Agi og brottrekstur úr skóla - september 1998

Menntamálaráðuneytið hefur í nýlegum stjórnsýsluúrskurði fellt úr gildi ákvörðun skólastjóra í grunnskóla og skólanefndar um að vísa nemenda úr skóla í eina viku. Í umræddu máli hafði nemanda verið vísað úr skóla þar sem hann hafði náð tilteknum uppsöfnuðum fjölda punkta samkvæmt punktakerfi vegna brota gegn góðri hegðun og skólasókn, sem varðaði brottrekstri úr skóla í eina viku. Vegna efnis málsins þykir ráðuneytinu rétt að greina sveitarstjórnum og öðrum skólayfirvöldum ítarlega frá efni þessa stjórnsýsluúrskurðar til leiðbeiningar um meðferð mála af þessu tagi.

Í forsendum stjórnsýsluúrskurðarins kemur fram að hið svokallaða punktakerfi, sem beitt var í grunnskóla við mat á hegðun nemenda og beitingu agaviðurlaga, fái hvorki staðist ákvæði grunnskólalaga né stjórnsýslulaga. Í nokkrum fyrri úrskurðum menntamálaráðuneytis og áliti Umboðsmanns alþingis í SUA 1994, bls. 295 hefur komið skýrt fram að ákvörðun um að víkja nemanda úr skóla í fleiri en einn skóladag teljist ákvörðun um réttindi og skyldur, sem falli undir 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því beri að fara með slík mál í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.

Þegar litið er til ákvæða stjórnsýslulaga, sérstaklega um andmælarétt og rökstuðning sem og 41. gr.laga um grunnskóla og reglugerðar um skólareglur og aga í grunnskólum, er ljóst að ákvæði punktakerfis grunnskólans um brottvikningu úr skóla í eina viku, þegar nemandi hefur fengið 20 punkta, fá ekki staðist. Punktakerfið er eins konar sjálfvirkt kerfi, sem ekki getur átt við, þegar um er að ræða ákvörðun agaviðurlaga, sem falla undir ákvæði stjórnsýslulaga, sbr. 2. mgr. 1. gr. þeirra. Hegðunarvandamál af því tagi, þ.e. sem varðað geta brottvikningu úr skóla, eiga að fá einstaklingsbundna meðferð að mati menntamálaráðuneytisins.

Meginstefna grunnskólalaga er sú að að leitað skuli orsaka verulegra hegðunarvandamála hjá nemanda og reyna að ráða bót á þeim með samvinnu skólayfirvalda, nemandans sjálfs, forráðamanna hans og sérfróðra ráðgjafa. Er gert ráð fyrir því að tilraunir séu gerðar til þess að leysa agavandamál innan skólans og að slíkt geti tekið allt að einni viku áður en gripið er til annarra aðgerða en þá skal málinu vísað til meðferðar skólanefndar. Brottvísun úr skóla jafnvel tímabundið er neyðarúrræði, sem heimilt er en ekki skylt að grípa til samkvæmt mati skólastjóra. Verður að telja að slíka ákvörðun beri að taka að undangengnu sjálfstæðu mati á öllum aðstæðum og viðræðum við þá sem málið varðar, en ekki samkvæmt verklagsreglu eða eins konar "reiknireglu" eins og þeirri sem felst í punktakerfi því sem beitt var í umræddum grunnskóla.

Í stjórnsýsluúrskurði menntamálaráðuneytisins kemur fram að viðurkenna verði að viðbrögð við agavandamálum í skólum þurfi yfirleitt að vera skjót og hljóta að vera mjög háð mati kennara og skólastjóra. Getur þetta átt við um öll hin vægari úrræði. En þegar komi að beitingu strangari úrræða eins og til dæmis tímabundinnar eða varanlegrar brottvísunar úr skóla, verði hins vegar að gæta þess vandlega að málsmeðferð sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga og þá meginstefnu grunnskólalaga sem vikið er að hér að framan. Sjónarmið um vandaða málsmeðferð hljóti að vega þyngra í tilvikum af síðargreinda taginu heldur en sjónarmið um skjót viðbrögð í sem beinustu framhaldi af broti.

Í umræddu máli lá fyrir að skólastjóri ræddi ekki við foreldra nemandans um málið fyrr en eftir að ákvörðun var tekin. Í úrskurði ráðuneytisins kemur fram að þetta teljist brot á andmælarétti samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga, þar sem segir, að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Nemandinn var sjálfur ólögráða fyrir æsku sakir (15 ára), og réðu foreldrar hans persónulegum högum hans og fóru með forsjá hans samkvæmt ákvæðum barnalaga og lögum um vernd barna og ungmenna, sbr. 1. mgr. 51. gr. lögræðislaga nr. 71/1997 og 29. gr. barnalaga nr. 20/1992. Ákvæði 2. málsl. 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 385/1996 verður ekki skilið svo, að það sé einungis nemandinn, en ekki forráðamenn hans, sem skuli eiga þess kost að tjá sig um mál, er varða agabrot. Í 1. málslið sama ákvæðis segir, að forráðamönnum skuli ætíð gerð grein fyrir agabrotum barns síns, svo og umsjónarkennara. Er augljóslega á því byggt, að forráðamenn skuli eiga þess kost að tjá sig um málið, enda segir síðan, að einnig skuli nemanda gefinn kostur á að tjá sig um málið. Var ákvörðun skólastjóra því ekki tekin samkvæmt fyrirmælum 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar og stjórnsýslulaga, sbr. sérstaklega 13. gr. laganna.

Niðurstaða ráðuneytisins í umræddu máli byggðist ennfremur á því að að fella bæri úrskurð skólanefndar úr gildi þar sem hann væri haldinn svo verulegum og alvarlegum annmörkum. Ekki var gætt að ákvæðum stjórnsýslulaga um form og efni úrskurða, eða skilyrðum stjórnsýslulaga um rökstuðning íþyngjandi ákvarðana. Í rökstuðningi ber að vísa til þeirra réttarreglna, sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á og að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum, sem ráðandi voru við matið. Bréf skólanefndarinnar í þessu máli, þar sem gerð var grein fyrir samþykkt nefndarinnar, uppfyllti engin framangreindra skilyrða 31., 22. og 21. gr. stjórnsýslulaga önnur en þau, að samþykktin var skrifleg. Kröfum aðila var ekki lýst. Ekki kom fram það efni, sem til úrlausnar var að öðru leyti en því, að bréf kærenda til skólanefndar hefðu varðað brottvísun sonar þeirra úr skóla. Ekki var nein grein gerð fyrir málsatvikum og ágreiningsefni. Engan sjálfstæðan rökstuðning var að finna í bréfinu og ekkert úrskurðarorð, aðeins lýst yfir samþykki við umsagnir fræðslustjóra og lögmanns skólanefndar, sem kærendur fengu þó ekki sendar með bréfi skólanefndarinnar, heldur síðar.

(September 1998)