ÁLITSGERÐ nefndar skv. 27. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins í máli nr. 3/2002.

Aðilar málsins eru ríkislögreglustjóri, kt. 530697-2079, Skúlagötu 21, Reykjavík og A. Helgi Magnús Gunnarsson lögfræðingur rak málið f.h. ríkislögreglustjóra en Einar Þór Sverrisson hdl. rak málið f.h. A.

2. Málavextir.
2.1. Málsmeðferð fyrir nefndinni.
Við meðferð málsins skipuðu nefndina Björg Thorarensen prófessor, formaður, Gestur Jónsson hrl., tilnefndur af samtökum ríkisstarfsmanna og Arnar Guðmundsson skólastjóri, tilnefndur af dómsmálaráðuneyti.

Málið barst nefndinni með bréfi ríkislögreglustjóra dags. 28. febrúar 2002. Með því var framsent afrit bréfs ríkislögreglustjóra dags. 27. febrúar 2002 til A þar sem tilkynnt var að ríkislögreglustjóri hefði veitt honum lausn frá embætti aðalvarðstjóra um stundarsakir. Þann 8. mars 2002 sendi formaður nefndarinnar bréf til fjármálaráðuneytisins og óskaði þess að skipaðir yrðu tveir meðnefndarmenn til þess að fjalla um málið sbr. 2. og 3. ml. 2. mgr. 27. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins (hér eftir nefnd starfsmannalög).

Með bréfi dags. 18. mars 2002 tilkynnti fjármálaráðuneytið um skipun nefndarinnar. Með bréfi nefndarinnar dags. 2. apríl 2002 var A tilkynnt um að meðferð málsins væri hafin fyrir nefndinni og hélt nefndin fyrsta fund sinn af því tilefni 4. apríl 2002. Með bréfi dómsmálaráðuneytisins til nefndarinnar dags. 12. apríl 2002 var greint frá því að A hefði kært til ráðuneytisins ákvörðun ríkislögreglustjóra um lausn hans frá embætti um stundarsakir. Á fundi nefndarinnar með umboðsmönnum aðila þann 15. apríl 2002 var ákveðið að fresta meðferð málsins hjá nefndinni þar sem stjórnsýslukæra A væri til meðferðar hjá ráðuneytinu. Með úrskurði ráðuneytisins 31. maí 2002 var ákvörðun ríkislögreglustjóra staðfest. Hófst þá meðferð málsins fyrir nefndinni á ný og að lokinni gagnasöfnun og framlagningu greinargerða aðila var málið reifað munnlega af umboðsmönnum þeirra fyrir nefndinni þann 4. júlí 2002.

2.2. Málsatvik.
A var skipaður þann 15. desember 1997 til að vera aðalvarðstjóri hjá embætti lögreglustjórans í Reykjavík til fimm ára frá 1. janúar 1998. Með bréfi ríkislögreglustjóra dags. 18. október 1999 var honum falið að gegna störfum aðalvarðstjóra við embætti ríkislögreglustjóra frá 1. janúar 2000, á grundvelli 36. gr. starfsmannalaga. Frá þeim tíma starfaði A við umferðardeild embættisins en þann 29. nóvember 2001 var honum veitt launalaust leyfi til 1. desember nk. Skipunartími A rennur út þann 1. janúar 2003, sbr. upprunalega skipunarbréf hans frá 15. desember 1997.

Þann 25. janúar 2002 stöðvuðu lögreglumenn hjá embætti lögreglustjórans í Reykjavík A við akstur bifreiðarinnar X, Mitsubishi Pajero Sport, en skráður eigandi bifreiðarinnar var eiginkona A. Við nánari skoðun kom í ljós að samkvæmt bifreiðaskrá höfðu skráningarmerki bifreiðarinnar verið lögð inn hjá Frumherja hf. á Hvolsvelli um miðjan desember 2001. Jafnframt kom í ljós að skráningarmerki bifreiðarinnar Y, Volkswagen Transporter Syncro sem einnig var í eigu eiginkonu A, höfðu verið lögð inn fyrir rúmu ári. Í yfirheyrslu yfir B starfsmanni Frumherja hf. á Hvolsvelli sem fram fór 26. janúar 2002 kom fram að A hefði fyrir rúmu ári haft samband við B og óskað eftir því að leggja inn skráningarmerki bifreiðarinnar Y og um miðbik desember sl. hefði hann óskað eftir því sama við B varðandi skráningarmerki bifreiðarinnar X. Einnig bar B í yfirheyrslunni að A hafi verið staddur í Reykjavík þegar hann óskaði eftir innlögn skráningarmerkjanna. Hann hafi lofað að koma þeim til Frumherja á Hvolsvelli innan nokkurra daga en ekki hafi orðið af því.

