Upplýsingatækni og stjórnsýslan - Er þörf á löggjöf eða lagabreytingum - Erindi á ráðstefnu 1999
Kristján Andri Stefánsson
Erindi flutt á seminari um þróun stjórnsýslulaga
á Norðurlöndum í Helsinki 22. nóvember 1999
I. Stefna stjórnvalda um málefni upplýsingasamfélagsins
Á Íslandi hefur upplýsingatækni lengi verið nýtt í þágu hins opinbera, enda þótt samræmd þróun og stefnumótun um málefni upplýsingasamfélagsins hafi ekki hafist fyrr en á miðjum þessum áratug. Þá var af hálfu stjórnvalda efnt til víðtæks samráðs um stefnumótun á þessu sviði sem lauk með útgáfu ritsins "Framtíðarsýn ríkisstjórnar Íslands um upplýsingasamfélagið" í október 1996. Þar markaði ríkisstjórnin ákveðna stefnu um málefni upplýsingasamfélags og kom á fót sérstöku þróunarverkefni til fimm ára til að vinna að framgangi þess. Því stýrir sérstök verkefnisstjórn sem starfar á vegum forsætisráðuneytisins. Meðal þeirra markmiða sem stefnunni voru sett var að löggjöf, reglur og vinnubrögð stjórnsýslunnar skuli endurskoða með tilliti til upplýsingatækni til að örva tæknilegar framfarir og til að vernda réttindi einstaklinga og að upplýsingar verði almenningi aðgengilegar án tillits til efnahags og búsetu. Sérstaklega beri að huga að nýtingu upplýsingatækninngar við miðlun opinberra upplýsinga og gera öll upplýsingakerfi ríkisstofnana þannig úr garði að hægt verði að sækja þangað upplýsingar um lög, reglur, réttindi, skyldur o.þ.h. um tölvunet og jafnframt verði hægt að reka erindi sín, fylgjast með framgangi mikilvægra mála og fá alla þá þjónustu sem mögulegt er að veita með þessum hætti.
Þessi stefnumörkun gefur til kynna að íslensk stjórnvöld hafa tileinkað sér framsækið hugarfar gagnvart þeim möguleikum sem upplýsingatæknin býður upp á og sett sér háleit markmið í því skyni. Stefna ríkisstjórnarinnar var enda sett fram undir því metnaðarfulla formerki að "Íslendingar verði í fararbroddi þjóða heims við nýtingu upplýsingatækni í þágu bætts mannlífs og aukinnar hagsældar". Það er kannski ekki alveg fráleitt þegar til þess er litið að tölvueign Íslendinga og internetnotkun mun samkvæmt niðurstöðum kannana vera með því mesta sem þekkist í heiminum. Það bendir a.m.k. til að skilyrði séu til þess að hagnýta upplýsingatæknina í þágu almennings og þess vegna er e.t.v. ekki vanþörf á að stjórnvöld setji markið hátt. Reyndar er full ástæða til að ætla að Íslendingar hafi alla burði til að hafa töluvert fram að færa á þessu sviði, þó ekki væri vegna annars en þess, hve allt hlýtur hjá okkur að vera minna í sniðum en annars staðar og gera þar með kleift að bjóða upp á einfaldari og jafnvel öflugri lausnir. Á móti kemur að fámenn og tiltölulega lítil stjórnsýsla setur því ákveðin mörk hvað hægt er að vinna hratt að umbótum á laga- og reglusetningu á þessu sviði.
II. Upplýsingasamfélagið og stjórnsýslan
Segja má að stjórnvöld hafi fyrst í stað nálgast markmið ríkisstjórnarinnar eftir tveimur leiðum.
Annars vegar hafa stjórnvöld unnið að því að koma sér upp heimasíðum eða vefsetrum á netinu til að miðla þar ýmsum þeim upplýsingum sem stjórnvöld miðla almenningi að eigin frumkvæði. Uppsetning heimasíðna hefur gengið vel og flestar stofnanir eru komnar með slíkar síður. Sama má segja um viðhald þeirra yfirleitt, sérstaklega hjá stærri stofnunum sem hafa á að skipa mannskap í slík verkefni.
Sérstök áhersla hefur verið lögð á miðla hagnýtum upplýsingum á netinu og veita almenningi á þennan hátt aðgang að ýmsum gagnabönkum. Þannig hafa þjóðskrá, lagasafnið og alþingistíðindi t.d. verið aðgengileg á netinu um nokkra hríð og nýverið tók ríkisstjórnin ákvörðun um að koma upp miðlægum gagnagrunni fyrir öll lagagögn á netinu. Í því felst að almenningi verða gerð aðgengileg á einum stað á netinu öll lög, reglugerðir og önnur stjórnvaldsfyrirmæli, alþjóðasamningar, dómar og fullnaðarúrskurðir og álitsgerðir stjórnvalda, sem hafa almennt gildi og eru fordæmisskapandi. Hluti þessara gagna er þegar aðgengilegur á netinu, en unnið er að því að koma öðru upp, s.s. reglugerðasafni.
