ÁLITSGERÐ nefndar skv. 27. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins í máli nr. 5/2002.

Aðilar málsins eru menntamálaráðuneytið, kt. 460269-2969, Sölvhólsgötu 4, Reykjavík og A. Valur Árnason skrifstofustjóri í menntamálaráðuneytinu rak málið f.h. ráðuneytisins en Vilhjálmur H. Vilhjálmsson hrl. rak málið f.h. A.

2. Málavextir.
2.1. Málsmeðferð fyrir nefndinni.
Við meðferð málsins skipuðu nefndina Björg Thorarensen prófessor, formaður, Brynhildur G. Flóvenz, lögfræðingur, tilnefnd af samtökum ríkisstarfsmanna og Gestur Jónsson hrl., tilnefndur af menntamálaráðuneyti.

Málið barst nefndinni með bréfi menntamálaráðuneytisins dags. 23. júlí 2002. Með því var framsent afrit bréfs ráðuneytisins dags. sama dag til A þar sem tilkynnt var að honum væri veitt lausn frá embætti framkvæmdastjóra Kvikmyndasjóðs Íslands um stundarsakir. Þann 24. júlí 2002 sendi formaður nefndarinnar bréf til fjármálaráðuneytisins og óskaði þess að skipaðir yrðu tveir meðnefndarmenn til þess að fjalla um málið sbr. 2. og 3. ml. 2. mgr. 27. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins (hér eftir nefnd starfsmannalög).

Með bréfi dags. 1. ágúst 2002 tilkynnti fjármálaráðuneytið um skipun nefndarinnar. Með bréfi nefndarinnar dags. 7. ágúst 2002 var A tilkynnt að meðferð málsins væri hafin fyrir nefndinni og hélt hún fyrsta fund sinn af því tilefni 8. ágúst 2002. Að lokinni gagnaöflun og framlagningu greinargerða aðila var málið reifað munnlega af umboðsmönnum þeirra fyrir nefndinni þann 30. ágúst 2002.

2.2. Málsatvik.
2.2.1. Skipun og skipunartími A í embætti framkvæmdastjóra Kvikmyndasjóðs.
A var skipaður framkvæmdastjóri Kvikmyndasjóðs Íslands til fimm ára með skipunarbréfi ráðherra, dags. 29. október 1996. Erindisbréf fyrir framkvæmdastjóra Kvikmyndasjóðs, skv. 38. gr. starfsmannalaga var gefið út af ráðherra 30. des. 1999 og birt í Stjórnartíðindum með auglýsingu nr. 905/2000 um erindisbréf forstöðumanna ríkisstofnana sem heyra undir menntamálaráðuneytið. Með bréfi menntamálaráðherra til A, dags. 2. október 2001 var honum tilkynnt að ákveðið hefði verið að auglýsa ekki embætti framkvæmdastjóra laust til umsagnar og því framlengdist skipunartími A sjálfkrafa um fimm ár, til 31. ágúst 2006. Þar var jafnframt tekið fram að yrði frumvarp til kvikmyndalaga samþykkt kynni það að hafa áhrif á skipunartíma hans. Umrætt frumvarp varð síðar að kvikmyndalögum nr. 137/2001 sem taka gildi 1. janúar 2003. Samkvæmt bráðabirgðaákvæði laganna verður framkvæmdastjóri Kvikmyndasjóðs Íslands forstöðumaður Kvikmyndamiðstöðvar Íslands, sem er ný stofnun samkvæmt lögunum, þar til nýr forstöðumaður hefur verið skipaður samkvæmt 4. gr. laganna, þó eigi lengur en til 1. mars 2003. Staða framkvæmdastjóra Kvikmyndasjóðs skal lögð niður frá og með þeim tíma er hann lætur af störfum.

2.2.2. Aðdragandi að rannsókn Ríkisendurkoðunar á bókhaldi og reikningsskilum Kvikmyndasjóðs.
Kvikmyndasjóður er ein þeirra stofnana sem nýtur greiðslu- og bókhaldsþjónustu hjá Ríkisbókhaldi. Má rekja tildrög þess að A var vikið úr embætti framkvæmdastjóra Kvikmyndasjóðs um stundarsakir til margvíslegra athugasemda sem Ríkisbókhald gerði við skil á bókhaldsgögnum og uppgjör ferðareikninga hjá Kvikmyndasjóði á árunum 1999-2001. Þær umkvartanir leiddu til þess að menntamálaráðuneytið óskaði eftir rannsókn Ríkisendurskoðunar á reikningsskilum Kvikmyndasjóðs Íslands fyrir árin 2000 og 2001 og var ákvörðun ráðuneytisins um frávikningu A þann 23. júlí 2002 byggð á niðurstöðum þeirrar rannsóknar. Áður en fjallað verður um niðurstöður Ríkisendurskoðunar er nauðsynlegt að rekja aðdraganda rannsóknarinnar.

Þann 21. desember 1999 sendi Ríkisbókhald menntamálaráðuneytinu bréf þar sem gerð var athugasemd við uppgjör ferðareikninga og stöðu viðskiptareikninga hjá Kvikmyndasjóði Íslands. Í bréfinu voru þær umkvartanir að á undanförnum árum hefðu þessi mál verið í ólestri hjá stofnuninni, þrátt fyrir mikinn eftirrekstur af hálfu Ríkisbókhalds, mörg samtöl við forstöðumann og ítrekuð loforð af hans hálfu um að ráða þar bót á. Í byrjun desember 1999 hefði staða á viðskiptareikningum Kvikmyndasjóðs vegna ferðakostnaðar numið rösklega 2,1 milljón króna, þar af væri tæplega 1,8 milljón króna vegna reiknings forstöðumanns. Í ársbyrjun 1999 hefði staða þessara reikninga numið 0,7 milljónum króna. Á yfirstandandi ári hefðu aðeins borist ferðareikningar vegna janúar og febrúar. Í skýrslu Ríkisendurskoðunar um endurskoðun ríkisreiknings 1998 hafi í umfjöllun um Kvikmyndasjóð verið bent á hve seint uppgjör ferðareikninga færi fram hjá stofnuninni og minnt á að samkvæmt reglugerð eigi það að hafa farið fram innan 30 daga frá lokum ferðar. Í endurskoðunarskýrslu ársins 1996 hafi samskonar athugasemdir verið gerðar við fjárreiður sjóðsins. Í bréfinu tekur Ríkisbókhald einnig fram að staða á öðrum viðskiptareikningum sjóðsins hafi numið tæplega 2,2 milljónum króna í desemberbyrjun 1999 sem hafi safnast upp á árabilinu 1993-1998. Sé það óbreytt staða frá ársbyrjun 1999. Í fyrrgreindri endurskoðunarskýrslu ríkisreiknings hafi verið upplýst að sjóðurinn hafi reynt að bregðast við þessum vanda á árinu 1999 og sent kröfur til lögfræðilegrar innheimtu. Því sýnist ljóst að ekkert hafi skilað sér af þessum kröfum enn sem komið er. Í niðurlagi bréfsins óskar Ríkisbókhald eftir því að menntamálaráðherra hlutist til um að þessum málum verði komið í lag hið allra fyrsta. Í því sambandi er minnt á að uppgjör ferðareikninga ársins 1999 eigi að hafa borist Ríkisbókhaldi eigi síðar en 10. janúar 2000.

Vegna framangreinds bréfs hafði menntamálaráðuneytið samband við framkvæmdastjóra Kvikmyndasjóðs og ritaði honum bréf dags. 25. janúar 2000, þar sem kvartað er yfir því að uppgjör ferðareikninga hafi ekki enn borist Ríkisbókhaldi nema að litlu leyti þrátt fyrir loforð framkvæmdastjórans þar um og vantaði enn töluvert af gögnum. Var forstöðumanni veittur frestur til næsta dags til þess að koma þessu máli í lag.

Frekari bréfaskipti urðu ekki milli ráðuneytis og Ríkisbókhalds vegna málsins á árinu 2000. Þann 7. mars 2001 sendi Ríkisbókhald Kvikmyndasjóði Íslands bréf, þar sem ítrekað var að sjóðnum bæri að skila fylgiskjölum og uppgjöri fyrir árið 2000 vegna þeirra bankareikninga sem stofnunin hefði undir höndum, en frestur til slíks hafði runnið út 10. janúar sama ár. Áður, eða 25. september 2000, hafði Ríkisbókhald sent stofnuninni bréf þar sem þess sama var krafist fyrir átta fyrstu mánuði ársins. Kvikmyndasjóður hafði ekki skilað tilskildum gögnum fyrir allt árið 2000 og krafðist Ríkisbókhald því fullnægjandi skila vegna bankareikninga í síðasta lagi 12. mars 2001. Afrit þessa bréfs var sent menntamálaráðuneytinu og Ríkisendurskoðun. Þann 9. mars 2001 sendi ráðuneytið Kvikmyndasjóði bréf þar sem tekið var undir óskir Ríkisbókhalds um fullnægjandi skil vegna bankareikninganna. Með bréfi Ríkisbókhalds til menntamálaráðuneytisins, dags. 29. mars 2001 var óskað eftir tilhlutan menntamálaráðherra vegna þess að tvær stofnanir á vegum ráðuneytisins, Íslenski dansflokkurinn og Kvikmyndasjóður hefðu ítrekað vanrækt að skila bankauppgjörum fyrir árið 2000. Af þessum sökum sendi ráðuneytið Kvikmyndasjóði bréf, dags. 30. mars 2001 og lýsti því að ef ekki yrði þegar orðið við óskum Ríkisbókhalds yrði gripið til sérstakrar ráðstöfunar. Var afrit þess bréfs sent formanni stjórnar Kvikmyndasjóðs, Ríkisbókhaldi og Ríkisendurskoðun.

