Ráðunautafundur 6.-9. febrúar 2001. Íslenskur landbúnaður og alþjóðlegt samstarf
Ráðunautafundur 6.-9. febrúar 2001
Íslenskur landbúnaður og alþjóðlegt samstarf
Erindi Guðmundar B. Helgasonar, ráðuneytisstjóra landbúnaðarráðuneytisins
Efnisyfirlit
1. ESB og íslenskur landbúnaður
* EES-samingurinn
* Landbúnaðarstefna ESB, markmið og áherslur
* Styrkir ESB til landbúnaðar
* Sjúkdómavarnir
* ESB-aðild og íslenskur landbúnaður
2. WTO og íslenskur landbúnaður
* Frá GATT til WTO
* Landbúnaðarsamningur WTO
* Beiting ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna
* Framkvæmd skuldbindinga og reynsla Íslands
* Áframhald umbótaferlisins og áherslur Íslands
* Áhrif á íslenskan landbúnað
1. ESB og íslenskur landbúnaður
EES-samningurinnn
Hin sameiginlega landbúnaðarstefna ESB er ekki hluti af EES-samningnum, en það eru nokkrir þættir í samningnum sjálfum, sem snerta landbúnað. Einnig fylgja nokkrir sérsamningar, sem varða viðskipti með landbúnaðarvörur.
EES-samningnum fylgir sérstakur tvíhliða samningur milli ESB og Íslands um tollaívilnanir í viðskiptum með nokkrar tegundir landbúnaðarafurða. Þarna eru fyrst og fremst á ferðinni ýmsar afurðir, sem ekki eru ræktaðar hér á landi, en líka nokkrar grænmetistegundir og afskorin blóm. Einungis er um að ræða árstíðabundna lækkun á tollum yfir vetrarmánuðina.
Bókun 3 er hins vegar hluti af samningnum, en hún tekur til viðskipta með unnar landbúnaðarvörur. Þar er hugmyndin sú að þáttur úrvinnslunnar sé tollfrjáls, en jafnaður sé aðstöðumunur framleiðendanna vegna þess að landbúnaðarhráefnið sé misdýrt á svæðum viðsemjendanna. Innflutningsgjöld eru ákveðin út frá þessu sjónarmiði. Þessi bókun hefur verið í endurskoðun um árabil.
Í EES samningnum sjálfum eru ákvæði um að stefna að auknu frjálsræði í viðskiptum með landbúnaðarafurðir og að reglulega skuli efnt til skoðunar á möguleikum til þessa.
Loks er að geta Viðauka I við EES-samninginn, sem hefur að geyma ákvæði varðandi heilbrigði dýra og plantna. Ísland hefur notið víðtækra undanþága frá viðaukanum. Ákvæði varðandi fisk tóku gildi 1. janúar 1999, en ákvæðin um landbúnað eru enn undanþegin, þótt viðræður um mögulega endurskoðun standi nú yfir. Samningurinn raskaði því ekki influtningbönnum sem í gildi höfðu verið um innflutning á dýrum og ýmsum búfjárafurðum til Íslands.
Landbúnaðarstefna ESB
Hér má sjá markmið landbúnaðarstefnu ESB eins og henni er lýst í Rómarsáttmálanum.
Landbúnaðarstefna ESB er verndarstefna. Markaðurinn er að vísu sameiginlegur og verndin er því gagnvart samkeppni utanað. Ber stefnan þess merki að hafa verið mótuð á tímum þegar matvælaframboð var áhyggjuefni. Í raun hefur offramboð verið hinn sanni vandi. Að því leytinu má segja að stefnan eins og hún var rekin um langa hríð hafi beðið skipbrot. Það var ekki síst vegna Úrúgvæviðræðnanna innan GATT að endurkoðun á landbúnaðarstefnunni fékk byr undir báða vængi.
Meginendurskoðunin fór fram 1992 en á henni var hnykkt 1999 einkum með tilliti til yfirvofandi stækkunar Sambandsins til austurs. Áherslubreytingarnar sem hér komu fram breyttu landbúnaðarstefnunni í veigamiklum atriðum.
Áherslubreytingar
Meginmarkmið endurskoðunarinnar 1992 var að draga úr ójafnvæginu milli framboðs og eftirspurnar og stuðla að markaðsaðlögun og bættri samkeppnishæfni. Áherslubreytingin endurspeglar þær nýju leikreglur, sem settar voru um styrki og stuðningsaðgerðir í Úrúgvæviðræðum GATT.
Þannig er lægra verð til framleiðanda jafnað með hærri beinum greiðslum til þeirra.
Jafnframt koma umhverfissjónarmið til sögunnar og farið er að skoða landbúnaðinn í víðara samhengi. Litið er til fjölþætts hlutverks hans, m.a. hvað varðar umhverfismál, menningarmál og út frá byggðasjónarmiði. Þessa þætti beri að rækta og styrkja sem hluta af landbúnaðarstefnunni.
Seinni endurskoðunin hnykkir á þessum sjónarmiðum. Styrkirnir taka enn frekar mið af hugmyndinni um hið fjölþætta hlutverk landbúnaðarins. Ferðaþjónusta er styrkt, sem og aðgerðir sem gera framleiðsluna umhverfisvænni og til að þróa nýjar greinar eða afurðir.