Að fenginni skýrslu lögreglunnar í Reykjavík frá 25. janúar 2002 um stöðvun á akstri A sama dag og fyrrgreindri skýrslu lögreglunnar á Hvolsvelli af B, sem bárust ríkislögreglustjóra 26. febrúar 2002, var A kallaður á fund ríkislögreglustjóra þann 27. febrúar 2002. Þar var honum afhent bréf þar sem frá því var greint að honum væri, á grundvelli fyrrgreindra atvika, veitt tímabundin lausn frá störfum með vísan til 2. málsl. 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga með eftirfarandi rökstuðningi:

Með bréfi dags. 1. mars 2002 kærði A ákvörðun ríkislögreglustjóra til dómsmálaráðuneytisins á grundvelli 4. mgr. 26. gr. starfsmannalaganna. Með úrskurði ráðuneytisins frá 31. maí 2002 var ákvörðun ríkislögreglustjóra staðfest með vísan til þeirra röksemda sem hún var byggð á. Í rökstuðningi ráðuneytisins kom auk þess fram að gera yrði strangari kröfur til hegðunar lögreglumanna í starfi og utan en annarra ríkisstarfsmanna enda væri öll refsiverð hegðun sem lögreglumaður yrði uppvís að, enda þótt framin væri utan starfs, til þess fallin að kasta rýrð á virðingu þeirra og lögreglunnar í heild.

3. Sjónarmið málsaðila.
Í greinargerð ríkislögreglustjóra til nefndarinnar dags. 15. apríl 2002 sem lögð var fram áður en nefndin frestaði meðferð málsins er þess krafist að nefndin rannsaki mál A og upplýsi um hvort honum skuli veitt lausn frá starfi að fullu eða hvort hann skuli taka við embætti sínu aftur. Þá er einnig krafist, leiði rannsókn nefndarinnar í ljós að grunur um refsiverða hegðun A hafi verið á rökum reistur, staðfestingar á að ríkislögreglustjóra hafi verið rétt að veita A lausn um stundarsakir frá störfum hans sem aðalvarðstjóra hjá embættinu. Við munnlega reifun málsins var krafa ríkislögreglustjóra takmörkuð við að nefndin rannsaki mál A og láti í ljós rökstutt álit á því hvort rétt hafi verið að víkja honum frá um stundarsakir, svo sem hlutverk nefndarinnar er einskorðað við í niðurlagi 2. mgr. 27. gr. starfsmannalaga.

Í greinargerð ríkislögreglustjóra kemur fram að ákvörðun um tímabundna lausn A byggist á 2. málslið 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga. Þar kemur fram, með vísan til 1. málsliðar sömu greinar, að veita megi embættismanni lausn um stundarsakir ef hann er grunaður um háttsemi sem hefði í för með sér sviptingu réttinda skv. 68. gr. alm. hgl. Ríkislögreglustjóri telur úrræði 2. málsliðar 3. mgr. 26. gr. laganna hliðsett því úrræði að krefjast í ákæru réttindasviptingar á grundvelli 68. gr. alm. hgl. og 2. mgr. 1. gr., sbr. d.-lið 1. mgr. 116. gr. laga nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála.

Ríkislögreglustjóri bendir á að með því að beita úrræði 2. málsliðar 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga opnist sú leið að fyrirbyggja að opinber starfsmaður sem sætir ákæru geti gegnt starfi sínu á meðan, enda kunni slíkt að þykja óviðunandi. Mál viðkomandi starfsmanns fái meðferð fyrir nefndinni sem fari með málið óháð því að opinber rannsókn sé gerð samhliða, sbr. niðurlagsorð 1. mgr. 27. gr. starfsmannalaga um að hægt sé að vísa máli til opinberrar rannsóknar samhliða meðferð nefndarinnar. Ríkislögreglustjóri telur að þrátt fyrir að A sé nú í launalausu leyfi sé það forsenda fyrir því að hægt sé að leggja mál hans fyrir nefndina að honum sé veitt tímabundin lausn áður.

