Opnun póstsendingar

[…]
[…]
[…]

Reykjavík 16. apríl 2015
Tilv.: FJR14090026/16.2.2

Ráðuneytið vísar til kæru sem dagsett er 4. september 2014. Kærandi er [A], kt. […].
Kæran varðar heimildir tollstjóra til að opna póstsendingu merkta honum, einfalt bréf í almennum pósti. Af orðalagi kærunnar og gögnum málsins verður sú ályktun dregin að kærandi krefjist þess að skorið verði úr um lögmæti ákvörðunar tollstjóra um að opna póstsendingu, sendibréf sem innihélt bréf með upplýsingum um rafrænan aðgang að félagasvæði (e. members area) á vef félagsins [B] og félagaskírteini.

Málavextir og málsástæður.
Í kærunni og meðfylgjandi gögnum kemur fram að kærandi hafi sent erindi til tollstjóra, dags. 14. mars 2014, þar sem hann óskaði eftir að fá uppgefið hver heimili skoðun einfaldra einkabréfa og á hvaða lagagrundvelli slík skoðun byggðist. Þá vildi kærandi fá upplýst hvernig og hverjir tækju ákvörðun um hvaða bréf væru skoðuð og hver hafi verið ástæða þess að bréf til hans hafi verið skoðað. Tollstjóri svaraði erindi kæranda með bréfi dags. 26. mars 2014. Í bréfi tollstjóra er vísað til þess meginhlutverks embættisins að hafa eftirlit með innflutningi, umflutningi og útflutningi á vörum og ferðum og flutningi fara og fólks til og frá landinu. Þá er tekið fram að tollstjóri annist álagningu og innheimtu tolla, skatta og gjalda sem greiða ber við tollafgreiðslu samkvæmt ákvæðum tollalaga og annarra laga. Í framhaldinu kemur fram til þess að tollgæslunni hafi verið veitt víðtæk heimild í lögum til að skoða og rannsaka allan varning sem berst hingað til lands. Í ljósi hennar telur tollstjóri að tollgæslu sé heimilt að skoða og rannsaka allar vörur sem fluttar eru til landsins, hvort sem um er að ræða vörur á farmskrá, í póstflutningi, farþegaflugi eða annað. Í bréfi sínu vísar tollstjóri til 156. gr. tollalaga, nr. 88/2008, (hér eftir nefnd tollalög) sem heimili honum m.a. að krefjast þess að vörur séu fluttar í húsakynni tollstjóra eða á annan tiltekinn stað þar sem tolleftirlit fer fram og þeim framvísað þar til skoðunar. Í bréfinu kemur fram að tilgangur tolleftirlits með póstsendingum sé tvíþættur, annars vegar að koma í veg fyrir ólögmætan innflutning til landsins og hins vegar að tryggja rétta álagningu aðflutningsgjalda. Með vísan til framangreinds telur tollstjóri tollgæsluna hafa víðtæka heimild til að skoða og rannsaka allan varning sem kemur hingað til lands en heimildin sé þó bundin málefnalegum mörkum. Í því ljósi beri starfsmönnum tollstjóra ávallt að virða ákvæði stjórnarskrár um friðhelgi einkalífs og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og sendingar í pósti séu því ekki opnaðar ef unnt er að fullnægja tolleftirliti með öðrum hætti. Tollstjóri bendir á að reglunni um friðhelgi einkalífs verði sett takmörk með sérstakri lagaheimild ef brýna nauðsyn ber til vegna réttinda annarra eins og kveðið er á um í 3. mgr. 71. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944 (hér eftir nefnd stjórnarskráin). Að hans mati er hlutverk tollgæslunnar að tryggja eftirlit með því að ólögmætur varningur berist ekki til landsins og jafnframt að álagning aðflutningsgjalda sé rétt. telur hann að ríkir almannahagsmunir krefjist þess að þessu lögbundna hlutverki tollgæslunnar sé sinnt eftir bestu getu og því hafi tollyfirvöld víðtæka heimild skv. 156. gr. tollalaga til að framfylgja eftirlitinu. Tollstjóri telur ljóst að ólöglegur varningur geti borist til landsins m.a. með bréfsendingum og því sé eðlilegt að opna slíkar sendingar leiki grunur á að um þær innihaldi ólöglegan varning eða vöru sem greiða ber aðflutningsgjöld af. Að lokum bendir tollstjóri á í bréfi sínu að skv. 188. gr. tollalaga beri starfsmenn hans þagnarskyldu um þau atvik sem þeim verða kunn í starfi sínu og vegna starfs síns og leynt skulu fara vegna lögmætra almanna- og einkahagsmuna.
Hinn 14. apríl 2014 ritaði kærandi bréf til Persónuverndar þar sem hann óskaði eftir upplýsingum um hvernig rétti almennings til bréfaskipta án ritskoðunar væri háttað. Persónuvernd svaraði bréfi kæranda og benti á að stofnunin væri úrskurðaraðili í ágreiningsmálum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga og því gæti hún ekki tekið endanlega afstöðu í svari við almennri fyrirspurn hans. Í framhaldinu veitti stofnunin yfirlit yfir reglur sem almennt giltu um álitaefnið og vísaði á umboðsmann Alþingis og eftirlitshlutverks hans.
Kærandi ritaði umboðsmanni Alþingis erindi 25. maí 2014 og lét í ljós þá skoðun sína að hann fái hvorki skilið hvernig þau lagaákvæði sem heimila opnun póstsendinga vegna innflutnings hafi átt við um bréfið sem honum barst né þau lagaákvæði sem heimila opnun pósts vegna gruns um smygl eða annan ólöglegan innflutning. Í framhaldinu kemur fram að hann telji að bjóða þurfi viðtakendum bréfa að vera viðstaddir opnun eða að heimila hana ella. Í erindinu er vísað til þess að í viðtölum Ríkisútvarpsins við starfsmenn tollstjóra og Persónuverndar hafi komið fram að tollgæslu væri heimilt að opna póstsendingar undir tilteknum kringumstæðum og tekið fram að mögulegt væri að gegnumlýsa einföld bréf. Í framhaldinu vísar kærandi til þess að í sögulegu samhengi hafi almenn ritskoðun einungis verið tekin upp þegar ýmiskonar vá hafi verið yfirvofandi en hann telji að slíkt óviðeigandi í lýðræðislegu samfélagi þar sem friðhelgi einkalífs sé í heiðri höfð. Umboðsmaður Alþingis svaraði erindi kæranda með bréfi dags. 28. maí 2014. Í svari umboðsmanns kemur fram að hann telji eðlilegt að afstaða fjármála- og efnahagsráðuneytisins liggi fyrir áður hann taki málið til athugunar.

