Gólf en ekki þak - allt opinbert sem ekki er undanþegið í lögum

Fundarstjóri, fundargestir.

Ég ætla að leyfa mér að byrja á fullyrðingu, sem telst kannski óþörf í þessum heimshluta: Aðgangur að opinberum upplýsingum er nauðsynlegur í lýðræðisþjóðfélagi. Sérhver á að geta kynnt sér gögn sem varða ákvarðanir í stjórnkerfinu, jafnvel þótt þær snerti hann ekki beint – en þó einkum og sér í lagi ef þær varða hann sjálfan; lesið tillögur, kröfur þrýstihópa, bréfaskipti, reikninga og fleira. Þannig hlýtur almenningur innsýn í stjórn landsins, möguleika á að veita virkt aðhald og tækifæri til að láta sjónarmið sín heyrast, áður en tillögur og áætlanir eru orðnar að óafturkallanlegum framkvæmdum.

Almenningur verður að geta fylgst með skilvirkni stjórnkerfisins og hvernig stjórnvöld uppfylla skyldur sínar samkvæmt lögum. Vitneskjan um frjálsan aðgang almennings að gögnum og upplýsingum hlýtur einnig að leiða til þess að stjórnvöld varist frekar að misfara með völd sín.

Raunar eru jafnsjálfsagt að ástunda þess háttar opna stjórnarhætti og að kveða upp dóma í heyranda hljóði. Starfsemi fyrir opnum tjöldum eyðir óvissu og tortryggni.

Í The Guardian 14. október 1995 var grein um að Svíar, sem þá voru nýgengnir í Evrópusambandið, græfu undan kerfislægri áráttu ESB um að halda gögnum leyndum, því að í Svíþjóð mætti í krafti upplýsingalaga fá afrit af skjölum, sem töldust trúnaðarmál í Brussel.

Það var svo enn frekar til marks um leyndarstefnu sambandsins, að gögnin, sem fengust í Svíþjóð, vörðuðu meðal annars takmarkanir á rétti manna til að nálgast tölvufærðar upplýsingar um sjálfa sig í alþjóðlegum gagnagrunnum lögreglu.

Evrópskir embættismenn voru furðu lostnir á Svíunum – þeir höfðu ekki gert sér grein fyrir því opna stjórnkerfi, sem hjá þeim hefur tíðkast síðan á 18. öld – og litu svo á að leki væri kominn að ESB í norðri, sem þyrfti tafarlaust að setja undir.

Norrænu blaðamannafélögin héldu úti kynningarfulltrúa í Brussel á þessum tíma í því skyni að þrýsta á ESB að taka upp betri siði í þessu sambandi og hlaut hann stuðning hjá sænskum og raunar dönskum stjórnmála- og embættismönnum, en fyrst um sinn töluðu þeir fyrir daufum eyrum. Síðan hafa orðið hægfara breytingar í rétta átt – til aukins aðgangs almennings og atvinnulífs að upplýsingum – ekki síst eftir Maastricht samkomulagið.

Skýrsla Evrópusambandsins um opinberar upplýsingar, sem hér er til umfjöllunar, bendir enn fremur til að slík sjónarmið eigi frekar upp á pallborðið innan hins evrópska samstarfs nú en fyrir fjórum árum. Í niðurstöðum skýrslunnar segir að takmarkaður aðgangur að upplýsingum úr stjórnsýslunni í Evrópu standi í vegi fyrir að fyrirtæki og almenningur fái notið réttar síns samkvæmt Evrópusáttmálanum og sama eigi við um hagsmuni, sem tengdir eru innri markaðnum.

Frá því að Evrópusambandið hrökk í kút vegna upplýsingalaga Svía hefur mikið vatn runnið til sjávar og virðist nú sambandið sjálft vilja krefja aðildarlöndin um skýrar reglur um opna og gagnsæja stjórnarhætti. Ef rétt reynist, þurfa Svíar tæplega að óttast lengur að ESB-aðild þeirra leiði til einhverrar takmörkunar á hefðbundnum og stjórnarskrárbundnum rétti þeirra til þess að fá upplýsingar frá hinu opinbera.

Við höldum þennan fund vegna þess að reglur, sem Evrópusambandið setur sér, hafa einnig áhrif hér á landi vegna aðildar okkar að hinu evrópska efnahagssvæði.

Ekki er langt síðan hér voru sett upplýsingalög, sem ég tel að hafi verið réttarbót, þrátt fyrir áberandi galla, og að skandinavískri fyrirmynd veita þau aðgang að upplýsingum úr stjórnkerfinu óháð ríkisfangi þess, sem um upplýsingarnar biður. Útlendingar njóta með öðrum orðum sama réttar í þessu efni og Íslendingar; tungumálið kann að setja þeim skorður við að nýta sér gögnin, sem þeir eiga rétt á, en upplýsingalögin gera það ekki.

