Nr. 043, 14. maí 1998: Ársskýrsla OECD um efnahagsmál Íslands 1998
FRÉTTATILKYNNING
frá utanríkisráðuneytinu
_____________
Nr. 043
Ársskýrsla Efnahags- og framfarastofnunarinnar, OECD, um efnahagsmál Íslands verður birt opinberlega í dag.
Í niðurstöðukafla skýrslunnar segir að mikilvægar breytingar hafi orðið á íslenska hagkerfinu á tíunda áratug aldarinnar. Böndum hafi verið komið á verðbólguna, losað hafi verið um hömlur á fjármálamörkuðum og fjárlög séu orðin hallalaus. Engu að síður standi íslenskur þjóðarbúskapur frammi fyrir hættu á auknu ytra og innra ójafnvægi eftir undangengin tvö ár sem hafi einkennst af örum hagvexti.
Í skýrslunni er bent á að verðbólga hafi fram til þessa haldist lág en nú virðist sem hún ætli að aukast í ár og á næsta ári þar eð launakostnaður fari vaxandi í kjölfar kjarasamninganna frá árinu 1997. Þetta bendi til þess að rétt sé að hækka vexti enn frekar og ef kæmi til þrýstings upp á við á gengi krónunnar yrði rétt að leyfa genginu að hækka nógu mikið til að tryggja áhrifamátt peningamálastefnunnar.
Þá er í skýrslunni bent á að með því að halda aftur af eftirspurn gæti aðhaldssamari stefna í ríkisfjármálum létt undir með peningamálastefnunni við að halda verðbólgunni í skefjum og einnig myndi sú stefna í ríkisfjármálum leggja sitt af mörkum til að draga úr viðskiptahalla þegar litið er til næstu ára. Einnig sé rétt að hraða talsvert einkavæðingu á hinum stóra hluta ríkisins í fjármálageiranum, koma á meiri sveigjanleika á vinnumarkaði og jafnframt að framkvæma umbætur í landbúnaðarmálum.
Lausleg þýðing Þjóðhagsstofnunar á helstu niðurstöðum skýrslunnar fylgir hér með.
- Utanríkisráðuneytið
Reykjavík, 14. maí 1998.
* * * * *
Skýrsla OECD um íslensk efnahagsmál 1998
Lausleg þýðing á niðurstöðukafla
Lausleg þýðing á niðurstöðukafla
Hagkerfið er í örum vexti...
Fyrir réttu ári þegar síðasta skýrsla OECD um íslensk efnahagsmál kom út voru greinileg merki um skjótan efnahagsbata. Þegar til kastanna kom jókst landsframleiðsla jafnvel meira en við var búist, eða um 5%, sem er nokkru meira en framleiðslugetan óx að mati OECD. Þennan árangur má einkum rekja til mikillar innlendrar eftirspurnar. Fjárfesting atvinnuveganna hefur aukist og erlend fyrirtæki hafa áfram lagt fé í stóriðju sem nýta mun tiltölulega ódýra raforku Íslendinga. Um leið hefur einkaneysla aukist hratt vegna þess að kaupmáttur heimilanna hefur aukist. Þessi þróun endurspeglaðist í umtalsvert bættu ástandi á vinnumarkaði með greinilegum samdrætti í atvinnuleysi ungs fólks, sem dró atvinnuleysið niður fyrir 4%. Það er áþekkt því atvinnuleysi sem nú er talið sam-rýmast stöðugri verðbólgu.
... og virðist vera ofþanið
Ýmislegt bendir til þess að bæði ytra og innra jafnvægi geti raskast þegar þjóðarbúið nálgast full afköst. Mikil aukning á fjárfestingu hefur valdið stórauknum innflutningi, aðallega á fjárfestingarvörum. Útflutningur hefur ekki aukist jafn hratt vegna óhagstæðrar samsetningar afla en það, ásamt vaxandi fjárfestingu, hefur valdið auknum viðskiptahalla. Enn fremur valda kjarasamningar frá árinu 1997 því að launakostnaður fer vaxandi. Þessir samningar reynast atvinnulífinu dýrir, að hluta vegna þess að ákveðnar kaupauka-greiðslur voru felldar inn í dagvinnulaun, og leiða því til hærri yfirvinnulauna, sem eru sérstaklega mikilvæg á Íslandi. Þá má telja líklegt að við þær aðstæður að þensla er á vinnumarkaði muni mikil eftirspurn eftir vinnuafli og nýafstaðin sjómannaverkföll enn bæta við verulegar umsamdar launahækkanir með því að auka launaskriðið.
