ÁLITSGERÐ nefndar skv. 27. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins í máli nr. 6/2002.

Aðilar málsins eru ríkislögreglustjóri, kt. 530697-2079, Skúlagötu 21, Reykjavík og A. Helgi Magnús Gunnarsson lögfræðingur rak málið f.h. ríkislögreglustjóra en Brynjar Níelsson hrl. rak málið f.h. A.

2. Málavextir.
2.1. Málsmeðferð fyrir nefndinni.
Við meðferð málsins skipuðu nefndina Björg Thorarensen prófessor, formaður, Gestur Jónsson hrl., tilnefndur af samtökum ríkisstarfsmanna og Arnar Guðmundsson skólastjóri, tilnefndur af dómsmálaráðuneyti.

Málið barst nefndinni með bréfi ríkislögreglustjóra dags. 31. október 2002. Með því var framsent afrit bréfs ríkislögreglustjóra dags. 16. október 2002 til A þar sem tilkynnt var að ríkislögreglustjóri hefði veitt honum lausn frá starfi lögreglumanns um stundarsakir. Þann 7. nóvember 2002 sendi formaður nefndarinnar bréf til fjármálaráðuneytisins og óskaði þess að skipaðir yrðu tveir meðnefndarmenn til þess að fjalla um málið sbr. 2. og 3. ml. 2. mgr. 27. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins (hér eftir nefnd starfsmannalög). Sama dag var A tilkynnt með bréfi formanns að málið hefði verið sent nefndinni til meðferðar.

Með bréfi dags. 28. nóvember 2002 tilkynnti fjármálaráðuneytið um skipun nefndarinnar. Að lokinni gagnaöflun og framlagningu greinargerða aðila var málið reifað munnlega af umboðsmönnum þeirra fyrir nefndinni þann 3. febrúar 2003.

2.2. Málsatvik.
A var skipaður rannsóknarlögreglumaður við embætti X til fimm ára frá 1. nóvember 2000. Þann 15. ágúst 2002 barst ríkislögreglustjóra bréf X þar sem hann upplýsti að lögreglustjórinn í Reykjavík hefði byrjað rannsókn á meintum kynferðisbrotum A gegn ungri stúlku og ábendingar lægju fyrir um að hann hefði hugsanlega framið brot gagnvart tveimur öðrum stúlkum. Ríkislögreglustjóra bárust síðan bréf frá lögreglustjóranum í Reykjavík, dags. 6. og 24. september 2002 þar sem tilkynnt var að þrjár kærur á hendur A væru til rannsóknar á embættinu og vörðuðu þær meint kynferðisbrot gegn ungum stúlkum. Með bréfunum fylgdu afrit af fyrirliggjandi rannsóknargögnum lögreglu í málunum þremur. Í rannsóknargögnunum lágu fyrir yfirheyrsluskýrslur sem teknar voru af stúlkunum þremur hjá lögreglu og fyrir dómi, þrjár yfirheyrsluskýrslur, dags. 5. september 2002 sem teknar voru af A vegna málanna auk skýrslna 12 annarra vitna í málunum.

Með bréfi ríkislögreglustjóra til A, dags. 26. september 2002 var því lýst að ekki yrði undan því komist að taka til skoðunar hvort rétt væri að veita honum lausn frá störfum um stundarsakir á grundvelli 2. málsl. 3. mgr. 26. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Áður en slík ákvörðun yrði tekin gæfist A þó færi á að koma að athugasemdum sínum og gögnum ef hann kysi svo fyrir 7. október s.á. Jafnframt var tekið fram í bréfi ríkislögreglustjóra að réttur til andmæla væri veittur jafnvel þótt hann teldi það ekki skylt, sbr. 4. mgr. 26. gr. i.f.

Í bréfi til ríkislögreglustjóra, dags. 7. október 2002, mótmælti A því að honum yrði veitt lausn frá starfi um stundarsakir með vísan til þess að rannsókn málsins væri ekki lokið og væri hún í raun á frumstigi. Framburður kærenda hefði tekið breytingum frá því ávirðingar á hendur honum hefðu komið fyrst fram og framburður annarra vitna stangaðist verulega á um staðreyndir. Það væri því ljóst að rannsókn málsins væri ekki nærri lokið. Túlka yrði 2. málsl. 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga þröngt, þannig að ekki væri nóg að starfsmaður væri borinn sökum heldur yrði að vera nokkuð ljóst að hann hefði framið refsiverðan verknað, enda væri í 1. málsl. 3. mgr. notuð orðin "ætla má" og "víst þykir". Ekkert styddi ásakanir á hendur honum annað en framburður kærenda og eins og málið stæði væru ekki lagaskilyrði til að veita honum lausn frá starfi.