Frekari bréfaskipti urðu ekki að svo stöddu á milli þessara aðila um málið. Með bréfi Ríkisféhirðis til menntamálaráðuneytisins, dags. 24. september 2001, var ráðuneytinu gerð grein fyrir alvarlegri stöðu viðskiptareiknings framkvæmdastjórans vegna ferðakostnaðar. Í bréfinu kom fram að staða viðskiptareiknings væri neikvæð um 4.166.568 kr. en um síðustu áramót hefði hún verið 2,8 m.kr. í mínus og ári fyrr um 863 þús. kr. Að svo komnu myndi Ríkisféhirðir ekki treysta sér til að greiða Kvikmyndasjóði frekar upp í ferðakostnað, nema fyrirmæli þess efnis kæmu frá ráðuneytinu.

Vegna ofangreinds bréfs Ríkisféhirðis ritaði menntamálaráðherra framkvæmdastjóra Kvikmyndsjóðs bréf, dags. 1. nóvember 2001, með afriti til formanns stjórnar sjóðsins. Í bréfinu var vísað til þess að ráðuneytið hefði ítrekað óskað eftir skilum sjóðsins á ferðareikningum og bankauppgjöri. Bent var á að forstöðumaður sjóðsins bæri ótvírætt ábyrgð á bókhaldi sjóðsins í samræmi við lög um fjárreiður ríkisins nr. 88/1997 og lög um bókhald nr. 145/1994 og erindisbréf sitt. Brot á ákvæðum laga um fjárreiður ríkisins varðaði skyldur opinberra starfsmanna samkvæmt lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996. Það kæmi mjög á óvart að stofnunin hefði hvorki sinnt ítrekuðum tilmælum Ríkisbókhalds né menntamálaráðuneytsins um skil á bókhaldsgögnum og væri þetta óviðunandi. Var þess krafist af forstöðumanninum að hann gæfi skýringar á þessu og upplýsingar um hvort umbeðin gögn hefðu verið send Ríkisbókhaldi. Að fengnum þeim skýringum myndi ráðuneytið meta hvort þörf væri á að láta frekar reyna á ábyrgð hans sem forstöðumanns Kvikmyndasjóðs. Þetta bréf ráðuneytisins var lagt fram á fundi stjórnar sjóðsins, 20. nóvember 2001 og barst ráðuneytinu svar stjórnarformanns í bréfi dags. 21. nóvember. Var þar lýst bókun sem gerð var um málið á stjórnarfundinum, þar sem framkvæmdastjóri hefði lýst því að átak hefði verið gert í uppgjöri bankareiknings Kvikmyndasjóðs og sama stæði til gagnvart bankareikningi Kvikmyndasafns. Bráðabirgðauppgjör vegna bankareikninga yrði tilbúið fyrir miðjan desember og fullnaðaruppgjör þessara reikninga fyrir árið 2001 yrði tilbúið fyrir miðjan febrúar. Myndi stjórnin fylgjast með framgangi uppgjöra á reikningum og skilum á bókhaldsgögnum.

Þann 29. nóvember 2001 sendi ráðuneytið Ríkisbókhaldi bréf þar sem fram kom að Kvikmyndasjóður og Kvikmyndasafn Íslands hefðu ekki staðið skil á ferðagögnum og uppgjöri bankareikninga samkvæmt þeim upplýsingum sem ráðuneytið hefði fengið. Þar sem ráðuneytið hefði ákveðið að hafa sérstakt eftirlit með ofangreindum stofnunum var óskað eftir því að Ríkisbókhald sendi því mánaðarlegt yfirlit um stöðu mála.

Í bréfi Ríkisbókhalds til menntamálaráðuneytisins dags. 23. janúar 2002, með afriti til Ríkisendurskoðunar, stjórnarformanns og framkvæmdastjóra sjóðsins voru gerðar alvarlegar athugasemdir við skil á gögnum og stöðu bókhalds hjá Kvikmyndasjóði. Þau tilmæli sem stofnunin hefði fengið vegna þessa hefðu fengið lítinn hljómgrunn. Því væri óhjákvæmilegt að leita til menntamálaráðuneytisins um að það hlutaðist til um að komið yrði lagi á þessi mál hjá stofnuninni. Stofnunum í greiðslu- og bókhaldsþjónustu hefði verið gefinn frestur til 15. janúar 2002 til að skila sjóðs- og bankauppgjörum ásamt ferðareikningum fyrir árið 2001. Umbeðin gögn hefðu ekki borist frá Kvikmyndasjóði frekar en undanfarin ár og því hefði framkvæmdstjóri verið kallaður á fund í Ríkisbókhaldi þann 15. janúar til að ræða skil á gögnum og honum hefði verið gefinn frestur til þess til 21. janúar 2002. Bærust gögnin ekki fyrir þann tíma yrði menntamálaráðuneytinu og Ríkisendurskoðun gerð grein fyrir stöðunni.

Í fyrrgreindu bréfi Ríkisbókhalds til ráðuneytisins var lýst stöðu mála hjá sjóðnum. Í umfjöllun um bankareikninga sjóðsins kom m.a. fram að að verulega skorti á að fullnægjandi fylgiskjöl væru til staðar í uppgjöri sem Ríkisbókhaldi barst frá sjóðnum fyrir tímabilið janúar til október 2001 sem sent var 21. desember 2001. Þá hefðu engin uppgjör borist fyrir nóvember og desembermánuð 2001. Hvað varðaði almenna viðskiptareikninga, væri ýmislegt ófrágengið fyrir reikninga ársins 2000. Meðal ófullnægjandi reikninga væri viðskiptareikningur framkvæmdastjóra sjóðsins en þar væru færðar ýmsar útgreiðslur sem vantaði fylgiskjöl fyrir. Ekki hefði enn verið reynt að útskýra þessar útgreiðslur og stæði viðskiptareikningurinn með óbreyttri stöðu frá árslokum 2000, eða 917.961 kr. Um viðskiptareikninga vegna ferðakostnaðar sagði að núverandi staða vegna óuppgerðs ferðakostnaðar hjá sjóðnum næmi 4.721.503 milljónum króna, þar af væru 2.433.495 kr. á viðskiptareikningi framkvæmdastjóra sjóðsins. Þó hefðu borist uppgjör vegna tveggja ferðareikninga framkvæmdastjórans sem lækkaði þessar fjárhæðir um 770.525 kr. Loks var tekið fram að engin uppgjör hefðu borist vegna bankareikninga Kvikmyndasafns Íslands fyrir árið 2001. Óskaði Ríkisbókhald eftir því að ráðuneytið hlutaðist til um að umbeðin gögn og umsýsla gagna og bókhalds hjá Kvikmyndasjóði yrði ásættanleg í framtíðinni.

Menntamálaráðuneytið sendi stjórn Kvikmyndasjóðsins bréf, dags. 15. febrúar 2002 þar sem vísað var til ofangreindra athugasemda Ríkisbókhalds og frests til að skila gögnum sem hefði verið framlengdur til 28. febrúar. Ráðuneytið myndi fylgjast grannt með málinu enda væri það litið mjög alvarlegum augum. Með bréfi dags, 8. mars 2002, sendi stjórnarformaður Kvikmyndasjóðs ráðuneytinu bréf þar sem gerð var grein fyrir stöðu málsins og niðurstöðu stjórnarfundar sem haldinn var með framkvæmdastjóra sjóðsins og fulltrúum Ríkisbókhalds þann 5. mars. Á þeim fundi hefði komið fram að enn vantaði á skil á gögnum, þrátt fyrir að ýmislegt hefði þokast í þá átt, en skilin væru enn ófullnægjandi að mati Ríkisbókhalds. Framkvæmdastjóri hefði lýst mikilli vinnu sem hefði farið fram í málinu. Stjórnin teldi að starfshættir hefðu vissulega batnað en ennþá hefði ekki náðst að gera skil á því sem á hefði vantað. Í bréfinu var því lýst að stjórn Kvikmyndasjóðs deildi vissulega áhyggjum með ráðuneytinu af ástandi máli og hefði á fundi sínum 5. mars rætt um hver væru rétt viðbrögð í þessari stöðu. Þar hefði komið fram sú afstaða stjórnarformanns og eins stjórnarmanns að tilefni væri til að framkvæmdastjóri fengi formlega áminningu vegna málsins og að Kvikmyndasjóði yrði tímabundið skipaður tilsjónarmaður til að starfsháttum skrifstofunnar yrði komið í það horf að þessi mál yrðu í lagi. Hefðu allir stjórnarmenn tekið undir álit formanns á nauðsyn skipunar tilsjónarmanns en meirihluti stjórnarinnar teldi það í verkahring ráðuneytisins að taka ákvörðun um það hvort áminningar væri þörf með hliðsjón af sambærilegum málum innan stjórnkerfisins.

