Úrskurður vegna stjórnsýslukæru - ákvörðun tollstjóra

KPMG ehf.
Borgartúni 27
105 Reykjavík

Reykjavík 21. september 2016
Tilv.: FJR16070033/16.2.2

Efni: Stjórnsýslukæra [X].

Ráðuneytinu barst stjórnsýslukæra KPMG ehf., fyrir hönd [X], kt. […], hinn 8. júlí 2016 („kærandi“). Kærð er ákvörðun tollstjóra í máli nr. 201606-0119, 29. júní 2016, um synjun á beiðni um að falla frá kröfu um fjártryggingu vegna greiðslufrests á áfengisgjaldi, skv. 4. mgr. 33. gr. reglugerðar nr. 1100/2006 („reglugerðin“). Ráðuneytið tekur erindið til afgreiðslu á grundvelli hinnar almennu kæruheimildar 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Farið er fram á við ráðuneytið að það felli úr gildi ákvörðun tollstjóra um að synja kæranda um greiðslufrest án framlagningar fjártryggingar. Verði tollstjóra gert að taka málið til afgreiðslu að nýju muni sakarvottorð vera lögð fram.


Málavextir.
KPMG ehf. óskaði eftir því fyrir hönd kæranda við tollstjóra, með erindi dags. 23. júní 2016, að tollstjóri myndi falla frá kröfu um fjártryggingu vegna greiðslufrests á áfengisgjaldi skv. 3. mgr. 33. gr. reglugerðar nr. 1100/2006 (hér er væntanlega átt við 4. mgr. ákvæðisins). Með bréfi, dags. 29. júní 2016, hafnaði tollstjóri beiðni félagsins um greiðslufrest á áfengisgjöldum án framlagningar fjártryggingar með þeim rökum að félagið hafi ekki stundað reglubundinn innflutning á áfengi undanfarin tvö ár líkt og leiðbeinandi upptalning ákvæðis 4. mgr. 33. gr. reglugerðar nr. 1100/2006 kveður á um (hér er væntanlega átt við 5. mgr. ákvæðisins). Að auki var bent á að ekki lægju fyrir sakarvottorð útgefin af sýslumanni eða lögreglustjóra í samræmi við sama ákvæði.

Í erindi kæranda segir að [X] sé einn stærsti innflytjandi matvæla og annars neytendavarnings hér á landi og að félagið hafi ávallt staðið í skilum vegna skuldfærðra aðflutningsgjalda á síðustu árum. Félagið sé að auki handhafi leyfisbréfs til áfengisheildsölu og innkaupa í því skyni, dags. 30. nóvember 2015 með gildistíma til 30. nóvember 2016. Félagið hafi því heimild til að flytja inn og selja áfengan varning í heildsölu. Þá er rakið að í 3. mgr. 33. gr. reglugerðarinnar (hér er væntanlega átt við 4. mgr. ákvæðisins) sé kveðið á um að áfengisgjöld skuli ekki skuldfærð við innflutning áfengis og innflytjendur áfengis séu því almennt bundnir við að staðgreiða áfengisgjöld við innflutning. Tollstjóri geti veitt innflytjendum áfengis greiðslufrest á áfengisgjaldi gegn framlagningu þeirra á viðeigandi fjártryggingu. Tollstjóra sé falið að meta fjárhæð tryggingarinnar eftir umfangi innflutnings hjá viðkomandi aðila og áætluðum skuldfærðum gjöldum á hverju gjaldatímabili. Samkvæmt 4. mgr. 33. gr. reglugerðarinnar er tollstjóra heimilt að falla frá kröfu um framlagningu fjártryggingar að vissum skilyrðum uppfylltum. Skilyrðin séu ekki tæmandi að mati kæranda og að því virtu sé tollstjóra falið að meta hvert og eitt tilfelli sérstaklega. Eitt þeirra skilyrða sem sett hafi verið til leiðbeiningar fyrir tollstjóra ætti ekki að vega þyngra en önnur skilyrði fyrir afgreiðslu slíkrar beiðni. Að mati kæranda beri tollstjóra að meta afgreiðslu málsins heildstætt og horfa einnig til greiðslusögu félagsins og umfang innflutnings. Þá kemur fram að kærandi sé umfangsmikill innflytjandi neytendavarnings og hafi verið einn af stærstu innflytjendum slíks varnings undanfarin misseri. Félagið hafi haft heimild til að flytja inn áfengan varning og ávallt staðgreitt áfengisgjöld sem lögð hafi verið á félagið vegna innflutningsins.

