Minnisblað, skýrsla skattanefndar OECD um skaðlega skattasamkeppni
Fjármálaráðuneytið. 24. janúar 1998.
Til umfjöllunar.
Skýrsla skattanefndar OECD um skaðlega skattasamkeppni
Minnisblað til fjármálaráðherra, viðskiptaráðherra og utanríkisráðherra.Frá Indriða H. Þorlákssyni.
Á fundi Skattanefndar OECD 20. og 21. janúar s.l. afgreiddi nefndin frá sér skýrslu með framangreindu nafni. Í henni er greinargerð um skaðlega skattasamkeppni, þ.e. all kyns skattaívilnanir og ráðstafanir, sem talin eru hafa skaðleg áhrif á aðrar þjóði. Í skýrslunni er greiningu á áhrifum af skaðlegri skattasamkeppni ásamt sterkum tilmælum til aðildarþjóðanna um að útrýma þessum fyrirbærum á næstu árum.
Skýrslan verður lögð fram í OECD-ráðinu á næstu vikum og væntanlega fyrir ráðherraráð OECD á fundi þess í apríl og þurf íslensk stjórnvöld þá að taka afstöðu til hennar.
Þó samþykkt skýrslunnar hafi ekki í för með sér lagalegar skuldbindingar felur hún í sér pólitískar skuldbindingar aðildarþjóðanna þ.á.m. Íslands um að taka ekki upp skattalegar ívilnanair, sem teljast geta skaðlegar skv. skilgreiningu skýrslunnar, svo sem lágskattasvæði, "off-shore" viðskiptasvæði o.s.fr. Ekki er líklegt að samþykktin hafi áhrif á gildandi löggjöf. Þó kynni núverandi regla um skattfrjálsan frádrátt á útborguðum arði að koma til álita í því efni.
Þess skal getið að Evrópusambandsríkin hafa þegar tekið á sig innbyrðis hliðstæðar skuldbindingar í öðrum búning með samþykkt svokallaðs "Code of Conduct" við skattlagningu fyrirtækja.
Hjálögð er frásögn af fundum skattanefndarinnar þegar skýrslan var þar til lokaumfjöllunar þar sem fram kemur lausleg lýsing á henni. Þegar lokagerð skýrslan verður tiltæk verður hún send ásamt Code of Conduct EU.
_______________
Af fundi skattanefndar OECD um skaðlega skattasamkeppni
Skaðleg áhrif af samkeppni ríkja á sviði skattamála hefur verið áhyggjuefni margra ríkja OECD og á vegum CFA hafa ýmsar hliðar hennar verið rannsakaðar á undanförnum árum. Innan nefndarinnar var sívaxandi þrýstingur á frekari aðgerðir af hálfu OECD.
Á fundi ráðherraráðs OECD í maí 1996 var því beint til samtakanna að finna leiðir til að vinna gegn brenglandi áhrifum skaðlegrar skattasamkeppni á fjárfestingar og fjármálalegar ákvarðanir og afleiðingar þeirra fyrir skattstofn þjóða og skila um það skýrslu á árinu 1998.
Til þess að verða við þessum tilmælum stofnaði OECD til sérfundaraðar, "Special Session", sem samið hefur drög að skýrslu til ráðherraráðsins undir forystu Japan og Frakklands. Aðild að starfi þessu var öllum opin og fulltrúar í CFA voru stöðugt upplýstir um framvindu mála. Drög að heildstæðri skýrslu voru til umfjöllunar á fundi hópsins 14. nóvember s.l. Varð þar verulegur ágreiningur um 5 atriði. Ákveðið var, að tillögu Dana, að halda aukafund fyrir CFA fundinn í janúar í þeim tilgangi að leysa úr ágreiningnum, þannig að hægt yrði í samræmi við upphaflega áætlun að leggja skýrsluna fyrir CFA í janúar 1998 og að fengnu samþykki hennar fyrir ráðherraráð OECD í maí 1998.