Þetta gæti valdið hættu á verðbólgu...
Fram til þessa hafa verðhækkanir haldist innan við 2% á ársgrundvelli, en það er betri árangur en vænst var fyrir einu ári. Gengishækkun krónunnar á fyrri helmingi árs 1997 hjálpaði til við að halda verðbólgu lágri, sér í lagi þar sem einnig fylgdi lækkandi olíuverð og lágur kostnaður hjá helstu viðskiptalöndum Íslendinga. Afnám viðskipta-hamlana innanlands varð einnig til þess að vinna gegn verðbólgu. Þannig leiddi frelsi í flugsamgöngum til þess að fargjöld lækkuðu um helming á ákveðnum flugleiðum. Að undanförnu hefur verðbólguþrýstingur samt haft tilhneigingu til að aukast. Í ljósi þess, hve þensla á vinnumarkaði er mikil, verður að teljast hætt við að verðbólguþrýstingur muni aukast, ekki síst vegna þess að væntanlega mun hægja á framleiðnivexti. Enda þótt lágt verð á innflutningi kunni að draga úr sumum af þessum áhrifum í náinni framtíð gæti fullnýting framleiðslugetunnar þrýst verðbólgunni upp fyrir 3%.
... þar sem þess er vænst að uppgangur muni halda áfram
Hættan á aukinni verðbólgu eykst vegna þess að í ár og á næsta ári má búast við að hagvöxtur verði áfram ofurlítið meiri en vöxtur framleiðslugetunnar. Hin hefðbundna uppspretta útflutningstekna — fiskur — ætti að vera kröftug í náinni framtíð, enda þótt sala til Asíulanda gæti dregist saman vegna minni eftirspurnar á því svæði. Verndarstefna hefur orðið til þess að íslenski þorskstofninn hefur jafnað sig og heildaraflamark á þessari tegund hefur verið hækkað, en það vegur á móti minnkandi afla af öðrum tegundum. Enn fremur má búast við að einhver af hinum erlendu stóriðjufyrirtækjum hefji starfsemi sem auka mun útflutning. Samtímis ætti aukin atvinnuþátttaka og aukinn kaupmáttur að tryggja að einkaneysla verði öflug áfram. Á hinn bóginn gæti dregið úr vexti fjármuna-myndunar en það yrði til þess að hægja á aukningu innflutnings. Engu að síður má búast við að viðskiptahalli verði mikill í samanburði við nýliðin ár. Sé litið til næstu ára má þó búast við að viðskiptahalli við útlönd geti minnkað þegar draga fer að lokum uppgangs í fjárfestingu og hinar nýju verksmiðjur í eigu útlendinga taka að framleiða á fullum afköstum fyrir erlenda markaði.
Þannig virðist nauðsynlegt að taka upp aðhaldssamari peningamálastefnu...
Styrkur efnahagsbatans og sú hætta sem honum fylgir á því að verðbólgan komist aftur á skrið, gefur vísbendingu um að þörf kunni að verða á að beita enn aðhaldssamari peningamálastefnu. Í samræmi við ráðgjöf sem gefin var í síðustu skýrslu OECD hækkaði Seðlabankinn vexti tvisvar sinnum á nýliðnum átján mánuðum, en síðari hækkunin átti sér stað í nóvember árið 1997. Vaxtahækkanirnar voru samt tiltölulega litlar, námu samanlagt 70 punktum. Afleiðing þess er sú að lánsfjáreftirspurn hefur haldist mikil og útlán hafa vaxið um 9R% og peningaframboð aukist í áþekkum mæli árið 1997. Því virðist rétt að vextir verði hækkaðir enn frekar til að stemma stigu við frekari væntingum um hærra verðbólgustig.
