkeppnisstofnunar og Einkaleyfastofu og segir þar m.a.:

Ríkisendurskoðun bendir á óútskýrðar launahækkanir hjá Löggildingarstofu, m.a. á tvö dæmi þess að starfsmenn, sem ljóst var að væru að láta af störfum, hafi verið hækkaðir verulega í launum skömmu fyrir starfslok. Í öðru tilvikinu hafi þáverandi skrifstofustjóri verið hækkaður upp í hæsta launaflokk í launatöflu kjarasamnings frá og með 1. janúar 2002, þrátt fyrir að hafa verið í veikindaleyfi frá miðju ári 2001. Einnig kemur fram í endurskoðunarbréfi Ríkisendurskoðunar að þóknun til skrifstofustjórans vegna tiltekinna aukaverkefna sem nam 450.000 kr. á árinu 2001 hafi hækkað í 750.000 kr. vegna ársins 2002. Í þessu sambandi er bent á að viðkomandi starfsmaður var lítt eða ekki við vinnu á árinu 2002 vegna vanheilsu og var hann leystur frá störfum á því ári vegna heilsubrests. Í hinu tilvikinu hafi grunnlaun starfsmanns verið hækkuð um 12 launaflokka, eða 45%, á síðustu þremur árunum áður en hann lét af störfum fyrir aldurs sakir en með því hafi veruleg hækkun orðið á lífeyrisskuldbindingum ríkissjóðs og Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins vegna viðkomandi starfsmanns.

A færir fram þær skýringar varðandi hækkun á þóknun til skrifstofustjóra vegna aukaverkefna á árinu 2002, að þrátt fyrir fjarvistir skrifstofustjórans frá vinnustað vegna veikinda, hafi hann verið vinnufær að hluta. Óumdeilt sé að hann hafi leyst af hendi verkefnið sem hann hafði tekið að sér. Fleira komi þó til skoðunar varðandi launagreiðslur til skrifstofustjórans á árinu 2002, en þá hafi verið gengið til viðræðna við hann um gerð starfslokasamnings. Hefði verið gerður samningur við hann sem fól í sér að honum skyldu greidd laun í 10 mánuði og hafi þá verið tekið tillit til þeirra greiðslna sem hann hafði fengið fyrir umrædd aukaverkefni, ofgreidda yfirvinnu o.fl. Allt hefði þetta verið gert í nánu samráði við ráðuneytið og Ríkisendurskoðun sbr. gögn sem lögð hafa verið fram í málinu.

Hvað varðar launahækkun í síðara tilvikinu eru eftirfarandi skýringar í greinargerð lögmanns A:

Fram kemur í greinargerð Ríkisendurskoðunar að skráningu á ýmsu er varðar mætingu og fjarveru starfsmanna, s.s. veikindum og orlofi, hafi verið ábótavant hjá Löggildingarstofu. Stimpilklukka hafi ekki verið notuð af öllum starfsmönnum og fjarvistaskrá ekki viðhaldið. Hafi þetta m.a. leitt til þess að þegar starfslokasamningur var gerður við skrifstofustjóra hafi ekki verið hægt að finna út nákvæmlega hversu lengi hann hefði verið fjarverandi vegna langvarandi veikinda, en viðkomandi starfsmaður notaði ekki stimpilklukku eins og flestir starfsmenn stofnunarinnar.

Í skýringum A við þessar athugasemdir kemur fram að hér sé um að ræða atriði sem þegar hafi verið ráðin bót á. Hann beri stjórnunarlega ábyrgð á hlutum eins og þessum, en vissulega hafi það verið í verkahring skrifstofustjórans að sjá um fjarvistaskráningu eins og annað utanumhald varðandi vinnutíma starfsmanna. Hann tekur einnig fram að auk sín hafi þrír aðrir starfsmenn ekki notað stimpilklukku, en úr því hafi verið bætt.

3.4.4. Óreiða á launamálum að öðru leyti.
Ýmis fleiri dæmi eru nefnd í umfjöllun Ríkisendurskoðunar sem ráðuneytið bendir á til marks um að launamál Löggildingarstofu hafi verið í ólestri og án eftirlits. Er þar nefnt að í ársbyrjun 2002 hafi dagvinnulaun tveggja starfsmanna verið hækkuð í því skyni að fella inn í þau fasta yfirvinnutíma og hafi forstjóri undirritað fyrirmæli til Ríkisbókhalds um launaflokkahækkunina. Hins vegar hafi ekki verið hirt um að leiðrétta yfirvinnustundir starfsmannanna til samræmis við þetta og hafi þeir því fengið ofgreidd laun í þrjá mánuði á eftir. Þá komi fram í endurskoðunarbréfi Ríkisendurskoðunar að almennt hafi ekki verið haft eftirlit með því að yfirvinna lækkaði, þegar grunnlaun hækkuðu stórlega í anda aðlögunarsamninga. Ekki hafi verið gerðir samningar við hvern starfsmann fyrir sig í tilefni þessara launabreytinga, svo sem eðlilegt hefði verið.

A bendir á að þessar aðfinnslur hafi varðað frágang á launakjörum í tengslum við uppstokkun á starfskjörum. Þessi málefni hafi verið á verksviði skrifstofustjórans og hann telji einsýnt að hann hafi vísvitandi farið á bak við sig. Þegar uppvíst varð um þetta hafi það tafarlaust verið leiðrétt.

3.4.5. Samantekt um launagreiðslur.
Með vísan til þess sem nú hefur verið rakið telur ráðuneytið ljóst að óreiða hafi verið á fjárreiðum Löggildingarsofu í skilningi 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga, að því er varðar launaákvarðanir, launabókhald og viðveruskráningu. Hafi óreiða þessi bakað bæði stofnuninni sjálfri og ríkissjóði óeðlileg útgjöld.

Af hálfu A er aftur á það bent að ákvæði 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga vísi til ástands í nútíð en ekki í þátíð. Segir síðan í greinargerð lögmanns hans til ráðuneytisins.

Í greinargerð Ríkisendurskoðunar kemur fram að þjónusta vegna tölvukerfa Löggildingarstofu hafi einkum verið keypt af fyrirtækinu Rökveri ehf. á grundvelli munnlegs samnings. Kostnaður við þjónustuna hafi numið rúmlega 300.000 kr. á mánuði, en hann hafi lækkað í um 200.000 kr. á mánuði eftir að Ríkisendurskoðun hafði bent á að umfang þjónustu gæti ekki staðist þar sem sá starfsmaður sem þjónustaði stofnunina væri jafnframt í fullu starfi hjá Iðntæknistofnun. Samkvæmt nýjum samningi við Rökver er ráðgert að greiðslur þessar nemi að hámarki 120.000 kr. á mánuði. Telur ráðuneytið ljóst af þessu að aðhald varðandi kostnað við aðkeypta tölvuþjónustu hafi skort.

Nokkrar úttektir hafa verið verðar á tölvukerfi Löggildingarstofu samkvæmt greinargerð Ríkisendurskoðunar. Úttektirnar voru gerðar af fleiri en einum verktaka með tiltölulega skömmu millibili. Ríkisendurskoðun tekur fram að hvorki hafi fundist skýringar á því hvað fólst í þessum úttektum og skýrslur um niðurstöður þeirra hafi ekki fundist.

Í skýringum A við þessum aðfinnslum er vísað til þess að Rökver ehf. hafi veitt stofnuninni tölvuþjónustu er hann var ráðinn forstjóri þar 1997. Á því tímamarki hafi viðkomandi starfsmaður sem þjónustaði stofnunina verið í fullu starfi hjá fyrirtækinu. Bent er á að á skoðunartímabilinu hafi orðið mikil breyting á tölvukerfum hjá Löggildingarstofu sem fylgdi að sjálfsögðu mikill kostnaður. Einnig áréttar A að hann sé ekki sérfróður um tölvur og hafi um slík efni þurft að styðjast við ráðgjöf sér fróðari manna. Þessi mál hafi verið í verkahring skrifstofustjórans sem hafi verið fær um að annast þau en hafi sýnilega farið út af sporinu í þessum efnum eftir því sem veikindi hans ágerðust.

Fram kemur í skýrslu Ríkisendurskoðunar að börn og venslafólk starfsmanna Löggildingarstofu hafi verið ráðin sem verktakar fyrir stofnunina og fengið greitt gegn framvísun reikninga. Einkum hafi þetta átt við um fólk tengt fyrrverandi skrifstofustjóra, en eiginkona, dóttir, bróðir, tvær systur og systkinabarn hans munu öll hafa þegið verktakagreiðslur frá stofnuninni. Ráðuneytið bendir á að af minnisblaði A til lögmanns síns dags. 3. mars. 2003 síns hafi mátt ráða að fyrirkomulag þetta hafi verið með vitund og samþykki hans. Á því minnisblaði gefur A þær skýringar að skrifstofustjórinn hefði óskað eftir því að fá aðstoð sinna nánustu, einkum við innslátt gagna sem hann var að vinna heima við. Þau verkefni hefðu nýst stofnuninni og ljóst að slíkar greiðslur hefðu aldrei verið til langframa. Ráðuneytið telur ámælisvert að það hafi viðgengist í stórum stíl að fela venslamönnum starfsmanna að taka að sér verkefni í verktöku án þess verkin hafi verið boðin út eða önnur hlutlæg aðferð viðhöfð við val verktaka. Slík verktaka venslamanna starfsmanna sé til þess fallin að auka hættu á hagsmunaárekstrum innan stofnunarinnar og rýra traust hennar út á við.

Af hálfu A eru eftirfarandi skýringar í greinargerð lögmanns hans:

Loks vísar ráðuneytið til endurskoðunarbréfs Ríkisendurskoðunar varðandi misbresti á að taxti og fjöldi unninna vinnustunda komi fram á reikningum ýmissa verktaka sem veitt hafi tilfallandi þjónustu bæði vegna afleysinga og í hagkvæmnisskyni. Þrátt fyrir að reikningar hafi af þessum sökum verið ólöglegir hafi forstjóra áritað alla slíka reikninga til greiðslu.

3.5.5. Samantekt um viðskipti við verktaka
Að mati ráðuneytisins er ljóst að sams konar stjórnleysi hafi einkennt kaup Löggildingarstofu á þjónustu verktaka eins og áður hefur verið lýst varðandi kaup á búnaði. Kostnaður hafi verið óeðlilega hár og án virks aðhalds, reikningar hafi verið greiddir þrátt fyrir ófullnægjandi upplýsingar um þá og ákvarðanir teknar um kaup á þjónustu án þess að um væri að ræða sjáanlega nauðsyn. Ráðuneytið telur því að óreiða hafi verið á fjárreiðum Löggildingarstofu, í skilningi 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga, að því er varðar aðkeypta þjónustu.