Eftir að ráðuneytið hafði kannað hjá Ríkisbókhaldi um miðjan marsmánuð 2002 að fullnægjandi skil hefðu ekki enn átt sér stað á umbeðnum gögnum sjóðsins, sendi það A bréf dags. 22. mars 2002. Þar var honum tilkynnt að ráðgert væri að veita honum áminningu, skv. 21. gr. starfsmannalaga vegna vanrækslu hans sem forstöðumanns Kvikmyndasjóðs Íslands á að gera fullnægjandi skil á bókhaldsgögnum sjóðsins og Kvikmyndasafns Íslands til Ríkisbókhalds, auk vanrækslu hans á að gera fullnægjandi skil á gögnum vegna ferðakostnaðar, þrátt fyrir ítrekuð tilmæli þar um. Var ráðagerð þessi síðan rökstudd ítarlega í bréfinu með vísan til þeirra bréfaskipta sem lýst hefur verið hér að framan á milli ráðuneytisins, Ríkisbókhalds og stjórnarformanns Kvikmyndasjóðs um vanhöld sjóðsins á að skila bókhaldsgögnum og gögnum vegna ferðakostnaðar. Í niðurlagi bréfsins segir síðan:

Þann 27. mars 2002, sendi ráðuneytið Ríkisendurskoðun bréf þar sem þess var farið á leit að hún rannsakaði reikningsskil Kvikmyndasjóðs Íslands fyrir árin 2000 og 2001. Var tilefni erindisins lýst og raktar aðfinnslur sem komið hefðu fram af hálfu Ríkisbókhalds við reikningsskil sjóðsins í bréfi þess frá 23. janúar 2002 og bréfaskiptum ráðuneytisins við stjórnarformann Kvikmyndasjóðs í kjölfarið. Því var jafnramt lýst að A hefði verið tilkynnt að til athugunar væri að veita honum áminningu af þessu tilefni. Loks var lýst því mati menntamálaráðuneytisins að nauðsynlegt væri að fá skýrslu frá Ríkisendurskoðun um reikningsskil Kvikmyndasjóðs fyrir árin 2000 og 2001 áður en framangreindu máli yrði lokið, ekki síst í ljósi þess að kæmi í ljós óreiða á bókhaldi eða fjárreiðum yrði ekki komist hjá því að taka afstöðu til þess hvort veita bæri forstöðumanni sjóðsins fyrirvaralausa lausn frá starfi um stundarsakir á grundvelli 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga en um framhaldsmeðferð málsins færi þá skv. 27. gr. sömu laga.

Sama dag sendi ráðuneytið A bréf þar sem honum var greint frá ósk ráðuneytisins til Ríkisendurskoðunar og var bréfið svohljóðandi:

Í kjölfarið hóf Ríkisendurskoðun endurskoðun og gerð ársreiknings fyrir árið 2001 hjá Kvikmyndasjóði Íslands. Þegar drög að ársreikningi og endurskoðunarskýrslu vegna þeirrar rannsóknar lágu fyrir 2. júlí 2002 sendi starfsmaður Ríkisendurskoðunar A þau óformlega með tölvupósti og óskaði þess að A sendi athugasemdir sínar með tölvupósti við drögin sem allra fyrst, helst í sömu viku. A sendi svar til Ríkisendurskoðunar með tölvupósti 8. júlí. Þar kom fram að hann hefði verið í fríi dagana 3.-5. júlí og óskaði hann eftir nokkrum dögum til viðbótar til að skila inn athugasemdum, a.m.k. til miðvikudagsins 10. júlí. Jafnframt tók hann fram að ágætt væri að fá fund með starfsmönnum Ríkisendurskoðunar sem unnu að úttektinni, t.d. á miðvikudeginum eða fimmtudeginum í þeirri viku. Ekki urðu frekari bréfaskipti á milli A og Ríkisendurskoðunar um fyrrgreind drög. Ekki varð af fundi á milli þeirra og engar athugasemdir bárust af hálfu A áður en endanleg niðurstaða Ríkisendurskoðunar lá fyrir.

2.2.3. Niðurstaða rannsóknar Ríkisendurskoðunar og viðbrögð menntamálaráðuneytisins.
Endanleg útgáfa Ríkisendurskoðunar af ársreikningi og endurskoðunarskýrslu fyrir Kvikmyndasjóð árið 2001 lá fyrir þann 22. júlí 2002 og var send menntamálaráðuneytinu samdægurs. Í endurskoðunarskýrslunni koma fram ýmsar athugasemdir sem aðallega lúta að efnahagsliðum, s.s. afstemmingu bankareikninga og greiðslukorta auk skila á ferðareikningum stofnunarinnar. Meðal annars er tekið fram að fáar afstemmingar bankareikninga hafi stuðlað að því að utanumhald fylgiskjala hafi verið veikara en ella og hafi hluti þeirra misfarist eða týnst af þeim sökum, enda þótt hægt væri að rekja sig að tilefni útgjaldanna með öðrum hætti í mörgum tilfellum. Hvað varðar mat á innra eftirliti stofnunarinnar er tekið fram að helsti veikleiki þess hafi snúið að efnahagsliðum. Segir síðan orðétt:

Það var niðurstaða endurskoðunarskýrslunnar sem undirrituð var af ríkisendurskoðanda að ársreikningur Kvikmyndasjóðs gæfi í meginatriðum glögga mynd af afkomu stofnunarinnar á árinu 2001, efnahag 31. desember 2001 og breytingu á handbæru fé á árinu í samræmi við lög og góða reikningsskilavenju. Í niðurlagi bréfsins er tekið fram að á grundvelli endurskoðunarinnar hafi ársreikningur Kvikmyndasjóðs verið áritaður með þeim athugasemdum sem fram komu í bréfinu.

Í bréfi ríkisendurskoðanda, dags. 22. júlí sem fylgdi endurskoðunarskýrslunni um gerð ársreiknings til menntamálaráðuneytisins var stutt greinargerð um rannsóknina. Þar sagði m.a.:

Eftir að bréf ríkisendurskoðanda og endurskoðunarskýrslan bárust ráðuneytinu þann 23. júlí 2002, óskaði ráðuneytið þegar eftir fundi með Ríkisendurskoðun og fór fundurinn fram að morgni þess dags. Eftir þann fund ákvað menntamálaráðherra að víkja A tímabundið úr embætti. Var sú ákvörðun tilkynnt honum sama dag, fyrst símleiðis og í kjölfar þess með formlegu bréfi sem sent var honum með símbréfi þar sem hann var þá staddur utanbæjar.

Í bréfi ráðuneytisins til A var vísað til fyrri bréfa ráðuneytisins til hans, dags. 22. og 27. mars 2002. Er því lýst að ráðuneytinu hafi sama dag borist greinargerð Ríkisendurskoðunar ásamt endurskoðunarskýrslu. Er síðan birt í bréfinu orðrétt tilvísun úr bréfi ríkisendurskoðanda um ávirðingar A, sem birt er hér að framan, að öðru leyti en því að lokamálsgreininni er sleppt auk síðustu fjögurra málsliða í málsgreininni á undan. Lýkur bréfi ráðuneytisins síðan með eftirfarandi orðum:

Með bréfi lögmanns A til menntamálaráðuneytisins dags. 29. júlí 2002 var þess farið á leit að ráðuneytið afturkallaði tafarlaust ákvörðun sína um lausn A um stundarsakir. Var vísað til þeirrar niðurstöðu í bréfi ríkisendurskoðanda frá 22. júlí að gjörbylting hafi orðið til batnaðar á síðustu misserum á bókhaldi stofnunarinnar og því hafi ekki verið uppfyllt skilyrði 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga. Ráðuneytið hafnaði þessari beiðni með bréfi dags. 30. júlí 2002 en vísaði til þess að málið væri í lögformlegum farvegi hjá nefnd skv. 27. starfsmannalaga, sem léti í ljós rökstutt álit á því hvort rétt hafi verið að víkja A frá um stundarsakir.

