Úrskurður um tilraunalaxeldi í sjókvíum í Klettsvík
Reykjavík, 3. júlí 2001.
- Ráðuneytinu hefur borist kæra frá Óttari Yngvasyni hrl., f.h. eigenda Haffjarðarár á Snæfellsnesi og Verndarsjóðs villtra laxa vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 3. apríl 2001 um að fyrirhugað 3 ára tilraunaeldi á laxi í sjókvíum í Klettsvík, Vestamannaeyjum, allt að 1000 tonn á ári, sé ekki líklegt til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
I. Hin kærða ákvörðun og málsatvik.
Með bréfi dags. 2. október 2000 og 23. nóvember 2000 tilkynnti Íslandslax hf. fyrirhugaða framkvæmd sína til Skipulagsstofnunar, sem var sjókvíaeldi á 4000 tonnum á ári af laxi í Klettsvík í Vestmannaeyjum, samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og g. lið 1. tölul. 2. viðauka laganna. Um var að ræða eldi á laxi af íslenskum laxastofni af norskum uppruna. Að fegnum umsögnum Hafrannsóknastofnunar, Náttúruverndar ríkisins, Hollustuverndar ríkisins og Veiðimálastjóra um framangreinda tilkynningu breytti framkvæmdaraðili áformum sínum, sbr. bréf framkvæmdaraðila dags. 20. mars 2001, þar sem fram kemur um sé að ræða 3 ára tilraun með hámark 1000 tonna framleiðslu á ári. Fram kemur að tilgangur tilraunarinnar sé að afla gagna um hugsanlega hættu á erfðablöndun og samspili eldislax og villtra laxa þar sem ekki liggja fyrir óyggjandi gögn um hvort laxeldi sé ógn við villta laxastofna og þá hversu mikil. Fram kemur að tilraunin verði í samstarfi við veiðimálastjóra, Veiðimálastofnun og Rannsóknarsetrið í Vestmannaeyjum.
Í umsögn Veiðimálastjóra til ráðuneytisins vegna framangreindrar kæru segir að það sé ekki rétt sem fram komi í hinni síðari umsókn framkvæmdaraðila að tilraunaeldið verði unnið í samstarfi við veiðimálastjóra, þar sem embættið fari í þessu sambandi með stjórnsýslu- og eftirlitshlutverk samkvæmt lögum og þarf eingöngu að samþykkja rannsóknaáætlun verkefnisins sem forsendu leyfisveitingar. Embættið hafi að öðru leyti engra hagsmuna að gæta varðandi verkefnið.
Með ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 3. apríl 2001 komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að fyrirhugað 3 ára tilraunaeldi á laxi í sjókvíum í Klettsvík, Vestamannaeyjum, allt að 1000 tonn á ári, sé ekki líklegt til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
II. Kröfur og málsástæður kæranda.
Í kærunni er aðallega er gerð sú krafa að umhverfisráðherra felli hina kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar úr gildi en til vara að ráðherra úrskurði að mat á umhverfisáhrifum skuli fara fram á fyrirhugaðri framkvæmd Íslandslax hf. Kærandi skiptir málsástæðum í form- og efnisatriði og verður gerð grein fyrir þeim í þeirri röð sem þau koma fyrir í kæru. Hvað formsatriði kærunnar varðar telur kærandi að fyrirhugað sjókvíaeldi sé óheimilt innan hafnarsvæðis og vísar kærandi í því efni til 2. og 13. gr. hafnalaga, nr. 23/1994 og telur að sjókvíaeldi sé óheppileg starfsemi innan um og í nágrenni við skipa- og bátaumferð. Þá telur kærandi að hafnareglugerð fyrir Vestmannaeyjahöfn, nr. 377/1985 veiti sveitarfélagi eða hafnarstjórninni engan ráðstöfunarrétt á hafnarsvæðinu nema til reksturs hafnar. Hafi því Skipulagsstofnun þegar af þeirri ástæðu borið að vísa málinu frá og benda framkvæmdaraðila á þennan formgalla málsins.
Kærandi vísar til þess að fyrirhuguð tilraun á sjókvíaeldi í Klettsvík, verði gerð í samstarfi við veiðimálastjóra og Veiðimálastofnun og telur hann að þar með séu þessar stofnanir orðnir beinir þátttakendur í tilraunaeldi á laxi og hafi þannig verulegra hagsmuna að gæta varðandi niðurstöðu málsins. Séu stofnanir þessar því vanhæfar til umfjöllunar um það. Í athugasemdum kæranda við fram komnar umsagnir til ráðuneytisins, vísar kærandi til leiðréttingar veiðimálastjóra á því að fyrirhuguð framkvæmd verði ekki unnin í samstarfi við embætti hans, sbr. kafli I hér að framan. Telur kærandi að vegna þessarar rangfærslu sem fram hafi komi í hinni kærðu ákvörðun, hafi umsögn Veiðimálastofnunar og ákvörðun Skipulagsstofnunar byggst m.a. á röngum forsendum um aðild Veiðimálastjóra, sem sé fullnægjandi ástæða til ógildingar á úrskurði Skipulagsstofnunar. Máli sínu til stuðnings vísar kærandi til II. kafla sveitarstjórnarlaga og ólögfestra reglna stjórnsýsluréttar. Varðandi efnisatriði kærunnar bendir kærandi á að umsvif fyrirhugaðs sjókvíaeldis séu yfir viðmiðunarmörkum sem fram koma í g. lið 1. tölul. 2. viðauka. Kærandi telur að Skipulagsstofnun hafi staðfest að sjókvíaeldi á laxi feli í sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. l. lið 3. gr. laga nr. 106/2000, sbr. einnig 3. viðauka við lögin. Vísar kærandi í þessu sambandi til ákvarðana Skipulagsstofnunar dags. 29. nóvember 2000, 6. desember 2000, 5. febrúar 2000 og 13. febrúar 2001.