Ríkislögreglustjóri veitti A lausn frá störfum um stundarsakir með bréfi, dags. 16. október 2002 með svohljóðandi rökstuðningi:

Þann 7. janúar 2003 gaf ríkissaksóknari út ákæru á hendur A. Er hann ákærður fyrir kynferðisbrot gagnvart þremur stúlkum á árunum 1995 til 2002, annars vegar brot á 1. mgr. 202. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 og hins vegar brot á 209. gr. almennra hegningarlaga eftir að tvær stúlknanna náðu 14 ára aldri. Er þess krafist að ákærði verði dæmdur til refsingar.

3. Sjónarmið málsaðila.
Í greinargerð ríkislögreglustjóra til nefndarinnar dags. 15. desember 2002 er þess krafist að nefndin rannsaki mál A og upplýsi um og leggi mat á hvort rétt hafi verið að veita honum lausn frá starfi tímabundið svo upplýst verði hvort rétt sé að veita honum lausn að fullu eða láta hann taka aftur við embætti sínu.

Í greinargerð ríkislögreglustjóra er því lýst að ákvörðun um tímabundna lausn A byggist á 2. málsl. 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga, en samkvæmt því ákvæði megi veita embættismanni lausn um stundarsakir ef hann er grunaður um háttsemi sem hefði í för með sér sviptingu réttinda skv. 68. gr. almennra hegningarlaga. Úrræði 2. málsl. 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga sé hliðsett því úrræði að krefjast í ákæru réttindasviptingar á grundvelli 68. gr. almennra hegningarlaga og 2. mgr. 1. gr. sbr. d. lið 1. mgr. 116. gr. laga nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála. Með því að beita úrræði 2. málsl. 3. mgr. 26. gr. sé hægt að fyrirbyggja að opinber starfsmaður sem sætir rannsókn eða ákæru geti gegnt starfi sínu á meðan, enda kunni slíkt að þykja óviðunandi. Mál viðkomandi starfsmanns fái meðferð fyrir nefndinni sem skuli fara með málið til enda óháð því að opinber rannsókn sé gerð samhliða, sbr. orðalag 1. mgr. i.f. 27. gr. starfsmannalaga, þar sem segi að hægt sé að vísa máli til opinberrar rannsóknar samhliða meðferð nefndarinnar. Starfsreglur nefndarinnar geri ráð fyrir því sama sbr. 1. mgr. 19. gr. reglnanna, þar sem segi að nefndin skuli halda áfram meðferð máls og ljúka því með álitsgerð þótt gefin hafi verið út ákæra og krafist hafi verið sviptingar réttar til að gegna embætti í henni.

Þegar ríkislögreglustjóri tók ákvörðun sína hafi legið fyrir lögregluskýrslur sem teknar voru af stúlkunum þremur hjá lögreglu og fyrir dómi, framburður ákærða hjá lögreglu sem og skýrslur 12 annarra vitna sem þekktu til stúlknanna. Auk þess hafi legið fyrir skrifleg andmæli A.

Ríkislögreglustjóri bendir á, hvað varðar mat á skilyrðum 68. gr. almennra hegningarlaga, að ekki sé gerður greinarmunur á því hvort umrædd hegðun sé framin í starfi eða utan, heldur velti niðurstaðan á mati á því hvort viðkomandi teljist hæfur til að gegna starfinu eftir dóminn. Orðalag 2. málsl.. 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga verði ekki skýrt þannig að það sé skilyrði að mál sæti opinberri ákæru, heldur rannsaki nefndin atvik og setji fram rökstudda niðurstöðu um það hvort starfsmaður sé grunaður um háttsemi sem réttlæti að úrræði 2. málsl. 3. mgr. sé beitt. Sé í þessu sambandi ekki gerð krafa um rökstuddan grun eins og dæmi megi finna um í öðrum lagaákvæðum þar sem sett eru skilyrði um að grunur leiki á refsiverðu broti. Líta verði á 2. málsl. 3. mgr. sem sjálfstætt skilyrði lausnar um stundarsakir. Ekki eigi að skoða ákvæðið í samhengi við 1. málsl. 3. mgr. sem kveður á um heimild til að veita embættismanni, sem fer með fjárreiður eða bókhald, lausn um stundarsakir ef ætla má eða víst þykir að óreiða sé á bókhaldi eða fjárreiðum.