Flest bendir til þess að í framtíðinni verði þróunin áfram á sömu braut þ.e.a.s. dregið verði úr framleiðslutengdum stuðningi en áherslan lögð á styrki sem ekki teljast markaðstruflandi.
Styrkir til landbúnaðar
Útgjöld til landbúnaðarmála er um það bil helmingur af fjárlagaramma ESB. Styrkirnir eru margbreytilegir og taka auðvitað mið af landbúnaði eins og hann er stundaður innan ESB.
Gripastyrkir eru veittir á hvern grip við slátrun. Þeir eiga við í sambandi við nautakjötsframleiðslu og sauðfjárrækt. Greiðslurnar eru inntar af hendi við slátrun og koma alfarið úr sjóðum ESB.
Víðlendisstyrkir eru greiddir á svæðum þar sem fjöldi búfjár á flatareiningu lands er lítill. Þessir styrkir eru t.d. greiddir til bænda í norður-Svíþjóð og koma alfarið úr sjóðum ESB.
Staðháttastyrkir eru greiddir til svæða þar sem aðstaða til landbúnaðarframleiðslu er að einhverju leyti erfiðari og dýrari vegna staðhátta svo sem veðurfars, rýrari landgæða eða fjarlægðar frá mörkuðum. Hugtakið norðlægur landbúnaður var skilgreint þegar Svíar og Finnar gengu í ESB. Hluti ESB í greiðslunum er breytilegur, allt upp í 50%.
Umhverfisverndarstyrkir hafa að miklu leyti farið til þess að mæta neikvæðum afleiðingum af landbúnaði, svo sem af mikilli notkun áburðar eða eiturefna. Ennfremur er veittur stuðningur til viðhalds graslendis og varðveislu viðkvæmra svæða og til lífrænnar ræktunar og viðhalds landslags. ESB fjármagnar svona styrki til helmings á móti aðildarlandi.
Ræktunarstyrkir. Undir þetta falla stærstu fjárhæðirnar hjá ESB, en þessir styrkir fara fyrst og fremst til ræktunar korns og olíufræa.
Til annars stuðnings má telja styrki til yngri bænda til þess að hefja búskap og til fjárfestingar í aðbúnaði dýra og til endurbóta á vinnuaðstöðu. Loks er svo stuðningur vegna birgðahalds og útflutningsbætur, sem vel að merkja eru þá fyrir útflutning út fyrir Evrópusambandið. Þá geta fjárfestingar í ferðaþjónustu notið stuðnings o.fl.
Sjúkdómavarnir
ESB er samfellt landamæralaust svæði. Á öllu svæðinu gilda sömu reglur og vinnuaðferðir við prófun og eftirlit. Allar vörur eða dýr sem sett eru á markað eiga að uppfylla sömu kröfur. Þessar kröfur eiga að tryggja, að landbúnaðarvörur séu unnar úr heilbrigðum dýrum við viðunandi aðstæður. Sömu kröfur eru gerðar varðandi vörur, sem fluttar eru inn til ESB.
Meginþungi eftirlitsins er á upprunastað. Aðeins vörur sem uppfylla öll skilyrði eiga að komast á markað. Ábyrgðin hvílir á dýralæknayfirvöldum á hverjum stað.
Komi upp farsótt einhvers staðar innan ESB er gert ráð fyrir að gripið sé til sérstakra aðgerða til þess að hefta útbreiðslu hennar. Viðkomandi svæðum er þá lokað. Hverju landi er gert að setja upp neyðaráætlanir gegn hinum ýmsu farsóttum.
Heilsufar dýra er mismunandi á ýmsum svæðum. Svæði sem eru laus við sjúkdóma sem kunna að hrjá dýr á öðrum svæðum geta fengið viðbótarábyrgðir. Í því felst að heimilt sé að krefjast sérstakra viðbótarprófana, umfram hið venjulega, til þess að leyfilegt sé að flytja húsdýr inn á viðkomandi svæði. Slíkar kröfur þurfa að eiga sér vísindalega stoð.
ESB-aðild og íslenskur landbúnaður
Ef Ísland væri aðili að ESB væru viðskipti með landbúnaðarvörur og dýr í grundvallaratriðum hindrunarlaus milli Íslands og annarra ESB landa. Markaðurinn væri einn og sameiginlegur og með þeim undantekningum einum sem rekja mætti til sjúkdómavarna. "Innflutningur" og "útflutningur" til og frá Íslands og annarra ESB ríkja væri óhindraður og tollfrjáls. Við værum þátttakendur í landbúnaðarstefnu ESB og hún gilti því hér á landi í stað þess sem við nú búum við. Verðlag mundi ráðast á markaði, á hinum sameiginlega ESB markaði. Það mundi þýða lægra verð til neytenda hér á landi og lægra verð til framleiðenda, en á móti kæmi kerfi af styrkjum til þess að jafna aðstöðumun annars vegar gagnvart löndum utan ESB og hins vegar með tilliti til aðstöðumunar innan ESB. Um alla styrki og mögulega sérvernd yrði þó að semja í aðildarviðræðum.
