Úrskurður vegna stjórnsýslukæru - ákvörðun Bankasýslu ríkisins um athafnarleysi

CATO Lögmenn ehf., vegna […]
Árni Helgason, hdl.
Katrínartúni 2
105 Reykjavík

Reykjavík 1. júlí 2016
Tilv.: FJR16060002/16.2.6

Þann 30. maí 2016 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra frá Cato lögmönnum, f.h. [...]. Kærð er sú ákvörðun Bankasýslu ríkisins, dags. 7. apríl 2016, að aðhafast ekki vegna erindis sem kærandi sendi stofnuninni hinn 10. febrúar 2016.

Krafist er að sú ákvörðun Bankasýslu ríkisins að aðhafast ekki vegna erindisins verði ógilt og að stofnuninni verði gert að taka málið til efnislegrar meðferðar, með vísan til 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. einnig 1. mgr. 1. gr. laga nr. 88/2009, um Bankasýslu ríkisins.

Málavextir og málsástæður:
Málsatvik eru þau að í framangreindu erindi til Bankasýslu ríkisins upplýsti kærandi Bankasýslu ríkisins um að hann hafi fengið viðurkenningu Landsbankans á því að hluti lána hans við bankann hefðu að geyma ólögmæta gengistengingu lána í skilningi 13. og 14. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu. Voru umrædd lán endurreiknuð í samræmi við ákvæði vaxtalaga með síðari breytingum, einkum samkvæmt lögum nr. 151/2010, um breytingu á vaxtalögum, en samkvæmt þeim bar að endurreikna vexti á þann hátt að höfuðstóll slíkra lána teldust vera í íslenskum krónum og tæki frá lántökudegi óverðtryggða vexti Seðlabankans, sbr. 4. gr., sbr. 10. gr. vaxtalaganna (Seðlabankavexti). Í því fólst að litið var fram hjá samningsbundnum vaxtakjörum lánsins.

Í kjölfar nokkurra dóma Hæstaréttar var því slegið föstu af dóminum að einstaklingar og fyrirtæki gætu að vissum skilyrðum uppfylltum, átt rétt á því að slík lán væru reiknuð þannig að vaxtagreiðslur samkvæmt samningi yrðu lagðar til grundvallar fram að því að lán væri metið ólögmætt. Lánveitanda væri í slíkum tilvikum óheimilt að leggja á Seðlabankavexti frá lántökudegi, heldur aðeins frá því að hvert lán var metið ólögmætt, en lántaki teldist hafa gert upp vexti með fullnaðarkvittun fram að þeim tímapunkti. Í bréfinu var vísað til þessarar reglu sem reglunnar um fullnaðarkvittanir.

Í frekari dómafordæmum hafi rétturinn mótað ákveðna aðferðarfræði sem horfa bæri á við endurreikning vaxta á umræddum lánum. Þessi skilyrði komu m.a. fram í dómi Hæstaréttar nr. 463/2013 í máli Haga hf. gegn Arion banka hf., en þar er að finna sérstök sjónarmið um að stærð og velta fyrirtækja geti skipt máli við þetta mat. Í erindi kæranda til Bankasýslu ríkisins kemur fram að svo virðist sem Landsbankinn hafi í kjölfar þessa dóms ákveðið að flokka lántakendur bankans á tiltekinn hátt, þ.e. að stærri fyrirtæki og lögaðilar yrðu tekin til sérstakrar skoðunar. Kærandi hafi hins vegar fengið þau svör frá bankanum á sínum tíma að bankinn liti svo á að fyrirtækið væri í hópi þeirra fyrirtækja sem ekki ættu rétt á frekari leiðréttingu. Ekki hafi komið fram með formlegum eða opinberum hætti á hvaða grundvelli þessi aðgreining bankans byggði.

Kærandi hafi því ákveðið að freista þess að sækja rétt sinn fyrir dómi þar sem gerð var krafa um að lán hans yrði leiðrétt miðað við fyrirliggjandi dómafordæmi Hæstaréttar. Kveðinn var upp dómur í málinu hinn 5. janúar sl., og var Landsbankinn hf. sýknaður af kröfum kæranda máls þessa.