Hins vegar hefur verið hugað að ýmsu því er snýr að starfsemi stjórnvalda inn á við og hefur stjórnarráðið sjálft gjarnan verið notað til prófa á ýmsar nýjungar í tilraunaskyni. Lögð hefur verið áhersla á að samræma sem mest hugbúnað, vélbúnað og vinnubrögð innan stjórnsýslunnar, m.a. til að auðvelda rafræn samskipti. Þá hefur verið unnið að þróun hugbúnaðar fyrir rafræna skjalastjórn stjórnvalda með það fyrir augum að stjórnsýslan verði í fyllingu tímans undir það búin að hverfa í áföngum úr pappírsbundnu í rafrænt umhverfi, þ. á m. skila gögnum sínum á þjóðskjalasafnið í rafrænu formi. Víðast hvar er þó ennþá keyrt á tvöföldu kerfi. Jafnframt gefur þessi hugbúnaður ýmsa möguleika á að rísa með skilvirkari hætti undir þeim kröfum sem gerðar eru til stjórnvalda m.t.t. eftirlits með málshraða, veitingu aðgangs að upplýsingum og almennt til að haga skjalastjórn með þeim hætti að upplýsingar séu varðveittar á aðgengilegan hátt.
Þá hafa stjórnvöld almennt tekið tölvupóst í sína þjónustu og bjóða almenningi að nálgast sig með þeim hætti, bæði á bréfsefnum sínum og á heimasíðum sínum. Á einstökum sviðum stjórnsýslunnar býðst almenningi jafnframt sá valkostur að skila inn upplýsingum með rafrænum hætti, s.s. tollskýrslum og skattskýrslum. Gagnvirk rafræn samskipti stjórnvalda við borgarana eru þó enn á byrjunarreit og afgreiðslu mála er hvergi lokið með rafrænum hætti enn sem komið er. Á almennum markaði er almenningi hins vegar í auknum mæli boðið upp á rafræna þjónustu, s.s. í viðskiptum við bankana, netverslun o.fl.
Persónuleg tengsl borgaranna við stjórnvöld hafa löngum verið sérkenni á íslenskri stjórnsýslu og almenningur hefur átt tiltölulega greiðan aðgang jafnvel að æðstu ráðamönnum. Enda þótt hætta sé á að þessi persónulegu tengsl tapist í rafrænum samskiptum, er vaxandi þrýstingur á að stjórnvöld bjóði í auknum mæli upp á rafræna þjónustu. Næstu skref sem stjórnsýslan þarf fyrirsjáanlega að taka á upplýsingahraðbrautinni má þess vegna ætla að felist í að koma gagnvirkum rafrænum samskiptum við borgarana í einhvern viðunandi farveg og vinna úr þeim lagalegu og tæknilegu vandamálum sem við blasa í því sambandi. Það gefur auga leið að slík samskipti gera kröfu til að leiðbeiningarskylda stjórnvalda verði staðlaðri í mun ríkari mæli en nú er. M.a. af þeim sökum er nú unnið með þá hugmynd, að innleiða gagnvirk samskipti fyrst í stað á þeim sviðum stjórnsýslunnar þar sem samskiptin eru tiltölulega mikið stöðluð fyrir, t.a.m. þar sem umsóknir eru lagðar inn og afgreiddar á stöðluðum eyðublöðum.
III. Horfur á lagabreytingum
Þegar litið er til þróunar og framgangs upplýsingatækni innan stjórnsýslunnar verður ekki sagt að lagalegt umhverfi hins opinbera hafi sett því miklar hömlur eða krafist umfangsmikilla lagabreytinga fram til þessa. Ákveðnar horfur eru þó á að í nánustu framtíð kunni að draga til tíðinda í þeim efnum.