Það eru margskonar styrkir sem koma til greina og virðast eiga við fyrir íslenskan landbúnað, ef Ísland væri innan ESB. Ekkert er þó hægt að fullyrða að óreyndu. Samningarnir um aðild mundu verða hinn endanlegi dómur. Fljótt á litið sýnist líklegt að íslenskur landbúnaður fengi ekki minni stuðning, en sá sem stundaður er á norðurslóðum Svíþjóðar og Finnlands. Að vissum skilyrðum uppfylltum og að fengnu samþykki ESB gætu íslensk stjórnvöld veitt stuðning umfram það reglubundna, t.a.m. innan skilgreiningarinnar um norðlægan landbúnað.
Stuðningur og staða búgreina
Í landbúnaðarkafla skýrslu utanríkisráðherra um stöðu Íslands í Evrópusamstarfi (útg. apríl 2000) er gerð tilraun til að leggja mat á hvernig staða hinna ýmsu greina innan íslensks landbúnaðar gæti verið innan ESB. Skýrsluhöfundar hafa þó réttilega mikla fyrirvara á þessu mati.
Tekjur bænda í sauðfjárbúskap og mjólkurbúskap yrðu nokkurn veginn óbreyttar frá því sem nú er og í nautakjötsframleiðslu yrði líklega þokkaleg afkoma. Í svína-, kjúklinga og eggjaframleiðslu telja þeir að samkeppnisstaða yrði erfið nema til kæmi innlendur stuðningur og vitna þeir þá til slíks stuðnings í norðlægum byggðum Svíþjóðar og Finnlands. Varðandi grænmeti og blóm er það mat þeirra að grænmetið gæti líklega staðist samkeppni en blómarækt síður. Þá óttast þeir að matvælaiðnaður ætti undir högg að sækja vegna smæðar íslenska markaðarins.
Einungis aðildarviðræður geta svarað þeim fjölmörgu spurningum sem vakna þegar hugað er að mögulegum örlögum Íslands innan ESB. Óvissuþættirnir eru margir, ekki síst þróun ESB sjálfs. Landbúnaðarstefna ESB mun eflaust breytast nokkuð á komandi árum, m.a. vegna fjölgunar aðildarríkja. Í þeirri stöðu sem við búum við í dag virðist ekkert knýja á um aðildarumsókn. En það er nauðsynlegt að fylgjast grannt með þróun mála til að geta lagt upplýst mat á stöðu þeirra hverju sinni og haga ákvörðunum sínum eftir því hvernig hagsmunum þjóðarinnar verður best borgið til framtíðar.
2. WTO og íslenskur landbúnaður
Frá GATT til WTO
Þegar hinn almenni GATT-samningur um tolla og viðskipti tók gildi árið 1948 var honum ætlað að ná til allra vöruviðskipta, þ.m.t. viðskipti með landbúnaðarvörur. Þetta varð þó ekki raunin nema að takmörkuðu leyti. Eftir því sem árin liðu kom æ betur í ljós að landbúnaðurinn var komin talsverðan spöl frá meginreglum samningsins í átt til viðskiptahafta og verndarhyggju. Ekki náðist pólítísk samstaða um að taka á þessum vanda, enda hefðu tilraunir í þá veru mögulega getað stefnt hinu fjölþjóðlega viðskiptakerfi í hættu. Árangur þess hafði ekki látið á sér standa á öðrum sviðum vöruviðskipta, sem blómstruðu sem aldrei fyrr undir þeim stöðugleika og reglufestu sem GATT-samningurinn veitti. Sú almenna velmegun og hagsæld sem eftirstríðsárin hafa fært mörgum jarðarbúum á sér ekki síst rætur að rekja til árangurs hins fjölþjóðlega viðskiptakerfis. Á þessum rúmu fimm áratugum hafa heimsviðskiptin margfaldast. Hvað iðnaðarvörur varðar er athyglisvert að á þessu tímabili hafa meðaltollar aðildarríkjanna fallið úr mörgum tugum niður í tæp 4% í dag. Ennfremur hafa flestar aðrar landamæraaðgerðir en tollar verið afnumdar.
Breytingar í átt til frjálsræðis og aukinnar reglufestu í viðskiptum hafa helst átt sér stað í gegnum viðskiptalotur GATT. Allmörgum slíkum samningalotum hefur verið lokið á eftirstríðsárunum en sú umfangsmesta var kennd við Úrúgvæ og var ýtt úr vör á árinu 1986. Á þessum tímapunkti stefndu almennar verðhækkanir og verndarsjónarmið í viðskiptasamskiptum ríkja efnhagsþróun í hættu. Ljóst var að gamli GATT-samningurinn um vöruviðskipti svaraði ekki lengur kröfum nútímaviðskipta, sem urðu stöðugt umfangsmeiri og flóknari. Þjónustuviðskipti voru orðin allveruleg og mikilvægur vaxtarbroddur en engar reglur voru um þau innan GATT. Einnig vantaði reglur um hugverkaréttindi í viðskiptum og loks voru uppi kröfur um að fella viðskipti með landbúnaðarvörur betur undir hið fjölþjóðlega viðskiptakerfi.