Andsvör A varðandi samantekt um þessar ávirðingar lúta einkum að því að ákvæði 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga eigi ekki við þar sem þessi atriði hafi verið færð í rétt horf og því sé ekki óreiða ekki til staðar eins og ákvæðið áskilji.

3.6. Bókhald og skyld atriði
Í greinargerð Ríkisendurskoðunar kemur fram að talsvert sé um rangfærslur í bókhaldinu, sundurliðun útgjalda hafi verið ófullnægjandi og ljóst og að eftirliti með bókhaldinu hafi verið ábótavant. Þá hafi við skoðun Ríkisendurskoðunar á fylgiskjölum vegna ársins 2001 komið í ljós að fylgiskjöl hafi vantað vegna ýmissa greiðslna, sem flestar hafi tengst fyrrverandi skrifstofustjóra með einum eða öðrum hætti. Einnig hafi vantað fylgiskjöl vegna úttekta í tengslum við rekstur bifreiða stofnunarinnar.

Einnig bendir Ríkisendurskoðun á ágalla á virðisaukaskattsbókhaldi stofnunarinnar. Hún hafi gefið út og greitt virðisaukaskatt af sölu rita, en innskattur vegna öflunar ritanna hafi ekki verið dreginn frá í tengslum við slíka virðisaukaskattskylda sölu, eins og vera ætti. Við endurskoðun ársins 2001 hafi komið fram í bókhaldi stofnunarinnar 28,9 milljóna kr. krafa á ríkissjóð vegna virðisaukaskatts af sérfræðiþjónustu o.fl. fyrir árin 2000 og 2001. Ekki hafi verið gerður reki að innheimtu þessarar kröfu fyrr en í mars 2002.

Þá kemur fram í endurskoðunarbréfi Ríkisendurskoðunar að í bókhaldi Löggildingarstofu hafi verið að finna kröfur eldri en frá árinu 2001, sem hvorki hafi verið leitast við að fá innheimtar eða láta afskrifa. Einnig er tilgreint að ekki hafi verið reiknaðir dráttarvextir á útsenda reikninga í vanskilum eins og rétt væri.

Ráðuneytið telur ljóst af framansögðu að um óreiðu hafi verið að ræða að því er varðar færslu á bókhaldi Löggildingarstofu, sbr. 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga og að bókhald hafi ekki uppfyllt grundvallarkröfur, sbr. II. kafla laga nr. 145/1999 um bókhald. Jafnframt verði að telja umgengni um kröfuréttindi stofnunarinnar, bæði vegna viðskiptamannakrafna og virðisaukaskatts fela í sér óreiðu á bókhaldi og stórfellt hirðuleysi við gæslu opinberra fjármuna.

Af hálfu A kemur fram um ofangreind atriði að ekki hafi verið bent á aðra bókhaldsóreiðu en þá sem birtist í vöntun tilgreinda fylgiskjala. Ljóst sé að aðfinnslur sem lúta að færslu bókhalds og meðferð bókhaldsgagna tengist langflest fyrrverandi skrifstofustjóra með einum eða öðrum hætti. Bókhaldið hafi verið endurskoðað af löggiltum endurskoðanda og hafi ekki annað komið fram við endurskoðun þess á skoðunartímabilinu en að það væri í lögmæltu horfi. Að því er varðar uppgjör virðisaukaskatts fellst hann á að betur hefði mátt halda um það en of fast sé kveðið að orði þegar sagt er að um ræði "stórfellt hirðuleysi við gæslu opinberra fjármuna". Í því sambandi megi benda á að tjón hafi ekki hlotist af síðbúnu uppgjöri virðisaukaskatts. Því megi ekki gleyma að á meðan dráttur hafi orðið á að stofnunin innheimti innskatt sinn hafi innistæðan staðið inni hjá ríkissjóði.

Um viðbrögð vegna þessara ávirðinga bendir A á að ákvæði 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga vísi til ástands í nútíð en ekki í þátíð og beiting þess komið því ekki til álita nú þegar búið er að bæta úr því sem talið var hafa farið aflaga.

3.7. Annað
3.7.1. Einkaútgjöld í tengslum við rekstur bifreiða Löggildingarstofu.
Í greinargerð Ríkisendurskoðunar kemur fram að bæði forstjóri og fyrrverandi skrifstofustjóri Löggildingarstofu hafi haft til umráða greiðslukort frá stofnuninni vegna reksturs bifreiða stofnunarinnar. Jafnframt hafi komið í ljós að bæði forstjóri og fyrrverandi skrifstofustjóri hafi notað greiðslukortin til einkaútgjalda án tengsla við rekstur bifreiðanna. Þá hafi stofnunin árið 2002 greitt fyrir þrif á einkabifreið forstjóra og sá kostnaður verið færður sem rekstrarkostnaður stofnunarinnar.

Ráðuneytið telur að þetta atferli feli í sér ólöglega meðferð á opinberum fjármunum, enda þótt ekki sé um háar fjárhæðir að ræða. Ótvírætt sé að háttsemin falli undir óreiðu í fjárreiðum stofnunarinnar í skilningi 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga.

Skýringar A varðandi þessar ráðstafanir eru á þá leið að hann hafi staðið að einni þeirra sem mun hafa numið 5.100 kr. Þar sem augljóslega var um mistök að ræða hafi verið úr þeim bætt um leið og þau komu í ljós. Önnur tilvik varði fyrrum skrifstofustjóra stofnunarinnar og vísar A til þess sem áður hefur komið fram um veikindi þess manns.

3.7.2. Risna og auglýsingakostnaður.
Auglýsingakostnaður Löggildingarstofu nam 3,6 milljónum króna árið 2001 og risnu- og gjafakostnaður 812.335 kr. Kemur fram í endurskoðunarbréfi Ríkisendurskoðunar að stundum hafi vantað tilefni fyrir risnu eða það ekki tilgreint með fullnægjandi hætti. Einnig er á það bent að hluti risnu og gjafa hafi verið færður á aðra bókhaldsliði. Þannig hafi margendurteknir 10.000 kr. styrkir til Skáksambands Íslands verið færðir sem auglýsingakostnaður. Einnig hafi verið keyptar þrjár auglýsingar, tengdar starfsemi stofnunarinnar, í Sportveiðiblaðinu árið 2002 fyrir alls 590.130 kr.

Að mati ráðuneytisins hafa fjárhæðir bæði auglýsinga- og risnukostnaðar verið óeðlilega háar, einkum þegar litið er til þess að árið 2001 lá fyrir að fjárhagsleg staða Löggildingarstofu væri slæm. Þá hafi risnu- og auglýsingakostnaður verið ranglega færður í bókhaldi. Ráðuneytið telur þetta fela í sér óreiðu á fjárreiðum og bókhaldi stofnunarinnar í skilningi 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga.

Í skýringum A kemur fram að hér sé um matskennda hluti að ræða og vissulega megi deila um hvort nauðsynlegt sé eða heppilegt að stofnunin auglýsi að einhverju marki og þá hvernig. Hafi forstjóri nokkuð svigrúm til ákvarðana í þessu efni. Löggildingastofa sé ekki eina ríkisstofnunin sem auglýsi starfsemi sína í Sportveiðiblaðinu og bendir hann m.a. á auglýsingar frá Veiðistjóraembættinu og Veiðimálastofnun í sama blaði.

3.7.3. Ferðakostnaður
Í greinargerð Ríkisendurskoðunar kemur fram að ferðakostnaður Löggildingarstofu nam 11,5 millj. kr. á árinu 2000, 11,1 millj. kr. á árinu 2001 og um 12 millj. kr. á árinu 2002. Bent er á að hér sé um há útgjöld að ræða þegar tekið er mið af því að starfsmenn Löggildingarstofu voru um 20 talsins. Í greinargerðinni segir að ferðareikningar hafi verið gerðir fyrir allar ferðir og almennt hafi frágangur þeirra verið í lagi, en undantekningar hafi takmarkast við einstaka starfsmenn. Í endurskoðunarbréfi Ríkisendurskoðunar er fjallað um greiðslur stofnunarinnar vegna ferðakostnaðar innanlands. Á ferðareikningum stofnunarinnar séu að jafnaði skráðir dagpeningar og fargjald eins og vera ber en gerðar eru athugasemdir við að aðeins dagpeningarnir séu skuldfærðir á viðskiptamannareikningi starfsmanna.

Að mati ráðuneytisins hefur erlendur ferðakostnaður Löggildingarstofu verið óeðlilega hár miðað við starfsmannafjölda og eðli starfseminnar. Hann sé til dæmis langtum hærri en hjá Samkeppnisstofnun og Einkaleyfastofu sem hafi svipaðan starfsmannafjölda og sinni talsverðu erlendu samstarfi. Til samanburðar bendir ráðuneytið á að samkvæmt boðuðum ferðaramma Löggildingarstofu fyrir árið 2003 sé gert ráð fyrir að heildarferðakostnaður verði 7,7 millj. kr. Verði ekki séð að um utanferðir starfsmanna hafi áður verið mótuð nein stefna eða sett á þær þak af hálfu yfirstjórnar stofnunarinnar. Telur ráðuneytið að þetta feli í sér óreiðu á fjárreiðum stofnunarinnar í skilningi 3. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996. Þá verði að telja að ágallar á frágangi og færslu ferðakostnaðar í bókhaldi feli í sér, ásamt öðru, óreiðu í bókhaldi í skilningi sama ákvæðis.

Af hálfu A hefur verið lagður fram í málinu listi yfir 20 erlendar stofnanir, nefndir og samtök sem starfsmenn Löggildingarstofu hafi þurft og þurfi að eiga mikil samskipti og samvinnu við. Eftirfarandi skýringar varðandi ferðakostnað koma að öðru leyti fram í greinargerð lögmanns hans til ráðuneytisins:

Þá mótmælir A því í greinargerð sinni til nefndarinnar frá 26. maí 2003 að hægt sé að bera saman ferðakostnað Löggildingarstofu við ferðakostnað hjá Samkeppnisstofnun eða Einkaleyfastofu, vegna þess að verkefni þessara stofnana séu ólík. Hann bendir einnig á að í tölum um ferðakostnað Löggildingarstofu innanlands sé innifalinn kostnaður vegna lögbundins eftirlits m.a. vegna rafmagnsöryggisdeildar. Séu brunarannsóknir þar kostnaðarsamar, en stofnunin sendi einn starfsmanna hvert á land sem er ef upp komi eldsvoði sem álitið sé að geti hafa stafað frá rafmagni.

A mótmælir þeirri skoðun ráðuneytisins að um óreiðu á fjárreiðum stofnunarinnar í skilningi 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga sé að ræða. Vísað er til þess að öll sömu rök eigi við um þetta atriði eins og þau sem rakin eru á undan.