Til stuðnings röksemdum sínum um hvaða háttsemi falli undir 68. gr. almennra hegningarlaga vísar ríkislögreglustjóri til dóms Hæstaréttar Íslands frá 22. mars 2001 í máli nr. 368/2000. Þar hafi birst viðhorf réttarins til skýringa á 68. gr. almennra hegningarlaga, en lögreglumanni í máli þessu hafði verið vikið frá á grundvelli þess að hann hafði játað á sig refsiverða hegðun sem var svo alvarleg að hann taldist ekki hæfur eða verður þess að gegna starfi sínu sem lögreglumaður. Hafði lögreglumaðurinn ekið ölvaður eftir Reykjanesbraut og lent í árekstri við bifreið úr gagnstæðri átt. Hæstiréttur vísaði til þess að lögreglumaðurinn hefði meðal annars atvinnu af því að halda uppi lögum og reglu í umferðinni og skipti miklu að almenningur bæri fullt traust til lögreglumanna og hlítti boðvaldi þeirra. Væri brot lögreglumannsins til þess fallið að ganga nærri siðferðislegum orðstír hans og gerði lögregluyfirvöldum erfitt að hafa hann áfram í starfi. Skipti hér ekki máli að hann var ekki við störf er hann framdi brot sitt. Yrði ekki hjá því komist að telja að refsiverð háttsemi lögreglumannsins hefði verið slík að hann væri ekki lengur verður þess að gegna starfi lögreglumanns.

Ríkislögreglustjóri bendir á að sambærileg rök eigi við í máli A. Hann gæti sem rannsóknarlögreglumaður þurft að taka við kæru eða hafa afskipti af sambærilegum brotum og þeim sem hann liggur nú undir grun um að hafa framið. Hegningarlagabrot þau sem A væri grunaður um séu til þess fallin að rýra traust almennings á honum sjálfum og lögreglunni almennt. Þau væru framin gegn viðkvæmum tilfinningum ungra stúlkna sem vegna tengsla við hann sjálfan og sambýliskonu hans ættu erfiðara með að verjast þeim en stúlkurnar væru allar náskyldar sambýliskonu hans. Kynferðisbrot gegn börnum hafi hlotið meiri athygli á síðari árum og þyngri dómar hafi gengið í slíkum málum. Eitt það erfiðasta við uppljóstrun slíkra brota væri tregða brotaþolanna til að koma fram og kæra brotin til lögreglu, en til að samskipti brotaþola og lögreglu verði sem best verði þeir að geta treyst lögreglu. Með brotum sínum ef sönn reynist, hafi A gengið það nærri siðferðislegum orðstír sínum og því trausti sem brotaþolar og aðrir þurfi að geta borið til lögreglu, að ríkislögreglustjóranum sé ekki unnt að hafa hann áfram í starfi.

Við munnlega reifun málsins þann 3. febrúar 2003 lagði ríkislögreglustjóri fram afrit ákæru sem ríkissaksóknari gaf út á hendur A, dags. 7. janúar 2003 vegna fyrrgreindra brota.

Af hálfu A er þess krafist að nefndin fallist á að ákvörðun ríkislögreglustjóra um tímabundna lausn hans frá störfum sem lögreglumaður hafi verið röng og rétt sé að hann taki við störfum sínum aftur.

A bendir á að skýra verði 2. málsl. 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaganna þröngt þannig að ekki verði talið nóg að starfsmaður sé borinn sökum um refsiverðan verknað heldur verði að vera nokkuð ljóst um sökina samkvæmt fyrirliggjandi sönnunargögnum eða að játning liggi fyrir, enda séu notuð í fyrri málslið sama ákvæðis orðin ætla má og víst þykir. Í þessu máli sé ekki á öðru byggt en framburði umræddra stúlkna sem að mörgu leyti samrýmist ekki framburði annarra vitna og gagna um ýmsar staðreyndir eins og fram komi í rannsóknargögnum málsins. Verði talið að ásökunin ein nægi til að leysa hann frá störfum sé ljóst að hver sem er geti komið hverjum sem er frá störfum kjósi hann svo.