Samhliða vinnu OECD hafði Framkvæmdastjórn ESB, að tilmælum ráðherranefndarinnar, unnið að hliðstæðu verkefni fyrir ríki sambandsins. Upplegg þeirrar vinnu var nokkuð annað m.a. vegna annarrar pólitískrar stöðu og áherslna. Niðurstaða þeirrar vinnu í formi "Resolution on a Code of Conduct for Business Taxation" var samþykkt á fundi efnahags- og fjármálaráðherra (ECOFIN) bandalagsins 1. desember s.l. Stutt endursögn þeirrar ályktunar fylgir.
Ákvörðun ESB setti nokkurn þrýsting á OECD, en auðveldaði einnig afgreiðslu málsins þar sem einstök ríki innan ESB, svo sem Írland, gátu ekki lengur staðið gegn atriðum sem ESB hafði samþykkt (gegn vilja þeirra).
Ágreiningsmálin sem stóðu eftir til úrlausnar eftir fundinn 14. nóvember voru þessi:
a) Fjöldi þeirra neikvæðu atriða sem þyrfti til þess að talið væri um skaðlegt skattaumhverfi að ræða.
b)Krafa um raunverulega starfsemi.
c) Tilmæli um aðgang að upplýsingum.
d)Gagnráðstafanir.
e)Viðmiðunarreglur.
Enn fremur var á dagskrá að taka afstöðu til einstakra athugasemda sem borist höfðu, en ekki snertu framangreind meginatriði.
Um einstök atriði:
a) Í skýrslunni er skaðleg skattasamkeppni greind í tvennt. Annars vegar "Tax havens" og hins vegar skaðlega ívilnandi skattaumhverfi. Í hvoru tilviki um sig eru í skýrslunni tilgreindar fjórar viðmiðanir sem nota má til að meta hvort um slíkt sé að ræða.
Hvað skattaparadísir áhrærir voru viðmiðanirnar:
1. Engir eða óverulegir skattar.
2. Skortur og takmarkanir á upplýsingum.
3. Ógagnsæi.
4. Engin raunveruleg atvinnustarfsemi.
Ekki var mikill ágreiningur um þessa skilgreiningu og notkun þeirra.
1. Enginn eða lágur skattur hvort sem er vegna skatthlutfalls, skilgreiningar á skattstofni leyfðs frádráttar eða öðrum ástæðum.
2. Afmörkun, þ.e. þeir sem njóta eru afmarkaður hópur, t.d. aðrir en innlendir aðilar eða eingöngu þeir sem flytja út vörur.
3. Ógagnsæi, þ.e. ekki lögfestar almennar reglur heldur t.d. samningsákveðnir skattar.
4. Takmarkanir á upplýsingagjöf.
b) Krafa um raunverulega atvinnustarfsemi. Ýmis ríki gerðu ágreining um það að ekki skyldi gerð krafa um raunverulega atvinnustarfsemi væri eitt af aðalatriðum við mat á skaðlegu skattaumhverfi. Eftir miklar umræður var fallist á að skrifstofan gerði tillögu um endurskoðað orðalag á kafla um þetta þar sem þessu atriði yrði gert hærra undir höfði, en gert var í fyrirliggjandi tillögum.
c) Um gagnráðstafanir stóð ágreiningur fyrst og fremst um það hvort viðurkennt væri hvort ríki mætti grípa til gagnráðstafana, svo sem CFC löggjafar, takmarkana á ívilnunum í tvísköttunarsamningum o.s.frv. þótt ekki lægi fyrir að viðkomandi svæði teldist tilheyra svæði með skaðlegu skattaumhverfi.
Í tillögu skrifstofunnar var það eftirlátið einstökum ríkjum að leggja mat á það hvenær gripið yrði til gagnráðstafana, en settar eru fram tillögur um hvernig þær eigi að vera.
