Kommentar om behov for lovgivning og lovjusteringsplanervedrørende IT og forvaltningen i Island

Seminar om de nordiske forvaltningslove under udvikling
Statsrådets festvåning i Helsinki, den 22. november 1999
Kontorchef Kristján Andri Stefánsson, statsministeriet, Reykjavík

I. Myndighedernes politik angående informationssamfundet

I Island har myndighederne længe benyttet sig af informationsteknologien selv om man ikke begyndte en koordinering af IT-politik førend i midten af dette årti. Regeringen startede da en omfattende debat om målsætning inden for dette felt, der endte med udgivelsen af Den Islandske Regerings Fremtidsudsigter for Informationssamfundet i oktober 1996. Her fremsatte regeringen en fast politik inden for dette område og iværksatte et specielt 5-års udviklingsprojekt for dennes implementering. Projektets styrelse hører direkte under statsministeriet. Blandt projektets målsætninger er revision af forvaltningens lovgivning, regler og arbejdsmetoder angående IT for derigennem at stimulere den teknologiske udvikling, værne den individuelles rettigheder og for at gøre oplysninger tilgængelige for offentligheden uden hensyn til økonomisk situation eller bopæl. Man vil koncentrere sig om at udnytte informationsteknologien ved formidling af offentlige oplysninger og opbygge alle statsinstitutioners informationssystemer på en sådan måde at offentligheden dér kan få oplysninger om love, regler, rettigheder, pligter o. s. v. via internettet, og at det ligeledes vil være muligt at ordne sine anliggender, holde øje med udviklingen i vigtige sager og i det hele taget få den service der kan ydes via et elektronisk informationsnet.

Til denne fremstilling kan man tilføje at den islandske regerings politik blev fremsat med sigtet på at sætte Island i spidsen for de teknisk udviklede nationer hvad angår udnyttelsen af IT for et bedre fungerende samfund og almen højere velstand. Den viser i hvert fald at regeringen har tilegnet sig en fremsynet tænkemåde i forbindelse med muligheder inden for IT og har sat sig højtstræbende mål, mål som måske heller ikke er helt ved siden af når man i statistikken ser at computermættelsen og benyttelsen af internettet i Island er blandt de allerhøjeste i verden hidtil. Det peger om ikke andet på at betingelserne for at udnytte IT i offentlighedens interesse er til stede, og der er derfor al mulig grund for myndighederne til at sætte målet højt. En anden og ikke ubetydelig grund til at IT formodentlig vil udvikles og udnyttes effektivt i Island er nationens størrelse: løsningerne kan i Island være meget mindre, enklere og måske derfor også mere effektive. På den anden side vil en fåtallig og lille forvaltning ofte medføre en langsommere tilpasning af love og regulering inden for IT-området.

II. Informationssamfundet og forvaltningen

Man kan sige at myndighederne i første omgang har nærmet sig regeringens mål ad to veje. For det første har myndighederne bestræbt sig på at installere hjemmesider og websites for de aktuelle institutioner for at kunne videregive de oplysninger som myndighederne yder uopfordret. Installeringen af hjemmesiderne har gået udmærket, og de fleste institutioner har nu fået deres egen side. Ligeledes er ajourføringen tilfredsstillende, især hos de større institutioner, hvor man har ansat mandskab til denne opgave. Man har lagt vægt på at formidle praktiske oplysninger på nettet og give på denne måde offentligheden adgang til diverse databanker. Således har folkeregistret, lovsamlingen og Altingstidende f. eks. været tilgængeligt på nettet i nogen tid, og regeringen besluttede for nylig at installere en central informationsbank på nettet med alle lovmæssige oplysninger. Det vil indebære at offentligheden på ét sted på internettet vil have adgang til alle love, regulativer og andre myndighedsforskrifter, internationale traktater, domme, endelige afgørelser og også myndighedsbetænkninger af almen værdi, der har skabt præcedens. En del af disse oplysninger er allerede tilgængelige på nettet mens der endnu arbejdes på at indsætte andet stof som f.eks. regulativsamlingen.

Den anden måde hvorpå myndighederne nærmer sig regeringens mål drejer sig om regeringens interne aktivitet, og her har ministerialkontorerne gerne været brugt til at prøve diverse fornyelser i forsøgsøjemed. Man har lagt vægt på så vidt muligt at koordinere software, hardware og arbejdsmetoder inden for forvaltningen for bl.a. at lette den elektroniske kommunikation. Man har hos myndighederne arbejdet på udviklingen af programmer for elektronisk dokumentshåndtering med henblik på at forvaltningen i etaper og når tiden er inde kan bevæge sig fra papirbaseret til elektronisk arkivering, som f.eks. at levere dokumenter og andet materiale til Nationalarkivet i elektronisk form. I de fleste offentlige institutioner benytter man dog endnu et dobbelt system. Den elektroniske formidling giver imidlertid bedre muligheder for at leve op til de krav, der stilles til myndighederne om kontrol med sagers ekspeditionstid, om adgang til oplysninger og generelt for at koordinere kontrollen med sagsakters tilgængelighed.