Kærandi tekur jafnframt fram að hann hafi töluverða hagsmuna að gæta af því að fá heimild til greiðslufrests vegna greiðslu á áfengisgjöldum líkt og félagið hafi notið í tengslum við innflutning á öðrum neytendavarningi. Slíkt fyrirkomulag myndi einfalda utanumhald bókhalds er tengist innflutningi félagsins á neytendavarningi. Að mati kæranda uppfyllir hann öll þau skilyrði sem talin séu upp í dæmaskyni í 4. mgr. 33. gr. reglugerðarinnar, að því undanskyldu að innflutningur hans á áfengum varningi hafi ekki varað í tvö ár. Innflutnings- og greiðslusaga félagsins sé aftur á móti það sterk að ekkert mæli gegn því að kæranda yrði veittur greiðslufrestur vegna greiðslu áfengisgjalda án framlagningar fjártryggingar.

Þá vísar kærandi til 121. gr. tollalaga, nr. 88/2005, um að innflytjendur sem standi í skilum við ríkissjóð eigi almennt rétt á greiðslufresti aðflutningsgjalda. Samkvæmt 123. gr. sömu laga sé heimilt að synja aðila um frekari greiðslufrest á aðflutningsgjöldum ef hann greiðir ekki á tilskildum tíma eða ef aðilinn gerir ekki skil á öðrum ríkissjóðsgjöldum á tilskildum tíma. Greiðslusaga aðila vegi þar með þungt við mat á því hvort þeim sé veittur greiðslufrestur. Kærandi telur óhætt að áætla að sams konar túlkun eigi við um 4. mgr. 33. gr. reglugerðarinnar, sérstaklega í ljósi þess að upptalning þeirra skilyrða sem koma fram í ákvæðinu sé ekki tæmandi. Ekki verði séð að ástæða sé til þess að tollstjóri hafni beiðni kæranda með þeim rökum einvörðungu að félagið hafi ekki stundað innflutning á áfengi í tvö ár.

Umsögn tollstjóra.
Umsögn tollstjóra barst ráðuneytinu hinn17. ágúst sl. Þar kemur fram að almenna reglan skv. 33. gr. reglugerðarinnar sé sú að ekki skuli skuldfært við innflutning áfengis. Undantekningar frá þeirri reglu skuli túlka þröngt í samræmi við almenn lögskýringarsjónarmið. Í þessu tilfelli sé undanþágan fólgin í að veita greiðslufrest gegn fjártryggingu að uppfylltum ákveðnum og skýrum skilyrðum. Í 5. mgr. sömu greinar segi að meðal annars skuli innflytjandi uppfylla þau skilyrði sem þar séu talin upp og lýsir tollstjóri sig sammála því mati kæranda að ekki sé um tæmandi talningu að ræða. Hins vegar sé þarna um að ræða lágmarksskilyrði sem tollstjóra sé óheimilt að víkja frá við mat á því hvort fallið skuli frá kröfu um fjártryggingu. Tollstjóra sé því heimilt að skýra og setja nánari reglur um þessi skilyrði en í ákvæðinu séu að finna ófrávíkjanleg lágmarksviðmið að mati tollstjóra.

Þá hafnar tollstjóri í umsögn sinni því mati kæranda að í 121. og 123. gr. tollalaga komi fram sú almenna regla að allir innflytjendur skuli njóta greiðslufrests á aðflutningsgjöldum nema gjöldum sé ekki skilað á réttum tíma og að greiðslusagan vegi þungt í því mati. Tollstjóri segir að löggjafinn hafi haft stranga áfengisstefnu hér á landi þegar kemur að innheimtu áfengisgjalda, viðurlögum og heimild til innflutnings, framleiðslu og heildsölu áfengis. Í því felist m.a. að greiðslufrestur á áfengisgjöldum sé styttri en á öðrum gjöldum þar sem um hágjaldavöru sé að ræða. Viðurlög séu hörð við brot á reglunum og aðilar þurfi að afla sér leyfa til að hefja heildsölu eða framleiðslu á áfengi. Slíkt megi sjá glögglega á þeim reglum sem gildi um slíkar vörur, s.s. áfengislög, lög um gjald á áfengi og tóbak ásamt reglugerðum um heildsölu, framleiðslu og sölu á áfengi. Í samræmi við það eigi ekki hið sama við um áfengisgjöld og önnur aðflutningsgjöld, framkvæmdarvaldið hafi gert það skýrt, m.a. með þeim skilyrðum sem bundin eru þeirri undantekningu að skuldfæra megi áfengisgjöld.

Þá bendir tollstjóri enn fremur á að skilyrðin séu sett með almennum hætti og eigi við um alla þá sem flytji inn áfengi. Í samræmi við jafnræðisreglu stjórnsýslulaga sé tollstjóra beinlínis óheimilt að fella kæranda undir undantekningu 5. mgr. 33. gr. reglugerðarinnar, þar sem félagið uppfylli ekki það skilyrði að hafa stundað reglubundinn innflutning á áfengi sem sambærilegur sé með tilliti til álagðra áfengisgjalda a.m.k. undanfarin tvö ár.

Tollstjóri gerir því þá kröfu að niðurstaða hans um höfnun á beiðni kæranda verði staðfest hjá ráðuneytinu.