3. Röksemdir aðila og tilvísanir til réttarheimilda.
3.1. Menntamálaráðuneytið
Af hálfu menntamálaráðuneytisins er þess krafist að nefndin staðfesti að ráðuneytinu hafi verið rétt að veita A lausn um stundarsakir frá starfi framkvæmdastjóra Kvikmyndasjóðs. Í greinargerð ráðuneytisins til nefndarinnar dags. 15. ágúst 2002 og munnlegri reifun málsins var lýst þeim röksemdum sem ákvörðunin hvíldi á. Ákvörðun um lausn A um stundarsakir byggði að öllu leyti á þeim ávirðingum sem raktar voru í fyrrgreindu bréfi ríkisendurskoðanda, dags. 22. júlí 2002 sem fylgdi með endurskoðunarskýrslu Ríkisendurskoðunar um endurskoðun og gerð ársreiknings fyrir árið 2001 hjá Kvikmyndasjóði. Verða nú nánar reifaðar röksemdir ráðuneytisins með vísan til tilgreindra ávirðinga í bréfinu.

1. Viðvarandi hirðuleysi við að halda bókhaldsgögnum til haga sem m.a. leiddi til þess að fylgiskjöl týndust og erfiðleikar sköpuðust við að loka reikningum sjóðsins.
Ráðuneytið telur að með framangreindri háttsemi hafi A virt að vettugi grundvallarreglur sem gilda um bókhald ríkisins og vörslu bókhaldsgagna. Hann hafi gerst brotlegur við 4. gr. laga nr. 145/1994 um bókhald þar sem segi að bókhaldsskyldir aðilar skuli haga bókhaldi sínu á skýran og aðgengilegan hátt og semja ársreikninga í samræmi við lög, reglugerðir og góða bókhalds- og reikningsskilavenju. Jafnframt hafi A gerst brotlegur við 6. gr. sömu laga sem kveði á um að bókhaldi skuli haga þannig að á skýran og aðgengilegan hátt megi rekja viðskipti og notkun fjármuna. Það skuli veita svo sundurliðaðar upplýsingar um rekstur og efnahag sem þarfir eigenda, lánardrottna og hins opinbera krefjast og nauðsynlegar eru til að meta megi tekjur og gjöld, eignir og skuldir. Þá telur ráðuneytið að A hafi með framangreindri háttsemi brotið gegn 49. gr. laga um fjárreiður ríksisins nr. 88/1997 þar sem segir að forstöðumenn og stjórnir ríkisaðila beri ábyrgð á því að fjárhagsráðstafanir þeirra séu í samræmi við heimildir, svo og að ársreikningar séu gerðir í samræmi við lögin og þeim skilað til Ríkisbókhalds. Jafnframt vísar ráðuneytið til 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga að embættismanni sem hefur fjárreiður eða bókhald með höndum megi veita lausn um stundarsakir ef ætla megi að víst þyki að óreiða sé á bókhaldi eða fjárreiðum. Enginn vafi leiki á því að ástand það sem var fyrir hendi flokkist undir bókhaldsóreiðu í skilningi 3. mgr. 26. gr. Ekki beri heldur að túlka ákvæðið svo þröngt að það eigi einvörðungu við þegar bókhaldsóreiða sé fyrir hendi þegar ákvörðun er tekin þannig að ekki megi beita því hafi úrbætur verið gerðar, eins hafi verið gert að nokkru leyti í tilviki Kvikmyndasjóðs, eftir mikla eftirgangsmuni af hálfu Ríkisbókhalds og síðar Ríkisendurskoðunar. Ráðuneytið vísar í þessu sambandi til fyrri ákvörðunar nefndarinnar skv. 27. gr. starfsmannalaga í máli forstjóra Landmælinga Íslands í máli nr. 2/1998, þar sem ekki var litið til þess hvort ástand á bókhaldi eða fjárreiðum hefði verið fært til betri vegar á síðastu vikum eða misserum áður en ákvörðunin var tekin. Auk þess telur ráðuneytið að orðalag í bréfi Ríkisendurskoðunar að "gjörbreyting hafi orðið til batnaðar á þessum atriðum á síðustu misserum" gefi ekki rétta mynd af stöðu máls A enda hafi eftirlitsstofnanir ríkisins fylgst grannt með stöðu mála hjá stofnuninni frá síðustu áramótum. Þegar af þeirri ástæðu hafi verið augljóst að meðferð bókhaldsgagna horfði til betri vegar.

Loks vísar ráðuneytið til þess að A hafi, sem forstöðumaður stofnunar borið ábyrgð á því að stofnun hans starfaði í samræmi við lög, stjórnvaldsfyrirmæli og erindisbréf, sbr. 38. gr. starfsmannalaga.

2. Boðum um lagfæringu ekki sinnt þrátt fyrir ítrekaðar athugasemdir á liðnum árum.
Ráðuneytið bendir á að A hafi ítrekað verið hvattur til og tilmælum beint til hans að gera lagfæringar á meðferð bókhaldsgagna og fjárreiðum Kvikmyndasjóðs. Til stuðnings þessu er vísað til bréfa ráðuneytisins sem rakin eru hér að framan, dags. 25. janúar 2000, 9. mars, 30. mars og 1. nóvember 2001 auk bréfa Ríkisbókhalds til A dags. 7. mars 2001 og afrita sem hann fékk af bréfum Ríkisbókhalds til ráðuneytisins dags. 21. desember 1999, 29. mars 2001 og 23. janúar 2002. Einnig er vísað til bréfs Ríkisféhirðis til ráðuneytisins dags. 24. september 2001, sem A fékk afrit af. Loks er bent á að Ríkisbókhald hafi árlega sent stofnunum í greiðslu- og bókhaldsþjónustu dreifibréf varðandi tímafresti um skil á bókhaldsgögnum. Ráðuneytið bendir sérstaklega á að A hafi ekki séð ástæðu til að svara þeim ávirðingum sem birtust í fyrrgreindum bréfum, jafnvel ekki sérstökum tilmælum ráðuneytisins til hans, dags. 1. nóvember 2001. Með því hafi hann gerst brotlegur við tilmæli æðra stjórnvalds og er í því sambandi minnt á 140. gr. og 141. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940.

3. Ámælisverð varsla og hirða um greiðslu- og bókhaldsgögn.
Af hálfu ráðuneytisins er vísað til þeirrar niðurstöðu Ríkisendurskoðunar að ekki hafi fundist reikningar fyrir erlendum ferðakostnaði að fjárhæð 363 þús. kr. og komið hafi í ljóst að þeir voru langflestir í tengslum við ferðir A, en þó ekki allir. Af skýringum A hafi mátt ráða að hann hafi ekki hirt um að taka við eða varðveita nótur eða reikninga vegna viðkomandi útgjalda á vegum Kvikmyndasjóðs. Að mati ráðuneytisins er hér um að ræða vanrækslu og hirðuleysi um meðferð og vörslu á opinberum fjármunum sem telja verði óafsakanlega, sérstaklega í ljósi fjölda þeirra tilvika sem um ræði.

4. Dráttur á framlagningu endanlegra ferðareikninga og ferðagagna.
Ráðuneytið vísar til bréfs Ríkisbókhalds til ráðuneytisins dags. 23. janúar 2002, en efni þess var rakið í málavaxtalýsingu hér að framan. Þar hafi komið fram að þáverandi staða á viðskiptareikningi vegna óuppgerðs ferðakostnaðar hjá Kvikmyndasjóði hafi numið 4.721.503 kr, þar af 2.433.495 kr. á viðskiptareikningi A. Tekið sé fram í bréfi Ríkisbókhalds að borist hefðu uppgjör vegna tveggja ferðareikninga A sem lækkuðu þessar fjárhæðir um 770.525 kr. Fyrir liggi í málinu að A hafði ítrekað vanrækt að skila gögnum um ferðakostnað sinn á vegum Kvikmyndasjóðs til Ríkisbókhalds og segja megi að sú vanræksla hafi frekar verið regla en undantekning. Með þeirri háttsemi sinni hafi A í mörgum tilvikum gerst brotlegur við reglu sem gildi um skil á ferðagögnum, en í skýrslu Ríkisendurskoðunar um endurskoðun ríkisreiknings 1998 í umfjöllun um Kvikmyndasjóð sé bent á hve seint uppgjör ferðareikninga fari fram hjá stofnuninni og minnt á að skv. reglugerð eigi það að hafa farið fram innan 30 daga frá lokum ferðar.