3.7.4. Stöðumælasektir.
Í endurskoðunarbréfi Ríkisendurskoðunar kemur fram að Löggildingarstofa hafi í þó nokkrum tilvikum greitt stöðumælasektir vegna bifreiða stofnunarinnar og jafnvel vegna annarra bifreiða. Telur ráðuneytið greiðslu sekta vegna umferðarlagabrota starfsmanna og annarra stofnuninni með öllu óviðkomandi og feli þessar greiðslur því í sér, ásamt öðru, óreiðu á fjárreiðum Löggildingarstofu í skilningi 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga.

Ekki hafa komið fram sérstakar skýringar A vegna þessara ávirðinga.

4. Röksemdir aðila og tilvísanir til réttarheimilda
4.1. Iðnaðar- og viðskiptaráðuneytið.
Af hálfu iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins er gerð krafa um að nefndin staðfesti að ráðuneytinu hafi verið rétt að veita A lausn um stundarsakir frá embætti sem forstjóra Löggildingarstofu þann 8. apríl 2003.

Ráðuneytið hafnar staðhæfingum A um að ágallar hafi verið á málsmeðferð þess áður en ákveðið var að veita honum lausn um stundarsakir, einkum þess efnis að brotið hafi verið gegn andmælarétti hans. Ráðuneytið bendir á að samkvæmt 4. mgr. 26. gr. starfsmannalaga sé ekki skylt að veita embættismanni kost á að tjá sig um ástæður lausnar, skv. 3. mgr. ákvæðisins, áður en hún taki gildi. Þrátt fyrir þetta hafi ráðuneytið ákveðið að veita A tækifæri til að tjá sig um þær ávirðingar sem á hann hafi verið bornar, í því skyni að tryggja að málið yrði nægilega upplýst. Frestur til þessa hafi upprunalega verið ákveðinn ein vika, en hafi síðan verið lengdur að ósk A í rúman hálfan mánuð. Að loknum frestinum hafi borist ítarleg greinargerð frá lögmanni hans ásamt fylgigögnum, alls yfir 100 bls. Ekki verði því annað séð en að A hafi fengið fulla og raunhæfa möguleika á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.

Ráðuneytið mótmælir fullyrðingum lögmanns A um að það hafi efnt til viðræðna við hann um að ljúka málinu með samkomulagi og gert honum einhvers konar tilboð í því sambandi. Hið rétta sé að A hafi átt frumkvæði að viðræðum við aðstoðarmann ráðherra um hvort hægt væri að leita annarra úrræða í máli hans. Meðal möguleika sem hefðu verið ræddir voru að málinu lyki með því að ráðherra veitti A áminningu ef samtímis yrði gengið frá því að hann léti af starfi forstjóra um áramót, en ekkert hefði komið út úr þeim viðræðum.

Ráðuneytið telur nauðsynlegt að skoða heildstætt þær ávirðingar sem fram hafi komið varðandi fjárreiður og bókhald Löggildingarstofu. Þau atriði sem rakin hafi verið beri vott um fádæma umgengni við opinbera fjármuni og stórfellt hirðuleysi um vörslur á opinberum eignum. Hafi stofnunin verið rekin með stórfelldum halla ár eftir ár og muni nú svo komið að það eigið fé, er henni hafi verið lagt til í upphafi, sé þorrið. Samanlagður rekstrarhalli Löggildingarstofu vegna áranna 2000 og 2001 hafi numið rúmlega 60 milljónum króna. Ráðuneytið telur því að A hafi sýnt af sér stórfellda vanrækslu á þeim starfsskyldum sem á honum hvíli samkvæmt ákvæðum um forstöðumenn ríkisstofnana í starfsmannalögum og erindisbréfi hans.

Ráðuneytið leggur áherslu á að samkvæmt 2. mgr. 38. gr. starfsmannalaga séu lagðar ríkari skyldur á forstöðumenn ríkisstofnana heldur en embættismenn almennt. Sé þar sérstaklega nefnd til ábyrgð á fjármunum stofnunar og að þeir séu nýttir á árangursríkan hátt. Þetta sé eðlilegt þegar haft sé í huga að með setningu starfsmannalaganna hafi verið stefnt að aukinni valddreifingu og aukið frjálsræði og aukin ábyrgð færð forstöðumönnum stofnana. Að mati ráðuneytisins beri framangreind lagaákvæði með sér að gera verði ríkar kröfur til forstöðumanna ríkisstofnana um vammleysi og ráðdeild í rekstri stofnana sinna í samræmi við það sjálfstæði og ábyrgð sem löggjöfin hafi fært þeim í hendur. Það sé lykilatriði í þeirri skipan mála, sem komið hafi verið á með starfsmannalögunum, að forstöðumönnum sé treyst fyrir opinberum fjármunum í ríkara mæli en áður hafi verið. Til að tryggja að ekki komi los á opinberar fjárreiður með slíkri tilfærslu valds, hafi löggjafinn lagt skýra og ríka ábyrgð á herðar forstöðumönnum ríkisstofnana. Í þessu ljósi telur ráðuneytið að skoða verði tilvist heimildar starfsmannalaga til að beita lausn frá embætti án undangenginnar áminningar, ef uppvíst verður um óreiðu í fjárreiðum eða bókhaldi. Rökin fyrir heimildinni séu augljóslega þau, að ekki sé hættandi á að ráðstöfun almannafjár sé á hendi einstaklinga, sem ekki valda þeim starfa.

Ráðuneytið telur að þær ávirðingar sem lýst er að framan feli í sér óreiðu á fjárreiðum og bókhaldi Löggildingarstofu. Hér sé um að ræða fjölda ávirðinga og séu margar þeirra alvarlegar. Í framkvæmd dómstóla og nefndar samkvæmt 27. gr. starfsmannalaga hafi hugtakið "óreiða" verið skýrt rúmt. Það nái þannig ekki aðeins til vanrækslu á því að færslur séu í lagi og fjárreiður glöggar, heldur einnig til tilvika sem lúti að óheimilum og ólögmætum ákvörðunum um útgjöld stofnunar, óheimilli meðferð fjár svo og fjársýslu sem brýtur gegn góðum stjórnsýsluháttum. Ráðuneytið telur því ótvírætt að þau atvik sem lýst hefur verið feli í sér óreiðu í skilningi starfsmannalaga. Einnig sé um að ræða brot gegn ákvæðum laga um bókhald og laga um fjárreiður ríkisins.

Að mati ráðuneytisins verður að skoða háttsemi A heildstætt, enda bendi hún til þess að hann hafi almennt sinnt starfsskyldum sínum með ófullnægjandi hætti. Því sé ekki unnt að líta á einstaka yfirsjónir sem einangruð tilvik, sem hvert um sig séu misalvarleg. Fulljóst sé að forstjóri hafi á alvarlegan og ítrekaðan hátt brotið gegn þeirri starfsskyldu sinni að sjá til þess að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma stofnunarinnar hafi verið í samræmi við fjárlög og að fjármunir stofnunarinnar hafi verið nýttir á árangursríkan hátt, sbr. 2. mgr. 38. gr. starfsmannalaga, 1. mgr. 49. gr. laga um fjárreiður ríkisins og erindisbréf forstjóra frá 2. október 1998 en þar sé m.a. skýrt tekið fram að forstjóri hafi á hendi yfirstjórn stofnunarinnar og beri ábyrgð á fjárhagslegum rekstri hennar, eignum, skipulagi og starfsmannamálum. Þá beri forstjóri samkvæmt erindisbréfi m.a. ábyrgð á eignum Löggildingarstofu og sé því ótvírætt ábyrgur fyrir því að töluverðir fjármunir hafi farið forgörðum í formi týndra muna. Ljóst sé af 2. málsl. 4. gr. laga um Löggildingarstofu, auk almennra ákvæða starfsmannalaga, að forstjóri hafi umsjón með rekstri stofnunarinnar og sjái um að ráða aðra starfsmenn hennar. Í skipunarbréfi forstjóra komi og fram að hann beri ábyrgð á samningum við starfsmenn um launakjör innan ramma kjarasamninga, starfsmannahaldi og skipulagi starfsemi. Einnig beri hann sem forstöðumaður ábyrgð á bókhaldi stofnunarinnar, tilhögun þess og innra eftirlits varðandi meðferð fjármuna, sbr. 5. gr. laga um bókhald, nr. 145/1994. Því sé ótvíræð ábyrgð A á því sem úrskeiðis hafi farið í launamálum stofnunarinnar, greiðslum til verktaka og bókhaldi. Af hálfu ráðuneytisins er bent á að ákvæði laganna um forstöðumenn beri ótvírætt með sér að þeir beri persónulega ábyrgð á því að stofnanir sem þeir stýra fari að lögum og séu skilvirknislega reknar. Í samræmi við það hafi margoft komið fram í úrlausnum nefndar samkvæmt 27. gr. starfsmannalaga, að forstöðumenn geti ekki borið fyrir sig að undirmenn þeirra hafi haft með höndum daglega starfrækslu þeirra verkefna sem forstöðumenn bera ábyrgð á að lögum.

Ráðuneytið bendir á að brot A gegn starfsskyldum sínum hafi bæði falist í því að stuðla að óreiðu með því að sinna ekki stjórnunarskyldum sínum gagnvart undirmönnum og einnig með beinni hætti í því að samþykkja bersýnilega óþörf útgjöld og aðrar ráðstafanir. Fyrir liggi að hann hafi áritað reikninga fyrir þeim útgjöldum sem athugasemdir eru gerðar við, jafnvel þótt ljóst væri að fjárhagsstaða Löggildingarstofu væri slæm og fyllsta aðhalds því þörf í fjárreiðum. Þrátt fyrir þetta verði ekki séð að meðferð fjármuna hafi breyst að neinu leyti fyrr en rannsókn Ríkisendurskoðunar hafi verið hafin og athugasemdir stofnunarinnar teknar að koma fram. Hafi A ekki sýnt neitt eigið frumkvæði í þá átt að bregðast við fjárhagsstöðu stofnunarinnar, eins og ætlast verði til af forstöðumanni ríkisstofnunar.

Ráðuneytið hafnar þeim skilningi á 1. málslið 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga að hún geti ekki átt við hafi verið bætt úr óreiðu sem kemur í ljós við skoðun á fjárreiðum og bókhaldi stofnunar og orðalag ákvæðisins vísi aðeins til nútíðar. Niðurstaða Ríkisendurskoðunar hafi verið sú að óreiða hafi verið til staðar á því tímamarki sem úttektin hófst og um viðvarandi ástand hafi verið að ræða, sem staðið hefði í langan tíma. Sá skilningur að ákvæði 1. mgr. 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga geti ekki átt við ef bætt hefur verið úr óreiðu þegar ákvörðun er tekin um lausn um stundarsakir eigi sér enga stoð í framkvæmd nefndar samkvæmt 27. gr. starfsmannalaga eða framkvæmd dómstóla. Í því sambandi bendir ráðuneytið á álit nefndarinnar í máli nr. 2/1998 frá 3. september 1998 og Hrd. 1999/4247 varðandi sama mál.