... sem gæti leitt af sér enn frekari gengishækkun krónunnar
Þar sem núverandi gengisfyrirkomulag leyfir 6% vikmörk til beggja handa við miðgengi krónunnar kynni frekara aðhald í peningamálum að þýða að rétt verði að leyfa genginu að skríða upp á við innan þessara marka. Þetta virðist nóg til að viðhalda lágri verðbólgu en tryggja jafnframt í grófum dráttum stöðugt gengi gjaldmiðilsins. Yrði þrýstingur á gjaldmiðilinn upp á við of mikill kynni samt að verða nauðsynlegt að víkka vikmörkin eða færa til miðpunkt gengisins, til þess að forðast hættu á að grípa þyrfti til stórtækrar íhlutunar á gjaldeyrismarkaði, sem aftur yrði til þess að draga úr áhrifamætti peninga-stjórnunar. Hvor leiðin sem valin yrði myndi hækkun á gengi gjaldmiðilsins leiða til þess að gengisstefnan yrði samhverf og að unnt yrði að láta gengislækkun, sem ætti sér stað á samdráttartímum (svo sem árin 1992 og 1993), ganga til baka þegar hagsveiflan næði hámarki.
Aukið aðhald og styrkari stjórn ríkisfjármála myndi einnig stuðla að jafnvægi í þjóðarbúskapnum...
Sé litið til skamms tíma gæti aðhaldssamari stefna í ríkisfjármálum létt nokkuð undir með peningamálastefnunni til að halda verðbólgunni í skefjum. Ríkisstjórnin hefur reyndar beitt aðhaldi og styrkri stjórn ríkisfjármála með góðum árangri frá árinu 1990. Á þessu tímabili hafa opinber útgjöld dregist saman um 5% af landsframleiðslu og er ríkis-reksturinn nú nálægt jöfnuði, þar sem afgangur náðist í ríkisbúskap ársins 1997. Á sama tíma hafa vergar opinberar skuldir lækkað niður í 52% af landsframleiðslu og er hreina skuldin umtalsvert lægri. Árið 1998 hyggst ríkisstjórnin skila áþekkum afgangi af fjárlögum og á síðasta ári, þrátt fyrir mikla hækkun bóta almannatrygginga og lækkun á tekjuskatti sem er þáttur í öðrum lið þriggja ára áætlunar um umbætur á tekjuskatti. Þessi samfelldi afgangur stafar samt aðallega af sölu fyrirtækja í eigu ríkisins og af árferðis-bundinni uppsveiflu í skatttekjum. Þetta veldur því að sérfræðingar OECD telja að á árinu 1998 verði enn halli á ríkisbúskapnum þegar tekið hefur verið tillit til hagsveiflna og að þessi halli fari vaxandi. Með tilliti til mikilvægis þess að reka ríkisfjármálastefnu sem styður aðhald í peningamálastjórn og til að minnka viðskiptahallann, ætti ríkisstjórnin að stefna að meiri sparnaði á næstunni. Með því móti fengist betra jafnvægi í notkun helstu stjórntækja efnahagslífsins sem myndi auka stöðugleika í hagkerfinu.
... en það krefðist meira aðhalds í útgjöldum
Til þess að ná þessu markmiði yrði nauðsynlegt að draga frekar saman útgjöld til niðurgreiðslna og fjármagnstilfærslna, en um 4% landsframleiðslu renna enn til þessara liða. Enn fremur yrði æskilegt að hægja á aukningu samneyslunnar vegna launahækkana sem samið var um í gildandi kjarasamningum og eru til þriggja ára. Eftir mikla aukningu á félagslegum tilfærslum í tveimur síðustu fjárlögum ætti aukning á því sviði að takmarkast við almennar verðhækkanir.
Aukið gagnsæi ríkisbókhalds ætti að hjálpa til í þessu samhengi
Rökin fyrir auknum sparnaði ríkisins fá aukið gildi við þá ágætu nýbreytni að setja fjárlög fram á rekstrargrunni. Svo dæmi sé tekið hefur þessi aðferð sýnt að hefðbundið mat á opinberum skuldum vanmetur heildarskuldbindingar ríkissjóðs, sérstaklega varðandi lífeyrissjóð ríkisstarfsmanna, en hans vegna hafði safnast upp halli sem nam um 15% af landsframleiðslu árið 1995. Um leið og þessi nýja framsetning fjárlaga stuðlar að auknu gagnsæi þeirra lýsir hún einnig þeim kostum sem fylgja því fyrir lönd eins og Ísland að mæla réttilega þá skuldabyrði, sem fylgir vísitölubundnum lánum. Ný framsetning fjárlaga veitir dreifstýrðu stjórnunareftirliti einnig stuðning, en slíkt eftirlit er einn þáttur þeirra umbóta á opinberri stjórnsýslu sem ríkisstjórnin stóð fyrir og enn er unnið að.