Með vísan til þess sem nú hefur verið rakið leggur ráðuneytið áherslu á að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið gætt gagnvart A þegar ákveðið var að veita honum lausn frá starfi um stundarsakir því lögmætu markmiði sem ráðuneytið stefndi að hefði ekki verið náð með öðru og vægara móti. Eins og sjá megi af framangreindum bréfaskiptum við A sé augljóst að reynt var eftir fremsta megni að ná fram því markmiði að koma meðferð bókhaldsgagna og fjárreiðum Kvikmyndasjóðs í viðunandi horf, en án árangurs og uppgjör vegna reikningsskila fyrir árin 1999-2001 sé enn ófrágengið. Þótt ráðuneytið hafi upphaflega stefnt að því að veita A áminningu, sbr. bréf þess efnis til hans dags. 22. mars 2002, hafi ítarleg athugun þess í kjölfarið, á úrlausnum nefndar skv. 27. gr. starfsmannalaga og dómum Hæstaréttar er varða meðferð forstöðumanna stofnana á opinberum fjármunum, leitt til þess að ákveðið var að óska eftir sérstakri rannsókn Ríkisendurskoðunar. Það sem sú rannsókn hafi leitt í ljós, umfram það sem áður lá fyrir varðandi ástand þessara mála í embættisfærslum A, var einkum að reikningar fyrir útgjöldum stofnunarinnar samanlagt að fjárhæð 363 þús. kr. hafi verið glataðir eða ekki hirt um að afla þeirra. Bent er á að í áliti nefndarinnar skv. 27. gr. starfsmannalaga, í máli nr. 2/1998 sem áður var nefnt, hafi verið fjallað um hvort fremur hafi átti að veita áminningu eða lausn um stundarsakir. Þar hafi nefndin staðfest að 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga sé sérstök lagaheimild til að grípa til þess úrræðis að veita lausn um stundarsakir að því gefnu að tilteknar ávirðingar séu staðeyndar, svo sem að mati ráðuneytisins liggi fyrir í máli A.

Einnig er á það bent að A hafi verið gerð grein fyrir því fyrirfram að ef rannsókn Ríkisendurskoðunar leiddi í ljós að óreiða væri á bókhaldi eða fjárreiðum Kvikmyndasjóðs Íslands yrði tekin afstaða til þess hvort veita bæri honum fyrirvaralaust lausn frá starfi um stundarsakir á grundvelli 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga. Rannsókn Ríkisendurskoðunar hafi farið fram í samráði við A og honum gefinn kostur á að gera sérstaka grein fyrir útgjöldum sem ekki fundust gögn fyrir. Þá hafi A verið send drög að endurskoðunarskýrslu og ársskýrslu Ríkisendurskoðunar og honum gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum sem hann hafi ekki nýtt sér.

Hvað varðar rannsóknarskyldu ráðuneytisins, er lögð áhersla á að þegar niðurstaða Ríkisendurskoðunar lá fyrir þann 22. júlí 2002 hafi ráðuneytið þegar óskað eftir fundi með ríkisendurskoðanda og hafi sá fundur verið haldinn fyrir hádegi 23. júlí. Þar hafi verið farið yfir alla þætti málsins, auk þess sem embættismaður ráðuneytisins fór yfir gögn Ríkisendurskoðunar vegna rannsóknarinnar. Ráðuneytið bendir á að í fyrri álitsgerðum nefndar skv. 27. gr. starfsmannalaga og dómi Hæstaréttar í máli forstjóra Landmælinga Íslands (mál nr. 132/1999) hafi verið fallist á að stjórnvöldum sé almennt heimilt að byggja ákvarðanir sínar á rannsókn Ríkisendurskoðunar. Þrátt fyrir þetta hafi ráðuneytið talið rétt að leggja sjálfstætt mat á forsendur Ríkisendurskoðunar og sérstakur fundur verið haldinn á skrifstofu ríkisendurskoðanda af því tilefni.

Um andmælarétt A áður en ákvörðun var tekin um lausn hans um stundarsakir, vísar ráðuneytið til þess að ekki sé þörf á að veita andmælarétt í þeim tilvikum þar sem brottvikning um stundarsakir á rætur að rekja til bókhalds eða fjármálaóreiðu, svo sem er tekið fram skýrum orðum í 4. mgr. 26. gr. starfsmannalaga. Bent er á að við meðferð máls þessa fyrir nefndinni hafi A fengið kost á að tjá sig um alla þætti málsins.

3.2. A.
Af hálfu A er þess krafist að tímabundin brottvikning hans úr embætti verði metin óréttmæt. Hann leggur áherslu á að endurskoðunarskýrsla Ríkisendurkoðunar hafi ekki leitt í ljós að óreiða væri á bókhaldi og fjárreiðum stofnunarinnar þótt aðfinnslur væru gerðar við eldra fyrirkomulag þessara mála. Skýrslan hafi einmitt leitt í ljós hið gagnstæða að aðgerðir hans til þess að koma vörslu bókhaldsgagna og frágangi ferðareikninga í rétt horf hafi skilað árangri. Verða þær úrbætur hans nú raktar samhliða andsvörum hans við þeim ávirðingum sem menntamálaráðuneytið lagði til grundvallar ákvörðun sinni.

A fellst á að bókhald Kvikmyndasjóðs hafi ekki verið nægilega skilvirkt árin 1999-2001. Ástæðan hafi fyrst og fremst verið mannekla í stofnuninni og gífurlega aukin verkefni stofnunarinnar á árinu 2000 sem m.a. fólust í aukinni umsýslu og þjónustu sem stofnunin veitir við íslenska kvikmyndaframleiðendur í kjölfar ákvörðunar um að auka verulega fjárframlög hennar til styrktar kvikmyndaframleiðslu. Þegar á árinu 1999 hafi hann haft áhyggjur af þróun mála og fráleitt sé að hann hafi setið aðgerðalaus hjá. Af þessari ástæðu hafi hann lagt fram tillögu á fundi stjórnar Kvikmyndasjóðs, þann 23. nóvember 1999 þess efnis að ráðinn yrði fjármálastjóri við stofnunina, sem hefði bæði með fjármál Kvikmyndasjóðs og Kvikmyndasafns að gera. Í bókun af stjórnarfundinum um tillögu þessa komi fram að hann hafi gert grein fyrir því aukna álagi sem orðið hafi á starfsemi stofnunarinnar, bæði vegna aukinna verkefna og vegna skýrari reglna í almennum ríkisrekstri. Til að mæta þessu aukna álagi væri nauðsynlegt að ráða fjármálastjóra við stofnunina sem hefði auk þess ýmis verkefni skrifstofu á sinni hendi. Með tillögunni hafi fylgt lýsing á starfi fjármálastjóra. Tillagan hafi hins vegar ekki náð fram að ganga hjá stjórninni en engar hugmyndir hafi þó fylgt um það hvernig haga mætti þessum málum með fullnægjandi hætti. Hann hafi því verið í þeirri erfiðu stöðu að geta ekki hagað starfsmannamálum með þeim hætti sem hann sjálfur óskaði eftir og taldi nauðsynlegt. Hafa verði í huga að annir á skrifstofu Kvikmyndasjóðs séu gífurlegar í kringum áramót, ekki síst vegna árlegrar úthlutunar sem fer fram í janúar. Hann hafi ásamt skrifstofustjóra haft umsjón með umsóknargögnum, en umsóknir hafi fimmfaldast frá því hann hóf störf árið 1996. Við þessar aðstæður hafi dregist nokkuð að ljúka bókhaldi á tilsettum tíma um áramótin 1999/2000.

A dregur ekki í efa ábyrgð sína sem forstöðumanns stofnunarinnar á því að bókhald og fjárreiður stofnunarinnar séu í lagi. Hins vegar sé röng sú ályktun menntamálaráðuneytisins að dagleg umsýsla með sjóðsbækur hafi verið í höndum hans og að hann hafi ekki hirt um að varðveita nótur. Rangar séu staðhæfingar um viðvarandi hirðuleysi hans við að halda bókhaldsgögnum til haga á árunum 2000 og 2001 og að ráða megi af skýringum hans gagnvart Ríkisendurskoðun að hann hafi ekki hirt um að taka við eða varðveita nótur eða reikninga vegna viðkomandi útgjalda á vegum Kvikmyndasjóðs. Í rannsókn Ríkisendurskoðunar hafi komið fram að reikninga skorti fyrir útgjöldum stofnunarinnar að fjárhæð 363 þús kr. Hafi nokkrir reikningar glatast í flutningum í janúar 2001 og hins vegar hafi nótum verið hent fyrir slysni vorið 2001. Tekist hafi að afla þeirra að mestu aftur, en sumar séu þess eðlis að ekki verði við það ráðið. Í öllum tilvikum liggi þó fyrir að greiðslan hafi verið fyrir Kvikmyndasjóð, hver hafi verið viðtakandi hennar og hvert hafi verið tilefnið. Ríkisendurskoðun telji líka að hann hafi gert trúverðuga grein fyrir þessum útgjöldum. Leitt hafi verið í ljós að viðskiptastaða vegna þessara glötuðu fylgiskjala frá árinu 2000 og 2001 nemi nú 111 þús. kr. Ljóst sé að í öllum tilvikum hafi verið um útgjöld stofnunarinnar að ræða og sé minnihluti þeirra tilkominn vegna ferða hans sjálfs.