Þrátt fyrir erfiðleika og mikla hagsmunaárekstra tókust samningar loks eftir sjö ára samningaferli. Hinir nýju samningar tóku gildi þann 1. janúar 1995 undir umsjá nýrrar stofnunar, Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO). WTO myndar nú stofnanalegan ramma utan um hið fjölþjóðlega viðskiptakerfi og spannar öll vöruviðskipti, þjónustuviðskipti og hugverkaréttindi í viðskiptum. Ennfremur var gerður sérstakur samningur um lausn deilumála til að gera málsmeðferð skilvirkari og niðurstöður bindandi fyrir hlutaðeigandi aðildarríki, m.a. með því að koma í veg fyrir neitunarvald þolenda.
Landbúnaðarsamningur WTO
Gerður var sérsamningur um landbúnað, sem felldur var undir WTO-samninginn. Í raun falla landbúnaðarviðskipti undir alla þá samninga WTO sem fjalla um vöruviðskipti, þ.á m. almenna GATT-samninginn, en ef ósamræmi er milli ákvæða ráða ákvæði landbúnaðarsamningsins. Samningnum er ætlað að skapa grundvöll fyrir umbótaferli í viðskiptum með landbúnaðarvörur með það langtímamarkmið í huga að koma á viðskiptakerfi fyrir landbúnaðarvörur sem er sanngjarnt og miðast við þarfir markaðarins. Þetta langtímamarkmið er að minnka verulega og í síauknum mæli á tilteknu tímabili stuðning og vernd í landbúnaði og koma í veg fyrir takmarkanir og raskanir á heimsmarkaði fyrir landbúnaðarvörur.
Samningurinn um landbúnað á sér þrjár meginstoðir, þ.e.a.s. markaðsaðgang, innanlandsstuðning og útflutningsstyrki, en viðmiðunarár hans eru í öllum tilfellum árin 1986-1988.
Meginniðurstaðan varðandi markaðsaðgang er fólgin í þvi að tollar leystu af hómi magntakmarkanir og aðrar innflutningshindranir. Rétt er að gera greinarmun á tollabindingum og rauntollum, en WTO beinir sjónum sínum fyrst og fremst að þeim fyrrnefndu. Tollabinding er sá hámarkstollur sem getur mögulega verið lagður á tiltekna vöru skv. umsömdum skuldbindingum á vettvangi WTO. Rauntollar eru svo þeir tollar sem kunna í raun að vera lagðir á við innflutning, en þeir geta verið jafnir eða lægri en bindingin. Tollaígildunarferlið leiddi í mörgum tilfellum af sér gríðarlega háar tollabindingar. Þá skuldbundu aðildarríkin sig til að lækka tollabindingar í áföngum á árunum 1995-2000, að meðaltali um 36%. Til þess að tollaígildunarferlið hefði ekki skaðleg áhrif á raunverulegan markaðsaðgang skuldbundu aðildarríkin sig til þess að tryggja sama markaðsaðgangstækifærið fyrir sama vörumagn á sömu rauntollum og ríktu á viðmiðunarárum samningsins. Þetta kvótafyrirkomulag hefur verið nefnt ríkjandi markaðsaðgangur. Ennfremur skuldbundu aðilarríkin sig til þess að veita markaðsaðgangstækifæri fyrir vörur þar sem lítill eða enginn aðgangur var fyrir á lágum sem engum tollum. Aðgangstækifærið skyldi nema í upphafi 3% af innanlandsneyslu viðkomandi vara og aukast í 5% á sex árum. Þetta kvótafyrirkomulag hefur verið nefnt lágmarksmarkaðsaðgangur.
Reiknaður var út sá innanlandsstuðningur, sem hvert aðildarríki veitti að meðaltali á árunum 1986-1988 og var stuðningurinn svo skilgreindur eftir því hvort hann var talinn markaðstruflandi/framleiðsluhvetjandi eða ekki. Aðildarríkin skuldbundu sig svo til að lækka markaðstruflandi innanlandsstuðning í jöfnum áföngum, alls um 20% á sex ára framkvæmdatímabili landbúnaðarsamningsins. Landbúnaðarsamningurinn gerir s.s. skýran greinarmun á markaðstruflandi styrkjum eða gulum styrkjum annars vegar og ótengdum beingreiðslum eða grænum styrkjum hins vegar. Grænn stuðningur skal standast þær kröfur að hafa engin, eða í mesta lagi hverfandi lítil, áhrif er leiða til röskunar á viðskiptum eða áhrif á framleiðslu. Viðkomandi stuðning skal veita skv. opinberri áætlun sem er fjármögnuð af opinberum sjóðum án tilfærslna frá neytendum. Stuðningurinn skal ekki hafa þau áhrif að vera verðstuðningur við framleiðendur. Áætlanir sem fallið geta undir þessi skilyrði eru m.a. almenn þjónusta við landbúnað og landsbyggð, birgðahald vegna fæðuöryggis, matvælaaðstoð innanlands, aðstoð vegna skipulagsbreytinga, greiðslur skv. áætlunum um umhverfisvernd eða svæðisbundna aðstoð og beinar greiðslur til framleiðenda. Ótengdur tekjustuðningur má ekki tengjast framleiðslutegund eða –magni; fjárhæðir skulu hvorki tengjast eða byggjast á innanlands- eða alþjóðaverði vöru sem er framleidd né tengjast eða byggjast á framleiðsluþáttum; og framleiðsla skal ekki vera skilyrði fyrir móttöku slíkra greiðslna. Loks undanskilur landbúnaðarsamningurinn beinar greiðslur skv. framleiðslutakmarkandi áætlunum frá skuldbindingum um lækkun ef slíkar greiðslur miðast við ákveðin svæði og ákveðinn afrakstur, eða ef slíkar greiðslur eru inntar af hendi vegna 85% eða minna af grunnframleiðslumagni, eða ef greiðslur fyrir búpening fara eftir föstum fjölda dýra (bláar stuðningsaðgerðir).