Mér entist ekki tími til að fylgjast með afgreiðslu mála til enda, en allt benti til þess að samkomulag tækist. Verði svo mun skýrslan með tilmælum verða lögð fyrir CFA í janúar og fyrir ráðherraráðin í maí og þurfa íslenskir ráðherrar þá að taka afstöðu til hennar. (IHÞ)
Skaðleg áhrif af samkeppni ríkja á sviði skattamála hefur verið áhyggjuefni margra ríkja OECD og á vegum CFA hafa ýmsar hliðar hennar verið rannsakaðar á undanförnum árum. Innan nefndarinnar var sívaxandi þrýstingur á frekari aðgerðir af hálfu OECD.
Á fundi ráðherraráðs OECD í maí 1996 var því beint til samtakanna að finna leiðir til að vinna gegn brenglandi áhrifum skaðlegrar skattasamkeppni á fjárfestingar og fjármálalegar ákvarðanir og afleiðingar þeirra fyrir skattstofn þjóða og skila um það skýrslu á árinu 1998.
Til þess að verða við þessum tilmælum stofnaði OECD til sérfundaraðar, "Special Session", sem samið hefur drög að skýrslu til ráðherraráðsins undir forystu Japan og Frakklands. Aðild að starfi þessu var öllum opin og fulltrúar í CFA voru stöðugt upplýstir um framvindu mála. Drög að heildstæðri skýrslu voru til umfjöllunar á fundi hópsins 14. nóvember s.l. Varð þar verulegur ágreiningur um 5 atriði. Ákveðið var, að tillögu Dana, að halda aukafund fyrir CFA fundinn í janúar í þeim tilgangi að leysa úr ágreiningnum, þannig að hægt yrði í samræmi við upphaflega áætlun að leggja skýrsluna fyrir CFA í janúar 1998 og að fengnu samþykki hennar fyrir ráðherraráð OECD í maí 1998.
Samhliða vinnu OECD hafði Framkvæmdastjórn ESB, að tilmælum ráðherranefndarinnar, unnið að hliðstæðu verkefni fyrir ríki sambandsins. Upplegg þeirrar vinnu var nokkuð annað m.a. vegna annarrar pólitískrar stöðu og áherslna. Niðurstaða þeirrar vinnu í formi "Resolution on a Code of Conduct for Business Taxation" var samþykkt á fundi efnahags- og fjármálaráðherra (ECOFIN) bandalagsins 1. desember s.l. Stutt endursögn þeirrar ályktunar fylgir.
Ákvörðun ESB setti nokkurn þrýsting á OECD, en auðveldaði einnig afgreiðslu málsins þar sem einstök ríki innan ESB, svo sem Írland, gátu ekki lengur staðið gegn atriðum sem ESB hafði samþykkt (gegn vilja þeirra).
Ágreiningsmálin sem stóðu eftir til úrlausnar eftir fundinn 14. nóvember voru þessi:
a) Fjöldi þeirra neikvæðu atriða sem þyrfti til þess að talið væri um skaðlegt skattaumhverfi að ræða.
b)Krafa um raunverulega starfsemi.
c) Tilmæli um aðgang að upplýsingum.
d)Gagnráðstafanir.
e)Viðmiðunarreglur.
Enn fremur var á dagskrá að taka afstöðu til einstakra athugasemda sem borist höfðu, en ekki snertu framangreind meginatriði.
Um einstök atriði:
a) Í skýrslunni er skaðleg skattasamkeppni greind í tvennt. Annars vegar "Tax havens" og hins vegar skaðlega ívilnandi skattaumhverfi. Í hvoru tilviki um sig eru í skýrslunni tilgreindar fjórar viðmiðanir sem nota má til að meta hvort um slíkt sé að ræða.
Hvað skattaparadísir áhrærir voru viðmiðanirnar:
1. Engir eða óverulegir skattar.
2. Skortur og takmarkanir á upplýsingum.
3. Ógagnsæi.
