Skattlagning einstaklinga og atvinnurekstrar, skattlagning í alþjóðlegu samhengi
Fjármálaráðuneytið. 24. febrúar 1998
Til umfjöllunar.
Skattlagning í alþjóðlegu samhengi
Skattar og staða skattgreiðenda hafa verið ofarlega að baugi að undanförnu. Einstaklingar, félagasamtök og hagsmunaaðilar hafa tekið þessi mál til umræðu á opinberum vettvangi og lýst áliti á tilhögun og stöðu þessara mála og þróun þeirra. Slíkar umræður eru eðlilegar og gagnlegar og í ljósi þeirra er ástæða til að skýra hvernig skattlagning hér á landi er í alþjóðlegum samanburði.
Á vegum fjármálaráðuneytisins fer nú fram endurskoðun á ýmsum þáttum skattamála. Sú endurskoðun miðar að því að bæta réttarstöðu einstaklinga, styrkja samkeppnisstöðu íslenskra fyrirtækja og móta stefnu til framtíðar í skattamálum, með tilliti til þróunar í öðrum löndum. Vinna þessi fer fram í ráðuneytinu og í nefndum sem starfa á þess vegum. Verður hér á eftir gerð nánari grein fyrir því að hverju vinna þessi beinist en á undan verða rifjaðar upp helstu breytingar og verkefni undanfarinna ára.
II. Breytingar síðustu ára
Skattar einstaklinga
Ríkisstjórnin hefur á liðnum árum beitt sér fyrir ýmsum umbótum á skattlagningu einstaklinga. Tekur þetta bæði til lækkunar á tekjuskatti og aðgerða til að draga úr letjandi áhrifum hárra jaðarskatt á vinnuframlag einstaklinga og hættu á undanskoti tekna. Það veigamesta er:
2. Iðgjöld einstaklinga til lífeyrissjóða, 4% af launum, hafa verið gerð frádráttarbær frá tekjuskattsstofni svo og framlög sjálfstætt starfandi aðila. Frekari 2% frádráttur verður heimilaður frá og með næsta ári, sem m.a. getur verið frjáls lífeyrissparnaður, þ.e. iðgjöld umfram það sem skylt er og ákveðið kann að vera í kjarasamningum.
3. Um leið og skattur á vaxtatekjur var tekinn upp var skattur á arð, söluhagnað og húsaleigu lækkaður í 10% en arður og söluhagnaður voru áður skattlagðar eins og aðrar tekjur.
4. Eignarskattar hafa verið lækkaðir með því að fella niður efra þrep eignarskatts.
Skattar á atvinnurekstur
Skattur á atvinnurekstur hefur tekið miklum breytingum á þessum áratug. Skattalegri aðstöðu fyrirtækja er ekki saman að jafna við það sem var fyrir fáum árum og margt hefur áunnist í tíð núverandi ríkisstjórnar. Skattaumhverfi fyrirtækja er að flestu leyti áþekkt því sem gerist í samkeppnislöndum okkar, enda hafa skattaleg skilyrði haft ótvíræð áhrif á það að erlendir fjárfestar hafa leitað hófanna hér á landi. Helstu breytingar á þessu sviði eru:
2. Teknar hafa verið upp sveigjanlegar afskriftir, sem gera fyrirtækjum kleift að haga þeim að einhverju marki eftir því sem hagkvæmt er m.t.t. sveiflna í afkomu.
3. Aðstöðugjald var afnumið 1993.
4. Skattur á skrifstofu- og verslunarhúsnæði hefur verið lagður af.
5. Tryggingagjald hefur verið samræmt og munu allar atvinnugreinar greiða sama tryggingagjald frá árinu 2000.
6. Sett hafa verið lög um skattalega meðferð á keyptum nýtingarrétti af ófyrnanlegum auðlindum svo sem veiðiheimildum o.fl.
Skattaframkvæmd, samskipti skattyfirvalda og skattborgara
Skattaframkvæmdin og samskiptin við borgarana hafa verið nokkuð í brennidepli að undanförnu. Því ber að fagna því vitund almennings og atvinnurekenda um gildi skattlagningar og skattheimtu er trygging fyrir því að skattaákvæði og skattinnheimta sé skilvirk. Gerðar hafa verið ýmsar breytingar á þessu sviði á undanförnum árum og eru þessar helstar.
2. Skatteftirlit hefur verið endurskipulagt og aukið. Sérstakar deildir á stærstu skattstofunum sinna nú skatteftirliti en í öðrum umdæmum er því sinnt af embætti ríkisskattstjóra. Aukið fé var lagt til eftirlitsstarfa og sérhæfing í starfseminni hefur skilað árangri m.a. í auknum skatttekjum vegna endurákvarðaðra skatta.