Hvað varðar útflutningsstyrki kveður landbúnaðarsamningurinn á um að dregið skuli úr þeim bæði í formi fjárframlaga og að því er varðar vörumagn. Magn þeirra vara, sem nýtur útflutningsbóta hjá hverju aðildarríki, hefur þannig dregist saman um 21% á framkvæmdatímabilinu og fjárframlög um 36%.
Allar þessar skuldbindingar eru dregnar saman í staðfesta skuldbindingaskrá fyrir hvert aðildarríki þar sem finna má allar nauðsynlegar upplýsingar um tollabindingar, tollkvóta, innanlandsstuðning, og útflutningsstyrki til að gera öðrum aðilum kleift að fylgjast með að viðkomandi skuldbindingar séu virtar.
Sérstök landbúnaðarnefnd starfar á vettvangi WTO með það meginverkefni að fylgjast með framkvæmd skuldbindinga. Hverjum samningsaðila ber að tilkynna nefndinni um framkvæmd allra skuldbindinga og byggist eftirlit nefndarinnar jafnt á slíkum tilkynningum og rétti samningsaðila að vekja athygli á mögulegum brotalömum í framkvæmd annarra.
Beiting ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna
Það var ekki síst til að fyrirbyggja útbreiðslu tæknilegra viðskiptahindrana að ákveðið var að gera sérstakan samning um beitingu ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna samhliða landbúnaðarsamningi WTO. Talin var veruleg hætta á að tæknilegar viðskiptahindranir yrðu dulbúnar sem heilbrigðiskröfur með það að markmiði að vernda innanlandsframleiðslu og því nauðsynlegt að setja skýrar reglur um beitingu heilbrigðisráðstafana umfram það sem sérsamningur WTO um tæknilegar viðskiptahindranir kveður á um.
Samningurinn gefur aðildarríkjum þann rétt að gera nauðsynlegar ráðstafanir til að vernda líf eða heilbrigði manna, dýra eða plantna, að því tilskildu að slíkar ráðstafanir brjóti ekki í bága við ákvæði hans. Grundvallarregla samningsins er að aðilar skulu sjá til þess að þessum ráðstöfunum sé einungis beitt að því marki sem er nauðsynlegt, að þær byggist á vísindalegum meginreglum og sé ekki viðhaldið án fullnægjandi vísindalegra sönnunargagna. Ennfremur ber aðilum að sjá til þess að ráðstafanir þeirra byggist á áhættumati, að tillit sé tekið til markmiðsins um að draga úr neikvæðum áhrifum á viðskipti, að tilviljanakennd eða óréttlát mismunun eigi sér ekki stað og að ráðstöfunum sé ekki beitt með þeim hætti sem hefði í för með sér dulda hindrun í alþjóðaviðskiptum.
Eina undanþágan frá grundvallarreglunni er ákvæði í 5. gr. samningsins um að aðili geti samþykkt bráðabirgðaráðstafanir þegar viðkomandi vísindaleg sönnunargögn eru ófullnægjandi, þ.m.t. á grundvelli upplýsinga frá hlutaðeigandi alþjóðastofnunum. Við slíkar aðstæður skulu aðilar leita eftir nauðsynlegum viðbótarupplýsingum fyrir hlutlægara áhættumat og endurskoða ráðstafanir um hollustuhætti eða heilbrigði dýra og plantna í samræmi við það innan hæfilegs tíma. Ákvæði þetta hefur verið túlkað mjög þröngt af kærunefndum og áfrýjunarnefnd WTO, en það veitir hinni svokölluðu varúðarreglu afmarkað bráðabirgðaskjól.
Sérstök nefnd um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna starfar á vettvangi WTO með það meginverkefni að hafa eftirlit með framkvæmd samningsins.
Framkvæmd skuldbindinga og reynsla Íslands
Framkvæmdatímabili landbúnaðarsamningsins lýkur á þessu ári hvað Ísland varðar. Rétt er að undirstrika til að fyrirbyggja misskilning að samningurinn verður áfram í fullu gildi og myndar hann þannig áframhaldandi grundvöll fyrir stöðugleika í landbúnaðarviðskiptum og frekari samningaviðræður. Hins vegar verða aðildarríki ekki krafin um aukin markaðsaðgang umfram þann sem gildir í dag eða lækkun styrkja til landbúnaðar fyrr en um slíkt verður samið í framtíðinni.