Niðurstaða.
Í 4. mgr. 33. gr. reglugerðar nr. 1100/2006 segir:
Áfengisgjöld skulu ekki skuldfærð við innflutning áfengis. Tollstjóri skal þó veita þeim sem eru skráðir innflytjendur áfengis, sbr. 3. gr. áfengislaga nr. 75/1998, greiðslufrest á áfengisgjaldi, enda séu lagðar fram fjártryggingar. Tollstjóri skal meta fjárhæð tryggingar eftir umfangi innflutnings hjá viðkomandi aðila og áætluðum skuldfærðum gjöldum á hverju gjaldtímabili. Trygging getur verið í formi reiðufjár eða bankaábyrgðar eða öðru því formi sem tollstjóri metur fullnægjandi.

Í 5. mgr. reglugerðarinnar segir:
Tollstjóra er heimilt að falla frá kröfu um framlagningu fjártryggingar skv. 1. mgr. að uppfylltum vissum skilyrðum, m.a. að viðkomandi hafi staðið í skilum með opinber gjöld, hafi stundað reglubundinn innflutning á áfengi sem sambærilegur er með tilliti til álagðra áfengisgjalda a.m.k. undanfarin 2 ár, stjórnarmenn, framkvæmdastjóri og prókúruhafar hafi óflekkað mannorð og hafi ekki á síðustu 10 árum fengið dóm fyrir refsiverðan verknað samkvæmt hegningarlögum eða öðrum lögum, s.s. tollalögum og skattalögum. Tollstjóri skal setja nánari reglur um hvaða skilyrði þurfi að vera uppfyllt svo fallið verði frá kröfu um fjártryggingu.

Í erindi kæranda kemur fram að hann hefur haft leyfi til innflutnings áfengis frá 30. nóvember 2015 og þar með notið greiðslufrests á áfengisgjaldi gegn fjártryggingu í samræmi við 4. mgr. reglugerðarinnar. Hins vegar fer hann fram á að fallið verði frá kröfu um framlagningu fjártryggingar enda sé kærandi stór innflutningsaðili á neytendavöru og hafi staðið í skilum með opinber gjöld undanfarin ár. Þar með sér kærandi ástæðu til þess að líta til anda reglunnar, þ.e. að aðeins reyndir og skilvísir innflytjendur fái undanþágu frá framlagningu fjártryggingar, í stað þess að nauðsyn beri til að öll skilyrði 5. mgr. 33. gr. reglugerðarinnar þurfi að vera uppfyllt, enda séu þau þar ekki tæmandi talin.

Tollstjóri lítur hins vegar svo á að samkvæmt almennum lögskýringarreglum beri að túlka undanþágu 5. mgr. 33. gr. þröngri lögskýringu, og að orðalagið í ákvæðinu feli það í sér að skilyrðin sem þar komi fram þurfi öll að vera uppfyllt, svo víkja megi frá meginreglunni. Líta þurfi til anda reglnanna og strangrar áfengisstefnu, en það leiði til þess að ekki sé unnt að leggja að jöfnu sögu kæranda vegna innflutnings neytendavara og sögu hans vegna innflutnings áfengis. Jafnræðisregla stjórnsýslulaga leiði enn fremur til þess að tollstjóra sé óheimilt að víkja frá kröfum 33. gr. reglugerðarinnar í tilviki kæranda.

Ráðuneytið tekur undir sjónarmið tollstjóra í máli þessu er varðar skýringu á 5. mgr. 33. gr. reglugerðarinnar, um sé að ræða ófrávíkjanleg lágmarksskilyrði sem skuli a.m.k. öll vera uppfyllt svo unnt sé að veita undanþágu frá framlagningu fjártryggingar. Tollstjóra er hins vegar heimilt að setja frekari reglur um skilyrði fyrir undanþágu frá framlagningu fjártryggingar, en það hefur hann ekki gert. Eins og fram kemur í erindi kæranda er um að ræða íþyngjandi ráðstöfun sem flækir bókhald hans talsvert. Ráðuneytið fellst þó á það mat tollstjóra að í samræmi við sjónarmið um jafnræði aðila sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga og vandaða stjórnsýsluhætti leiða skilyrði 5. mgr. 33. gr. reglugerðarinnar til þess að líta verður svo á að aðili verði hafa stundað reglubundinn innflutning á áfengi a.m.k. undanfarin tvö ár til þess að unnt sé að veita undanþágu frá framlagningu fjártryggingar. Þar sem svo er ekki í þessu tilviki verði ákvörðun tollstjóra staðfest.

Úrskurðarorð.
Hin kærða ákvörðun tollstjóra í máli nr. 201606-0119, dags. 29. júní 2016, um að synja kæranda um að fallið sé frá kröfu um fjártryggingu vegna greiðslufrests á áfengisgjaldi, er staðfest.

Fyrir hönd ráðherra