1. Rafræn miðlun upplýsinga fullnægjandi birting?
Öll miðlun upplýsinga á netinu telst enn sem komið er til nokkurs konar aukaþjónustu af hálfu hins opinbera og engin sett ákvæði gera ráð fyrir að miðlun upplýsinga með rafrænum hætti teljist nægileg birting eða fullnaðarbirting. Á hinn bóginn er hagræði af rafrænni miðlun upplýsinga sem þessara augljóst og ekki vafi á því að með tímanum ætti rafræn birting þeirra að geta komið í stað miðlunar með öðrum hætti. Með tilliti til hins greiða aðgangs sem Íslendingar virðast almennt hafa að interneti ætti sá möguleiki jafnvel að vera tiltölulega nærri okkur í tíma. Sér í lagi virðist þessi möguleiki nærtækur að því er varðar ýmsar reglur, sem sveitarstjórnum er í auknum mæli ætlað að setja sjálfum með síauknum tilflutningi verkefna til sveitarfélaga. Jafnframt virðist netbirting aðlaðandi kostur m.t.t. þeirra reglugerða og tilskipana Evrópusambandsins sem verða hluti af EES-samninginum og okkur eru nú birtar í sérstökum EES-viðbæti við stjórnartíðindi EB. Þessi viðbætir er gefinn út í Brussel og hefur ekki reynst sérstaklega aðgengilegur almenningi á Íslandi. Af þeirri ástæðu og fleirum hefur umboðsmaður Alþingis beint því til stjórnvalda að taka birtingu og miðlun EES-gerða til endurskoðunar. Við þá endurskoðun hlýtur rafræn birting að koma sterklega til greina.
2. Gagnvirk samskipti stjórnvalda og almennings – rafræn stjórnsýsla
Að því er varðar rafræna stjórnsýslu og gagnvirk samskipti stjórnvalda og almennings liggur stefnan skýr fyrir; stjórnvöldum ber að færa sér í nyt alla þá kosti sem upplýsingatæknin veitir og leitast ber við að ryðja á brott þeim lagalegu hindrunum sem kunna að standa því í vegi. Við erum hins vegar miklu skemur á veg komin í að leggja niður fyrir okkur hverjar þær lagalegu hindranir kunni að vera og hvaða lagalega umhverfi er almennt æskilegt að búa rafrænni stjórnsýslu til framtíðar. Það vill okkur þó til happs að annars staðar á Norðurlöndum eru að verða til miklar bókmenntir um þessa hlið málsins, sem einnig við getum notið góðs af, og vettvangur sem þessi gefur auðvitað einstakt tækifæri til að kynnast áformum ykkar í þessa veru nánar.
Þegar til þess er litið hvaða lagalegu hindranir kunni að standa því í vegi að nýta megi upplýsingatækni í þágu rafrænnar stjórnsýslu af fullum krafti, virðist það einnig koma okkur til góða hversu tiltölulega fáar formkröfur eru að lögum gerðar til stjórnsýslunnar á Íslandi. Almenn stjórnsýslulög voru ekki sett á Íslandi fyrr en 1993, m.a. af ótta við að þau myndu draga um of úr skilvirkni stjórnsýslunnar. Það þarf því ekki að koma á óvart að stjórnsýslulögin gera ekki miklar kröfur til forms á birtingu stjórnvaldsákvarðana, enda þótt hefðbundið sé að miðla þeim skriflega og undirrituðum m.t.t. sönnunarástæðna og eftir atvikum vandaðra stjórnsýsluhátta. Í einhverjum tilvikum krefjast þó lög skriflegra tilkynninga og eftir atvikum eiginhandarundirritunar. Ég hef því út af fyrir sig ekki sérstaka ástæðu til að ætla að rafræn stjórnsýsla verði sliguð af formkröfum í íslenskri löggjöf.
Á hinn bóginn hljóta kröfur um öryggi í miðlun upplýsinga og sönnunarkröfur eða sönnunargildi (d. bevisværdi) að setja umfjöllun um það, hvernig að því verður staðið, að innleiða fullkomlega rafræna stjórnsýslu og taka skrefið yfir í gagnvirk samskipti, í ákveðinn farveg. Þar er þess að vænta að tæknilegir möguleikar á dulkóðun upplýsinga og hugmyndin að baki rafrænum undirskriftum í stað eiginhandarundirskrifta komi að verulegu leyti til móts við þarfir um öryggi í miðlun þeirra og þess sönnunargildis sem undirskrift er almennt ætlað að hafa.
Að óbreyttum íslenskum lögum má almennt ætla að heimilt sé að nota rafrænar undirskriftir í viðskiptum (með tilætluðum réttaráhrifum). Ég hef út af fyrir sig ekki ástæðu til að ætla að annað þurfi að gilda um samskipti stjórnvalda við borgarana. Margt er þó óljóst um einstök álitaefni. Í fyrsta lagi er ekki hægt að fullyrða að dómstólar telji áskilnaði um undirskrift fullnægt með rafrænni undirskrift, þegar lög krefjast undirskriftar. Í öðru lagi er ekki hægt að fullyrða að íslenskir dómstólar bindi almennt sömu réttaráhrif við rafrænar undirskriftir og eiginhandarundirskriftir og í þriðja lagi skortir skýran lagaramma um vottunaraðila rafrænna undirskrifta, að svo miklu leyti sem starfsemi þeirra er ekki háð leyfi samkvæmt ákvæðum gildandi tölvulaga.