Á grundvelli upplýsinga sem fram komu við meðferð málsins fyrir dómi og ítarlega er lýst í umræddu bréfi til Bankasýslu ríkisins, lýsti kærandi þeirri skoðun sinni að hann teldi verulegan vafa leika á því hvort aðferðarfræði bankans og meðferð hans á leiðréttingum lána fyrirtækja hafi staðist áskilnað um jafnræði í skilningi eigendastefnu ríkisins um fjármálafyrirtæki frá 2009 né gæti aðferðarfræðin talist málefnaleg viðmið við afgreiðslu málsins.

Í lok bréfsins óskaði kærandi eftir því að eftirfarandi spurningum yrði svarað af hálfu Bankasýslu ríkisins:

1. Hve mörg fyrirtæki, sem voru með ólögmæt gengistryggð lán hjá Landsbankanum, hafa fengið öll slík lán sín endurreiknuð á grundvelli reglunnar um fullnaðarkvittanir?
2. Hve mörg fyrirtæki, sem voru með ólögmæt gengistryggð lán hjá Landsbankanum, falla undir þá skilgreiningu Evrópuréttar sem Landsbankinn lagði til grundvallar við mat á stærð fyrirtækja, þ.e. að vera með yfir 10 milljón evra í tekjur eða eignir og yfir 50 starfsmenn?
3. Hve mörg fyrirtæki, sem myndu falla undir ofangreinda skilgreiningu Evrópuréttar, hafa fengið viðurkenningu á því að lán þeirra (önnur en lán vegna bíla- og tækjafjármögnunar) skuli leiðrétt út frá reglunni um fullnaðarkvittanir?
4. Hve mörg fyrirtæki, sem myndu falla undir ofangreinda skilgreiningu Evrópuréttar, voru með viðbótarkröfu undir 100 milljónum?
5. Var Bankasýslunni og þeim fulltrúum sem hún skipar í Bankaráð Landsbankans kunnugt um þá aðferðarfræði sem bankinn lagði til grundvallar við mat á því hvaða fyrirtæki áttu rétt á að fá ólögmæt gengistryggð lán endurreiknuð út frá reglunni um fullnaðarkvittanir?
6. Var sú undantekning frá aðferðarfræði bankans samþykkt af bankaráði bankans?
7. Var Bankasýslunni og þeim fulltrúum sem hún skipar í Bankaráð Landsbankans kunnugt um að bankinn gerði undanþágu frá aðferðarfræðinni þegar viðbótarkrafa var undir 100 milljónum króna þannig að fyrirtæki sem ella teldust stór fyrirtæki fengu engu að síður leiðréttingu á grundvelli reglunnar um fullnaðarkvittanir?
8. Var sú undantekning frá aðferðarfræði bankans samþykkt af bankaráði bankans?
9. Telur Bankasýsla ríkisins að það samræmist eigandastefnu ríkisins um að bankinn skuli leitast við að gæta jafnræðis gagnvart viðskiptavinum að fyrirtækjum, sem ella teldust stór fyrirtæki samkvæmt skilgreiningu bankans, fengu leiðréttingu ef viðbótarkrafa var undir 100 milljónum?
10. Með hvaða hætti hefur Bankasýsla ríkisins háttað eftirlitsskyldu sinni með eigandastefnu ríkisins, sbr. c og e-lið 1. mgr. 4. gr. laga nr. 88/2009 gagnvart Landsbankanum?

Í bréfi Bankasýslu ríkisins, dags. 7. apríl 2016, er erindi lögmannstofunnar Cato f.h. kæranda svarað. Í bréfinu kemur fram sú afstaða Bankasýslu ríkisins að ekki sé vísað til lagaákvæða til stuðnings ósk kæranda í málinu. Að mati stofnunarinnar eiga ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. ákvæði 1. mgr. 1. gr. og 15. gr. laganna ekki við um málið. Sama gildi um upplýsingalög nr. 140/2012, sbr. m.a. ákvæði 1. mgr. 5. gr. þeirra.

Í bréfinu kemur fram það álit stofnunarinnar að ósk kæranda sé þess eðlis að stofnunin þyrfti að kalla eftir nákvæmum viðskiptaupplýsingum frá Landsbankanum til að geta orðið við fyrirspurnunum. Að mati stofnunarinnar gefur erindið ekki tilefni til slíkrar fyrirspurnar að svo komnu máli. Vísað er til þess að stofnunin fari með eignarhluti ríkisins í fjármálafyrirtækjum og hún komi fram fyrir hönd ríkisins á hluthafafundum. Almennt á því stofnunin ekki að taka þátt í daglegum rekstri né hafa áhrif á ákvarðanir utan hefðbundinna samskiptaleiða sem tengjast félagaformi hvers fyrirtækis eða um er samið í samningum.