4. Engin raunveruleg atvinnustarfsemi.
Ekki var mikill ágreiningur um þessa skilgreiningu og notkun þeirra.
Til mats á því hvort um væri að ræða skaðleg ívilnandi skattkerfi voru eftirfarandi atriði lögð til grundvallar sem aðalatriði:
1. Enginn eða lágur skattur hvort sem er vegna skatthlutfalls, skilgreiningar á skattstofni leyfðs frádráttar eða öðrum ástæðum.
2. Afmörkun, þ.e. þeir sem njóta eru afmarkaður hópur, t.d. aðrir en innlendir aðilar eða eingöngu þeir sem flytja út vörur.
3. Ógagnsæi, þ.e. ekki lögfestar almennar reglur heldur t.d. samningsákveðnir skattar.
4. Takmarkanir á upplýsingagjöf.
Aðalágreiningurinn stóð um þá tillögu sem var í drögunum að eitt framangreindra atriða nægði ekki til að talið yrði að um væri að ræða skaðlega skattasamkeppni. Sú tillaga hafði komið fram m.a. til að sætta Írland sem með því hefði sloppið fyrir horn með "Dublin Financial Centre" og Shannon.
Á fundi yfirmanna skattamála í ráðuneytum Norðurlanda í Helsinki 2.-3. des. hafði málið verið rætt og fallist á þá tillögu Dana að Norðurlöndin stæðu fast á þessu atriði.
Á fundinum lá fyrir tillaga skrifstofunnar um breytt orðalag þar sem hið umdeilda ákvæði var fellt niður, en í staðinn talað um að skaðleg kerfi einkenndust af lágu skatthlutfalli og fleiri þáttum. Þessi breyting var talin ásættanleg eftir ítarlegar umræður og hún samþykkt.
Á fundi yfirmanna skattamála í ráðuneytum Norðurlanda í Helsinki 2.-3. des. hafði málið verið rætt og fallist á þá tillögu Dana að Norðurlöndin stæðu fast á þessu atriði.
Á fundinum lá fyrir tillaga skrifstofunnar um breytt orðalag þar sem hið umdeilda ákvæði var fellt niður, en í staðinn talað um að skaðleg kerfi einkenndust af lágu skatthlutfalli og fleiri þáttum. Þessi breyting var talin ásættanleg eftir ítarlegar umræður og hún samþykkt.
b) Krafa um raunverulega atvinnustarfsemi. Ýmis ríki gerðu ágreining um það að ekki skyldi gerð krafa um raunverulega atvinnustarfsemi væri eitt af aðalatriðum við mat á skaðlegu skattaumhverfi. Eftir miklar umræður var fallist á að skrifstofan gerði tillögu um endurskoðað orðalag á kafla um þetta þar sem þessu atriði yrði gert hærra undir höfði, en gert var í fyrirliggjandi tillögum.
c) Um gagnráðstafanir stóð ágreiningur fyrst og fremst um það hvort viðurkennt væri hvort ríki mætti grípa til gagnráðstafana, svo sem CFC löggjafar, takmarkana á ívilnunum í tvísköttunarsamningum o.s.frv. þótt ekki lægi fyrir að viðkomandi svæði teldist tilheyra svæði með skaðlegu skattaumhverfi.
Í tillögu skrifstofunnar var það eftirlátið einstökum ríkjum að leggja mat á það hvenær gripið yrði til gagnráðstafana, en settar eru fram tillögur um hvernig þær eigi að vera.
Mér entist ekki tími til að fylgjast með afgreiðslu mála til enda, en allt benti til þess að samkomulag tækist. Verði svo mun skýrslan með tilmælum verða lögð fyrir CFA í janúar og fyrir ráðherraráðin í maí og þurfa íslenskir ráðherrar þá að taka afstöðu til hennar. (IHÞ)