Það er því skoðun ráðuneytisins að ráðstafanir sem gripið hefur verið til varðandi fjármál Löggildingarstofu í kjölfar athugasemda Ríkisendurskoðunar feli ekki í sér málsbætur, enda sé þar mest um að ræða viðbrögð við aðfinnslum Ríkisendurskoðunar. Eðli málsins samkvæmt sé lítil reynsla komin á það hvort rekstri stofnunarinnar hafi verið komið í eðlilegt horf með boðuðum umbótum. Samhliða setningu forstjóra við stofnunina hafi ráðuneytið hrint í framkvæmd heildarrúttekt á framtíðarskipulagi verkefna stofnunarinnar og fjármögnun þeirra. Bendi fyrstu niðurstöður til þess að enn séu umtalsverðir vankantar á rekstri stofnunarinnar og ljóst þyki að ekki hafi náðst jafnvægi í tekjum og gjöldum svo sem A hafi haldið fram.

4.2. A.
Af hálfu A er gerð sú krafa að lausn hans um stundarsakir frá embætti sem forstjóra Löggildingarstofu verði metin óréttmæt.

A telur að andmælaréttar hafi ekki verið gætt gagnvart honum. Sá frestur sem hann hafi fengið til að neyta andmælaréttar samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið allt of skammur en ráðuneytið hafi hafnað frekari framlengingu á honum. Til þess að andmælaréttur verði raunhæfur verði sá sem hans nýtur að fá hæfilegt ráðrúm til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Eins telur hann ljóst að honum hafi ekki verið gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum vegna umsagna og nýrra gagna sem ráðuneytið aflaði eftir að hann skilaði athugasemdum sínum þann 10. mars, m.a. frá Ríkisendurskoðun og lögmanni. Loks telur hann að ráðuneytið hafi ekki lagt fram öll gögn sem það byggði ákvörðun sína á, m.a. ýmis gögn sem sýni núverandi fjárhagsstöðu Löggildingarstofu.

Hvað varðar ábyrgð á því sem talið er hafa farið aflaga hjá stofnuninni verði ekki komist hjá því að líta til þess að stjórn stofnunarinnar hafi samkvæmt lögum sama hlutverk og forstjórinn varðandi "umsjón með rekstri stofnunarinnar". Þrátt fyrir það komi fram í rökstuðningi ráðuneytisins fyrir ákvörðun um lausn hans um stundarsakir, að aðgerðir eða aðgerðaleysi stjórnarinnar leysi hann ekki undan þeirri ábyrgð sem á honum hvílir sem forstöðumanni samkvæmt ákvæðum starfsmannalaga. Hann vísar til fundargerða af fundum stjórnar Löggildingarstofu sem lagðar hafa verið fram í málinu þar sem fjárhagsvandi stofnunarinnar var ræddur og leiðir til úrbóta. Af því má bæði sjá vitneskju stjórnarinnar um fjárhagsvandann auk þess sem þær tali sínu máli um viðleitni forstjóra til að bæta fjárhag stofnunarinnar. Í því sambandi megi einnig benda á að iðnaðar- og viðskiptarráðherra hafi opinberlega lýst þeirri skoðun sinni að stjórnin hafi ekki staðið sig sem skyldi.

A mótmælir fullyrðingum ráðuneytisins um að hann hafi sem forstjóri stofnunarinnar ekki sýnt neitt eigið frumkvæði í þá átt að bregðast við fjárhagsstöðu hennar í því skyni að draga úr kostnaði og auka skilvirkni í starfseminni. Í desember 2001 hafi hann leitað til Price WaterhouseCoopers ehf. um ráðgjöf og tillögugerð varðandi ýmsa þætti í rekstri stofnunarinnar í því skyni að draga úr kostnaði og auka skilvirkni í starfseminni. Hann hafi í framhaldi af því átt fundi með yfirmönnum í iðnaðar- og viðskiptaráðuneytinu í janúar og febrúar 2002 þar sem rækilega hafi verið farið yfir fjárhagsstöðu og áætlanir Löggildingarstofu, framkvæmdaáætlanir fyrir 2002 og 2003, rekstraráætlanir 2002-2003 og fleiri þætti. Hann hafi átt margvísleg samskipti við iðnaðar- og viðskiptaráðuneytið um fjármál stofnunarinnar allan þann tíma sem hér skipti máli og hafi gert bæði því ráðuneyti og fjármálaráðuneytinu ítrekað grein fyrir vöntun fjárheimilda vegna þess að tekjur einstaka deilda stæðu ekki undir sér. Hafi iðnaðar- og viðskiptaráðuneytið hins vegar tafið framgang tillagna hans um niðurskurð í rekstri stofnunarinnar um uppsögn 5-6 starfsmanna. Hann hefði fengið vilyrði fyrir því að ráðuneytið myndi tryggja honum ákveðnar fjárveitingar til að standa undir ákveðnum rekstrarþáttum, en þær væntingar hafi ekki gengið eftir. Það sé óviðunandi að ráðuneytið láti við meðferð málsins eins og því hafi ekki verið kynnt neitt um stöðu stofnunarinnar á þeim erfiðleikatímum í rekstri hennar sem hér séu til skoðunar. Á þessum tíma hafi stofnunin auk þess verið flutt og því hafi fylgt verulegur kostnaður eins og alltaf gerist í slíkum tilvikum. Innrétta þurfti nýtt húsnæði að Borgartúni 21 og hafi tölvubúnaður stofnunarinnar verið endurnýjaður við sama tækifæri, en auðvelt sé að sýna fram á að Löggildingarstofa sé ekki eina dæmið um að kostnaður við endurnýjun tölvubúnaðar hafi farið fram úr áætlunum við flutning stofnana. Af því sem nú hefur verið rakið telur A ljóst að sök á fjárhagsvanda stofnunarinnar hafi ekki eingöngu legið hjá honum, þar sé slök frammistaða stjórnarinnar meðvirkandi þáttur en einnig slök frammistaða ráðuneytisins við að afla stofnuninni tekna sem lofað hafi verið.

A tekur fram að hafi verið tilefni til að aðgerða af hálfu ráðuneytisins vegna fjárhagsstöðu Löggildingarstofu beri að líta til 4. mgr. 26. gr. laganna sem kveði á um að sé embættismanni veitt lausn um stundarsakir af ástæðum sem greindar séu í 2. mgr. sé skylt að veita honum áminningu samkvæmt 21. gr. laganna og gefa honum færi á að bæta ráð sitt áður en honum er veitt lausn. Í tilvitnaðri 2. mgr. 26. gr. laganna sé mælt fyrir um að rétt sé að veita embættismanni lausn um stundarsakir hafi hann sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi eða hafi ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, sbr. 38. gr. Í 38. gr. laganna sé síðan fjallað um sérstaka ábyrgð forstöðumanns á því að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma stofnunarinnar séu í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt. Ennfremur segi þar að fari útgjöld fram úr fjárlagaheimildum, verkefnum stofnunarinnar sé ekki sinnt sem skyldi eða þjónusta hennar teljist óviðunandi geti ráðherra veitt forstöðumanni áminningu samkvæmt 21. gr. laganna eða veitt honum lausn frá embætti, skv. VI. kafla laganna, ef hann hefur gerst sekur um ítrekaða eða stórfellda vanrækslu í starfi með þeim hætti sem að framan sé lýst. Með vísan til þessara lagaákvæða telur A að ekki séu lagaskilyrði til að víkja honum tímabundið úr starfi af þeim ástæðum sem greindar eru í bréfi ráðuneytisins.

Því er mótmælt af hálfu A að 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaganna eigi við um þær ávirðingar sem til skoðunar eru í málinu og ráðuneytið vísar til. Samkvæmt því ákvæði megi víkja embættismanni sem hefur fjárreiður eða bókhald með höndum úr starfi tímabundið ef ætla megi eða víst þyki að óreiða sé á bókhaldi eða fjárreiðum. Hann beri vissulega ábyrgð á starfsemi stofnunarinnar þótt hann hafi ekki í eiginlegum skilningi annast fjárreiður hennar eða unnið sjálfur við bókhaldsstörf. Líta beri til þeirra sérstöku aðstæðna að veikindi skrifstofustjóra stofnunarinnar áttu stóran þátt í því sem aflaga fór. Mikilvægt sé einnig að líta til þess að engar ásakanir séu uppi í málinu um að A hafi gerst sekur um refsiverða háttsemi eða haft sjálfur einhvern hag af atvikum sem teljast hafa farið aflaga. Að því leyti sé veigamikill munur á þessu máli og áliti nefndarinnar frá 3. september 1998 í máli nr. 2/1998 og Hrd. 1999/4247 sem áður var nefnt.

Hitt sé þó alveg ljóst að ákvæðið heimili því aðeins frávikningu úr starfi ef óreiða er á bókhaldi eða fjárreiðum Hér sé sögnin notuð í nútíð og heimildin samkvæmt því hugsuð til þess að bregðast við ástandi sem er fyrir hendi. Því fari fjarri að ráðuneytinu hafi tekist að sýna fram á það. Þvert á móti sé greinargerð Ríkisendurskoðunar frá 7. febrúar 2003 til marks um að þessi ætlaða óreiða hafi alls ekki verið fyrir hendi þegar athugun hennar lauk. Í niðurlagi greinargerðarinnar sé þannig tekið fram að Löggildingarstofan hafi gripið til víðtækra aðgerða til að bæta úr ýmsu því sem Ríkisendurskoðun gerir athugasemdir við. Þá snúi aðgerðirnar einnig að því að bæta fjárhagsstöðu stofnunarinnar. Eru síðan taldar helstu umbætur, en atriði sem Ríkisendurskoðun tilgreinir í því sambandi og varða eftirlit með eignakaupum, viðveru- og fjarvistaskráningu, fjarskiptamál og lækkun ferðakostnaðar voru rakin í 3. kafla í skýringum A varðandi einstaka þætti ávirðinga. Einnig er tilgreint í þessum kafla greinargerðar Ríkisendurskoðunar að búið sé að segja upp 5 starfsmönnum og breyta einu stöðugildi í 60%, launasamræmi hafi verið aukið og yfirvinna starfsmanna takmörkuð verulega.