Þrátt fyrir umtalsvert aukið frelsi í fjármálum...
Frá árinu 1992 hefur frjálsræði á fjármagnsmörkuðum verið aukið umtalsvert og eru það skref í áttina að markaðsvæddara hagkerfi. Hömlur á flæði fjármagns inn og út úr landinu hafa stig af stigi verið minnkaðar og náði sú þróun hámarki með því að allar skorður við fjármagnsflæði til skamms tíma voru aflagðar árið 1995. Tveimur árum síðar hætti Seðlabankinn að vera viðskiptavaki fyrir viðskipti með erlendan gjaldeyri. Þá var búinn til peningamarkaður, í upphafi vegna skammtímafjármögnunar fyrir ríkissjóð eftir að sjálfvirkur yfirdráttur hans hjá Seðlabankanum var aflagður, og síðar til að fullnægja þörfum viðskiptabankanna fyrir lausafé til skamms tíma. Skuldabréfamarkaðurinn hefur einnig verið endurbættur og bæði víkkaður og dýpkaður. Enn fremur reynir ríkisstjórnin ekki lengur að ákveða raunvexti til langs tíma, eins og hún gerði á árunum frá 1992 til 1994. Þessar aðgerðir valda því að fjármagnsmarkaðir hafa stækkað umtalsvert og þeir eru nú í sívaxandi samkeppni við viðskiptabankana.
... hefur ríkið enn stóru hlutverki að gegna í bankakerfinu
Andstætt þessu stjórnar ríkið enn stærstum hluta bankakerfisins og hefur svo verið undanfarin nærfellt 70 ár. Um þessar mundir eru tveir af þremur viðskiptabönkum í eigu ríkisins og þeir varðveita um 77% af bankainnlánum. Þeir eiga í samkeppni við 29 sparisjóði, en sparisjóðirnir eru smáir. Þá er skipulag á eignarhaldi sparisjóðanna ógagnsætt, en að nafninu til stjórna þeim stofnfjáreigendur ásamt sveitarstjórnum þar sem þeir starfa. Þetta brotakennda eðli bankakerfisins og opinbert eða sameiginlegt eignarhald á því hefur valdið kostnaðar- og vaxtamun sem er með því mesta sem þekkist meðal aðildarríkja OECD. Þessu til viðbótar á ríkið nýstofnaðan fjárfestingarbanka, en hann varð til við sameiningu fjögurra stærstu fjárfestingarlánasjóðanna. Þá á ríkið einnig nokkra smærri fjárfestingarlánasjóði sem sjá atvinnulífinu fyrir áhættu- og lánsfjármagni til langs tíma. Þegar allt er talið lögðu bankar í eigu hins opinbera og aðrar fjármála-stofnanir í þess eigu atvinnulífinu til 85% af útistandandi lánum árið 1996. Þeir voru á þeim tíma mikilvægur hluti af eignum hins opinbera og eigið fé þeirra nam samanlagt um 12% af landsframleiðslu.
Enda þótt fagna beri einkavæðingaráformum í þessu samhengi...
Nýlega hóf ríkisstjórnin að breyta stöðu sumra þessara stofnana. Báðum ríkisviðskipta-bönkunum var breytt í hlutafélög. Í framtíðinni verður almenningi boðið að kaupa ný hlutabréf í þessum bönkum, en hlutdeild einkaaðila verður takmörkuð við 35% hlutabréfanna. Frekari sala hlutabréfa mun krefjast heimildar frá Alþingi. Síðar á þessu ári ætlar ríkisstjórnin að selja 49% hlutabréfa í fjárfestingarbankanum.
... þá þyrftu þau að vera metnaðarfyllri...