Kærandi telur ákvörðun Skipulagsstofnunar ekki byggða á lögmætum grundvelli þar sem engin undanþága er gerð hvað varðar tilraunaeldi, né sé veitt undanþága hvað varðar stuttan gildistíma leyfa eða markmiða framkvæmdar. Kærandi telur að með ákvörðun sinni sé Skipulagsstofnun að falla frá lögskyldu mati á umhverfisáhrifum framkvæmdar á þeirri forsendu að framkvæmdin feli sjálf í sér mat á umhverfisáhrifum. Eigi þessi sjónarmið ekki stoð í lögum nr. 106/2000.
Þá telur kærandi að ekki sé lagastoð fyrir því að Skipulagsstofnun geti skilyrt ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar, sbr. ummælin um að "mikilvægt er að rekstrarleyfi sé ekki veitt fyrr en rannsóknaáætlanir og upplýsingar um hverjir standa að rannsóknum liggja fyrir."
Kærandi telur að ekki hafi í hinni kærðu ákvörðun verið tekið tillit til efnisatriða í 3. viðauka við lög nr. 106/2000 og tilgreinir kærandi þar nokkur atriði sérstaklega. Stærð fyrirhugaðs sjókvíaeldis sé margföld sú viðmiðun sem tilkynningarskylda sé miðuð við í 2. viðauka. Ekki hafi úrslitaáhrif hvað varðar staðsetningu framkvæmdarinnar að laxveiðiár séu ekki í næsta nágrenni eldisins, því strokfiskur leiti í ár á stærra svæði. Hvað varði nýtingu náttúruauðlinda bendir kærandi á að til að ala 1 tonn af laxi í sjókvíaeldi þurfi a.m.k. 1.5 tonn af fóðri, sem aðallega er gert úr fiskimjöli og því sé um að ræða umbreytingu einnar fæðutegundar í aðra með sóun á náttúrlegum auðlindum jarðar. Þá telur kærandi slysahættu vegna framkvæmdarinnar vera til staðar þar sem alltaf sleppi einhver fiskur úr sjókvíum. Einnig telur kærandi að úrgangur frá laxeldisstöð af fyrirhugaðri stærð sem hér um ræði sé álíka mikill og skolpfrárennsli frá 3.000 manna byggð.
Kærandi telur hina kærðu ákvörðun, þar sem ekki er dregið í efa hvaða hætta fylgi sjókvíaeldi, gangi í berhögg við varúðarregluna, og þar með ákvæði tilskipana 85/377/EEC og 97/11/EC. Kærandi bendir á að Skipulagsstofnun hafi tekið undir varúðarsjónarmið og beitt varúðarreglunni í ákvörðunum sínum um matsskyldu laxeldis í sjó, sbr. ákvarðanir um laxeldi í Reyðarfirði, Steingrímsfirði, Stakksfirði og við Brimnes í Eyjafirði.
Þá telur kærandi að fyrirhuguð framkvæmd feli í sér yfirvofandi skerðingu á eignarrétti, sem er friðhelgur skv. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Eldi á laxi af erlendum stofni í Klettsvík komi nær örugglega til með að hafa neikvæði áhrif á villta laxastofna um allt land. Í húfi séu hagsmunir eigenda allt að 2000 lögbýla, sem eigi aðild að 77 laxveiðiám.
III. Umsagnir.
Með bréfum dagsettum 14. maí 2001 óskaði ráðuneytið eftir umsögnum frá Hollustuvernd ríkisins, Náttúruvernd ríkisins, Íslandslaxi hf., Skipulagsstofnun, Veiðimálastjóra og Veiðimálastofnun um framangreinda kæru. Umsögn Hollustuverndar ríkisins barst með bréfi dags. 22. maí 2001, umsögn Náttúruverndar ríkisins barst með bréfi dags. 23. maí 2001, umsögn Skipulagsstofnunar barst með bréfi dags. 2. júní 2001, umsögn Veiðimálastjóra barst með bréfi dags. 22. maí 2001 og umsögn Veiðimálastofnunar barst með bréfi dags. 21. maí 2001.