Því er haldið fram af hálfu A að ráðuneytinu hafi borið að beita ákvæðum starfsmannalaga gagnvart honum með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hann bendir á að ráðuneytið hafi augljóslega talið að uppfyllt væru skilyrði til að ljúka málinu með því að veita honum áminningu, eins og fram hafi komið í viðræðum hans og lögmanns hans við aðstoðarmann ráðherra en þá með áskilnaði um að hann léti af starfi forstjóra um næstu áramót. Jafnframt hafi iðnaðar- og viðskiptaráðherra lýst því opinberlega í fjölmiðlum að til greina kæmi að veita honum áminningu þar sem hann hefði tekið sig á og ætla mætti að fjárreiður stofnunarinnar stæðust nú skoðun. Mótmælt er því viðhorfi ráðuneytsins að aðgerðir sem gripið hafi verið til hjá Löggildingarstofu feli ekki sér málsbætur í þessu tilliti, en það endurspegli þann einstrengingshátt sem ráðuneytið hafi sýnt í málinu öllu. Til stuðnings því að líta beri til þessara málsbóta vísar hann til álits nefndar skv. 27. gr. starfsmannalaga frá 19. september 2002 í máli nr. 5/2002.

Við mat á áhrifum meðalhófsreglu í þessu sambandi beri einnig að líta til þáttar stjórnar stofnunarinnar og ráðuneytisins varðandi fjárhagsvanda stofnunarinnar. Loks beri að líta til þess að erfiðleikar sem tengdust framgöngu fyrrverandi skrifstofustjóra stofnunarinnar hafi verið þess eðlis að engin ástæða sé til að ætla að slíkt muni endurtaka sig.

Loks bendir A á að hann hafi verið endurskipaður í starf forstjóra Löggildingarstofu til fimm ára frá 1. apríl 2002. Verði ekki séð að ráðuneytið hafi þá talið að fjárhagsstaða stofnunarinnar stofnunarinnar væri slík að tilefni væri til viðbragða af þess hálfu. Auk þess varði ýmsar af þeim ávirðingum sem bornar séu á hann atvik sem ráðuneytið hafði fjallað um áður en hann var endurráðinn í starf sitt og það ekki talið ástæðu til að veita honum tiltal fyrr. Óheimilt sé að beita hann viðurlögum samkvæmt starfsmannalögum nú vegna slíkra ávirðinga, hvort sem þær teljist vera þess eðlis að hægt hefði verið að beita slíkum viðurlögum á þeim tíma sem þær komu fram og voru til umfjöllunar hjá ráðuneytinu eða ekki. Eins verði viðurlögum samkvæmt starfsmannalögum almennt ekki komið fram gegn honum án þess að það sé gert í eðlilegu samhengi í tíma.


5. Mat nefndarinnar á einstökum ávirðingum.
5.1. Inngangur.
Nefndin telur rétt að draga saman hver sé þýðing þeirra ávirðinga sem fram koma í greinargerð og endurskoðunarbréfi Ríkisendurskoðunar og ráðuneytið byggir ákvörðun sína á, að fengnum þeim skýringum sem hafa komið fram af hálfu A. Verður hér á eftir lýst mati nefndarinnar á einstökum þáttum ávirðinga sem raktar voru í köflum 3.2. –3.7. að framan.

5.2. Um kaup eigna og rekstur.
Hér er um að ræða ávirðingar sem lúta að kaupum á símtækjum og símakostnaði, tölvum og vélbúnaði, greiðslum vegna tölvutenginga, kaupum á bifreið og ýmsum óvenjulegum kostnaði.

Nefndin dregur ekki í efa þær skýringar A að sérfræðingar stofnunarinnar hafi þurft að hafa farsíma, m.a. vegna tíðra ferðalaga í tengslum við störf sín. Á hinn bóginn telur nefndin sýnt fram á að kaup stofnunarinnar á símtækjum hafi verið umfram þarfir hennar og bakað henni óþarfa kostnað. Eins liggur fyrir að virkt eftirlit var ekki haft með kaupum á símum og símnotkun né heldur þeim símanúmerum sem stofnunin greiddi fyrir. Hafa útgjöld Löggildingarstofu verið umtalsverð af þessum sökum. Ríkisendurskoðun og ráðuneytið hafa þó fallist á að kostnaður undir liðnum "fjarskiptakostnaður annarra en starfsmanna", verði að hluta til skýrður með því að þar undir hafi verið símakostnaður stjórnarformanns.

Nefndin fellst á þær skýringar A á auknum kostnaði vegna tölvukaupa að hann hafi að einhverju leyti orðið vegna endurnýjunar tölvubúnaðar í tengslum við flutning í nýtt húsnæði. Hins vegar virðist engin áætlun hafa legið fyrir um þann kostnað og ekkert skipulag hafa verið á kaupum á tölvubúnaði til stofnunarinnar, en skrifstofustjóra veitt algert sjálfdæmi um slíkar ákvarðanir. Telur nefndin leitt í ljós að kostnaður vegna þessa, um 17 milljónir króna á tímabilinu 1999-2002, hafi verið umfram þarfir stofnunarinnar. Ekki hefur fengist útskýrt hvers vegna stofnunin greiddi fyrir ISDN-innhringibúnað fyrir um 500 þúsund kr. sem aldrei var notaður. Ekki hafa heldur verið gefnar skýringar á útgjöldum vegna ADSL-tenginga á heimilum sumra starfsmanna og einnig hjá aðila utan fyrirtækisins.

Annan óvenjulegan kostnað sem rakinn er í greinargerð ríkisendurskoðunar, s.s. á bókum um margvísleg efni sem ekki tengjast starfsemi stofnunarinnar og ferðatöskum, hefur A ekki skýrt sérstaklega. Hann bendir á að um lítilvæga hluti sé að ræða og að skrifstofustjóri hafi keypt töskur án vitneskju hans.

Nefndin fellst á það mat ráðuneytisins að úttekt Ríkisendurskoðunar hafi leitt í ljós óreiðu á fjárreiðum Löggildingarstofu varðandi eignakaup þau sem rakin eru hér að framan, í skilningi 1. málsliðar 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga. Fallist er á það mat ráðuneytisins að ráðist hafi verið í kaup án þess að fyrir hafi legið þörf, tilefni eða eðlileg tengsl við starfsemi stofnunarinnar auk þess sem mjög hafi skort á aðhald með umfangi kaupa. Sérstök þörf var þó á virku aðhaldi forstjóra með eignakaupum þar sem bæði tölvu- og farsímakaup stofnunarinnar voru mikil með tilliti til umfangs stofnunarinnar og fjárhags hennar. Nefndin telur ávirðingar þessar alvarlegar og með öllu óforsvaranlegt af forstöðumanni stofnunar að sýna ekki meiri aðgæslu við meðferð fjármuna hennar en raun bar vitni.

Nefndin telur bifreiðakaup A aðfinnsluverð, þótt þau teljist sem slík ekki til óreiðu í skilningi 1. ml. 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga, nema sem liður í stærra samhengi við önnur eignakaup stofnunarinnar. Er ámælisvert að ekki var aflað samþykkis fyrir kaupunum svo sem skylt er samkvæmt lögum, jafnvel þótt stjórn stofnunarinnar hefði samþykkt kaupin eins og ráða má af fundargerð sem lögð hefur verið fram í málinu. Nefndin telur þó sýnt fram á að máli þessu hafi lokið vorið 2002 í viðræðum A við ráðuneytið og leiddu aðfinnslur ráðuneytisins til sölu bifreiðarinnar, en frekari viðbrögð vegna bifreiðakaupanna voru ekki rædd. Fellst nefndin á rök A um að hann hafi mátt ætla að málinu væri þá lokið af hálfu ráðuneytisins.

5.3. Eignaskráning, vörslur og varðveisla eigna.
Nefndin telur athugasemdir Ríkisendurskoðunar varðandi skráningu og vörslu eigna Löggildingarstofu réttmætar og fellst á það mat ráðuneytisins að leidd hafi verið í ljós óreiða á fjárreiðum stofnunarinnar varðandi þessi atriði í skilningi 1. málsliðar 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaganna. Hefur verið sýnt fram á að eignaskráning í stofnuninni var algerlega ófullnægjandi og á engan hátt haldið utan um vörslur eigna. Við eignatalningu Ríkisendurskoðunar kom í ljós að talsvert vantaði af tölvubúnaði miðað við reikninga í bókhaldi, en umtalsvert magn búnaðar fannst í vörslum starfsmanna, fyrrverandi starfsmanna og annarra aðila. Hefur óreiða þessi leitt af sér beint og umtalsvert tjón fyrir stofnunina, en þrátt fyrir eftirgrennslan hefur ekki hefur tekist að gera grein fyrir afdrifum tölvubúnaðar og símtækja að kaupverði um 2 milljóna króna.

Eru ávirðingar þessar alvarlegar að mati nefndarinnar og óforsvaranlegt af forstöðumanni stofnunar að sýna ekki meiri aðgæslu í umgengni við eignir stofnunarinnar.

5.4. Launagreiðslur.
Hér er í meginatriðum um að ræða ávirðingar í fjórum þáttum; að starfsmönnum Löggildingarstofu hafi verið ákveðin mun hærri laun en kjarasamningur sagði til um, óútskýrðar launahækkanir, misbrestur á að halda stimpilklukku og fjarvistaskráningu og ýmis önnur óreiða í launamálum.

Nefndin teldur ekki fyllilega sýnt fram á að grunnlaun starfsmanna Löggildingarstofu hafi almennt verið óeðlilega há og að hægt sé í þessum efnum að byggja á samanburði við starfsmenn Samkeppnisstofnunar og Einkaleyfastofu, en líta þurfi til mismunandi menntunar, sérfræðikunnáttu, eðlis starfs, aldurs starfsmanna o.fl. Á hinn bóginn fellst nefndin á það mat ráðuneytisins að launahækkanir tveggja starfsmanna, annars sem var að ná eftirlaunaaldri og hins í langvarandi veikindaleyfi, hafi ekki verið réttlættar og séu aðfinnsluverðar. Nefndin telur einnig óeðlilegt að skrifstofustjóri sem verið hafði í veikindaleyfi frá miðju ári 2001, skyldi á sama tíma vinna að sérstökum verkefnum fyrir stofnunina heima við, gegn þóknun sem var hækkuð á árinu 2002, jafnvel þótt ekki sé deilt um að þau verkefni hafi verið innt af hendi. Hvað varðar misbrest á því að halda stimpilklukku og fjarvistaskráningu er nefndin sammála ráðuneytinu um að þau atriði séu aðfinnsluverð. Einnig er ljóst að ekki var haft nægilegt eftirlit með því að greiðslur fyrir yfirvinnu lækkuðu í samræmi við samninga um starfsmenn að þær yrðu felldar inn í grunnlaun. Nefndin fellst á að síðari ávirðingar sem lúta að launamálum hjá Löggildingarstofu í síðari þremur atriðunum, eigi rétt á sér enda telur nefndin ljóst að losarabragur hafi verið á launaákvörðunum, launabókhaldi og viðveruskráningu hjá stofnuninni. Er þó ekki að mati nefndarinnar hægt að fallast á að þessi þáttur í starfsemi stofnunarinnar hafi skapað óreiðu í fjárreiðum stofnunarinnar þótt ýmislegt sé þar aðfinnsluvert.