Það fyrirkomulag sem Ísland viðhefur um markaðsaðgang er nokkuð opið og er innflutningur tiltölulega fárra vörutegunda háður stýringu eða magntakmörkunum. Af þeim vörum sem falla undir ríkjandi aðgang eru það einungis blóm og grænmeti sem falla að kvótastjórnun en tollar eru þá misháir eftir árstíðum og framboði innanlands. Innflutningsmagn annarra vara er falla undir ríkjandi aðgang ræðst alfarið af eftirspurn en rauntollar eru fastir árið um kring.
Annað gildir um lágmarksaðgang, en þar falla undir ferskar og unnar kjötvörur, egg, smjör og ostur. Það magn sem um ræðir nú á síðasta framkvæmdarári er 95 tonn fyrir nautakjöt, 345 tonn fyrir kindakjöt, 59 tonn fyrir alifuglakjöt, 64 tonn fyrir svínakjöt, 86 tonn fyrir unnið kjöt, 53 tonn fyrir smjör og 119 tonn fyrir osta. Markaðsaðgangstækifærið er veitt með þeim hætti að tollkvótar eru auglýstir til umsóknar. Ef eftirspurn eftir kvótum er meiri en það magn sem til úthlutunar er ræðst úthlutunin af tilboðum sem aflað er eftir útboði. Skuldbindingaskrá Íslands kveður á um að tollar á vörur innan lágmarksaðgangs skuli vera 32% af þeirri tollabindingu sem gildir um viðkomandi vörur.
Frá því skuldbindingarnar tóku gildi hefur innflutningur á fersku kjöti verið fremur takmarkaður, jafnvel enginn. Það skýrist ekki síst af þeim ströngu heilbrigðiskröfum sem gerðar eru hérlendis, en tollar hafa einnig haft sín áhrif á áhuga innflytjenda í ljósi þess að verð á íslenskum kjötvörum hefur lækkað nokkuð frá viðmiðunartímabili landbúnaðarsamningsins. Takmörkuð nýting á tollkvótum undir lágmarksaðgangi er algengasta og harðasta gagnrýni sem Ísland verður fyrir á vettvangi landbúnaðarnefndarinnar. Tollkvóti fyrir smjör hefur verið auglýstur árlega en enginn innflutningur hefur átt sér stað. Töluverður áhugi hefur verið fyrir innflutningi á ostum og hefur sá tollkvóti verið ágætlega nýttur. Hvað varðar egg hefur tollkvótinn oftar en ekki verið nýttur að fullu.
Ísland hefur ennfremur verið gagnrýnt innan landbúnaðarnefndarinnar fyrir að beita útboðum og árstíðabundnum kvótum. Skoðanir eru skiptar innan WTO um hvort útboð samræmist reglum stofnunarinnar og er hér um framtíðarúrlausnarefni að ræða. Nýting árstíðabundinna kvóta hérlendis hefur verið ágæt í gegnum árin og hefur málflutningur Íslands því miðast við að samningsbundin markaðsaðgangstækifæri hafi verið veitt í öllum tilfellum.
Markaðstruflandi stuðningur við íslenskan landbúnað dróst töluvert saman á fyrstu árum tíunda áratugarins í samanburði við viðmiðunarár landbúnaðarsamningsins, svo mikið að þegar WTO var stofnsett uppfyllti Ísland skuldbindingar sínar um innanlandsstuðning án sérstakra aðgerða. Það sama hefur gilt á framkvæmdartímabili samningsins, ef frá er talin sá vandi sem verðbólga og gengisþróun hafa skapað gagnvart skuldbindingarstigi Íslands. Til að fara ekki yfir leyfilegan heildarstuðning hefur Ísland þurft að grípa til þess ráðs að draga verðbólguþáttinn frá í tilkynningum sínum, en sú ákvörðun hefur sætt nokkurri gagnrýni þó hún njóti stuðnings meðal annarra ríkja í svipaðri stöðu.
Stuðningur við mjólkurframleiðendur er langfyrirferðarmesti þátturinn í framleiðslutengdum stuðningi Íslands. Beingreiðslur til sauðfjárbænda hafa verið taldar fram sem grænar stuðningsaðgerðir og varðar gagnrýni sem slíkar af hálfu Íslands, en skiptar skoðanir hafa verið um mikilvægi þeirrar framleiðslutengingar sem fyrir hendi er í formi greiðslumarks og sauðfjáreignar.
Ekki hefur reynst erfitt fyrir Ísland að uppfylla skuldbindingar sínar hvað útflutningsstyrki varðar, enda hafa beinar útflutningsbætur ekki verið greiddar í nokkur ár.
Túlkun og framkvæmd Íslands á samningi WTO um beitingu ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna er sú strangasta sem fram hefur komið á vettvangi WTO. Innflutningur á þeim vörum sem lög nr. 25/1993 um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim taka til er bannaður þar til hann kann að vera leyfður að því skilyrði uppfylltu að sannað þyki að innflutt vara beri ekki með sér smitefni er valda dýrasjúkdómum. Ófrávíkjanlegt bann stenst ekki samningsskuldbindingar Íslands og er því mikilvægt að sú leið sem hér hefur verið valin virði viðkomandi ákvæði WTO-samninganna og sýni að innflutningur geti átt sér stað og að vísindaleg sjónarmið séu höfð að leiðarljósi. Helst hefur það verið innan landbúnaðarnefndarinnar að athugasemdir hafa verið gerðar við strangar kröfur Íslands, sem birtast þar í takmarkaðri nýtingu sumra tollkvóta. Í málflutningi Íslands hefur m.a. verið bent á að hérlendar reglur taki mið af vísindalegum sönnunargögnum og afbragðsgóðri sjúkdómastöðu bústofna, sem á rætur að rekja til aldalangrar einangrunar landsins.