Hvað varðar mat á skilyrðum 68. gr. alm. hgl. bendir ríkislögreglustjóri á að þar sé ekki gerður greinarmunur á því hvor umrædd hegðun sé framin í starfi eða utan, heldur velti niðurstaðan á mati á því hvort viðkomandi teljist hæfur eða verður til að gegna starfinu. Orðalag 2. töluliðar 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga verði ekki skýrt þannig að það sé skilyrði að mál sæti opinberri ákæru. Nefndinni beri hins vegar að meta hvort þau atvik sem lágu til grundvallar ákvörðun um lausn A um stundarsakir hafi verið þess eðlis að þau hafi rýrt svo siðferðilega álit hans að hann geti ekki notið trausts til þess að sinna starfi sínu sem lögreglumaður, sérfróður um umferðarmálefni. Í því sambandi vísar ríkislögreglustjóri til rökstuðnings í dómi Hæstaréttar frá 22. mars 2001 í máli nr. 368/2000 svo og 1. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 um hlutverk lögreglunnar.

Ríkislögreglustjóri bendir á að A hafi ekki verið gefinn kostur á að tjá sig um málið áður en ákvörðun um að veita honum lausn frá störfum var tekin, enda gefist honum kostur á að hafa uppi andmæli fyrir nefndinni. Þessi framgangsmáti sé í samræmi við 3. málslið 4. gr. 26. gr. starfsmannalaga sem staðfestur hafi verið í fyrrgreindum dómi Hæstaréttar frá 22. mars 2001.

Af hálfu A er þess krafist að nefndin komist að þeirri niðurstöðu að ekki hafi verið skilyrði til að víkja honum frá störfum um stundarsakir. Þá er þess krafist að nefndin meti hvort hann skuli taka aftur við embætti sínu sem aðalvarðstjóri hjá umferðardeild embættis ríkislögreglustjóra.

Kröfur A eru studdar þeim rökum að þegar ákvörðunin um tímabundna brottvikningu var tekin þann 27. febrúar sl. hafi málið ekki verið rannsakað nægilega af hálfu embættis ríkislögreglustjóra. Á þeim tíma hafði ekki verið tekin skýrsla hjá lögreglu, hvorki af honum né konu hans, sem séu hin grunuðu í málinu ásamt B starfsmanni Frumherja á Hvolsvelli. Ákvæði starfsmannalaga um ákveðinn rannsóknarfarveg vegna lausnar um stundarsakir upphefji ekki lágmarks rannsóknarskyldu stjórnvalds áður en slík íþyngjandi ákvörðun er tekin. Engin rannsókn hafi farið fram í málinu, eins og þó sé skylt skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og sé það frumskilyrði þess að stjórnvaldsákvarðanir geti verið löglegar og réttar. Málið hafi því verið byggt á ályktunum af atvikum sem reifuð voru í frumskýrslu lögreglu og skýrslu sem tekin var af B. Hafi ríkislögreglustjóra skort alla heildarsýn yfir málið þegar ákvörðun var tekin. Komið hafi í ljós að ýmsar ályktanir ríkislögreglustjóra um meint brot til að komast undan greiðslu tryggingariðgjalda hafi ekki staðist, þar sem gögn hafi síðar verið lögð fram frá Sjóvá Almennum tryggingum hf. um að tryggingariðgjöld bifreiðanna hafi verið greidd.

A bendir á að honum hafi ekki verið gefinn kostur á því að tjá sig um brottvikninguna, heldur hafi hann verið kallaður á fund ríkislögreglustjóra án þess að vita tilefnið og þar hafi honum verið tilkynnt ákvörðunin. Þrátt fyrir að í 4. mgr. i.f. 26. gr. starfsmannalaga komi fram að ekki sé skylt að gefa starfsmanni kost á því að tjá sig um ástæður lausnar áður en hún tekur gildi, þá komi fram í greinargerð með lagafrumvarpinu um 26. gr. að slíkt skuli gert, ef unnt er að koma því við áður en ákvörðun er tekin. Í þessu tilviki hafi engar hindranir verið í vegi fyrir því að veita andmælarétt, sérstaklega þegar haft er í huga að A var í launalausu leyfi á þessum tíma og er það reyndar enn.