5.5. Viðskipti við verktaka.
Hér er um að ræða þríþættar ávirðingar. Í fyrsta lagi greiðslur til verktaka fyrir tölvuþjónustu, í öðru lagi greiðslur til nokkurra venslamanna skrifstofustjóra stofnunarinnar fyrir verktöku og í þriðja lagi misbrest á því reikningar fyrir verktakaþjónustu veittu upplýsingar um eðli og umfang þjónustunnar.

Nefndin er þeirra skoðunar að kaup stofnunarinnar á verktakaþjónustu af eiginkonu, dóttur, bróður, tveimur systrum og systkinabarni skrifstofustjórans séu mjög ámælisverð. Skýringar A á ástæðum þessa eru ófullnægjandi en þær eru annars vegar á þann veg að ættingjar skrifstofustjórans hafi aðstoðað þann síðarnefnda við innslátt gagna heima við, en hins vegar að hann hafi treyst skrifstofustjóranum til að brjóta ekki reglur í þeim efnum.

Hvað varðar greiðslur vegna verktakaþjónustu Rökvers ehf. og greiðslur fyrir úttektir á tölvukerfi Löggildingarstofu, sem ekki eru frekar skilgreindar, fellst nefndin á að ákvarðanir um þessi þjónustukaup hafi ekki verið ígrundaðar, skort hafi á kostnaðarlegt aðhald stofnunarinnar að þessu leyti og viðskiptin hafi ekki nema að hluta verið efnislega réttlætanleg. Er það ámælisvert að mati nefndarinnar. Það sama gildir um greiðslu reikninga fyrir verktakaþjónustu þar sem misbrestur er á að reikningar beri með sér taxta og fjölda unninna vinnustunda á reikningum ýmissa verktaka. Ekki er þó getið í endurskoðunarbréfi Ríkisendurskoðunar fjölda reikninga eða fjárhæða sem greiddar hafa verið vegna slíkra reikninga. Nefndin fellst á að ýmsir misbrestir hafi verið almennt varðandi kaup Löggildingarstofu á þjónustu verktaka og hafi ekki komið fram fullnægjandi skýringar á ástæðum þess. Þótt ekki verði fallist á að þessi þáttur einn og sér hafi leitt í ljós óreiðu á fjárreiðum stofnunarinnar í skilningi 1. málsliðar 3. mgr. 26. gr. telur nefndin óhjákvæmilegt að skoða hann í samhengi við stjórnleysi sem einkenndi almennt eignakaup stofnunarinnar.

5.6. Bókhald og skyld atriði.
Í gögnum Ríkisendurskoðunar og ákvörðun ráðuneytisins er bent á ýmis atriði undir þessum þætti ávirðinga, m.a. misfellur í bókhaldi, vöntun fylgiskjala í nokkrum tilvikum, sem flest tengjast fyrrverandi skrifstofustjóra, og ágalla á virðisaukaskattsbókhaldi stofnunarinnar.

Nefndin er þeirrar skoðunar að hér séu tínd til ýmis atriði sem ámælisverð séu og hafa ekki verið færðar fram af hálfu A skýringar sem breyti þeirri skoðun. Hann bendir þó á að bókhaldið hafi verið endurskoðað af löggiltum endurskoðanda og hafi ekki annað komið fram við endurskoðun þess á skoðunartímabilinu en að það væri í lögmæltu horfi. Nefndin telur að þrátt fyrir þá ágalla hafi ekki verið slíkt ástand á þessum málum að jafna megi einu og sér til óreiðu í bókhaldi og fjárreiðum stofnunarinnar í skilningi 1. málsliðar 3. mgr. 26. gr.

5.7. Annað.
Í þessum þætti er um að ræða fjórþættar ávirðingar sem lúta að einkaútgjöldum í tengslum við rekstur bifreiða Löggildingastofu, risnu og auglýsingakostnað, ferðakostnað og greiðslu stöðumælasekta.

Varðandi fyrsta þáttinn um einkaútgjöld í tengslum við rekstur bifreiða, tekur ráðuneytið fram að ekki sé um háar fjárhæðir að ræða en nánari tilgreiningu er ekki að finna í gögnum Ríkisendurskoðunar. Af hálfu A koma fram þær skýringar að hann hafi einu sinni vegna mistaka greitt af greiðslukorti stofnunarinnar vegna einkaúgjalda, en það hafi verið leiðrétt um leið og það kom í ljós. Önnur tilvik þar sem greiðslukort hafi verið notuð til einkanota hafi varðað fyrrum skrifstofustjóra. Nefndin er sammála mati ráðuneytisins um að notkun greiðslukorts stofnunarinnar til einkaútgjalda feli í sér ólöglega meðferð á opinberum fjármunum. Það sama gildi um greiðslur stöðumælasekta vegna bifreiða stofnunarinnar og jafnvel vegna annarra bifreiða, en fjöldi tilvika og fjárhæðir eru þó ekki tilgreindar í niðurstöðum Ríkisendurskoðunar. Telur nefndin að ekki hafi verið nægilega leidd í ljós, ýmis atriði sem varða þessi útgjöld, s.s. hvort mistök hafi átt sér stað, til að slá megi föstu að um óreiðu hafi verið að ræða á fjármunum, í skilningi 1. málsliðar 3. mgr. 26. gr. starfmannalaganna.

Nefndin er sammála aðfinnslum Ríkisendurskoðunar og ráðuneytisins varðandi færslur á auglýsinga- og risnukostnaði í bókhaldi og að skort hafi á nákvæmni í því sambandi, t.d. að styrkir hafi verið færðir sem auglýsingagjöld. Hún bendir þó á að engum vandkvæðum var háð að rekja þessi útgjöld. Um mat á því hvort auglýsingakostnaður hafi verið óeðlilega hár hefur A bent á að hér sé um matskennda hluti að ræða sem deila megi um að hvaða marki séu nauðsynlegir eða heppilegir. Komið hefur fram að umræddar auglýsingar eru í beinu samhengi við starfsemi stofnunarinnar og umfjöllunarefni tímaritsins sem auglýst var í og voru þar einnig birtar auglýsingar frá öðrum ríkisstofnunum.

Þótt fallast megi á það sjónarmið ráðuneytisins að risnu- og auglýsingakostnaður hafi verið hár og fjármunir hafi þannig ekki verið nýttir á árangursríkan hátt, er hér ekki að mati nefndarinnar um að ræða óreiðu í fjárreiðum eða bókhaldi í skilningi 1. málsliðar 3. mgr. 27. gr. starfsmannalaganna.

Nefndin er sömu skoðunar varðandi ferðakostnað stofnunarinnar. Af gögnum Ríkisendurskoðunar verður ekki annað ráðið en að ferðareikningar hafa verið gerðir og frágangur almennt í lagi með nokkrum undantekningum þó. Ráðuneytið byggir á því að ferðakostnaður hafi verið óeðlilega hár miðað við starfsmannafjölda og eðli starfseminnar og vísar í því sambandi til samanburðar við Einkaleyfastofu og Samkeppnisstofnun. Nefndin fellst á þau sjónamið A að örðugt sé að byggja á slíkum samanburði milli stofnana þar sem verkefni eru eðlisólík. Einnig beri að taka tillit til sérstöðu Löggildingarstofu vegna lögbundinna verkefna sem leiði af sér sérstaklega tíðar ferðir sérfræðinga innanlands. Ekki hefur verið dregið í efa að kostnaður vegna utanferða starfsmanna hafi verið til að sinna alþjóðlegu samstarfi stofnunarinnar. Af þeim takmörkunum sem nú hafa settar hafa verið á slíkar ferðir má álykta að útgjöld stofnunarinnar að þessu leyti hafi verið óeðlilega há miðað við fjárhagsstöðu hennar og að fjármunir hafi ekki verið nýttir á árangurríkan hátt.

6. Niðurstaða nefndarinnar og rök fyrir henni.
Í 1. málslið 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga sem iðnaðar- og viðskiptaráðuneytið byggir á við ákvörðun um lausn A um stundarsakir segir:

Í niðurlagi 4. mgr. 26. gr. laganna kemur fram ekki sé skylt að gefa starfsmanni kost á tjá sig um ástæður lausnar um stundarsakir nema hún sé af ástæðum sem greindar eru í 2. mgr. ákvæðisins og er hér um að ræða undantekningu frá almennri reglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um andmælarétt. Af þessu er ljóst að ráðuneytinu var ekki skylt að veita A andmælarétt áður en það ákvað að veita honum lausn um stundarsakir á grundvelli 3. mgr. Hafa nefnd skv. 27. gr. starfsmannalaga og dómstólar staðfest þessa afstöðu, t.d. í áliti nefndarinnar í máli nr. 2/1998 og Hrd. 1999/4247. Ráðuneytið ákvað þó engu síður að veita A andmælarétt þegar niðurstöður Ríkisendurskoðunar lágu fyrir. Af hans hálfu var skilað ítarlegri greinargerð með fylgigögnum þann 10. mars 2003, að fenginni framlengingu á fresti, og komu þar fram andsvör við þeim ávirðingum sem á hann voru bornar. Voru þær yfirfarnar af ráðuneytinu og Ríkisendurskoðun. Í ákvörðun ráðuneytisins frá 8. apríl 2003 um að veita A lausn um stundarstakir var tekin rökstudd afstaða til ávirðinga Ríkisendurskoðunar að teknu tilliti til skýringa sem komið höfðu frá honum. Nefndin fellst því ekki á að brotið hafi verið gegn andmælarétti A samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að honum hafi verið veittur of stuttur frestur til andsvara eða að ákvörðunin hafi verið byggð á gögnum sem hann hafði ekki kost á að kynna sér. Ber í því sambandi einnig að hafa í huga að ákvörðun ráðuneytisins er í eðli sínu bráðabirgðaákvörðun sem sætir sjálfstæðri skoðun nefndar þessarar að fengnum sjónarmiðum og gögnum frá aðilum sem þar koma fram.