Um áramótin 2000/2001 hafi sá starfsmaður látið af störfum sem hafði séð um uppgjör á sjóðsbók árin 1998 og 1999 og hafði einnig umsjón og yfirsýn yfir bókhaldsgögn ársins 2000. Þegar aðrir starfsmenn komu að uppgjöri sjóðsbókar í byrjun ársins 2001 hafi aðstæður verið erfiðar að öllu leyti. Ein ástæða þess að skil á gögnum hafi ekki verið nægilega skilvirk hafi verið að sjóðsbækur hafi ávallt verið gerðar upp aðeins einu sinni á ári en ekki sé gerð krafa af hálfu Ríkisbókhalds um tíðari uppgjör. Greiðslukort hafi verið skuldfært af reikningi mánaðarlega en uppgjör til Ríkisbókhalds ekki sent fyrr en mörgum mánuðum síðar eða allt að einu ári eftir úttekt. Til þess að taka á þessu vandamáli hafi hann gert þá breytingu á skipulaginu síðastliðinn vetur að greiðslukort sé nú gert upp með öllum reikningum um hver mánaðamót. Hafi það gefist afar vel. Þá séu bankareikningar nú gerðir upp með þriggja mánaða millibili en notkun þeirra hafi líka minnkað verulega.

Hvað varðar skil á ferðareikningum, bendir A á að það sem hafi gert uppgjör þeirra hvað erfiðast og tímafrekast hafi verið sú tilhögun að gera þurfti ferðareikninga vegna utanaðkomandi einstaklinga sem nutu stuðnings Kvikmyndasjóðs. Hafi ýmist verið um að ræða ferðastyrki til kvikmyndagerðarmanna eða tilvik þar sem Kvikmyndasjóður taldi vænlegt að senda fulltrúa kvikmyndar utan vegna dreifingar á tiltekinni kvikmynd erlendis. Þar sem viðkomandi einstaklingar hafi ekki verið starfsmenn stofnunarinnar hafi reynst mun tímafrekara að heimta gögn vegna slíkra ferða. Vinna við uppgjör á einum slíkum ferðareikningi hafi verið á við marga aðra og gat einnig dregist á langinn. Til þess að bregðast við þessu ástandi hafi hann sett nýjar starfsreglur um slíkar ferðir þannig að stofnunin greiði ekki farseðil, heldur styrki viðkomandi með fjárhæð sem því nemur. Þannig þurfi stofnunin ekki að heimta farseðil að ferð lokinni né að gera ferðareikning þar að lútandi. Allar þessar ráðstafanir hafi gefið mjög góða raun. Eins og fram komi í skýrslu Ríkisendurskoðunar hafi heildarviðskiptastaða vegna óuppgerðra ferðareikninga numið samtals 481 þús. kr. 12. júní sl. sem verði að teljast afar lág upphæð í stofnum sem á í jafn umfangsmiklum erlendum samskiptum og Kvikmyndasjóður Íslands. Á sama tíma hafi stofnunin skuldað undirrituðum 64 þús. kr. vegna ferðakostnaðar eins og fram komi í skýrslu Ríkisendurskoðunar.

A segir að þær úrbætur sem lýst hafi verið hér að framan varðandi uppgjör sjóðsbóka og ferðareikninga hafi verið liður í endurskipulagningu innan stofnunarinnar á síðari hluta ársins 2001 til að bregðast við umkvörtunum um skil bókhaldsgagna og uppgjör ferðareikninga. Hann hafi þá ákveðið að fela skrifstofustjóra stofnunarinnar sem þó hafi verið hlaðinn öðrum verkefnum að hafa umsjón með þessum málum. Í nýrri starfslýsingu skrifstofustjóra frá nóvember 2001 komi nú skýrt fram það verkefni hans að fylgjast með því að viðskiptareikningar sjóðsins og ferðareikningar séu gerðir upp á tilsettum tíma og önnur fjármálaumsýsla sem lýtur að bókhaldi, afstemmingum og vörslu gagna. Það komi líka skýrt fram í endurskoðunarskýrslu Ríkisendurskoðunar svo og bréfi ríkisendurskoðanda sem því fylgdi að í kjölfar þessara skipulagsbreytinga hefði orðið gjörbreyting til batnaðar. A mótmælir fullyrðingum um að hann hafi ekki svarað sérstökum tilmælum menntamálaráðuneytisins í bréfi þess dags.1. nóvember 2001. Hann hefði af þessu tilefni gert stjórn sjóðsins grein fyrir því á fundi 20. nóvember að átak hefði verið gert í þessum málum, og stjórnarformaður hafi gert grein fyrir bókun um málið í bréfi til ráðuneytisins dags. 21. nóvember 2001.

Loks vísar A á bug ávirðingum um að hann hafi brotið 4. og 6. gr. laga nr. 145/1994 um bókhald. Aðfinnslur Ríkisbókhalds hafi beinst að því að færsla bókhaldsins hafi gengið of seint sem og afstemmingar reikninga. Hann bendir jafnframt á niðurstöðukafla í endurskoðunarskýrslu Ríkisendurskoðunar frá 22. júlí 2002 þar sem lýst sé því áliti að ársreikningurinn gefi í meginatriðum glögga mynd af afkomu Kvikmyndasjóðs á árinu 2001, efnahag 2001 og breytingu á handbæru fé á árinu í samræmi við lög og góða reikningskilavenju. Á þeim grundvelli hafi ársreikningar Kvikmyndasjóðs verið undirritaðir með þeim athugasemdum sem fram komi í bréfinu.

A gerir margvíslegar athugasemdir við málsmeðferð ráðuneytisins áður en ákvörðun var tekin um að veita honum lausn um stundarsakir og að brotið hafi verið gegn ýmsum meginreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hann bendir jafnframt á að grundvallarmunur sé að því leyti á máli hans og málum fyrir nefndinni skv. 27. gr. starfsmannalaga, máli nr. 2/1998, sem vísað er til að framan og máli nr. 4/2002.

Í fyrsta lagi telur A að að andmælaréttar hafi ekki verið gætt gagnvart sér í málinu hvorki áður en niðurstaða Ríkisendurskoðunar lá fyrir né heldur áður en ráðuneytið tók ákvörðun sína. Ráðuneytið hafi tjáð honum í bréfi dags. 22. mars 2002 að til stæði að veita honum áminningu vegna meintrar vanrækslu á að skila gögnum til Ríkisbókhalds og veitt honum andmælarétt af því tilefni til 5. apríl s.á. Áður en hann fékk færi á að neyta þess réttar hafi honum verið tilkynnt aðeins fimm dögum síðar, að ráðuneytið hefði óskað eftir skýrslu Ríkisendurskoðunar. Þar var tekið fram að honum yrði gefinn kostur á að tjá sig um þær upplýsingar sem þar birtust áður en ákvörðun yrði tekin um áminningu. Einnig hafi verið tekið fram að ráðuneytið tæki afstöðu til frávikningar hans um stundarsakir yrði niðurstaðan sú að óreiða væri á bókhaldi og fjárreiðum Kvikmyndasjóðs. Það næsta sem hann hafi heyrt frá ráðuneytinu hafi verið símtal 23. júlí 2002 og bréf þann sama dag, þar sem honum var tilkynnt ákvörðun ráðuneytisins sem byggðist á ávirðingum Ríkisendurskoðunar. Þær ávirðingar hafi hann séð fyrst þann sama dag enda séu þær í sérstöku meðfylgjandi bréfi ríkisendurskoðanda en ekki endurskoðunarskýrslunni og ársskýrslunni. Hinar alvarlegu ávirðingar sem fram komi í bréfi ríkisendurskoðanda komi hvergi fram í sjálfri endurskoðunarskýrslunni þótt nokkrar athugsemdir séu þar gerðar eins og áður hefur verið lýst. A bendir á að mikill munur sé á meðferð þessa máls og máls forstjóra Landmælinga ríkisins, sem hafi notið andmælaréttar á báðum stigum máls. Hann bendir einnig á að túlka beri 4. mgr. 26. gr. starfmannalaga um frávik frá almennum reglum um andmælarétt þröngt. Hún geti aðeins átt við í alvarlegum tilvikum ef hætta er á að embættismaður spilli gögnum, enda komi fram í greinagerð með ákvæðinu að gefa beri viðkomandi starfsmanni kost á að tjá sig ef unnt er að koma því við. Var engin slík hætta yfirvofandi í máli hans og auðvelt að koma því við að gefa honum kost á að tjá sig.

Í öðru lagi telur A að ráðuneytið hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga. Ráðuneytið hafi tekið ákvörðun sína án nokkurrar sjálfstæðrar rannsóknar eða rökstuðnings og að útilokað sé að fundur með fulltrúm Ríkisendurskoðunar sama dag og ráðuneytið tók ákvörðun sína leysi það undan þessari skyldu. Til samanburðar bendir hann á að 28 dagar hafi liðið frá því að skýrsla Ríkisendurskoðunar í máli forstjóra Landmælinga Íslands nr. 2/1998, lá fyrir þar til ráðuneytið tók ákvörðun og 21 dagur hafi liðið í máli nr. 4/2002.