Kærandi sendi fjármála- og efnahagsráðuneytinu erindi dags. 2. júní 2014 þar sem hann óskaði eftir því að fá úr því skorið hvort löglega hafi verið að því staðið að opna einkabréf til hans, þunnt bréf sem innihélt eingöngu smáorðsendingu og félagsskírteini á kartonblaði. Nánar tiltekið óskar kærandi svara við því af hverju einkabréf til hans hafi verið opnað og hvert sú ákvörðun hafi sótt lagastoð. Í erindinu tekur kærandi fram að ekki hafi verið um vörusendingu að ræða heldur þunnt sendibréf sem auðvelt hefði verið að gegnumlýsa. Þá bendir hann á að yfirvöld hefðu getað látið hund þefa af bréfinu hafi þau talið einhvern möguleika á að bréfið innihéldi varning sem óheimilt væri að flytja til landsins. Í erindinu er vísað til þess að í bréfi tollstjóra dags. 26. mars 2014 hafi komið fram að embættinu væri heimilt að opna sendingar ef grunur um ólögmætan innflutning væri til staðar eða ef ætla mætti að hún innihéldi vöru sem bera ætti aðflutningsgjöld. Í framhaldinu er sú skoðun látin í ljós að slíkt hafi ekki átt við um innihald bréfsins sem kæranda barst. Þá kemur það mat fram að vinnubrögð tollstjóra líkist ritskoðun sem tíðkast hafi á óróatímum og í einræðisríkjum. Ráðuneytið svaraði erindi kæranda með bréfi þar sem með almennum hætti voru raktar heimildir tollstjóra samkvæmt ákvæðum tollalaga til að skoða og rannsaka vörur sem berast til landsins.

Hinn 5. júní 2014 sendi kærandi kvörtun til umboðsmanns Alþingis þar sem hann lét í ljós væntingar um svör við því hvort tollstjóri hefði ótakmarkaða heimild til að opna venjulegan póst og gruna hann um ólögmætt athæfi. Umboðsmaður svaraði því til í bréfi dags. 27. ágúst 2014 að í svarbréfi ráðuneytisins til kæranda hefði ekki verið tekin afstaða til þess hvort atvik í máli kæranda hafi gefið tilefni til beitingar heimilda til að skoða og rannsaka vörur sem bærust til landsins. Í bréfi umboðsmanns kemur fram að í samskiptum við ráðuneytið hafi sú afstaða komið fram af hálfu ráðuneytisins að ákvörðun tollstjóra væri kæranleg á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og kæranda hafi verið leiðbeint um kæruheimildina en hann hafi tekið fram að hann vildi ekki kæra ákvörðun tollstjóra og því hafi verið litið á erindi kæranda sem almenna fyrirspurn. Í framhaldinu vísar umboðsmaður til þess að ekki sé unnt að kvarta til umboðsmanns nema máli hafi áður verið skotið til æðra stjórnvalds og það fellt úrskurð sinn í málinu.