Einnig er bent á þá staðreynd að kærandi standi til boða einkaréttarleg úrræði til að skera úr um réttarstöðu sína vegna þeirra málsatvika og málsástæðna sem greint er frá í erindinu. Bent er á að kæranda sé mögulegt að áfrýja nefndum dómi um málið til Hæstaréttar Íslands og nýta þær upplýsingar sem fram hafa komið til að ná fram ætluðum rétti sínum.

Í bréfinu kemur fram að Bankasýsla ríkisins muni ekki aðhafast frekar vegna erindis kæranda.

Í bréfi Cato lögmanna f.h. kæranda, dags. 12. apríl 2016, er bréfi Bankasýslu ríkisins svarað. Fram kemur að ekki hafi verið um að ræða beiðni um endurupptöku heldur ábendingar sem lagt er í mat stofnunarinnar hvernig hún bregðist við.

Í bréfinu og kærunni er því mótmælt að ekki hafi verið vísað til lagagreina til stuðnings erindinu. Bent er á að í erindinu hafi m.a. verið bent á eftirlitsskyldu Bankasýslunnar með eigandastefnu ríkisins í fjármálafyrirtækjum, sbr. t.d. c-lið og e-lið 1. mgr. 4. gr. laga nr. 88/2009, um Bankasýslu ríkisins. Megintilgangurinn með erindinu hafi verið að vekja athygli stofnunarinnar á málinu og benda á að þar sé að líkindum verið að brjóta gegn eigandastefnu ríkisins. Bankasýslan hafi eftirlit með eigandastefnunni og því sé eftir atvikum eðlilegt að krefja Landsbankann svar um það mál en einnig var nokkrum spurningum beint til stofnunarinnar sjálfrar. Stofnunin verður vitaskuld að leggja mat á það hvernig útfærslu og framkvæmd hins lögbundna eftirlits er háttað í hverju tilviki, en almennt verður að telja að meginreglur stjórnsýsluréttarins og ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi við í slíkum tilfellum, þar með talið rannsóknarregla 10. gr. laganna.

Því er jafnframt mótmælt af hálfu kæranda að kalla hefði þurft eftir nákvæmum viðskiptaupplýsingum frá Landsbankanum. Ekki væri verið að óska eftir öðru en almennri samantekt um málið. Slíkar samantektir hafi bankar og fjármálafyrirtæki margoft unnið og birt opinberlega. Hluti af þeim spurningum sem spurt hafi verið um snéri að Bankasýslunni sjálfri en væri þó ekki svarað. Hluti af spurningunum snéri að afgreiðslu Landsbankans á málum og gerðu kærendur ráð fyrir að Bankasýsla ríkisins þyrfti eftir atvikum að afla gagna frá Landsbankanum sjálfum, þ.e. ef stofnunin hefði þær ekki undir höndum. Ef stofnunin teldi ekki tilefni til að svara umræddum spurningum eða beina spurningum til Landsbankans ber henni að mati kæranda samt sem áður að leggja sjálfstætt mat á málið út frá þeim upplýsingum sem lágu fyrir. Bent er á að lög um Bankasýslu ríkisins kveði á um að stofnunin skuli sinna eftirliti með eigandastefnu bankans. Hvergi í lögunum er tekið fram að eftirlitsskyldur stofnunarinnar falli niður þótt afla þurfi upplýsinga frá tilteknu fjármálafyrirtæki. Að mati kæranda bar Bankasýslu ríkisins að taka afstöðu til þess hvort aðferðir bankans hafi verið lögmætar eða ekki og hvort hún standist áskilnað eigandastefnunnar eða ekki. Ef stofnunin taldi tilefni til að kalla eftir nánari upplýsingum vegna málsins bar henni að gera það.

Varðandi þau rök Bankasýslu ríkisins að kæranda standi til boða einkaréttarleg úrræði vegna málsins þá áréttar kærandi að erindinu var ekki ætlað að snúa við niðurstöðu héraðsdómi í máli kæranda eða annarra dómsmála sem kunni að vera í gangi. Erindið snérist um að vekja athygli Bankasýslunnar á því að aðferðarfræði Landsbankans virðist stangast á við eigandastefnu ríkisins sem Bankasýslunni beri að framfylgja.