Það sem ræður síðan úrslitum að mati A er að rannsókn Ríkisendurkoðunar leiddi fyrst og fremst í ljós að miklar umbætur hefðu átt sér stað og er þeim nánar lýst sem gjörbreytingu til batnaðar í bréfi ríkisendurskoðanda. Augljóslega hafi bókhaldsóreiða því ekki verið til staðar þannig að uppfyllt væru skilyrði 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga. Þær athugasemdir sem gerðar voru varðandi vörslu bókhaldsgagna og uppgjör ferðareikninga hafi vissulega legið fyrir áður en rannsókn Ríkisendurskoðunar hófst og könnun hafin á því hvort þær væru tilefni áminningar. Skyndilega hafi verið fallið frá því að grípa til þess úrræðis, en þess í stað gripið til mun þungbærara úrræðis, að veita lausn um stundarsakir. Með þessu hafi ráðuneytið brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.

4. Niðurstaða nefndarinnar og rök fyrir henni.
Með vísan til hlutverks nefndarinnar skv. 1. mgr. 27. gr. starfsmannalaga miðast rannsókn hennar við að leggja mat á það, hvort skilyrði fyrir veitingu lausnar um stundarsakir hafi verið uppfyllt þegar slík ákvörðun var tekin. Þannig er lagt mat á það hvort form ákvörðunar svo og aðdragandi og efnisleg skilyrði hafi verið svo sem áskilið er í lögum. Athugun nefndarinnar takmarkast því við að meta hvort þær ávirðingar sem bornar voru á A voru fullnægjandi grundvöllur ákvörðunarinnar og hvort rétt hafi verið staðið að framkvæmd stjórnvaldsákvörðunarinnar.

Í 1. ml. 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga sem menntamálaráðuneytið byggir á við ákvörðun um lausn A um stundarsakir segir:

Þær ávirðingar sem ráðuneytið reisti ákvörðun sína á og lýst var í fjórum liðum í bréfi til A dags. 23. júlí 2002, voru að öllu leyti studdar með tilvísun til bréfs ríkisendurskoðanda til ráðuneytisins, dags. 22. júlí 2002 sem fylgdi með endurskoðunarskýrslu varðandi bókhald Kvikmyndasjóðs Íslands og ársreikningi fyrir árið 2001. Verður nú lagt mat á ávirðingar þessar í ljósi þeirra sjónarmiða sem komið hafa fram af hálfu beggja aðila. Þar sem þær tengjast að nokkru leyti og röksemdir að baki þeim skarast verður fjallað um þær í einu lagi.

Í fyrstu er vert að ítreka það mat nefndarinnar að sem forstöðumaður stofnunarinnar hafi A borið ábyrgð á því að stofnun hans starfaði í samræmi við lög, stjórnvaldsfyrirmæli og erindisbréf, sbr. 38. gr. starfsmannalaga. Skiptir í því sambandi ekki máli hvort annar starfsmaður stofnunarinnar hafði með höndum uppgjör sjóðsbókar og ferðareikninga. Nefndin telur að 1. ml. 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga beri að skýra svo að ákvæðið eigi ekki eingöngu við um þá embættismenn, sem sérstaklega eru ráðnir til þess að fara með bókhald og fjárreiður, svo sem bókara, fjármálastjóra, gjaldkera o.þ.h. heldur einnig þá sem stöðu sinnar vegna fara með forræði á fjármálum og/eða bókhaldi stofnunar eða embættis. Kemur þessi skilningur nefndarinnar fram í áliti hennar í máli nr. 2/1998 og var hann staðfestur í dómi Hæstaréttar í máli nr. 132/1999 frá 11. nóvember 1999 í máli fyrrverandi forstöðumanns Landmælinga ríkisins gegn íslenska ríkinu og einnig er þetta staðfest í áliti nefndarinnar í máli nr. 4/2002.

Nefndin telur að athugasemdir Ríkisendurskoðunar um skil bókhaldsgagna á árinu 2000 og framan af árinu 2001 eigi við rök að styðjast og A hafi sýnt af sér hirðuleysi við að halda bókhaldsgögnum til haga sem m.a. leiddi til þess að hluti fylgiskjala tapaðist og erfiðleikar sköpuðust við að loka reikningum sjóðsins. Skýringar A, að reikningar hafi að hluta til glatast í flutningum í janúar 2001 og að nótum verið hent fyrir slysni vorið 2001, afsaka ekki hvarf fylgiskjala. Skýringarnar gefa fremur til kynna að ekki hafi nægilega vel verið haldið utan um fylgiskjöl hjá stofnuninni þrátt fyrir ítrekaðar umkvartanir Ríkisbókhalds. Rannsókn Ríkisendurskoðunar leiddi í ljós að fylgigögn skorti þá fyrir útgjöldum sem námu 363 þúsund krónum. Nefndin telur rétt að taka tillit til þess að enginn vafi lék á að allar greiðslur sem fylgiskjöl vantaði fyrir hafi verið í þágu Kvikmyndasjóðs, fyrir lá hver var viðtakandinn og hvert var tilefnið enda voru skýringar A um það trúverðugar að mati Ríkisendurskoðunar.

Nefndin er sammála niðurstöðu Ríkisendurskoðunar að framlagning Kvikmyndasjóðs á endanlegum ferðareikningum og ferðagögnum fyrir árin 2000 og 2001 hafi dregist um of. A skýrir töfina með því að utanaðkomandi aðilar sem ferðuðust á vegum sjóðsins hafi skilað gögnum seint og illa og því hafi hann ekki við þetta ráðið. Þótt skýring A kunni að vera réttmæt verður ekki framhjá því litið að honum sem forstöðumanni Kvikmyndasjóðs bar að gera ráðstafanir til þess að tryggja eðlileg skil ferðagagna og ferðareikninga frá þeim sem ferðuðust á vegum stofnunarinnar.

Samkvæmt framangreindu telur nefndin misfellur hafa verið á vörslu bókhaldsgagna og uppgjöri ferðareikninga hjá Kvikmyndasjóði Íslands á árunum 2000 og 2001. Stofnunin naut greiðslu- og bókhaldsþjónustu hjá Ríkisbókhaldi og leiddi dráttur á skilum fylgigagna m.a. til þess að það dróst að gera uppgjör vegna reikningsskila og ársreiknings fyrir stofnunina. Með þessu braut A gegn þeim starfsskyldum sínum sem lýst er í 1. mgr. 49. gr. laga nr. 88/1997 um fjárreiður ríkisins og eftirlit með þeim. Að mati nefndarinnar er hins vegar ekki hægt að slá föstu að brot á þessum starfsskyldum jafngildi því að óreiða sé á fjárreiðum eða bókhaldi stofnunarinnar og verður því að skoða hvert tilvik fyrir sig varðandi eðli ágalla á fjárreiðum eða bókhaldi. Nefndin er ekki sammála því mati menntamálaráðuneytisins að niðurstaða Ríkisendurskoðunar hafi leitt í ljós slíka óreiðu á bókhaldi eða fjárreiðum stofnunarinnar, sbr. 1. ml. 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga, að þörf hafi verið á tafarlausri frávikningu A svo ráða mætti bót þar á. Við það mat skiptir máli að engin óvissa var um hver þau útgjöld voru sem reikninga vantaði fyrir og að þau voru í þágu stofnunarinnar. Ekki er heldur hægt að líta fram hjá því að þrátt fyrir ófullnægjandi skil á bókhaldsgögnum og drátt á uppgjöri ferðareikninga var Ríkisendurskoðun kleift að árita ársreikning stofnunarinnar fyrir árið 2001 án fyrirvara með þeim ummælum að hann gæfi í meginatriðum glögga mynd af afkomu Kvikmyndasjóðs á árinu 2001, efnahag 31. desember 2001 og breytingu á handbæru fé á árinu í samræmi við lög og góða reikningsskilavenju. Kemur einnig fram í áritun Ríkisendurskoðunar að endurskoðað hafi verið í samræmi við góða endurskoðunarvenju og sú endurskoðun hafi leitt til þess að nægjanleg vissa hafi fengist um að ársreikningurinn sé án verulegra annmarka. Loks fellst nefndin ekki á fullyrðingu ráðuneytisins um að ágallar á vörslu bókhaldsgagna og uppgjör ferðareikninga hafi falið í sér óheimila meðferð og vörslur opinberra fjármuna. Að því leyti er mál A ólíkt fyrri málum nefndarinnar nr. 2/1998 og nr. 4/2002, og vísað hefur verið til við meðferð þessa máls.