Ákvörðun tollstjóra um að opna sendibréf til kæranda var kærð með erindi til ráðuneytisins dags. 4. september 2014. Hinn 16. september 2015 óskaði ráðuneytið eftir umsögn tollstjóra um kæruna. Í umsögn tollstjóra, dags. 13. október 2014, er greint frá tilgangi tolleftirlits með innfluttum póstsendingum, þ.e. að koma í veg fyrir ólögmætan innflutning til landsins og tryggja rétta álagningu aðflutningsgjalda. Bendir tollstjóri á að ríkir almannahagsmunir krefjist þess að þessu hlutverki, sem sérstaklega sé kveðið á um í 2. og 3. tl. 40. gr. tollalaga, sé sinnt eftir bestu getu. Þá kemur fram að tollyfirvöld hafi víðtæka heimild til að rannsaka allar vörur sem fluttar eru til landsins skv. 156. gr. tollalaga , hvort sem um ræðir vörur á farmskrá, póstflutning, farþegaflutning eða annað. Vísað er til þess að samkvæmt 29. tölul. 1. mgr. 1. gr. tollalaga sé vara eða sending skilgreind sem hver sá hlutur sem getið hlotið tollmeðferð samkvæmt tollskrá. Þá er bent á að fíkniefni, vopn, forefni til sprengigerðar og fleira teljist vara eða sending í framangreindum skilningi enda sé um að ræða vörur sem geti hlotið tollmeðferð samkvæmt tollskrá. Einnig er bent á að bréfsendingar geti innihaldið vöru jafnvel þótt að við fyrstu sín megi ætla að umslag innihaldi aðeins sendibréf og t.d. komist LSD fyrir í þunnum bréfum. Að auki kemur fram að aukning hafi orðið á því að sömu sendendur sendi margar litlar sendingar og slíkum aðilum sé mögulegt að koma með slíkum hætti miklu magni af ólöglegum efnum inn í landið ef eftirlit sé ekki viðhaft. Þá er í umsögninni bent á að friðhelgi einkalífsins verði sett takmörk með sérstakri lagaheimild ef brýna nauðsyn beri til vegna réttinda annarra, sbr. 3. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar. Telur tollstjóri að löggjafinn hafi metið það svo að brýna nauðsyn hafi borið til að veita tollstjóra þá heimild sem kemur fram í 156. gr. tollalaga. Er það mat tollstjóra að eftirlitið sem er viðhaft skili samfélaginu miklum ávinningi. Með vísan til framangreinds telur embætti Tollstjóra tollgæsluna hafa víðtæka heimild til að skoða og rannsaka allan varning sem kemur hingað til lands en heimildin sé þó bundin málefnalegum sjónarmiðum. Þá kemur fram að tollstjóra beri ávallt að virða ákvæði stjórnarskrár um friðhelgi einkalífs og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Í umsögninni kemur fram að sendingar í pósti séu ekki opnaðar ef unnt er að fullnægja tolleftirliti með öðrum hætti. Þá segir að opnun sendibréfs án vitundar viðtakanda fari einungis fram sé rökstuddur grunur um að sending innihaldi ólögmætan varning. Ástæðu þess að viðtakandi póstsendingar sé ekki kallaður til að vera viðstaddur opnun sendingar kveður tollstjóri vera þá að mikið óhagræði væri af því, bæði fyrir móttakanda póstsendinga og tolleftirlitið auk þess sem slíkt geti spillt rannsóknarhagsmunum. Þá er í umsögn tollstjóra tíundað að rökstuddur grunur um að sending innihaldi ólögmætan varning geti vaknað af ýmsum ástæðum, m.a. geti verið lykt af fíkniefnum af bréfi vegna innihalds þess eða vegna þess að lykt hefur smitast á það af annarri sendingu og fíkniefnahundur verður þess var. Að auki geti grunur einnig vaknað við gegnumlýsingu eða við að þreifa bréfið. Í umsögninni bendir tollstjóri á að enga lagalega skilgreiningu sé að finna í íslenskum lögum á hugtakinu sendibréf og að samkvæmt skilgreiningnum póstsins geti bréf vegið allt að 2 kg. Segir tollstjóri að sendibréf, eins og almenningur mundi skilgreina þau, séu sjaldan opnuð miðað við þann fjölda bréfa sem berast til landsins. Tollstjóri segir í umsögn sinni ekki sé hægt að fullyrða hvað hafi valdið því að sendibréf kæranda var opnað enda sé aðeins að finna ljósrit af umslaginu í fylgigögnum og því sé óljóst hvert útlit innihaldsins hafi verið og hvernig bréfið hafi komið út við þreifingu. Þó bendir tollstjóri á að samkvæmt upplýsingum frá kæranda hafi bréfið innihaldið meðlimakort í félagi og það geti hafa valdið því að umslagið hafi verið óvanalega þykkt. Þá telur tollstjóri að áritun á umslagið hafi borið með sér að um viðskiptatengda sendingu hafi verið að ræða en ekki einkabréf milli tveggja einstaklinga og sem slík njóti sendingin ekki sömu friðhelgi. Tollstjóri bendir á að tollverðir starfi ekki póstþjónustu og því eigi ákvæði laga um póstþjónustu nr. 19/2002 eigi ekki við í málinu. Í því samhengi er vísað til þess að skv. 18. mgr. 4. gr. laganna sé póstþjónusta skilgreind sem þjónusta sem nái til móttöku og söfnunar, flokkunar, flutnings og skila á póstsendingum gegn greiðslu. Embættið vekur þó athygli á því að skv. 6. mgr. 31. gr. laganna teljist sendandi vera eigandi póstsendingar sem hann hefur afhent póstrekanda þar til hún hefur verið afhent viðtakanda og hann hafi jafnframt ráðstöfunarrétt yfir sendingunni og sé heimilt að gefa póstrekanda ný fyrirmæli um póstmeðferð þar til hún hefur verið afhent tilgreindum viðtakanda. Tollstjóri hafnar því enn fremur að 70. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, eigi við í málinu. Bendir hann á að í þeirri lagagrein sé fjallað um haldlagningu muna, m.a. bréfa, en póstsending sé ekki haldlögð þegar hún er tekin til tolleftirlits heldur sé hún skoðuð og rannsökuð af tollgæslu samkvæmt heimild 156. gr. tollalaga. Að lokum minnir tollstjóri á að starfsmönnum tollstjóra ber að gæta þagnarskyldu samkvæmt ákvæðum 188. gr. tollalaga.