Forsendur og niðurstöður:
Bankasýsla ríkisins er sérstök ríkisstofnun sem heyrir undir fjármála- og efnahagsráðherra, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 88/2009. Bankasýslan fer með eignarhluti ríkisins í fjármálafyrirtækjum, í samræmi við lög, góða stjórnsýslu- og viðskiptahætti og eigendastefnu ríkisins, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Markmið og megintilgangur laganna er að ríkið sé trúverðugur eigandi fjármálafyrirtækja á íslenskum fjármálamarkaði.

Félögin sem Bankasýsla ríkisins fer með eiga það sammerkt að vera einkaréttarleg félög sem starfa á samkeppnismarkaði. Um fjármálafyrirtæki gilda m.a. lög nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, sem tryggja eiga að fjármálafyrirtæki séu rekin á heilbrigðan og eðlilegan hátt með hagsmuni viðskiptavina, hluthafa, stofnfjáreigenda og alls þjóðarbúsins að leiðarljósi, eins og segir í 1. gr. laganna. Fjármálafyrirtæki sæta umfangsmiklu opinberu eftirliti með starfsemi sinni, bæði af hálfu Fjármálaeftirlitsins sem og Samkeppniseftirlitsins. Ekki er gert ráð fyrir að Bankasýsla ríkisins komi að daglegum rekstri fyrirtækjanna né hafi áhrif á ákvarðanir þeirra utan hefðbundinna samskiptaleiða sem tengjast félagaformi hvers fyrirtækis með skipun stjórna eða samkvæmt sérstökum samningi við félagið á grundvelli laganna. Bankasýsla ríkisins framkvæmir hið lögbundna hlutverk sitt á hluthafafundum sem er hinn formlegi vettvangur eiganda að málefnum félaganna.

Lög nr. 88/2009 um Bankasýslu ríkisins gera ráð fyrir því að stofnunin og stjórn hennar hafi meira sjálfstæði um það með hvaða hætti stofnunin rækir lögbundið hlutverk sitt en almennt á við um stofnanir ríkisins. Í þessu sambandi er bent á 3. mgr. 2. gr. laganna sem mælir fyrir um það að ef fjármála- og efnahagsráðherra ákveði í undantekningartilvikum að beina tilmælum til stjórnar stofnunarinnar um tiltekin mál geti stjórnin tjáð ráðherra afstöðu sína til þeirra áður en við þeim er orðið. Jafnframt er mælt fyrir um það að efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis skuli gerð grein fyrir slíkum tilmælum og afstöðu stjórnarinnar til þeirra eins fljótt og auðið er. Í athugasemdum við þessa grein frumvarpsins segir að ákvæðinu sé ætlað að undirstrika sjálfstæði stofnunarinnar. Þannig er ekki gert ráð fyrir því að fjármála- og efnahagsráðherra gefi stofnuninni fyrirmæli um það hvernig hún hagi störfum sínum almennt.

Samkvæmt c. lið 4. gr. laganna er eitt af verkefnum Bankasýslu ríkisins að hafa eftirlit með framkvæmd eigandastefnu ríkisins eins og hún er á hverjum tíma. Þessa skylda Bankasýslu ríkisins til eftirlits með framkvæmd eigandastefnunnar getur hún framkvæmt með því að óska tiltekinna upplýsinga frá hlutaðeigandi fjármálafyrirtæki á grundvelli eigendahlutverksins meti hún það svo. Hvorki Bankasýsla ríkisins né fjármála- og efnahagsráðuneytið hafa hins vegar beint boðvald yfir stjórn eða stjórnendum félags þó teknar séu ákvarðanir í trássi við eigandastefnu. Telji Bankasýsla ríkisins að ekki sé farið eftir eigandastefnu í starfsemi félags getur hún hins vegar nýtt sér úrræði félagaréttarins og boðað til hluthafafundar og stjórnarkjörs í félaginu.