Endvidere har myndighederne generelt indledt brugen af e-mail og tilbyder offentligheden at henvende sig via dette medium, som det fremkommer både af det offentlige brevpapir og på hjemmesiderne. På enkelte områder af forvaltningen tilbydes det allerede at afgive oplysninger ad elektronisk vej så som tolddeklarationer og selvangivelser. Den elektroniske tovejskommunikation mellem myndighederne og den enkelte borger er dog endnu på begynderstadiet, og ingen myndigheder kan på dette tidspunkt færdigekspedere sager og anliggender ad elektronisk vej. På det private marked tilbydes offentligheden imidlertid i stigende grad elektronisk service så som ved banktransaktioner, indkøb via nettet o. s. v.

Den personlige kontakt mellem borgerne og de offentlige myndigheder har længe været karakteristisk for den islandske forvaltning, og almenheden har haft forholdsvis let adgang til selv de højest stående embedsmænd. Selv om der er fare for at dette personlige præg tabes i den elektroniske kommunikation, lægges der nu øget pres på myndighederne for også at tilbyde elektronisk service. Det næste skridt forvaltningen må forventes at tage på den informationsteknologiske ekspresbane er derfor at etablere en acceptabel elektronisk tovejskommunikation med landets borgere og løse de lovmæssige og tekniske problemer der uundgåeligt vil opstå i den forbindelse. Det er klart at denne kommunikationsform vil stille større krav til en standardisering af myndighedernes pligt til vejledning. Bl. a. derfor arbejdes der nu i første omgang hen imod at tage elektronisk tovejskommunikation i brug på de felter hvor ekspeditionen i forvejen er rimelig standardiseret, f. eks. hvor ansøgninger ekspederes på standardiserede blanketter.

III. Forventede lovjusteringer
Når man betragter udvikling og fremgang i IT inden for forvaltningen, kan det ikke påstås at lovgivningen hidtil har sat mange forhindringer i vejen eller krævet omfattende lovændringer. Der er dog udsigt til at der vil opstå nogle lovmæssige justeringer i den nærmeste fremtid.

1. Er elektronisk formidling af oplysninger tilstrækkelig som offentliggørelse?
Endnu regnes al formidling af information på nettet som en slags ekstra service fra myndighedernes side og anses endnu ikke ifølge offentlige bestemmelser som tilstrækkelig eller officiel offentliggørelse. En elektronisk informationsformidling ville imidlertid medføre en mærkbar rationalisering, og uden tvivl vil elektronisk offentliggørelse med tiden kunne erstatte formidling ad anden vej. Tager man i betragtning hvor bred adgang man i Island har til internettet, burde denne mulighed ikke være særlig fjern. Især er denne mulighed nærliggende hvad angår de regler som kommunerne nu selv i voksende grad vedtager, i takt med at flere og flere opgaver flyttes over i kommunalt regi. Offentliggørelse på nettet synes desuden at være oplagt for oplysninger som f. eks. regulativer og direktiver fra EU, der vil indgå som en del af EØS-traktaten og nu findes i et specielt EØS-tillæg til De Europæiske Fællesskabers tidende. Dette tillæg udgives i Bruxelles og har ikke været særlig let tilgængeligt for den islandske offentlighed. Altingets ombudsmand har bl.a. derfor anmodet regeringen om at tage offentliggørelse og formidling af EØS-akter op til revision. Ved denne revision må elektronisk offentliggørelse nødvendigvis komme op til overvejelse.

2. Tovejskommunikation mellem myndighederne og borgerne,
elektronisk sagsbehandling
Hvad angår elektronisk sagsbehandling og kommunikation mellem myndighederne og borgerne har man lagt en klar kurs: Myndighederne bør benytte sig af alle fordele som IT kan give og bør ligeledes søge at fjerne eventuelle lovmæssige forhindringer. Imidlertid står det endnu ikke klart hos os hvor disse forhindringer er og hvordan man ønsker sig at den lovmæssige ramme generelt bør være for elektronisk sagsbehandling. Vi er dog så heldige at der andetsteds i Norden efterhånden findes en omfattende litteratur om dette emne, som også vi kan nyde godt af, og naturligvis giver et forum som dette en enestående mulighed for at stifte bekendtskab med andres planer på dette område.

Med hensyn til hvilke lovmæssige forhindringer der eventuelt kunne være for en generel anvendelse af IT i elektronisk sagsbehandling er det til vor fordel hvor relativt få formkrav man i Island har ophøjet til lov for forvaltningen. Som min kollega allerede har påpeget blev den almindelige forvaltningslov ikke vedtaget før 1993, bl.a. af frygt for at den ville forringe forvaltningens effektivitet. Det må derfor ikke komme som nogen overraskelse at forvaltningsloven ikke stiller de store krav til form for offentliggørelse af myndighedernes afgørelser, selv om det normale er, at formidlingen sker skriftligt og med underskrift, med hensyn til bevisværdi og en efter forholdene god forvaltningsskik. I nogle få tilfælde gør loven krav om skriftlig meddelelse og evt. fysisk underskrift. Jeg har derfor i og for sig ikke nogen grund til at tro at elektronisk sagsbehandling overvældes af formkrav i den islandske lovgivning.