Stjórnsýslulögin eru tiltölulega ný af nálinni líka og fjalla um rétt einstaklinga í samskiptum þeirra við hið opinbera.

Búast má við að spyrnt yrði fast við fótum, þótt ekki sé jafnrík hefð fyrir upplýsingarétti almennings hér og til að mynda í Svíþjóð, kæmu tilskipanir að utan sem takmörkuðu þessi lög að einhverju leyti.

Einn af stóru kostunum við íslensku löggjöfina um aðgang að upplýsingum, er að henni er ætlað að vera leiðbeinandi fyrir stjórnsýslu ríkisins og sveitarfélaganna; hún gerir lágmarkskröfur um opna stjórnarhætti, en bannar ekki að gengið sé lengra til móts við óskir almennings en kveðið er á um í lögunum – svo fremi ótvíræð lögfest þagnarskylda standi ekki í veginum fyrir því. Almenn þagnarskylduákvæði víkja vel að merkja ekki réttinum til aðgangs að upplýsingum.

Forsætisráðherra, sem beitti sér fyrir setningu upplýsingalaganna, hafði hliðsjón af þessu frelsi stjórnvalda til að opna skjalaskápana umfram lagaskyldu, þegar hann afhenti fréttastofu Stöðvar 2 bréf, sem var í vörslu ráðuneytis hans og hann taldi vera einkabréf til bankastjóra Landsbankans og í voru skammir vegna vaxtastefnu bankans. Sjálfur tel ég að upplýsingalögin hafi náð yfir bréf þetta, þótt það fengist afhent með öðrum formerkjum, en það er önnur saga.

Upplýsingalögin tóku gildi í ársbyrjun 1997 og stjórnvöld og stofnanir hafa smám saman verið að laga sig að breyttum aðstæðum. Þess misskilnings gætir þó enn, að upplýsingalögin hefti á einhvern hátt aðgang að skjölum og gögnum í ákveðnum tilvikum – en það er í hreinni andstöðu við þá lögfestu reglu að stjórnvöld hafi heimild til að veita bæði aðila stjórnsýslumáls og almenningi rýmri aðgang að upplýsingum en leiðir af beinum rétti þeirra lögum samkvæmt.

Í raun og veru er allt opinbert hjá stjórnsýslunni nema það, sem þagnarskylda ríkir um og er beinlínis undanþegið í lögum og lýtur að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga og fyrirtækja, sem sanngjarnt og eðlilegt þykir að leynt fari; öryggi ríkisins eða varnarmál; samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir; viðskipti fyrirtækja í opinberri eigu á samkeppnismarkaði og próf og áætlanir, sem gætu að engu orðið, yrðu þau á almanna vitorði. Jafnframt nær réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til fundargerða ríkisráðs og ríkisstjórnar, starfsumsókna, bréfaskipta við sérfróða menn til afnota í dómsmáli og vinnuskjala sem stjórnvald ritar til eigin afnota og hafa ekki að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls.

Um aðgang að mörgu af þessu gilda önnur lög, sem veita almenningi ekki sama rétt og upplýsingalögin.

Auk þess ná upplýsingalögin ekki yfir ýmis störf sýslumanna, sem áður töldust til dómstarfa, né heldur rannsókn eða saksókn í opinberu máli, þau gilda ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum og tölvulögum og heimilt er með einföldu ákvæði í þjóðréttarsamningum að nema lögin úr gildi á því sviði, sem samningurinn fjallar um, - án þess að ég fari nánar út í þá sálma hér. Ég er einfaldlega þeirrar skoðunar að því meiri tök sem stjórnvald hefur á að íþyngja borgurum með ákvörðunum sínum, þeim mun ríkari ástæða er til að almenningur hafi innsýn í starfsemina.

Nú má gagnrýna þessar undantekningar í lögunum endalaust – og margar réttilega að mínum dómi – svo sem víðtæka heimild til að halda leyndum samskiptum Íslands við stofnun eins og Evrópusambandið, samskiptum sem geta haft umtalsverð áhrif á líf og kjör almennings í landinu – en grundvallaratriðin, þau sem felast annars vegar í heimild stjórnvalda til að veita aðgang að hverju sem er í skjalavörslum sínum, svo fremi það sé ekki verndað með þagnarskyldu, og hins vegar í rétti almennings til aðgangs að hverju því, sem ekki er undanþegið sérstaklega í lögum, þessi grundvallaratriði vega svo þungt að ástæða var til að fagna þessari löggjöf.