Þá er því haldið fram af hálfu A að ríkislögreglustjóri hafi í reynd kveðið upp úr um sekt hans með því að ákveða að 68. gr. alm. hgl. eigi við í máli hans. Það sé aðeins á valdi dómstóla að taka afstöðu til þess hvort opinberir starfsmenn skuli sviptir heimild til þess að rækja starfann samkvæmt 68. gr. alm. hgl. Tilvísun ríkislögreglustjóra til dóms Hæstaréttar frá 22. mars 2001, geti engan veginn átt við sem sambærilegt hans máli. Í tilvitnuðum dómi hafi atvik verið með þeim hætti að viðkomandi lögreglumaður hafði gengist undir sektargerð fyrir ölvun við akstur. Í þessu máli hafi starfsmaður hins vegar hvorki gengist undir sektargerð né ákæra verið gefin út á hendur honum, hvað þá að hann hafi verið sakfelldur í opinberu máli. Auk þess hafi komið fram síðar við lögreglurannsókn í málinu, að það virðist vera á misskilningi byggt vegna mistaka hjá eiginkonu hans sem sé eigandi beggja bifreiðanna. Honum hafi ekki verið kunnugt um að númer bifreiðanna hafi verið innlögð fyrr en hann heyrði það í talstöð lögreglunnar er hann var stöðvaður við akstur þann 25. janúar 2002. Vísar hann til framburðar síns og eiginkonunnar um þessi atriði í skýrslum sem þau hafa gefið við rannsókn málsins. Ekkert í þessu máli bendi til sektar hans og megi telja ólíklegt að ákæra verði gefin út í málinu.

4. Niðurstaða nefndarinnar og rökstuðningur.
Krafa ríkislögreglustjóra er sem áður segir að nefndin rannsaki mál A og láti í ljós rökstutt álit á því hvort rétt hafi verið að víkja honum frá um stundarsakir. A krefst þess að nefndin staðfesti að ekki hafi verið skilyrði til þess að víkja honum frá störfum um stundarsakir svo og að nefndin leggi mat á að hann skuli taka við embætti sínu.

Nefndinni er ætlað ákveðið rannsóknarhlutverk, eins og fram kemur í 1. mgr. 27. gr. starfsmannalaga sem kveður á um að þegar embættismanni hefur verið veitt lausn um stundarsakir skuli mál hans þá þegar rannsakað af nefnda sérfróðra manna svo upplýst verði hvort veita beri honum lausn að fullu eða láta hann taka aftur við embætti sínu. Vert er að árétta, eins og fram hefur komið í fyrri álitsgerðum nefndarinnar, að rannsóknarhlutverk hennar takmarkast við það markmið starfa hennar, sem fram kemur í niðurlagi 2. mgr. 27. gr. laganna, að láta í ljós rökstutt álit á því hvort rétt hafi verið að víkja embættismanni frá um stundarsakir.

Með vísan til þessa miðast rannsókn nefndarinnar við að leggja mat á það, hvort skilyrði fyrir veitingu lausnar um stundarsakir hafi verið uppfyllt þegar slík ákvörðun var tekin. Þannig er lagt mat á það hvort form ákvörðunar svo og aðdragandi og efnisleg skilyrði hafi verið svo sem áskilið er í lögum. Athugun nefndarinnar takmarkast því við að meta hvort þær sakir sem bornar voru á A voru fullnægjandi grundvöllur ákvörðunarinnar og hvort rétt hafi verið staðið að framkvæmd stjórnvaldsákvörðunarinnar.

Það er ekki hlutverk nefndarinnar að leggja mat á hvort starfsmaður skuli taka aftur við embætti sínu. Ákvörðun nefndarinnar um að rétt hafi verið að víkja manni úr embætti um stundarsakir getur hins vegar orðið grundvöllur undir síðari ákvörðun viðkomandi stjórnvalds um það hvort starfsmaður skuli taka aftur við embætti sínu eða hvort víkja eigi honum að fullu. Sá grundvöllur er þó ekki bindandi eins og fram kemur í 2. mgr. 29. gr. starfsmannalaga. Reynist ávirðingar sem embættismanni eru gefnar að sök ekki vera fyrir hendi, skal stjórnvaldið ekki víkja manni að fullu, þótt nefndin hafi talið rétt að víkja honum um stundarsakir. Þótt stjórnvald hafi fengið niðurstöður nefndarinnar um að rétt hafi verið að víkja embættismanni frá störfum um stundarsakir þarf stjórnvaldið að taka sjálfstæða ákvörðun um endanlega lausn úr embætti.

Samkvæmt lokamálslið 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga má veita embættismanni lausn um stundarsakir ef hann er grunaður um háttsemi sem hefði í för með sér sviptingu réttinda skv. 68. gr. almennra hegningarlaga. Skilyrði fyrir því að stjórnvald beiti þessu ákvæði eru tvíþætt. Annars vegar að grunur liggi í raun fyrir og hinsvegar að háttsemin sem starfsmaður er grunaður um hafi verið þess eðlis að hún hefði í för með sér sviptingu réttinda skv. 68. gr. alm.hgl. yrði þess krafist fyrir dómi.