Nefndin fellst ekki á ávirðingar um að A hafi í engu sinnt boðum um lagfæringu á þessum atriðum þrátt fyrir ítrekaðar athugasemdir Ríkisbókhalds, ráðuneytisins og Ríkisféhirðis árin 1999-2001. Má meðal annars sjá af viðleitni hans til þess að bera þessi vandamál upp á fundi stjórnar Kvikmyndasjóðs 23. nóvember 1999 og tillögu hans um að ráða fjármálastjóra til að halda utan um fjármál stofnunarinnar að hann gerði sér grein fyrir vandamálunum og leitaði leiða til að leysa þau. Það firrir A hins vegar ekki ábyrgð að tillagan náði ekki fram að ganga hjá stjórn Kvikmyndasjóðs, heldur bar honum þegar að grípa til ráðstafana innan þeirra fjárheimilda sem stofnunin hafði. Það gerði hann hins vegar ekki strax og er það ámælisvert að mati nefndarinnar. Nefndin telur að A hafi brugðist við sérstökum tilmælum ráðuneytisins í bréfi til hans, dags. 1. nóvember 2001 með því að taka málið aftur upp á fundi stjórnar Kvikmyndasjóðs 20. nóvember og að ráðuneytinu hafi verið gerð grein fyrir úrbótum sem gripið hefði verið til í bréfi formanns stjórnarinnar, dags. 21. nóvember 2001. Síðar kom í ljós að úrbætur þessar skiluðu verulegum árangri til þess að koma þessum málum í rétt horf til frambúðar og staðfestist það í niðurstöðu Ríkisendurskoðunar frá 22. júlí 2002.

Á fyrri hluta ársins 2002 var þó ljóst að enn voru vanhöld á að Kvikmyndasjóður Íslands skilaði bókhaldsgögnum til Ríkisbókhalds fyrir árin 2000 og 2001 og uppgjöri ferðareikninga og ekki hafði verið bætt úr innan gefinna fresta. Nefndin telur því að ráðuneytinu hafi verið bæði rétt og skylt að kanna hvort rétt væri að grípa til agaviðurlaga gagnvart A vegna brota á starfsskyldum hans í þessum efnum. Í samræmi við það tilkynnti ráðuneytið A með bréfi dags. 22. mars 2002 að fyrirhugað væri að veita honum áminningu á grundvelli 21. gr. starfsmannalaga og var honum veittur frestur til andmæla við þá ákvörðun til 5. apríl. Engar haldbærar skýringar hafa komið fram af hálfu ráðuneytisins um ástæður þess að málið var tekið úr þessum farvegi fimm dögum síðar þegar A var tilkynnt að óskað hefði verið rannsóknar Ríkisendurskoðunar og gæti niðurstaða hennar leitt til brottvikningar hans um stundarsakir. Með því að ráðuneytið skipti um stefnu að þessu leyti missti A jafnframt andmælarétt sinn sem honum hafði verið veittur vegna fyrirhugaðrar áminningar. Hafði hann þó réttmæta ástæðu til að ætla að honum yrði veittur kostur á því að tjá sig um niðurstöður Ríkisendurskoðunar áður þær lægju fyrir í endanlegu horfi. Þótt A væri gefinn kostur á að koma að andmælum sínum við drög að endurskoðunarskýrslu og ársreikningi, liggur ljóst fyrir að honum gafst ekki tækifæri til að tjá sig um þær alvarlegu ávirðingar sem reifaðar voru í bréfi ríkisendurskoðanda og ráðuneytið reisti ákvörðun sína á. Nefndin er þeirrar skoðunar að þar sé kveðið mun fastar að orði heldur en gert er í sjálfri endurskoðunarskýrslunni þar sem tæplega er hægt að tala um alvarlegar ávirðingar en ástandi mála er lýst og ýmsar athugasemdir eru gerðar. Því hefði verið rétt að gefa A kost á að koma að andmælum sínum við ávirðingarnar áður en endanlegar niðurstöður í bréfi ríkisendurskoðanda voru afhentar ráðuneytinu.

Hvað varðar andmælarétt A áður en ráðuneytið tók ákvörðun um að veita honum lausn um stundarsakir, hefur ráðuneytið vísað til 4. mgr. 26. gr. starfsmannalaga um að ekki sé skylt að gefa embættismanni kost á að tjá sig um ástæður lausnar áður en hún tekur gildi. Er hér um að ræða sérreglu sem víkur frá 13. gr. stjórnsýslulaga um andmælarétt. Hefur nefndin staðfest í fyrri álitum sínum í málum nr. 2/1998 og 4/2002 að nægilegt sé að starfsmaður komi sjónarmiðum sínum að við meðferð máls hjá nefnd þessari. Um sé að ræða bráðabirgðaákvörðun sem sæti sjálfstæðri skoðun nefndarinnar að fengnum sjónarmiðum og gögnum frá aðilum og að þannig sé réttaröryggis þolanda ákvörðunarinnar nægilega gætt. Í báðum fyrrgreindum málum urðu ávirðingar Ríkisendurskoðunar tilefni þess að embættismönnum var veitt lausn um stundarsakir. Viðkomandi embættismenn höfðu þó í báðum tilvikum fengið kost á því að tjá sig um niðurstöður Ríkisendurskoðunar, áður en ákvörðun var tekin um lausn þeirra um stundarsakir. Það er mat nefndarinnar að þrátt fyrir undantekningarreglu 4. mgr. 26. gr. starfsmannalaga um að ekki sé skylt að veita starfsmanni andmælarétt beri að líta til atvika sem greina mál þetta frá fyrrgreindum málum. Í fyrsta lagi var ráðuneytinu kunnugt um að A hafði ekki komið að andmælum sínum vegna ávirðinga í bréfi ríkisendurskoðanda sem fylgdi endurskoðunarskýrslunni. Einnig lítur nefndin til þess að ráðuneytið hafði afturkallað andmælarétt sem A var áður veittur þegar fyrirhugað var að áminna hann vegna vanskila á gögnum og stöðu bókhalds Kvikmyndasjóðs. Loks ber að líta til þess að engin brýn þörf var á að taka ákvörðun um lausn hans svo skjótt sem raun bar vitni vegna yfirvofandi hættu á því að óreiða á bókhaldi eða fjárreiðum stofnunarinnar ylli stofnuninni tjóni enda ljóst að úrbætur höfðu verið gerðar. Með vísan til þess sem nú hefur verið rakið er það mat nefndarinnar að ráðuneytinu hefði verið rétt að veita A kost á andmælum áður en það ákvað að veita honum lausn um stundarsakir.

Í bréfi menntamálaráðuneytisins til A, dags. 23. júlí 2002, er vísað orðrétt til stórs hluta bréfs ríkisendurskoðanda frá 22. júlí og tekið fram að af því tilefni verði ekki hjá því komist að veita honum lausn frá embætti um stundarsakir á grundvelli 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga. Nefndin hefur lýst því í fyrri álitum sínum, sbr. mál nr 2/1998 og 4/2002, að Ríkisendurskoðun hafi víðtækar rannsóknarheimildir samkvæmt lögum nr. 86/1997 og búi yfir sérþekkingu á sviði fjársýslu ríkisstofnana og þurfi ekki að rannsaka frekar niðurstöður hennar á því sviði. Nefndin telur hins vegar að nokkuð skorti á að ráðuneytið hafi mótað sér sjálfstæða skoðun á þeim athugasemdum sem fram komu í niðurstöðum Ríkisendurskoðunar þannig að fullnægt hafi verið skilyrðum 10. gr. stjórnsýslulaga um rannsóknarskyldu. Meðal annars virðist ráðuneytið hafa litið með öllu fram hjá þeim niðurlagsorðum í bréfi ríkisendurskoðanda að gjörbreyting hafi orðið til batnaðar á þeim þáttum í rekstri Kvikmyndasjóðs sem snúa að bókhaldi, afstemmingum og vörslu gagna. Nefndin telur sýnt að þessi ummæli hefðu átt að hafa áhrif á mat ráðuneytisins um það hvort nauðsyn bæri til að víkja A tafarlaust úr embætti um stundarsakir og að í ljósi þeirra hafi ekki verið þörf á að taka ákvörðun í málinu án frekari skoðunar jafn skjótt og raun bar vitni.

Með vísan til þess sem nú hefur verið rakið er það samandregið mat nefndarinnar að rannsókn Ríkisendurskoðunar hafi staðfest tilteknar ávirðingar í embættisfærslu A á árunum 2000 og 2001, án þess þó að uppfyllt væru efnisskilyrði 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga um óreiðu á bókhaldi eða fjárreiðum. Nefndin telur að við þessar aðstæður hefði verið eðlilegra og í samræmi við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga að menntamálaráðuneytið kannaði áfram hvort rétt væri að veita A áminningu fyrir brot á starfsskyldum, eins og stefnt var að í fyrstu, í stað þess að víkja honum úr embætti um stundarsakir að fengnum niðurstöðum Ríkisendurskoðunar. Í bréfi ríkisendurskoðanda frá 22. júlí 2002 kom fram að gjörbreyting hefði orðið til batnaðar í þeim þáttum í rekstri stofnunarinnar sem sneru að bókhaldi, afstemmingum og vörslu gagna. Nefndin telur því að menntamálaráðuneytinu hafi ekki verið rétt að veita A lausn frá embætti um stundarsakir.

Nefnd samkvæmt 27. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins telur að menntamálaráðuneytinu hafi ekki verið rétt að veita A lausn um stundarsakir frá embætti sem framkvæmdastjóri Kvikmyndasjóðs Íslands þann 23. júlí 2002.