3. Lagareglum um meðferð kærumála í skattkerfinu hefur verið breytt í þeim tilgangi að stytta þann tíma sem það tekur að afgreiða mál í kerfinu og að hagræða í starfsemi þess.
4. Skipan yfirskattanefndar, sem er æðsti úrskurðaraðili í deilumálum á stjórnsýslustigi, var breytt og starf nefndarinnar eflt.
5. Refsiákvæði skattalaga hafa verið bætt í þeim tilgangi að auka skilvirkni skattrannsókna og má telja fullvíst að þetta hafi skilað tilætluðum árangri.
Fjölþjóðasamstarf í skattamálum og skattlagning í alþjóðlegu samhengi
Aukin áhersla hefur verið lögð á skattamál í alþjóðlegu samhengi, einkum skattasamstarf innan OECD og tvísköttunarsamninga. Með auknum samskiptum milli landa, frelsi í atvinnustarfsemi og frjálsum fjármagnsflutningum verður þessi þáttur mikilvægari en áður bæði fyrir atvinnustarfsemi og hagsmuni ríkisins. Af málum á þessum vettvangi má nefna:
2. Með þeim breytingum á skattkerfinu sem gerðar hafa verið á síðustu árum hefur það verið aðlagað því sem gerist í löndunum umhverfis okkur. Afleiðingin er sú að sérstakir samningar um skattamál í tengslum við stórar erlendar fjárfestingar eru að verða þarflausir. Þeir þjóna nú fremur þeim tilgangi að tryggja hagsmuni íslenska ríkisins en að á þeim sé þörf vegna starfsemi fyrirtækjanna eða til hagsbóta fyrir hina erlendu fjárfesta.
3. Stjórnvöld hér á landi hafa tekið virkan þátt í skattamálum á fjölþjóðavettvangi, einkum á vettvangi OECD þar sem stöðugt er unnið að málum sem varða tvísköttunarmál. Auk þess er þar unnið að aðgerðum til að draga úr skaðlegri skattasamkeppni og gerð fjölþjóðasamnings um fjárfestingar en hann fjallar um skattamál að hluta til.
III. Starfið framundan
Eins og áður segir fer nú fram í ráðuneytinu endurskoðun ýmissa þátta skattamála Verkefni þessi eru unnin í ýmsum nefndum og starfshópum. Þau tengjast með ýmsum hætti en vinna að þeim er samræmd af hálfu ráðuneytisins. Helstu verkefnin eru:
Almenn stefnumótun
Skattlagning fyrirtækja
Íslensk fyrirtæki hafa í auknum mæli haslað sér völl erlendis. M.a. til þess að greiða fyrir slíkri útrás hefur að undanförnu verið kannað hvort ástæða sé til breytinga á ákvæðum skattalaga. Fjármálaráðuneytið vinnur nú að ýmsum úrbótum varðandi skattlagningu fyrirtækja, sem áformað er að leggja fyrir Alþingi annars vegar í vor og hins vegar á komandi haustþingi. Meðal þess sem gert er ráð fyrir að verði í frumvarpi, sem lagt verður fram á vorþinginu má nefna eftirfarandi efni.
2. Gert er ráð fyrir að breyting þessi taki einnig til arðs sem greiddur er frá erlendum fyrirtækjum til hlutafélags hér á landi að uppfylltum þeim skilyrðum að skattlagning fyrirtækja í hinu landinu sé sambærileg því sem hér gerist. Með því að gera arð erlendis frá skattfrjálsan verður íslenskum fyrirtækjum auðveldað að ná hagnaði heim.
3. Til þess að breyting þessi leiði ekki til skattahækkunar er gert ráð fyrir að lækka skatthlutfall hlutafélaga. Sú lækkun gæti verið um 3%, þ.e. í um 30% skatt. Yrði Ísland þá á meðal þeirra landa sem leggja lægstan tekjuskatt á slíka fyrirtæki.
4. Til álita kemur einnig að lækka skatthlutfall sameignarfélaga en samræmi þarf að vera milli þess annars vegar og skatthlutfalls hlutafélaga og skatts af arði í hendi einstaklinga hins vegar.
5. Í frumvarpinu verður einnig gert ráð fyrir að heimilað verði að afskrifa viðskiptavild en það hefur ekki hefur verið hægt hingað til.