Nefndin fellst ekki á röksemdir um að sekt starfsmanns þurfi að hafa verið staðfest með dómi eða sektargerð eða ákæra verið gefin út til þess að stjórnvald geti ákveðið lausn um stundarsakir á grundvelli lokamálsliðar 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaganna. Nefndin telur að atvik og fyrirliggjandi gögn málsins þegar ákveðið var að veita A lausn um stundarsakir hafi nægilega leitt í ljós að grunur lægi fyrir um refsiverða háttsemi hans og þannig hafi verið uppfyllt fyrra skilyrði lokamálsliðar 3. mgr. 26. gr.

Viðmið um það hvaða háttsemi hefði í för með sér sviptingu réttinda samkvæmt 68. gr. almennra hegningarlaga er að hinn refsiverði verknaður sé slíkur að starfsmaðurinn teljist ekki lengur verður eða hæfur til að rækja starfann. Það er mat nefndarinnar að brot þau sem A var grunaður um að hafa framið á umferðarlögum nr. 50/1987 og lögum um fjáröflun til vegagerðar nr. 3/1987 þegar ákvörðun var tekin um lausn hans séu ósamboðin lögreglumanni. Í ljósi starfssviðs A við löggæslu á vettvangi umferðarmála og sérþekkingar hans á reglum um bifreiðaskráningar væru slík brot sérlega alvarleg. Þótt umræddar tvær bifreiðir hafi verið skráðar eign eiginkonu hans breytir það því ekki að A hagnýtti bifreiðarnar sjálfur og var stöðvaður við akstur á annarri þeirra. Að mati nefndarinnar eru brotin sem A var grunaður um, ef sönn reyndust, svo alvarleg að hann teldist ekki lengur verður eða hæfur til að vera lögreglumaður, sbr. 68. gr. alm. hgl. Skiptir í því sambandi ekki máli hvort sviptingar embættis hafi verið krafist í ákæru.

Ekki er skylt að veita embættismanni kost á að tjá sig um ástæður lausnar um stundarsakir, áður en hún tekur gildi, samkvæmt 4. mgr. 26. gr. starfsmannalaga ef ástæður hennar eru aðrar en þær sem tilgreindar eru í 2. mgr. 26. gr. Af hálfu A hefur verið bent á að þetta ákvæði beri að skýra með hliðsjón af ummælum í greinargerð með lagafrumvarpinu varðandi 4. mgr. 26. gr. þess efnis að gefa beri embættismanni kost á að tjá sig ef unnt er að koma því við áður en ákvörðun er tekin. Nefndin fellst á sjónarmið A um að engin raunhæf hindrun hafi verið fyrir hendi til þess veita honum kost á að tjá sig áður en ákvörðun var tekin. Svigrúm í þessa veru var augljóslega meira en ella af því að A var í launalausu leyfi frá störfum þegar ákvörðun var tekin. Nefndin telur að við þessar aðstæður hefði ríkislögreglustjóri átt að gefa A kost á að skýra mál sitt áður en ákvörðunin var tekinn. Á hinn bóginn ber að líta til þess að rúmur mánuður var liðinn frá því að A var stöðvaður við akstur og lögregluskýrsla tekin af honum um málið. Honum var því kunnugt um að grunur lék á því að hann hafði framið refsivert brot sem leiddi til lögreglurannsóknar. Í því ljósi og með vísan til afdráttarlauss orðalags 4. mgr. 26. gr. starfsmannalaga, sem er undantekning frá almennum reglum stjórnsýslulaga um andmælarétt, telur nefndin að þessi annmarki á málsmeðferðinni leiði ekki til þess að ákvörðin ríkislögreglustjóra sé ógild.

Það er því niðurstaða nefndarinnar að ríkislögreglustjóra hafi verið rétt samkvæmt lokamálslið 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga að veita A lausn um stundarsakir eins og gert var með bréfi dags. 27. febrúar 2002. Nefndin bendir þó á að ýmis ný gögn hafa komið fram við lögreglurannsókn á máli A. Ber ríkislögreglustjóra því að líta til þessara nýju gagna svo og niðurstöðu lögreglurannsóknarinnar þegar hann tekur ákvörðun um hvort A verði veitt endanleg lausn frá embætti eða ekki, sbr. 2. mgr. 29. gr. starfsmannalaga.

Nefnd samkvæmt 27. gr. laga 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins telur að ríkislögreglustjóra hafi verið rétt að veita A lausn um stundarsakir frá starfi aðalvarðstjóra hjá umferðardeild ríkislögreglustjóra þann 27. febrúar 2002.