Í bréfi því sem kærandi sendi til Bankasýslu ríkisins hinn 7. apríl 2016 er því beint til stofnunarinnar að hún skuli aðhafast með tilteknum hætti vegna meintra brota Landsbankans á ákvæðum í eigandastefnu ríkisins um fjármálafyrirtæki. Í bréfinu er m.a. óskað eftir því í 10 liðum að Bankasýsla ríkisins afli umfangsmikilla og ítarlegra gagna og upplýsinga um þau mál sem snúa að þeirri aðferðarfræði sem bankinn beitti við útreikning og ákvörðun í tengslum við umrædd lán. Sú niðurstaða Bankasýslu ríkisins að tilkynna kæranda að stofnunin hygðist ekki aðhafast frekar vegna erindis kæranda er kærð og farið fram á að ráðuneytið ógildi hana og að stofnuninni verði gert að taka málið til efnislegrar meðferðar.

Til að ákvörðun teljist stjórnsýsluákvörðun, í skilningi 1. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga, sem er kæranleg til æðra stjórnvalds þarf hún að kveða á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í einstöku máli sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds.

Eins og fram hefur komið er Bankasýsla ríkisins stofnun sem hefur það sérstaka hlutverk að fara með eignarhlut ríkisins í fjármálafyrirtækjum. Um hlutverk og skyldur stofnunarinnar er fjallað í lögum og eigandastefnu ríkisins um fjármálafyrirtæki eins og rakið er hér að framan. Ákvarðanir sem lúta að því með hvaða hætti stofnunin rækir hlutverk sitt gagnvart einstökum félögum eru teknar af stofnuninni og stjórn hennar á grundvelli laga og eigandastefnu. Eins og áður er nefnt gera lögin ráð fyrir að stofnunin njóti verulegs sjálfstæðis við það mat sitt, sbr. 3. mgr. 2. gr. laga um Bankasýslu ríkisins.

Bankasýsla ríkisins og stjórn hennar ber ábyrgð á því gagnvart ráðuneytinu f.h. íslenska ríkisins, sem er eigandi umræddra eignarhluta í fjármálafyrirtækjum, að stofnunin uppfylli lögbundnar skyldur sínar við meðferð eignarhlutanna, þar með talið hvernig hún telur rétt að sinna eftirliti með eigandastefnunni. Kærandi er hvorki aðili að því stjórnsýslusambandi sem er milli Bankasýslunnar og ráðuneytisins að þessu leyti né því félagaréttarlega sambandi sem er milli hennar og Landsbankans og byggist á lögbundnu eigandahlutverki hennar. Ákvarðanir stjórnvalda sem teknar eru í skjóli eignarréttar hins opinbera teljast auk þess ekki til stjórnsýsluákvarðana, sbr. UA 4478/2005. Viðskiptasamband kæranda við Landsbankann leiðir heldur ekki til þess að kærandi eigi beina lögvarða hagsmuni af því hvernig Bankasýsla ríkisins sinnir eftirlitsskyldum sínum gagnvart umræddri fjármálastofnun.

Að Bankasýsla ríkisins skyldi ekki aðhafast á þann nánar tiltekna hátt sem lagt er til í bréfi kæranda gagnvart þriðja aðila, og komið var á framfæri við kæranda í svari stofnunarinnar, felur ekki í sér að stofnunin hafi með þeirri afstöðu sinni kveðið á um rétt og/eða skyldu kæranda í skilningi stjórnsýslulaga.
Með hliðsjón af framangreindu verður því ekki hjá því komist að líta svo á að í bréfum kæranda hafi frekar verið settar fram ábendingar og hvatning til Bankasýslunnar um að huga að eftirlitshlutverki sínu með eigandastefnunni vegna tiltekins verklags sem viðhaft var í Landsbankanum, ásamt óskum hans um ákveðnar upplýsingar.

Ráðuneytið lítur því svo á að í umræddri afstöðu stofnunarinnar hafi ekki falist stjórnsýsluákvörðun sem er kæranleg til æðra stjórnvalds í skilningi stjórnsýslulaga og verður því að vísa stjórnsýslukærunni frá ráðuneytinu.

Í bréfi kæranda til Bankasýslu ríkisins var óskað eftir ýmsum gögnum og upplýsingum frá stofnuninni. Telji kærandi að hluti þeirra gagna og upplýsinga sem óskað var eftir frá stofnuninni eigi undir 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og honum hafi með umræddu bréfi Bankasýslu ríkisins verið synjað um aðgang að gögnunum er kæranda bent á að honum er heimilt að bera slíka synjun undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um slíkan ágreining, sbr. 20. gr. laganna.

Úrskurðarorð:
Stjórnsýslukæru […] er vísað frá ráðuneytinu.

Fyrir hönd ráðherra