Nefndin fellst ekki að ráðuneytið hafi brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga með því að veita A lausn um stundarsakir á grundvelli 1. málsliðar 3. mgr. 26. gr. starfsmannlaga. Er hér um að ræða lögmælt úrræði sem lögin veita til þess að bregðast á skjótan hátt við aðstæðum þar sem embættismaður glatar trausti til fara með opinbera fjármuni. Á hinn bóginn telur nefndin sýnt fram á og jafnframt eðlilegt að ráðuneytið hafi íhugað vægari úrræði eins og áminningu. Þótt slíkt viðhorf ráðuneytisins hafi komið fram í óformlegum viðræðum aðstoðarmanns ráðherra við A sem efnt var til að ósk A miðuðu þessar viðræður að því að hann léti af starfi forstjóra. Yfirlýsingar ráðherra á opinberum vettvangi um að ráðuneytið íhugaði áminningu fela heldur ekki í sér afdráttarlausa afstöðu þess um að málinu yrði lokið með þeim hætti.

Nefndin fellst ekki á þann skilning á tilvitnuðu ákvæði starfsmannalaga að það geti aðeins átt við ef óreiða er til staðar þegar ákvörðun er tekin um lausn um stundarsakir, en ekki ef bætt hefur verið úr henni. Á þessi skilningur sér ekki stuðning í fyrri álitum nefndarinnar. Stoðar ekki að vísa til álits hennar frá 19. september í máli nr. 5/2002 enda taldi nefndin þar að óreiða í skilningi ákvæðisins hefði ekki skapast, þótt finna mætti að ýmsum atriðum varðandi færslu bókhalds. Má um þetta einnig vísa til áður tilvitnaðra álita nefndarinnar frá 3. september 1998 í máli nr. 2/1998 og frá 5. júní 2002 í máli nr. 4/2002, svo og Hrd. 1999/4247, þar sem engin áhrif hafði á beitingu ákvæðisins að bætt hafði verið úr óreiðu í fjárreiðum og bókhaldi viðkomandi stofnana. Vönduð rannsókn á því hvort óreiða sé til staðar tekur eðlilega nokkurn tíma og verður í þessu sambandi að miða við hvort óreiða sé til staðar á þeim tíma þegar rannsókn, sem er undanfari brottvikningar um stundarsakir, hefst.

Það ræður heldur ekki úrslitum að mati nefndarinnar hvort embættismaður hafði fjárhagslegan ávinning af ólögmætum ákvörðunum um útgjöld stofnunar þótt háttsemin verði þá litin enn alvarlegri augum.

Nefndin telur ótvírætt að skilja beri hið tilvitnaða ákvæði í 3. mgr. 26. gr. laganna svo, að það eigi ekki eingöngu við um þá embættismenn sem sérstaklega eru ráðnir til að fara með bókhald eða fjárreiður, svo sem bókara, fjármálastjóra, gjaldkera o.þ.h. heldur einnig þá sem stöðu sinnar vegna fara með forræði á fjármálum og bókhaldi stofnunar eða embættis. Birtist þessi skilningur skýrt í fyrri álitum nefndarinnar frá 3. september 1998 í máli nr. 2/1998 og frá 5. júní 2002 í máli nr. 4/2002 svo og í dómi Hæstaréttar í Hrd. 1999/4247. Þær starfsskyldur forstjóra stofnunarinnar sem lýst er í 4. gr. laga um Löggildingarstofu nr. 155/1996 og erindisbréfi taka einnig af skarið um ábyrgð hans varðandi yfirstjórn stofnunarinnar og ábyrgð á fjárhagslegum rekstri hennar, eignum, skipulagi og starfsmannamálum, svo og regla 38. gr. starfsmannalaganna varðandi sérstakar skyldur sem hvíla á forstöðumanni en ekki öðrum embættismönnum eða starfsmönnum stofnunar. Af þessum ákvæðum er ljóst að A ber ábyrgð á þeim atriðum sem aflaga hafa farið varðandi fjárreiður Löggildingarstofu. Að mati nefndarinnar stoðar því ekki vísa til þess að undirmaður hans hafi haft með höndum daglega starfrækslu verkefna og hafi tekið rangar ákvarðanir við þær sérstöku aðstæður sem voru uppi vegna veikinda hans, enda var um langvarandi ástand að ræða sem unnt hefði verið að grípa mun fyrr inn í. Þess utan er ljóst að A áritaði þá reikninga sem athugasemdir eru gerðar við og gerði því ekkert til að vinna bug á því stjórnleysi sem einkenndi eignakaup stofnunarinnar, kaup á verktakaþjónustu o.fl. sem teljast verður óforsvaranleg meðferð á fjármunum stofnunarinnar. Vanræksla hans á að sporna við athöfnum undirmanns síns þótt ljóst væri að komið væri í óefni varðandi heilsufar þess síðarnefnda braut að mati nefndarinnar gegn þeim skyldum sem forstöðumanni stofnunar ber að rækja samkvæmt tilvitnuðum lögum og reglum.

Það er óumdeilt að stjórn stofnunarinnar og iðnaðar- og viðskiptaráðuneytinu var kunnugt um fjárhagsvanda Löggildingarstofu og var hann til umræðu á mörgum fundum þeirra með forstjóra þar sem m.a. voru ræddar leiðir til að tryggja auknar fjárveitingar til stofnunarinnar. Það er hins vegar mat nefndarinnar að ákvörðun ráðuneytisins um að víkja A frá um stundarsakir hafi að litlu leyti byggst á sjónarmiðum um að stofnunin hefði farið fram úr fjárheimildum eins og A vísar til. Það var ekki fyrr en úttekt Ríkisendurskoðunar hófst sumarið 2002 sem leitt var í ljós að margvíslegar og alvarlegar misfellur væru á meðferð fjármuna stofnunarinnar sem áður voru óþekktar, að öðru leyti en því að stjórninni var kunnugt um bifreiðakaup eins og áður er rakið. Taldi ráðuneytið þá fyrst sýnt fram á að slík óreiða væri á fjárreiðum stofnunarinnar að ekki væri forsvaranlegt að A færi áfram með þær.

Nefndin hefur í 5. kafla að framan yfirfarið einstaka þætti ávirðinga Ríkisendurskoðunar sem ráðuneytið byggir ákvörðun sína á. Með vísan til þess sem þar er rakið er það mat nefndarinnar að óreiða hafi verið á fjárreiðum Löggildingarstofu að því er varðar eignakaup stofnunarinnar svo og eignaskráningu, vörslur og varðveislu eigna. Nefndin telur rannsókn Ríkisendurskoðunar einnig hafa leitt í ljós alvarlegar ávirðingar forstjórans varðandi kaup stofnunarinnar á verktakaþjónustu svo og margvíslegar misfellur sem tengjast m.a. launahækkunum til starfsmanna, launabókhaldi, færslu bókhalds og vöntun fylgiskjala og einkaútgjöldum í tengslum við rekstur bifreiða stofnunarinnar. Telur nefndin allt framangreint bera vott um óafsakanlega meðferð opinberra fjármuna. Þegar öll þessi atriði eru skoðuð heildstætt telur nefndin ótvírætt að við upphaf rannsóknar Ríkisendurskoðunar hafi verið óreiða á fjárreiðum Löggildingarstofu, í skilningi 1. málsliðar 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga, sem forstjóri hennar beri ábyrgð á.

Þær úrbætur sem A vísar til og raktar eru í greinargerð Ríkisendurskoðunar eru nær allar bein og rökrétt afleiðing af aðfinnslum Ríkisendurskoðunar sem komu fram á meðan hún vann að úttekt á stofnuninni sem stóð í nokkurn tíma, en áður en endanleg greinargerð hennar var send ráðuneytinu. Var sjálfsagt og eðlilegt að forstjóri reyndi þegar að bæta úr misfellum á fjárreiðum stofnunarinnar til að afstýra frekara tjóni. Úr sumum atriðum verður hins vegar ekki bætt, t.d. tjóni vegna eigna stofnunarinnar sem hafa glatast. Í samræmi við fyrrgreindan skilning nefndarinnar á 1. mgr. 26. gr. starfsmannalaga þykja viðbrögð A við aðfinnslunum ekki geta leyst hann undan ábyrgð á þeirri óreiðu sem úttekt Ríkisendurskoðunar leiddi í ljós og ráðuneytið byggði ákvörðun sína á.

Nefnd samkvæmt 27. gr. laga 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins telur að iðnaðar- og viðskiptaráðuneyti hafi verið rétt að veita A lausn um stundarsakir frá embætti forstjóra Löggildingarstofu þann 8. apríl 2003.

Ég er sammála málavaxtalýsingu og reifun meirihluta nefndarmanna á málinu svo og 5. kafla um mat á einstökum ávirðingum að öðru leyti en heimfærslu þeirra til ákvæðis í starfsmannalögum. Þá er ég sammála fyrstu efnisgrein í 6. kafla varðandi andmælarétt Gylfa. Ég tel einnig að með vísan til dóms Hæstaréttar H 1999:4247 hafi A haft fjárreiður með höndum í skilningi 1. ml. 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga.

Um skipun forstöðumanna ríkisstofnana gilda almenn jákvæð hæfisskilyrði 6. gr. starfsmannalaga sem m.a. kveða á um almenna menntun og þar að auki þá sérmenntun sem lögum samkvæmt er krafist eða eðli málsins samkvæmt verður að heimta "til óaðfinnanlegrar rækslu starfans." Einnig koma til ákvæði sérlaga en í þessu tilviki skal forstjóri skv. 4. gr. laga nr. 155/1996 um Löggildingarstofu "hafa lokið háskólaprófi á sviði er tengist starfsemi stofnunarinnar." Þá er það óumdeild regla í íslenskum stjórnsýslurétti að úr hópi umsækjenda að undangenginni auglýsingu skv. 7. gr. starfsmannalaga skal þeim hæfasta veitt starf eða embætti en A var skipaður í embætti forstjóra Löggildingarstofu frá 1. apríl 1997 til fimm ára, væntanlega að undangenginni auglýsingu embættisins, og síðan skipaður að nýju til fimm ára frá 1. apríl 2002.

Nefnd skv. 27. gr. starfsmannalaga er ekki ætlað að endurskoða mat ráðherra á hæfi forstöðumanna við skipun þeirra í embætti eða meta hæfi embættismanna til þess að gegna áfram störfum þegar mál vegna lausnar um stundarsakir skv. 26. gr. starfsmannalaga er borið undir nefndina lögum samkvæmt. Nefndinni er aðeins ætlað að veita "rökstutt álit á því hvort rétt hafi verið að víkja embættismanni frá störfum um stundarsakir…".