Í skýrslu Evrópusambandsins kemur fram að upplýsingar frá hinu opinbera í aðildarlöndum Evrópusambandsins séu dreifðar og brotakenndar og óskýrari en efni standa til. Orsökin sé öðru fremur mismunur á löggjöf hinna einstöku landa varðandi aðgang að og nýtingu á upplýsingum ásamt mismunandi starfsaðferðum, sem veldur því að erfitt er að nálgast upplýsingarnar. Til þess að atvinnulífið í Evrópu verði samkeppnisfært – sérstaklega í samanburði við Bandaríkin - þarf það vandræðalaust að geta gengið að nauðsynlegum upplýsingum hjá hinu opinbera í hinum mismunandi löndum. Evran, sem mun hraða samrunaferlinu í álfunni talsvert, rekur beinlínis á eftir því. Eins og segir í aðgangsorðum skýrslunnar er magn upplýsinganna ekki vandamálið, heldur aðgangurinn að þeim upplýsingum sem þegar eru fyrir hendi.

Þessi vandi kemur verst niður á litlum og meðalstórum fyrirtækjum, sem ekki hafa fjárhagslegt bolmagn til að útvega sér hinar dreifðu upplýsingar. Sláandi finnst mér dæmið frá Evrópsku einkaleyfastofunni, sem telur að jafnvirði 1400 milljarða íslenskra króna sé varið árlega til rannsókna, sem þegar hafa farið fram á vegum annarra.

Í ljósi þessa má ímynda sér að Evrópusambandið telji fyrr en seinna nauðsynlegt að gefa út tilskipanir um upplýsingaskyldu stjórnvalda í því skyni að jafna rétt borgara innan vébanda þess og styrkja samkeppnishæfni aðildarlandanna. Mikilvægt er að slíkar tilskipanir takmarki með engu móti þær reglur á þessu sviði, sem í gildi eru í löndunum sem tilskipanirnar tækju til, heldur geri lágmarkskröfur til stjórnvalda - svipað og íslensku upplýsingalögin.

Hitt er jafnmikilvægt að höfuðreglan sé sú, að gögn séu opinber. Leyndin sé undantekning - og aldrei heimil nema lög kveði ótvírætt á um hana.

Við smíði reglugerða af þessu tagi fyrir ESB og evrópska efnahagssvæðið væri óskandi að sambandið liti til lýðræðislegra hátta á Norðurlöndunum og léti úrtölur afturhaldsseggja á skrifstofum í Brussel sem vind um eyrun þjóta. Þótt upplýsingar mínar séu komnar nokkuð til ára sinna held ég að væri barnalegt að ætla að þvílík bylting hefði orðið meðal embættismanna og stjórnmálamanna í Brussel á síðustu árum að opið stjórnkerfi af þessu tagi yrði leitt í lög átakalaust. Skýrsla Evrópusambandsins um opinberar upplýsingar, hin svonefnda grænbók sem er undanfari hvítbókar í þessu efni, er þó vonandi spor í rétta átt – en hana samdi auðvitað Norðmaður!

Hér á Íslandi fór fram umræða í meira en tvo áratugi um einhvers konar upplýsingalöggjöf áður en niðurstaða fékkst. Hvorki meira né minna en þrjú stjórnarfrumvörp voru lögð fram á þingi, en þau köfnuðu sem betur fer í fæðingu, því að þau voru loðin og undanþágur frá upplýsingaskyldu allt of víðtækar. Slík lög hefðu ekki opnað heldur lokað dyrunum að stjórnsýslunni í landinu – og geta menn spurt sig hvort það hafi ekki einfaldlega verið tilgangurinn með frumvörpunum, þegar öllu er á botninn hvolft.

Enginn vafi leikur að minnsta kosti á því að margar undantekningar í endanlegri mynd íslensku upplýsingalaganna frá frjálsum aðgangi almennings að gögnum og skjölum, voru hafðar með til að friða embættismannastéttina. Þrátt fyrir það bera þau af fyrri tillögum, svo sem áður segir. Nokkur takmörk á rétti almennings til upplýsinga eru sjálfsögð í þeim tilvikum sem aðrir hagsmunir vega þyngra en upplýsingaskylda stjórnvalda, til dæmis hvað snertir öryggi ríkisins, afbrotavarnir og upplýsingar um persónulega hagi í þröngum skilningi. En Blaðamannafélag Íslands gerði meðal annars athugasemdir við að rannsókn og saksókn í opinberum málum væri algerlega undanskilin og einnig fundargerðir ríkisstjórnarinnar, sem mér skilst nú að séu ómerkileg lesning, þótt þær geti verið almenns eðlis og feli ekki í sér nein ríkisleyndarmál.

Blaðamannafélagið vill að upplýsingalögin nái yfir fleiri svið en raun ber vitni eða að sett verði sambærileg löggjöf um þá starfsemi, sem er utan gildissviðs laganna nú.