Að þessu virtu verður því að telja æskilegt að kveðið verði á um það með lögum að rafrænar undirskriftir njóti yfirleitt sambærilegrar lagalegrar stöðu og eiginhandarundirskriftir að uppfylltum ákveðnum lágmarksskilyrðum. Mat á þýðingu rafrænnar undirskriftar ætti þó ekki að vera of bundið, þannig að dómstólar gætu metið gildi rafrænnar undirskriftar eftir efni og aðstæðum á svipaðan hátt og gildi eiginhandarundirskrifta. Jafnframt þyrfti í lögum að setja meginreglur um starfsemi vottunaraðila, innan þeirra marka sem væntanleg tilskipun EB um rafrænar undirskriftir setur.
3. Tölvulögin – ný löggjöf um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga
Í lokin langar mig í þennan hóp til að minnast á eitt vandamál sem tengist fyrstu löggjöfinni, sem á beinlínis rætur sínar í upplýsingatækni, þ.e. vernd persónuupplýsinga í tölvulögunum og aðlögun þeirra laga að tilskipun Evrópusambandsins nr. 95/46/EB, um vernd einstaklinga í tengslum við vinnslu persónuupplýsinga og um frjálsa miðlun slíkra upplýsinga, annars vegar og hins vegar lagaskil þeirra og upplýsingalaga og stjórnsýslulaga. Á Íslandi höfum við, líkt og a.m.k. Norðmenn og Danir, reist þessi lagaskil á skráarhugtaki tölvulaga þannig að lagalegur grundvöllur úrlausnar beiðni um aðgang að gögnum hefur í raun ráðist af því með hvaða hætti eða á hvaða formi upplýsingar eru varðveittar hjá stjórnvöldum. Um aðganginn gilda þá eftir atvikum mismunandi réttarreglur að því er málsmeðferina varðar, enda þótt líklegt sé að efnisleg úrlausn leiði yfirleitt til svipaðrar niðurstöðu þegar öllu er á botninn hvolft.
Það fer hins vegar ekki hjá því að lagaskil reist á þessum greinarmun á því, á hvaða formi upplýsingar eru varðveittar, án þess að á efni upplýsinganna sé endilega einhver eðlismunur, geri úrlausnargrundvöllinn nokkuð flóknari en vera þyrfti, bæði fyrir stjórnvöld og ekki síður gagnvart almenningi. Tilskipun Evrópusambandsins tekur hins vegar á viðfangsefni sínu án tillits til þess á hvern hátt eða á hvaða formi persónuupplýsingar eru varðveittar. Hin nýja persónuverndarlöggjöf á Norðurlöndum býður því ekki upp á að lagaskil milli hennar og upplýsingalaga og eftir atvikum stjórnsýslulaga verði reist á skráarhugtaki tölvulaga lengur. Á þessu vildi ég vekja máls hér vegna þess að í annars ítarlegum skýrslum um aðlögun persónuverndartilskipunarinnar annars staðar á Norðurlöndum verður ekki séð að þessu vandamáli hafi verið skenkt verðskulduð hugsun, enda þótt ég ætli að þið hljótið að glíma við sama vanda í framkvæmd og aðlögunarstarfið gefi út af fyrir sig sérstakt tækifæri til að einfalda lagaskil milli hinnar nýju persónuverndarlöggjafar og upplýsingalaga. Að því hlýtur að koma að leitað verði leiða til að einfalda þann lagagrundvöll, sem úrlausn beiðna um aðgang að persónuupplýsingum lýtur, án þess þó að dregið verði úr þeirri vernd, sem viðurkennt er að slíkar upplýsingar eigi að njóta. Að þessu sögðu verð ég þó að viðurkenna að á Íslandi höfum við reyndar valið að svo stöddu að færa lagaskilaregluna inn í upplýsingalögin, þannig að þau taki eftir sem áður ekki til skráa sem stjórnvöld halda.
Að síðustu vil ég nota þetta tækifæri til að færa gestgjöfum okkar hér þakkir fyrir frumkvæði þeirra að því að halda þetta seminar og framkvæmd þess. Jafnframt vil ég láta í ljósi ósk um að framhald verði á því að við fáum tækifæri til að halda við tengslum og skiptast á upplýsingum og skoðunum á þessum vettvangi.