Þrátt fyrir þessar umbætur mun ríkið halda eftir meirihlutaeign í öllum þessum stofnunum. Möguleikar á því að fjármagnsmarkaðir veiti þessum stofnunum aðhald verða því takmarkaðir og sama mun gilda um hvata til lækkunar á kostnaði. Þannig mun einkavæðingin ekki skila því aukna hagræði sem æskilegt væri. Sjónarmið sem þessi mæla með því að einkavæðing á þessum lánastofnunum gangi lengra innan tiltölulega skamms tíma. Einnig er æskilegt að sameina og einkavæða þá fjárfestingarlánasjóði sem eftir eru. Þess má geta að neytendur myndu hagnast á hraðri fækkun sparisjóða vegna aukinnar hagkvæmni og vegna þess að vaxtamunur myndi minnka. Nauðsynlegt yrði að setja lög vegna þessara aðgerða til þess að skýra framgangsmátann við að breyta þessum félögum í venjuleg fyrirtæki.
... og ná til húsnæðislánakerfisins
Ríkisstjórnin er einnig að endurskoða hlutverk hins opinbera í fjármögnun íbúðar-húsnæðis. Húsnæðislánasjóðir í eigu ríkisins eru helsta uppspretta fjármagns til húsnæðis-öflunar og eru þeir miklu stærri en þeir fjárfestingarlánasjóðir sem þjóna atvinnulífinu. Ríkið tekur enn lán fyrir hönd sumra þessara sjóða eða ábyrgist skuldabréf sem þeir gefa út. Enda þótt þessi aðferð lækki kostnað lántakenda leggur hún einnig byrðar á skattgreiðendur. Í samræmi við þróun í átt að auknu gagnsæi opinberra fjármála á Íslandi, liggur nú fyrir Alþingi frumvarp þess efnis að hætt skuli að veita húsnæðislán með lágum vöxtum, en nýta í sama tilgangi vaxtabætur sem tengdar eru skattkerfinu. Þá eru uppi áform um að húsnæðislánasjóðir verði sameinaðir í eina stofnun. Þegar allt þetta hefur komið til framkvæmda verður væntanlega lítil ástæða til að halda þessari nýju stofnun í ríkiseign. Henni mætti breyta í húsnæðislánabanka sem hægt væri að selja einka-geiranum. Vegna hinnar hröðu þróunar fjármagnsmarkaða og vaxtar almennra lífeyrissjóða yrði slíkur banki í aðstöðu til að afla fjár á fjármagnsmörkuðum og þyrfti ekki að reiða sig á ríkisábyrgðir.
Á sama tíma skyldi hugað að því hvort ekki sé rétt að lífeyrissjóðir fái víðtækari verkefni
Forsenda frekari framþróunar fjármagnsmarkaða á Íslandi er hraðari vöxur lífeyrissjóðanna. Allir starfandi menn eru skyldugir til þess að greiða til sjóðanna. Eignir þeirra hafa vaxið úr 10% af landsframleiðslu árið 1980 í 56% árið 1996. Nýleg lagasetning um breytingar á skipan lífeyrismála opinberra starfsmanna ætti að hraða þessu ferli og kynni að leiða til þess að samanlagðar eignir allra lífeyrissjóðanna nálguðust 150% innan 50 ára. Hátt hlutfall eigna einstaklinga liggur nú bundið í þessum sjóðum en heildarlífeyrisgreiðslur þeirra eru smám saman að verða jafn miklar og Tryggingarstofnunar. Í þessu samhengi ber að fagna hinni nýju löggjöf sem gekk í gildi árið 1997 og tryggir eftirlitsaðilum völd til að krefjast þess að sjóðirnir lagfæri greiðslu-hæfi sitt. Enn fremur leiðir hún til nokkurrar samkeppni milli sjóða vegna ákvæða laganna um séreignarsparnað.
Vel hefur miðað áfram við afnám hafta utan fjármálageirans...