Debatten om hvordan man bedst indfører en fuldkommen elektronisk sagsbehandling og tager skridtet over i tovejskommunikation må dog i høj grad styres af kravene om sikkerhed i informationsformidlingen, beviskrav eller bevisværdi. Man kan her forvente at de tekniske muligheder for kryptering af oplysninger og elektronisk signatur i stedet for fysisk underskrift i høj grad vil møde de krav, der stilles om sikkerhed ved disses overføring og den bevisværdi, en fysisk underskrift generelt er tillagt.

Selv med uændrede islandske love må man generelt formode at det er lovligt ved handel at anvende elektronisk signatur med den tilsigtede juridiske værdi. Jeg ser ikke grund til at tro at andet vil gøre sig gældende vedrørende myndighedernes anliggender over for borgerne. En del er dog endnu uklart angående enkelte spørgsmål: For det første kan det ikke fastslås at domstole anser betingelsen om underskrift opfyldt med elektronisk signatur. For det andet kan det ikke fastslås at islandske domstole vil tillægge elektroniske signaturer den samme juridiske værdi som en fysisk underskrift, og for det tredje mangler endnu en klar lovramme om certificeringscentre til elektroniske signaturer, for så vidt som disses virksomhed ikke er afhængig af tilladelse i henhold til bestemmelser i den gældende registerlov.

Det må derfor anses for tilstræbelsesværdigt at lovfæste at elektronisk signatur, efter opfyldelse af bestemte minimumsbetingelser, generelt har samme eller sammenlignelig juridisk status som den fysiske underskrift. Vurderingen af elektroniske signaturers værdi burde dog ikke være alt for streng, således at domstole stadig kan vurdere elektroniske signaturer efter omstændighederne på lignende måde som med den fysiske underskrift. Endvidere burde man vedtage love om hovedregler angående certificeringscentre, og da inden for de rammer som det forventede direktiv fra EU om elektroniske signaturer fastsætter.

3. Registerloven - ny lovgivning om behandling af personoplysninger
Til slut vil jeg gerne i denne gruppe pege på et problem som står i forbindelse med den første lovgivning, der har direkte tilknytning til IT. Det drejer sig dels om personoplysningers beskyttelse ifølge registerloven og denne lovs tilpasning til EU's direktiv nr. 95/46/EB af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger, - og dels om juridiske skel mellem denne lov, offentlighedsloven og forvaltningsloven. I Island har vi, ligesom antagelsesvis i Danmark og Norge, rejst disse juridiske skel ifølge registerlovens registerbegreb, således at det juridiske grundlag for afgørelsen af en anmodning om adgang til personoplysninger faktisk har været afhængende af på hvilken måde eller i hvilken form oplysningerne er opbevaret hos myndighederne. Om adgang gælder således efter omstændighederne forskellige juridiske regler hvad angår sagsbehandling, skønt den reelle afgørelse sandsynligvis vil føre til et lignende resultat når alt kommer til alt.

Det kan dog ikke nægtes at juridiske skel, der bygger på en skelnen mellem forskellige opbevaringsmetoder for oplysninger, og hvor der ikke er nogen egentlig forskel på oplysningernes karakter, vil gøre afgørelsesgrundlaget unødvendig kompliceret, både for myndighederne og ikke mindst over for offentligheden. EU's direktiv behandler derimod emnet uden hensyn til på hvilken måde eller i hvilken form personoplysningerne er opbevaret. Den nye personbeskyttelseslov i Norden giver derfor ikke længere mulighed for at bruge registerlovens registerbegreb for at skelne mellem personbeskyttelsesloven, offentlighedsloven og under visse omstændigheder forvaltningsloven. Dette ville jeg gerne henlede opmærksomheden på her, da dette emne i de i øvrigt grundige betænkninger om tilpasning til personbeskyttelsesdirektivet andetsteds i de nordiske lande, tilsyneladende ikke har fået den omtale, det fortjener, skønt det må formodes at man slås med samme problemer der og at tilpasningsprocessen burde have givet os speciel mulighed for at forenkle de juridiske skel mellem den nye personbeskyttelseslovgivning og offentlighedsloven. Jeg er overbevist om at man i den nærmeste fremtid vil søge at forenkle det juridiske grundlag, hvorpå afgørelser af ansøgninger om adgang til personoplysninger hviler, uden dog at mindske den beskyttelse, som man anerkender at oplysninger af denne art må nyde. Når dette er sagt må jeg dog erkende at vi i Island har imidlertid valgt at sætte reglen om juridiske skel ind i offentlighedsloven, således at den fortsat ikke omfatter registre i myndighedernes varetægt.

Til sidst vil jeg bruge denne lejlighed til at takke vore værter for deres initiativ til dette seminar og dets afholdelse. Derudover vil jeg udtrykke ønsket om at vi fortsat får mulighed til at udveksle oplysninger og synspunkter inden for dette felt.