Lausn um stundarsakir er stjórnsýsluákvörðun enda bindur hún endi á réttarstöðu forstöðumanns "um stundarsakir". Ákvörðunin hefur í raun endanlegt gildi með því skilyrði að meiri hluti nefndar skv. 27. gr. starfsmannalaga komist að þeirri niðurstöðu að rétt hafi verið að víkja honum frá störfum um stundarsakir, sbr. 2. mgr. 29. gr. laganna, enda "skal" þá víkja honum úr embætti að fullu. Eina undantekningin frá þeirri lögboðnu afleiðingu nefndarálitsins er að þær ávirðingar, sem embættismanni voru gefnar að sök, hafi ekki reynst vera fyrir hendi en nefndin hefur oftast litið svo á að það sé veitingarvaldsins að meta en ekki nefndarinnar. Þá hefur ákvörðun um lausn um stundarsakir þegar í stað þau réttaráhrif að forstöðumaður hefur ekki á meðan stjórnunarrétt og -skyldu auk þess sem forstöðumanni eru "um stundarsakir" aðeins greidd hálf föst laun, sbr. 1. mgr. 28. gr. starfsmannalaga.

Í ljósi áðurgreindra reglna um rík hæfisskilyrði sem gerð eru til forstöðumanna ríkisstofnana og skipun þeirra í embætti að undangenginni auglýsingu þannig að sá hæfasti skuli skipaður í embætti tel ég að 2. mgr. 26. gr. starfsmannalaga nái til allra tilvika þar sem ávirðingar um persónulega frammistöðu geta verið grundvöllur agaviðurlaga, þ.e. áminningar – og síðan lausnar um stundarsakir ef embættismaður bætir ekki ráð sitt í kjölfarið. Er þá einnig litið til þeirrar meginreglu starfsmannalaga að ríkisstarfsmönnum skuli veitt að jafnaði eitt tækifæri til þess að bæta ráð sitt í kjölfar áminningar áður en þeim er sagt upp starfi en sú regla er í samræmi við meginreglu stjórnsýsluréttar um meðalhóf, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eftirfarandi málsmeðferð nefndar skv. 27. gr. starfsmannalaga felur þá einkum í sér prófun á formlegri málsmeðferð handhafa veitingarvalds og efnislegu mati hans enda hefur réttaröryggis embættismanns þá verið gætt með áminningu og andmælarétti.

Á hinn bóginn tel ég tilgang 1. ml. 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga um óreiðu á bókhaldi eða fjárreiðum annan og að undir ákvæðið falli einungis hlutlæg tilvik þar sem þörf er eða virðist vera á því að tryggja fjarvistir forstöðumanns eða annars embættismanns meðan mál er rannsakað sjálfstætt af nefnd skv. 27. gr. starfsmannalaga svo ráða megi bót á óreiðunni enda er réttaröryggis embættismanns þá nægilega gætt með því að hann hafi tækifæri til þess að koma að sjónarmiðum sínum og gögnum hjá nefndinni. Styður það þessa lögskýringu að í sömu andrá og óreiða eru nefnd önnur hlutlæg – en ekki endilega ámælisverð – tilvik sem grundvöllur lausnar um stundarsakir, þ.e. að bú embættismanns sé tekið til gjaldþrotaskipta eða að hann leiti nauðasamninga.

M.ö.o. tel ég úrræði skv. 2. mgr. 26. gr. starfsmannalaga fela í sér agaviðurlög vegna tiltekinna ráðstafana, athafnaleysis eða afleiðinga en úrræði skv. 1. ml. 3. mgr. 26. gr. laganna eingöngu byggjast á öryggis- og traustsjónarmiðum vegna tiltekins ástands. Fyrrnefnda úrræðið er óþarft ef öll tilvik, sem undir það falla, er unnt að heimfæra undir síðarnefnda úrræðið.

Flest tilvikin sem í máli þessu er fjallað um eru ráðstafanir sem um garð eru gengnar fremur en að um ótryggt ástand sé að ræða eins og óreiða felur í sér enda þótt vanhöld á eignaskráningu, vörslum og varðveislu eigna Löggildingarstofu fari þar nærri, sbr. kafla 5.3 í álitinu hér að framan. Ég tel því nokkurn vafa leika á því hvort iðnaðar- og viðskiptaráðuneyti hafi heimfært tilvik þetta réttilega undir 26. gr. starfsmannalaga – þ.e. hvort um hafi verið að ræða óreiðu í skilningi 1. ml. 3. mgr. eins og ráðuneytið telur eða vanrækslu af því tagi sem rakin er í 2. mgr. – en óumdeilt virðist af hálfu A að sú vanræksla er slík að unnið hefur verið til áminningar auk þess sem ráðuneytið virðist hafa talið áminningu koma til álita. Þessi heimfærsla ræður úrslitum í málinu enda er það skilyrði lausnar um stundarsakir skv. 2. mgr. 26. gr. að embættismanni hafi verið veitt áminning skv. 21. gr. starfsmannalaga og gefið færi á að bæta ráð sitt áður en honum er veitt lausn – en það var ekki gert.

Ég tel að allar ávirðingar A geti fallið undir 2. mgr. 26. gr. starfsmannalaga enda fellur sú óráðsíða sem tíðkast hefur í skjóli hans – og í mörgum tilvikum með samþykki hans – undir ábyrgð hans "á því að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma stofnunarinnar sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt", sbr. 2. mgr. 38. gr. starfsmannalaga, en til þeirrar greinar er vísað í 2. mgr. 26. gr. laganna. Sama gildir um ábyrgð hans á þætti þáverandi skrifstofustjóra í óráðsíunni sem annars felur í sér vanrækslu A í embætti með því að eftirlitsskyldu var ekki gætt sem skyldi. Á hinn bóginn sá A til þess, eins og vera bar, að annar maður tæki við störfum skrifstofustjóra þannig að óreiða hlytist ekki af fjarveru fráfarandi skrifstofustjóra enda þótt A hafi að mínum dómi sýnt af sér vanrækslu eða óvandvirkni við að tryggja nægilega skjótt og örugglega að fráfarandi skrifstofustjóri skapaði ekki frekari vanda með ráðstöfunum sínum. Að almennum málskilningi og samkvæmt orðabókum tel ég hins vegar hæpið að óráðsía sé talin samheiti óreiðu eins og ráðuneytið og meirihluti nefndarinnar virðast byggja á.

Ávirðingar A fela ekki sérstaklega í sér "fjárhagsleg samskipti hans sjálfs við stofnunina" svo vitnað sé til forsendna meirihluta Hæstaréttar í H 1999:4247 um gildi ákvörðunar ráðherra um lausn forstjóra Landmælinga Íslands frá störfum, sbr. nefndarmál nr. 2/1998, en meirihluti Hæstiréttar vísaði til forsendna héraðsdóms er hann staðfesti niðurstöðu héraðsdóms sem byggði á því að málið snerist um "ámælisverð fjárhagsleg samskipti [hans] og stofnunar þeirrar sem hann veitti forstöðu." Nefndarmál nr. 4/2002 varðaði sömuleiðis nær eingöngu fjárhagsleg samskipti forstöðumanns og venslamanns við umrædda stofnun og aðra ríkisstofnun. Þótt margar ákvarðanir A, sem áritaði nær undantekningarlaust reikninga sem bárust Löggildingarstofu, virðist óskynsamlegar og feli að mínu mati í sér vanrækslu í skilningi 2. mgr. 26. gr. starfsmannalaga tel ég að einungis eitt tilvik, sjá kafla 3.7.1 í álitinu hér að framan, þ.e. greiðsla á þrifum bifreiðar forstjóra með fé stofnunarinnar, geti talist ólögmæt ákvörðun um útgjöld eða óheimil meðferð fjár eins og byggt var á í nefndarmáli nr. 4/2002; tel ég að það tilvik geti ekki fallið undir óreiðu á bókhaldi eða fjárreiðum Löggildingarstofu.

Þá tel ég að forsaga lagaákvæða um lausn um stundarsakir og það hlutverk sem sambærilegri rannsóknarnefnd í tíð eldri starfsmannalaga, nr. 38/1954, var ætlað, þ.e. að vernda ríkisstarfsmenn fyrir ákvörðunum um gerræðislegan brottrekstur og draga úr áhættu ríkisins af bótagreiðslum, styðji þrönga lögskýringu á 1. ml. 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga enda væri það á skjön við áratuga löggjafar- og dómvenju ef rúm túlkun ráðherra og nefndar skv. 27. gr. starfsmannalaga á óreiðuhugtaki 1. ml. 3. mgr. 26. gr. laganna gæti svipt embættismenn þeirri réttarvernd sem lög hafa í hálfa öld veitt ríkisstarfsmönnum með áminningu og tækifæri til þess að bæta ráð sitt. Þá er vikið frá einni mikilvægustu grundvallarreglu í íslenskum stjórnsýslurétti með því að andmælaréttur er ekki fyrir hendi þegar grundvöllur lausnar um stundarsakir er óreiða skv. 3. mgr. 26. gr. Til þess er einnig að líta að 3. mgr. 26. gr. er hreint heimildarákvæði en fastar er kveðið að orði í 2. mgr. 26. gr. Að vísu er í 2. mgr. 38. gr. starfsmannalaga kveðið á um að ítrekuð eða stórfelld vanræksla geti varðað embættismissi en um lausnarúrræðið er vísað til VI. kafla laganna þannig að ekki er um sjálfstæða lagaheimild að ræða.

Með vísan til alls þessa og reglu stjórnsýsluréttar um val á leiðum til úrlausnar máls, svo og þess að skýra beri vafa um heimfærslu þolanda íþyngjandi ákvörðunar í hag, tel ég að iðnaðar- og viðskiptaráðuneyti hafi ekki verið rétt að veita A lausn um stundarsakir án undanfarandi áminningar með þeim réttaráhrifum sem hún hefur.

Ráða þá ekki úrslitum þær röksemdir A að tilefni ráðuneytis til þess að veita honum lausn um stundarsakir hafi ekki lengur verið fyrir hendi þegar lausn um stundarsakir var veitt en þó tel ég að framangreindur tilgangur ákvæðisins og orðalagið "ætla má eða víst þykir" gefi stjórnvaldi ekki aðeins töluvert svigrúm heldur einnig tilefni til skjótra viðbragða, sbr. til hliðsjónar H 1981:166, enda er í þessu tilviki vikið frá meginreglu stjórnsýslu- og starfsmannaréttar um andmælarétt eins og áður segir.

Þar sem ég tel sannreyndar og að mestu óumdeildar ávirðingar á hendur A ekki falla undir óreiðu í skilningi 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga er ekki þörf á því að meta hvort óreiða þurfi að ná tilteknu stigi til þess að falla undir ákvæðið eins og nefndin taldi í nefndarmáli nr. 5/2002.

Ég tel að iðnaðar- og viðskiptaráðuneyti hafi ekki verið rétt að veita A lausn um stundarsakir frá embætti forstjóra Löggildingarstofu þann 8. apríl 2003.