Áframhald umbótaferlisins og áherslur Íslands
Í 20. gr. landbúnaðarsamningsins er að finna ákvæði um áframhald umbótaferlisins, þ.e.a.s. frekari samningaviðræður sem ætlað er að nálgast fyrrgreind langtímamarkmið landbúnaðarsamningsins um að draga verulega úr stuðningi og vernd. Samningsaðilum er gert að hefja nýjar viðræður einu ári fyrir lok framkvæmdartímabils samningsins og eru þessar viðræður því þegar hafnar. Þeim er m.a. ætlað að taka tillit til fenginnar reynslu af framkvæmd skuldbindinga um lækkun, áhrifa skuldbindinga um lækkun á heimsviðskipti með landbúnaðarvörur, þátta sem ekki eru viðskiptalegs eðlis og frekari skuldbindinga sem kunna að vera nauðsynlegar til að ná langtímamarkmiðunum.
Til þessa hafa viðræðurnar nær eingöngu gengið út á söfnun upplýsinga og tillagna um hvernig haga skuli framhaldinu, þ.e.a.s. efnislegu innihaldi samningaviðræðna. Ekki er líklegt að þessar viðræður komist á verulegan skrið fyrr en aðildarríki WTO hafa komið sér saman um nýja heildarlotu, en tilraunir í þá veru sigldu í strand á síðustu ráðherrastefnu stofnunarinnar í Seattle. Telja verður landbúnað of viðkvæmt svið til að samningar geti náðst um hann í einangrun. Erfitt er að spá á þessu stigi um hvort og þá hvenær nýrri lotu verður hleypt af stokkunum en ráðherrar aðildarríkjanna þurfa að koma saman á ný á þessu ári. Rætt hefur verið um að ljúka hugsanlegri lotu á stuttum tíma, jafnvel 2-3 árum, en reynslan hefur sýnt að slíkt kann að reynast erfitt í framkvæmd.
Fjölmargar tillögur liggja nú fyrir um umfang og aðferðarfræði frekari landbúnaðarviðræðna innan WTO. Skemmst er frá því að segja að af hálfu helstu útflutningsríkja (t.d. Cairns-hópsins) eru uppi kröfur um að færa landbúnaðarviðskipti á komandi árum í sama horf og viðskipti með iðnaðarvörur, m.a. með gríðarlegum tollalækkunum, afnámi útflutningsstyrkja og hertum reglum um innanlandsstuðning sem miða af því að afnema framleiðslutengdan stuðning. Ennfremur beinast sjónir þeirra að framkvæmd fyrirliggjandi skuldbindinga, þar sem því er haldið fram að ýmsar ráðstafanir feli í sér duldar hindranir eða leyndan stuðning og miði að því að ónýta umsamin markaðsaðgang og sniðganga markmið landbúnaðarsamningsins.
Ýmis önnur ríki taka annan pól í hæðina og benda á þá staðreynd að um langtímamarkmið sé að ræða. Ennfremur að landbúnaður sé ekki þess eðlis að hann falli að markaðssjónarmiðum eingöngu og því þurfi að staldra aðeins við. Gæta verði að þáttum sem ekki eru viðskiptalegs eðlis og hinu fjölþætta hlutverki landbúnaðar. Þetta sé m.a. viðurkennt í 20. gr. landbúnaðarsamningsins. Ísland tilheyrir þessum hópi ásamt ríkjum á borð við ESB, Noreg, Sviss, Kóreu og Japan.
Landbúnaðarnefnd WTO hefur um árabil fjallað um hið fjölþætta hlutverk landbúnaðar og þætti sem ekki eru viðskiptalegs eðlis en mikið ber á milli þess vægis sem einstakir samningsaðilar eru reiðubúnir til að gefa þessum þáttum og hugmynda ríkja um hvort og þá hvernig hið fjölþjóðlega viðskiptakerfi eigi að taka á og/eða styrkja slíka þætti. Gagnrýnisraddir eru uppi um að hér sé á ferðinni ný tegund af verndarhyggju. En þeir sem fylgja málstað hins fjölþætta hlutverks landbúnaðar benda á að hann gengur ekki einungis út á framleiðslu búvara. Samhliða framleiðslu leiði landbúnaður af sér önnur gildi, sem eiga sér ekki markað í viðskiptalegum skilningi. Hann stuðli m.a. að umhverfisvernd og verndun menningar og hann viðhaldi byggð og fæðuöryggi. Ekki sé hægt að skilja á milli framleiðsluhlutverks landbúnaðarins annars vegar og þessara þátta hins vegar. Af öðrum þáttum sem ekki eru viðskiptalegs eðlis og nauðsynlegt er að gefa verulegt vægi í frekari samningaviðræðum má nefna öryggi matvæla og velferð dýra.