Samhliða auknu frelsi á fjármálasviðinu hefur ríkisstjórnin undanfarin fimm ár framfylgt stefnu sem er hliðholl frjálsri samkeppni á öðrum sviðum hagkerfisins. Mikilvægast er að hún kom á nýjum samkeppnislögum árið 1993 sem síðan hefur verið framfylgt býsna vel. Nú liggur fyrir að samkeppnislögin ganga fyrir öðrum lögum. Þetta hefur haft í för með sér að ýmiskonar einokun hefur verið aflögð í þjóðfélaginu. Einnig hefur hömlum verið aflétt í ýmsum atvinnugreinum, svo sem í innanlandsflugi. Þá hafa ýmis fyrirtæki í eigu ríkis eða sveitarfélaga verið einkavædd. Ríkisstjórnin hyggst koma á meiri samkeppni í orku- og fjarskiptageiranum í áföngum. Horfur eru á að samkeppni verði komið á í raforkugeiranum í síðasta lagi árið 2009 en það er tímaáætlun sem gagnlegt yrði að flýta. Einnig hafa verið stigin skref í áttina að því að bæta fyrirkomulag á vinnumarkaði, í samræmi við ákveðnar tillögur í Skýrslu OECD um atvinnu. Þar má sérstaklega nefna, að stofnuð hefur verið vinnumiðlun sem tekur til landsins alls sem er rekin í tengslum við atvinnuleysistryggingarsjóð. Þetta mun gera kleift að tengja bótagreiðslur, sem nú takmarkast við fimm ár, með skýrari hætti við atvinnuleit hins atvinnulausa.
... en samt þurfa að verða meiri framfarir á sumum sviðum
Engu að síður yrði gagn af auknum umbótum til þess að auka kraft og aðlögunarhæfni hagkerfisins. Í tengslum við vinnumarkaði gæti það þýtt að fyrr eða síðar væri rétt að stytta tímabilið sem atvinnuleysisbætur fást greiddar fyrir. Frekari sveigjanleika mætti ná fram með samkomulagi um að lækka álag sem greitt er fyrir eftirvinnu — en sú breyting yrði til þess að vinnuveitendur fengju meira svigrúm til að nota starfsmenn í hlutastörfum og minnka þannig kostnað. Auk þess ættu framlög til atvinnuleysistryggingasjóðs að endurspegla þörfina á því að draga úr óbeinum ríkisstyrkjum til atvinnugreina sem hafa mjög árstíðabundna þörf fyrir vinnuafl. Á sviði umhverfismála er þörf á frekari aðgerðum, í kjölfar Kyoto samkomulagsins, til að ná fram markmiðum um losun gróður-húsalofttegunda. Enn eitt sviðið þar sem verulegra umbóta er þörf er landbúnaðurinn en þar þarf enn að draga úr miklum ríkisstyrkjum.
Í stuttu máli
Í stuttu máli hafa orðið mikilvægar breytingar á íslenska hagkerfinu á tíunda áratug aldarinnar. Böndum hefur verið komið á verðbólguna, losað hefur verið um hömlur á fjármála-mörkuðum og fjárlög eru orðin hallalaus. Eftir tvö ár sem hafa einkennst af örum hagvexti virðist íslenskur þjóðarbúskapur aftur standa frammi fyrir hættu á auknu ytra og innra ójafnvægi. Enda þótt verðbólgan hafi fram til þessa haldist lág virðist hún ætla að aukast í ár og á næsta ári þar eð launakostnaður fer vaxandi í kjölfar kjarasamninganna frá árinu 1997. Þetta bendir til þess að rétt sé að hækka vexti enn frekar og ef kæmi til þrýstings upp á við á gengi krónunnar yrði rétt að leyfa genginu að hækka nógu mikið til að tryggja áhrifamátt peningamálastefnunnar. Með því að halda aftur af eftirspurn gæti aðhaldssamari stefna í ríkisfjármálum létt undir með peningamálastefnunni við að halda verðbólgunni í skefjum og einnig myndi sú stefna í ríkisfjármálum leggja sitt af mörkum til að draga úr viðskiptahalla þegar litið er til næstu ára. Jafnframt ætti áfram að leggja áherslu á einföldun laga og reglugerða til þess að auka hagkvæmni. Þessu fylgir að líklega sé rétt að hraða talsvert einkavæðingu á hinum stóra hluta ríkisins í fjármálageiranum, koma á meiri sveigjanleika á vinnumarkaði og jafnframt að framkvæma umbætur í landbúnaðarmálum.
* * * * *