Forsendur.
Samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga er aðila máls heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju.
Samkvæmt 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrár skulu allir njóta friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu. Samkvæmt 1. málsl. 2. mgr. sömu lagagreinar má ekki gera líkamsrannsókn eða leit á manni, leit í húsakynnum hans eða munum, nema samkvæmt dómsúrskurði eða sérstakri lagaheimild. Hið sama á við um rannsókn á skjölum og póstsendingum, símtölum og öðrum fjarskiptum, svo og hvers konar sambærilega skerðingu á einkalífi manns skv. 2. málsl. sömu málsgreinar. Í sérstökum athugasemdum við 9. gr. frumvarps til stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, og varð að 71. gr. gildandi stjórnarskrár, kemur fram að í 2. mgr. hennar séu ráðgerðar ýmsar takmarkanir á þeim réttindum sem talin eru í 1. mgr. og einkanlega sé um að ræða þvingunaraðgerðir sem eru nauðsynlegar í þágu rannsóknar opinbers máls. Þó er tekið fram að það sé þó ekki algilt og undir sambærilega skerðingu á einkalífi manns falli t.d. símahleranir og önnur inngrip í tjáskipti manna.
Samkvæmt ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 156. gr. tollalaga er tollgæslu heimilt að skoða og rannsaka allar vörur sem fluttar eru til landsins hvort sem um er að ræða vörur á farmskrá, póstflutning, farþegaflutning eða annað. Hugtakið vara er í skilgreint í 29. tölul. 1. mgr. 1. gr. á þann hátt að undir það fellur hver sá hlutur sem tollmeðferð getur hlotið samkvæmt tollskrá.