Allt miðar þetta að því að renna stoðum undir sérstöðu landbúnaðarins gagnvart öðrum greinum. Ísland hefur lagt á það áherslu að sérstaða af þessu tagi kalli á áframhaldandi sérmeðferð landbúnaðar innan hins fjölþjóðlega viðskiptakerfis. Að auki séu engar algildar lausnir sem henta öllum aðildarríkjum. Taka verður tilhlýðilegt tillit til þeirra þjóða sem búa við erfið framleiðsluskilyrði, m.a. vegna landfræðilegrar legu eða veðráttu, og framleiða matvöru fyrst og síðast í þágu eigin þegna.
Í ljósi þessa er það meginmarkmið Íslands í yfirstandandi viðræðum að tryggja að landbúnaðarsamningur WTO feli til framtíðar í sér nægjanlegan sveigjanleika til að hýsa þær aðgerðir, sem taldar eru nauðsynlegar hérlendis til að íslenskur landbúnaður dafni og þróist farsællega.
Áhrif á íslenskan landbúnað
Sú breyting sem átti sér stað árið 1995 með gildistöku WTO og þá landbúnaðarsamningsins sérstaklega er trúlega róttækari en flestir hérlendis hafa gert sér grein fyrir. Eina áþreifanlega breytingin hér sem má með beinum hætti rekja til WTO er sá afmarkaði innflutningur sem átt hefur sér stað samkvæmt lágmarksaðgangsskuldbindingum. Í raun hefur lítið sem ekkert reynt á aðra þætti. En það sem skiptir máli þegar horft er til framtíðar er að landbúnaðurinn hefur verið rammaður inn. Hann er að öllu leyti orðinn háður fjölþjóðlegum reglum og skuldbindingum. Það liggur í hlutarins eðli að þessi rammi mun einungis þrengjast á komandi árum og áratugum.
Ég vil eindregið hvetja þá sem fyrir landbúnaðinn starfa að horfa langt fram á veg, ekki bara til yfirstandandi viðræðna heldur til, segjum, næstu fimmtíu ára. Hugsum til þess hvað GATT-samningurinn gerði á þessu sama tímabili fyrir viðskipti með iðnaðarvörur. Ef fjölþjóðlega viðskiptakerfið heldur heilsu, er þá einhver ástæða til að ætla að þróunin verði með öðrum hætti hvað landbúnaðinn varðar? Markaðsaðgangstækifærin munu þurfa að aukast og leiða til sívaxandi erlendrar samkeppni. Eins munu heimildir til framleiðslutengds innanlandsstuðnings fara síminnkandi og gera verður ráð fyrir hertum reglum um stuðning til landbúnaðar, hvað sem fjölþættu hlutverki hans líður. Hvernig viljum við bregðast við þeirri þróun? Dagar útflutningsstyrkja kunna þegar að vera taldir. Ekki er á þá treystandi til framtíðar. Sá niðurskurður sem Ísland tók á sig í Úrúgvæviðræðunum hvað varðar innanlandsstuðning og útflutningsbætur hefur eingöngu átt sér stað á pappírnum. Því verður að líkindum ekki til að dreifa ef sömu formúlunni verður að lokum beitt í yfirstandandi viðræðum.
Gildandi búvörusamningar tryggja bændum óbreyttan stuðning næstu árin og er það vel. Þennan tíma ættum við að nota vel til að huga að framtíðinni. Og með þrengingu rammans hlýtur framtíðin í sívaxandi mæli að kalla á stuðningsaðgerðir utan hans. Við skulum því huga vel að því hvort og þá hvernig grænar stuðningsaðgerðir geta samræmst markmiðum okkar um framtíð íslensks landbúnaðar.
Styrkur íslensks landbúnaðar liggur fyrst og fremst í gæðum og hollustu afurðanna. Íslenskir bændur verða trúlega seint samkeppnisfærir í verði, en hinn erlendi neytandi gerir sér nú grein fyrir því sem aldrei fyrr að verð og gæði fara ekki alltaf saman. Íslenskur landbúnaður á mikilvæg sóknarfæri í hinu fjölþjóðlega viðskiptakerfi og þau skulum við nýta til hins ítrasta.
Í þessu sambandi er rétt að nefna framkvæmd samningsins um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna. Á síðustu vikum hafa ýmsir kosið að líta á þessar skuldbindingar sem ógn. Það eru þó þessar sömu skuldbindingar sem veita hagsmunum okkar vernd og gefa þeim sóknarfærum sem við blasa þann kost að verða að veruleika. Tilfellið er samt að umheimurinn gerir ekki minni vísindalegar kröfur til okkar en við gerum til hans. Því tel ég brýnt að styrkja fyrirkomulag þessara mála hérlendis. Ekki einungis til að fyrirbyggja að smitefni berist til landsins með innfluttum vörum heldur líka til að styrkja trúverðugleika okkar í augum annarra. Hér þarf að vera öflugt og skilvirkt eftirlit með landbúnaðarframleiðslu, okkur ber að hafa öll vísindaleg sönnunargögn tiltæk og við verðum að hafa áhættumöt og –greiningar að leiðarljósi. Umfram allt þurfum við að getað sannað fyrir umheiminum hversu heilnæmar afurðir okkar eru.
Með framsýni og fyrirhyggju búum við íslenskum landbúnaði þá björtu framtíð sem hann verðskuldar.