Telur A ófært að þurfa að sæta lausn frá störfum og missa þannig lífsviðurværi sitt að mestu á grundvelli framburða stúlknanna án þess að nokkuð sérstakt styðji þann framburð. Ásökun elstu stúlkunnar sé sú eina sem geti talist varða alvarlegt brot. Hins vegar liggi ekki fyrir með nægjanlegum hætti hvort meint háttsemi hans hafi átt sér stað áður en stúlkan náði 14 ára aldri. Hafi atburðirnir átt sér stað eftir 14 ára aldur sé ekki um refsivert brot að ræða. Málið sé það óljóst að þótt ákæra hafi verið gefin út sé alls óvíst með sakfellingu. Það sé stefna ákæruvaldsins í málum sem þessum að dómstólar skuli skera úr um sönnun, án þess að ákæruvaldið taki afstöðu til þess hvort nægilegur grunur er kominn fram sem líklegur er til sakfellis.

Loks bendir hann á að dómur Hæstaréttar frá 22. mars 2001 máli nr. 368/2000 hafi enga þýðingu fyrir mál hans, enda hafi í fyrrgreinda málinu legið fyrir játning hlutaðeigandi lögreglumanns.

4. Niðurstaða nefndarinnar og rökstuðningur.
Krafa ríkislögreglustjóra er sem áður segir að nefndin rannsaki mál A og leggi mat á hvort rétt hafi verið að veita honum lausn frá starfi tímabundið svo upplýst verði hvort rétt er að veita honum lausn að fullu eða láta hann taka aftur við embætti sínu. A krefst þess nefndin fallist á að ákvörðun ríkislögreglustjóra um tímabundna lausn hans frá störfum sem lögreglumaður hafi verið röng og rétt sé að hann taki við störfum sínum aftur.

Nefndinni er ætlað ákveðið rannsóknarhlutverk, sbr. 1. mgr. 27. gr. starfsmannalaga sem kveður á um að þegar embættismanni hefur verið veitt lausn um stundarsakir skuli mál hans þá þegar rannsakað af nefnd sérfróðra manna svo upplýst verði hvort veita beri honum lausn að fullu eða láta hann taka aftur við embætti sínu. Vert er að árétta, eins og fram hefur komið í fyrri álitsgerðum nefndarinnar, að rannsóknarhlutverk hennar takmarkast við það markmið starfa hennar, sem fram kemur í niðurlagi 2. mgr. 27. gr. laganna, að láta í ljós rökstutt álit á því hvort rétt hafi verið að víkja embættismanni frá um stundarsakir.

Með vísan til þessa miðast rannsókn nefndarinnar við að leggja mat á það, hvort skilyrði fyrir veitingu lausnar um stundarsakir hafi verið uppfyllt þegar ákvörðunin var tekin. Athugun nefndarinnar einskorðast því við að meta hvort þær sakir sem bornar voru á A voru fullnægjandi grundvöllur ákvörðunarinnar og hvort rétt hafi verið staðið að framkvæmd stjórnvaldsákvörðunarinnar. Ákvörðun nefndarinnar um að rétt hafi verið að víkja manni úr embætti um stundarsakir getur hins vegar orðið grundvöllur undir síðari ákvörðun viðkomandi stjórnvalds um það hvort starfsmaður skuli taka aftur við embætti sínu eða hvort víkja eigi honum að fullu. Sá grundvöllur er þó ekki bindandi eins og fram kemur í 2. mgr. 29. gr. starfsmannalaga. Reynist ávirðingar sem embættismanni eru gefnar að sök ekki vera fyrir hendi, skal stjórnvaldið ekki víkja manni að fullu, þótt nefndin hafi talið rétt að víkja honum um stundarsakir. Þótt stjórnvald hafi fengið niðurstöður nefndarinnar um að rétt hafi verið að víkja embættismanni frá störfum um stundarsakir þarf stjórnvaldið að taka sjálfstæða ákvörðun um endanlega lausn úr embætti.