Enn fremur voru gerðar athugasemdir við rúma tímafresti, sem stjórnsýslan hefur og getur skammtað sér til að afgreiða erindi á grundvelli upplýsingalaga, þótt ætlast sé til að slíkum erindum sé sinnt án óþarfa tafar. Hefur komið á daginn að stofnanir nýta fresti sína oft í hörgul af ómerkilegum og smávægilegum ástæðum, stundum að því er virðist til þess eins að tefja málið svo að ráðherra eða einhver ámóta háttsettur maður í stjórnkerfinu geti fengið heiðurinn af því að kynna upplýsingarnar á blaðamannafundum.

Upplýsingalögin íslensku gera þar á ofan ráð fyrir allt of mikilli skriffinnsku og verður öll afgreiðsla þunglamalegri fyrir vikið auk þess sem hún vinnur gegn tilgangi laganna; þessi háttur beinlínis fælir fólk frá að nýta sér rétt sinn.

Óreiða í skjalasöfnum hefur sömu slævandi áhrifin. Bæði er að almenningi er gert erfitt fyrir að tilgreina gögn með nógu nákvæmum hætti til þess að stjórnvöld geti afgreitt erindið og miðað við það sem komið hefur í ljós um ástand skjalasafna, sem liggja í hrúgum og kössum í óreglu í kjöllurum, má reikna með að það geti tafið fyrir framgangi upplýsingalaganna. Það er þess vegna ekki fullnægjandi að kveða aðeins á um réttinn til aðgangs að upplýsingunum, það þarf líka að sjá til þess að reglum um meðferð þeirra og varðveislu sé fylgt.

Það er ekki nóg að setja lögin og uppskera þannig góðar einkunnir erlendra matsfyrirtækja fyrir lýðræðislega stjórnarhætti. Það verður að fara eftir lögunum líka.

Hér eru ákveðnar reglur í gildi um skjalavörslu, en vitað er til að farið hafi verið frjálslega með þær. Í fyrra krafðist ég þess að fá afrit bréfs, sem ég hafði sjálfur skrifað og sent biskupsembættinu, en það hafði aldrei verið fært í bréfasafn þess heldur var á vergangi. Niðurstaðan var sú – eins og lög gera ráð fyrir – að bréfinu var skilað í viðeigandi skjalasafn og mér afhent afrit af því.

Tvennt skal hér nefnt lagasmiðunum til heiðurs: Lögin voru látin ná til allra gagna í vörslu stjórnvalda, hvort sem þau höfðu orðið til fyrir gildistöku laganna eða eftir. Og svo var sett á fót úrskurðarnefnd upplýsingamála, skipuð þremur mönnum, sem túlkar lögin og metur með tiltölulega skjótum hætti hvort synjun stjórnvalda á afhendingu umbeðinna gagna eigi við rök að styðjast.

Mér skilst að þessi aðferð sé einsdæmi, að minnsta kosti með þessum hætti, en mér sýnist að hún hafi gefist ágætlega, án þess þó að ég lýsi mig sammála öllum úrskurðum nefndarinnar. Samt virðist mér hún oftar en ekki túlka vafa þeim í hag, sem biður um upplýsingar frá stjórnkerfinu.

Að mörgu þarf að gæta á þessum tímum, sem löggjöfin er að festa rætur í vitund almennings, meðal annars notkunar á almennum opinberum upplýsingum í ábataskyni. Í mínum huga þarf ekki að koma til árekstra vegna þess: Upplýsingarnar eru sameiginleg auðlind, sem allir eiga aðgang að. Um úrvinnslu þeirra gegnir öðru máli; þá verður einfaldlega til nýtt gagn, sem getur verið háð höfundarétti eða einkarétti eftir atvikum. Verði það til á samkeppnismarkaði er það hvort eð er undanþegið upplýsingarétti almennings samkvæmt lögunum, ef ég skil þau rétt.

Á hinn bóginn er nauðsynlegt að halda vöku sinni svo að hagnaðarvon verði ekki látin skerða nýfenginn rétt almennings í landinu til aðgangs að gögnum og upplýsingum hjá stjórnsýslu ríkis og bæja. Gjald er til þess fallið að fæla fólk frá að nýta sér þennan lýðræðislega rétt sinn.

Flestum er áreiðanlega löngu orðið ljóst að ég er málsvari þess að sá réttur verði rýmkaður frá því sem nú er, undanþágum fækkað og svið upplýsingalaganna víkkað verulega.

Upplýsingalögin voru þó mikilsvert skref fram á við, þau eru mjög í anda þess sem best gerist hjá þeim þjóðum sem við helst berum okkur saman við og vega þungt, þegar lýðræðislegir stjórnarhættir eru metnir á alþjóðlegum mælikvörðum.