Skattaframkvæmd og samskipti við skattborgarana
Umbætur hafa verið gerðar í þessu efni á undanförnum árum en margt er ógert. Um skeið hafa verið til athugunar í ráðuneytinu ýmsar breytingar á lagareglum um málsmeðferð og úrlausn ágreinings um skatta. Í kjölfar þeirrar umræðu sem fram hefur farið um sum þessara mála skipaði fjármálaráðherra nefnd með fulltrúum Lögmannafélags Íslanda og Félags löggiltra endurskoðenda í þeim tilgangi að ræða þau mál og koma fram með tillögur til úrbóta. Meðal þeirra mála sem gert er ráð fyrir að þessi nefnd fjalli um eru:
2. Í sama tilgangi og til þess að auka möguleika skattborgara til að öðlast vissu um skattalegar afleiðingar fyrirhugaðra ráðstafana er í undirbúningi að taka upp bindandi álit í skattamálum. Samkvæmt þeim breytingum gætu skattborgarar óskað eftir bindandi áliti ríkisskattstjóra um skattalegar afleiðingar tiltekinna ráðstafana áður en í þær er ráðist. Slíkur úrskurður yrði bindandi fyrir skattkerfið en kæranlegur til yfirskattanefndar. Gera má ráð fyrir að frumvarp um þetta verði lagt fram á yfirstandandi þingi.
3. Með nýskipan yfirskattanefndar fyrir nokkrum árum náðist verulegur árangur í því að stytta þann tíma sem það tekur að fá endanlega niðurstöðu í álitamálum í skattkerfinu. Enn skortir þó nokkuð á að ástandið í þeim málum sé nægilega gott. Í athugun er að gera frekari ráðstafanir, tímabundnar og varanlegar í þeim tilgangi að bæta úr. Auk tímabundinna ráðstafana, til að vinna á uppsöfnuðum málum sem ekki hefur náðst að afgreiða og gefa út úrskurði nefndarinnar, eru fyrirhugaðar ráðstafanir til að fækka tilefnum til málsskots til nefndarinnar, sbr. m.a. framangreint um bindandi álit og reglur ríkisskattstjóra. Ennfremur eru í undirbúningi breytingar sem hraðað geta meðferð skattyfirvalda á undirbúningi mála, sem fara fyrir nefndina.
4. Til umræðu hafa verið hugmyndir um stofnun embættis umboðsmanns skattborgara. Full þörf er á að taka stöðu skattborgara gagnvart skattyfirvöldum til athugunar og finna leiðir til úrbóta þar sem þeirra er þörf. Í því efni kemur m.a. til álita að setja á laggirnar sérstakan umboðsmann. Verkefni umboðsmanns Alþingis taka til skattamála eins og annarra mála á valdsviði stjórnvalda. Góð reynsla er af starfi umboðsmanns og hefur það leitt til bættrar réttastöðu borgaranna og veitt stjórnvöldum hollt aðhald. Það hefur einnig í reynd orðið farvegur fyrir ýmis mál sem ella hefði ekki fengist lausn á. Efling embættis umboðsmanns Alþingis í þeim tilgangi að sinna skattamálum sérstaklega eða stofnun sérstaks embættis til að sinna þeim málum er því einnig til athugunar.
Fjölþjóðasamstarf
2. Með opnun markaða, ekki síst fjármagnsmarkaðar, hefur þýðing tvísköttunarsamninga aukist. Gerð tvísköttunarsamninga fyrir Ísland hefur á sama tíma orðið auðveldari vegna þeirra breytinga sem orðið hafa á skattkerfinu á undanförnum árum og aðlögun þess að því sem almennt gerist í flestum þeim löndum sem verið er að semja við. Segja má að einu verulegu erfiðleikar við samningana sé sú regla sem nú er í gildi og að framan er getið en hún heimilar hlutafélögum að draga útborgaðan arð frá skattskyldum tekjum. Er Ísland orðið eitt um að beita slíkri aðferð. Getur það skaðað landið í skattalegum samskiptum. Til þess að draga úr því hafa samningar Íslands verið með sérákvæði, sem sífellt verður erfiðara að fá samþykkt. Brottfall þessarar reglu sbr. fyrirætlanir þess efnis hér að framan mun auðvelda gerð tvísköttunarsamninga og gera þá hagkvæmari fyrir okkur.
3. Ísland hefur ásamt fleiri þjóðum fylgt þeirri stefnu við tvísköttunarsamninga að afdráttarskattur í upprunalandi sé lágur eða enginn þegar um er að ræða marktæka eignaraðild erlends aðila. Þeirri stefnu hafa hins vegar verið settar skorður af framangreindri frádráttarreglu. Með afnámi hennar og öðrum þeim breytingum á skattlagningu arðs, sem þegar hefur verið getið, og felast m.a. í því að arður sem greiddur er erlendis frá til íslenskra hlutafélaga yrði skattlaus skapast forsendur til þess að krefjast mjög lágra eða engra afdráttarskatta í þeim löndum sem við erum að semja við.
4. Ísland hefur ásamt öðrum ríkjum OECD staðið að gerð skýrslu um skaðlega skattasamkeppni. Verður hún, ásamt tilmælum til aðildarríkjanna um aðgerðir til að stemma stigu við skaðlegum áhrifum af óeðlilegum ívilnunum sem einstök ríki bjóða til þess að laða til sín erlendar fjárfestingar, til umfjöllunar á ráðherrafundi OECD í apríl n.k.