Niðurstaða.
Öllum er tryggður réttur til friðhelgi einkalífs samkvæmt 71. gr. stjórnarskrár. Þeim rétti má setja takmörk með sérstakri lagaheimild. Þær lagaheimildir sem kveðið er á um í 71. gr. stjórnarskrár, og setja tiltekin skilyrði fyrir takmörkunum á þeirri friðhelgi sem greinin veitir, þurfa að vera skýlausar og nauðsynlegar. Eins og fram hefur komið heimilar ákvæði 156. gr. tollalaga tollstjóra að skoða og rannsaka allar vörur sem fluttar eru til landsins hvort sem um er að ræða vörur á farmskrá, póstflutning, farþegaflutning eða annað.
Ákvæði gildandi tollalaga eiga mörg hver rót sína að rekja til eldri tollalaga. Meðal þeirra eru tollalög, nr. 55/1987, sem sett voru með það markmið að leiðarljósi að hafa í einum lagabálki ákvæði sem snerta tollmeðferð og tollheimtu við innflutning og útflutning á vörum. Í 45. gr. laga nr. 55/1987 var að finna ákvæði samhljóða 156. gr. gildandi tollalaga en á beitingu þess reyndi í dómi Hæstaréttar Íslands frá 15. mars 2001 (Hrd. nr. 354/2000). Þar komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að sú aðferð sem tollstjóri beitti við opnun póstsendinga hefði þrengt um of að friðhelgi einkalífs sóknaraðila þrátt fyrir að aðgerðir tollstjóra hefðu byggst á ótvíræðri lagaheimild.

Tilgangur tollmeðferðar er annars vegar að koma í veg fyrir ólögmætan innflutning og hins vegar að tryggja rétta álagningu og skil aðflutningsgjalda. Þessi tilgangur endurspeglast m.a. í skilgreiningu 40. gr. laganna á hlutverki tollstjóra. Tolleftirliti er þannig augljóslega m.a. ætlað að stuðla að almannaheill og efnahagslegri farsæld þjóðarinnar og hefur löggjafinn í ljósi þessa talið brýnt að veita tollstjóra þá heimild sem fram kemur í 156. gr. tollalaga.
Í málinu hefur komið fram að bréfsendingar geti innhaldið vörur sem geti hlotið tollmeðferð samkvæmt tollskrá. Lögákveðið eftirlitshlutverk tollstjóra og sá tilgangur tollmeðferðar sem nefndur var hér að framan mæla gegn svo strangri túlkun á ákvæði 156. gr. tollalaga að heimild til tolleftirlits nái einungis til þeirra sendibréfa sem ljóst sé að innihaldi slíka vöru. Ljóst er að slík túlkun mundi gera tollstjóra ómögulegt að sinna lögbundnu eftirlitshlutverki sínu í ákveðnum tilvikum. Þá má benda á að efniviður sendibréfa, t.d. umslög, bréfsefni og pappír, er vörur sem hljóta tollmeðferð samkvæmt tollskrá. Öll lokuð sendibréf hljóta því að falla undir hugtakið vara í skilningi 156. gr. tollalaga.

Þrátt fyrir að tollstjóri treysti sér ekki til að fullyrða um hver hafi verið ástæða þess að sendibréfið sem barst kæranda var opnað hefur komið fram að póstsendingar séu ekki opnaðar nema rökstuddur grunur sé um að þær innihaldi ólögmætan varning og ekki sé unnt að fullnægja tolleftirliti með öðrum hætti.

Samkvæmt upplýsingum ráðuneytinsins bárust um 1.150.000 bréfsendingar, 0,1 gr. til 2,0 kg., til landsins á tímabilinu 1. júlí 2014 til 20. nóvember sama ár. Af þeim voru 3.722 teknar til skoðunar af tollstjóra. Í ljósi þess fjölda póstsendinga sem berst til landsins hníga rík hagkvæmnisrök að því að tollstjóra sé heimilt að opna slíkar sendingar í eftirlitsskyni þegar nauðsyn ber til. Ber þess einnig að gæta að hagsmunir bæði viðtakanda og sendanda sendibréfa njóta undir slíkum kringumstæðum ákveðinnar verndar í ljósi þagnarskylduákvæða 188. gr. tollalaga.
Að öllu framangreindu sögðu telur ráðuneytið að tollstjóra hafi verið heimilt að opna póstsendingu til kæranda, [A] , sendibréf sem innihélt bréf með upplýsingum um rafrænan aðgang að félagasvæði (e. members area) á vef félagsins [B] og félagaskírteini.

Úrskurðarorð.
Tollstjóra var heimilt að opna póstsendingu, sendibréf sem innihélt bréf með upplýsingum um rafrænan aðgang að félagasvæði (e. members area) á vef félagsins British Origami Society og félagaskírteini.

Fyrir hönd ráðherra