Ákvörðun ríkislögreglustjóra um að leysa A frá störfum er reist á 2. málsl. 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaganna þar sem hann hafi verið grunaður um háttsemi sem hefði í för með sér sviptingu réttinda skv. 68. gr. almennra hegningarlaga. Eru þannig tvíþætt skilyrði fyrir því að stjórnvald beiti ákvæðinu. Annars vegar að grunur liggi fyrir og hins vegar að háttsemin sem starfsmaður er grunaður um sé þessi eðlis að hún hefði í för með sér sviptingu réttinda skv. 68. gr. Verða þessi skilyrði nú skoðuð nánar:

Nefndin telur að 2. málsl. 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaganna feli í sér sjálfstæða heimild til þess að veita starfsmanni lausn um stundarsakir. Er ekki nauðsynlegt að skýra hana í ljósi 1. málsl. 3. mgr. þar sem fjallað er um ólíkar aðstæður, þ.e. að ætla megi eða víst þykir að óreiða sé á bókhaldi eða fjárreiðum án þess þó að um ræði grun um refsivert brot. Þótt mögulegt sé að skilyrði beggja málsliða séu uppfyllt þannig að rétt sé að veita manni lausn um stundarsakir gilda þeir hvor um sig sem sjálfstætt skilyrði lausnar. Reyndar hefur aðstaðan einatt verið sú í fyrri málum sem komið hafa til kasta nefndarinnar, að þar hefur aðeins reynt á annan hvorn málsliðinn. Í máli þessu skoðar nefndin því aðeins hvort telja megi að grunur hafi verið um meint kynferðisbrot A, en ekki er gerð krafa um að ætla megi eða víst þyki að hann sé sekur um háttsemina.

Þegar ríkislögreglustjóri tók ákvörðun um að veita A lausn um stundarsakir lágu fyrir gögn úr lögreglurannsókn á meintum brotum hans en það voru lögregluskýrslur sem teknar voru af stúlkunum þremur og skýrslur þeirra fyrir dómi, framburður kærða hjá lögreglu sem og skýrslur 12 annarra vitna sem þekktu til stúlknanna. Nefndin fellst ekki á að hvers kyns ásakanir um að lögreglumenn hafi framið refsivert brot nægi til þess að grunur teljist falla á þá í skilningi 2. málsl. 3. mgr. Á hinn bóginn telur nefndin að atvik í þessu máli og fyrirliggjandi gögn málsins þegar ákveðið var að veita A lausn um stundarsakir hafi nægilega leitt í ljós að grunur hafi verið um refsiverða háttsemi hans og þannig hafi verið uppfyllt fyrra skilyrði 2. málsl. 3. mgr.

Við mat á seinna skilyrði 2. málsl. 3. mgr. um það hvort umrædd háttsemi hefði í för með sér sviptingu réttinda skv. 68. gr. almennra hegningarlaga, byggir nefndin á því að hinn meinti refsiverði verknaður sé slíkur, ef sök sannast, að starfsmaðurinn teljist ekki lengur verður eða hæfur til að rækja starfann. Það er mat nefndarinnar að þau hegningarlagabrot sem A var grunaður um að hafa framið þegar ákvörðun var tekin um lausn hans séu ósamboðin lögreglumanni og til þess fallin að veikja traust almennings á störfum hans og lögreglunni almennt, héldi hann áfram störfum. Með brotum sínum, ef sönn reynast, hafi A gengið það nærri siðferðislegum orðstír sínum og því trausti sem brotaþolar og aðrir þurfi að geta haft á lögreglu að ríkislögreglustjóranum hafi ekki verið unnt að hafa hann áfram í starfi. Verður því ekki hjá því komist að telja að slík háttsemi hefði í för með sér sviptingu réttinda skv. 68. gr. almennra hegningarlaga.

Í ljósi framangreinds er það niðurstaða nefndarinnar að ríkislögreglustjóra hafi verið rétt samkvæmd 2. málsl. 26. gr. starfsmannalaga að veita A lausn um stundarsakir eins og gert var með bréfi dags. 16. október 2002. Nefndin bendir hins vegar á að ríkislögreglustjóra beri að líta til nýrra gagna sem kunna að koma fram við meðferð refsimálsins gegn A fyrir dómi, áður en hann tekur ákvörðun um hvort honum verði veitt endanleg lausn frá embætti eða ekki, sbr. 2. mgr. 29. gr. starfsmannalaga.

Nefnd samkvæmt 27. gr. laga 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins telur að ríkislögreglustjóra hafi verið rétt að veita A lausn um stundarsakir frá starfi rannsóknarlögreglumanns við embætti X þann 16. október 2002.