Framangreindar umsagnir voru sendar til kæranda til athugasemda með bréfi ráðuneytisins, dags. 6. júní 2001 og bárust athugasemdir hans með bréfi dags. 12. júní 2001.
Í umsögn Veiðimálastofnunar segir m.a.:
"...Endanlegt mat á umhverfisáhrifum laxeldis í Vestmannaeyjum er afar erfitt út frá fyrirliggjandi þekkingu. Stofnunin leggur því til að rannsóknir fari fram til að afla þeirrar þekkingar og lýsir því einnig yfir að hún sé reiðubúin að taka þátt í þeim, enda á stofnuninni helstu sérfræðingar landsins á þessu sviði, svo vísað sé í ummæli í kærunni. Að setja umsókn Íslandslax í umhverfismat á þessu stigi er ekki ráðlegt ef byggja á niðurstöðu matsins á haldgóðri þekkingu.
Því er mótmælt að það geri stofnunina vanhæfa á síðari stigum máls að stunda rannsóknir, þar sem það eru embætti Veiðimálastjóra og Skipulagsstofnunar að vega og meta rannsóknarniðurstöður sem lagðar verða fram þegar og ef sótt verður um frekari fiskeldi í Klettsvík. Það að auki hefur Veiðimálastjóri tilkynnt Íslandslaxi h/f að rannsóknaráætlun staðfest af embættinu og samningur við viðurkennda rannsóknaraðila þurfi að liggja fyrir áður en rekstrarleyfi verður veitt. Þetta þýðir að Veiðimálastjóri þarf að samþykkja rannsóknirnar. Veiðimálastofnun ræður því ekki framvindu mála þó að hún komi að rannsóknunum heldur Veiðimálastjóri enda er það hans að gefa umsögn til Skipulagsstofnunar ef og þegar sótt verur um frekari framkvæmdir í laxeldi í Klettsvík."
Í umsögn Veiðimálastjóra segir m.a.:
Í bréfi dagsettu 20. mars leitar Íslandslax hf. eftir heimild til að stunda 1000 lesta tilraunaeldi á laxi í 3 ár án þess að fram fari mat á umhverfisáhrifum. Í umsókninni er fyllyrt að tilraunaeldið sé unnið í samstarfi við veiðimálastjóra, sem er rangfærsla, þar sem embættið fer í þessu sambandi með stjórnsýslu- og eftirlitshlutverk samkvæmt lögum og þarf eingöngu að samþykkja rannsóknaráætlun verkefnisins sem forsendu leyfisveitingar. Embættið hefur að öðru leyti engra hagsmuna að gæta varðandi verkefnið".
"... Að veiðimálastjóri leiti umsagnar Veiðimálastofnunar er fullkomlega eðlilegt og í samræmi við lög nr. 76/1970 um lax- og silungsveiði með síðari breytingum, enda er Veiðimálastofnun oft lögbundinn umsagnaraðili. Jafnframt var undirrituðum ekki kunnugt um nein hagsmunatengsl milli Íslandslax hf. og Veiðimálastofnunar vegna umrædds rannsóknarverkefnis, þótt stofnunin sé sennilega hæfasti aðilinn til að gera raunhæfa rannsóknaráætlun fyrir verkefnið.
Í frekari umsögn embættisins til Skipulagsstofnunar vegna málsins kemur eftirfarandi fram:
"Þar sem svæðið við Vestmanneyjar er ekki innan friðunarsvæðis sbr. reglur nr. 226/2001 og að fenginni hjálagðri umsögn Veiðimálastofnunar telur undirritaður að hægt sé að heimila allt að 1000 lesta tilraunaeldi til 3ja ára án undangengins umhverfismats, þar sem ýmsar grunnupplýsingar vantar til að komast að niðurstöðu í slíku mati varðandi áhrif eldisins á villta stofna. Stefnt verður að því að afla slíkra upplýsinga í ofannefndri tilraun.
Þótt fallist sé á að gera þessa eldistilraun án umhverfismats er þess vænst, að niðurstöður rannsóknanna verði nýttar að þremur árum liðnum til að meta umhverfisáhrif eldisins í samræmi við lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og slíkt verði forsenda aukningar í framleiðslu eldisstöðvarinnar í lok tilraunar."
Ljóst er, að samkvæmt nýsamþykktum breytingum á lögum nr. 76/1970 um lax og silungsveiði með síðari breytingum er það í verkahring embættis veiðimálastjóra að gefa út rekstrarleyfi fyrir umrætt tilraunaeldi. Þar er heimild til að gefa út rekstrarleyfi til skemmri tíma en 5 ára og jafnframt hægt að láta leyfishafa framkvæma á eigin kostnað rannsóknir á "hvort starfsemi fiskeldis- og hafbeitarstöðvar hafi í för með sér með sér aukna hættu á fisksjúkdómum, sníkjudýrum og/eða óæskilegri blöndun fiskstofna". Ef leyfið verður gefið út, verður að sjálfsögðu byggt á ofannefndu ákvæði laxveiðilaganna og í samræmi við rannsóknaráætlanir hæfustu aðila..."
Í umsögn Hollustuverndar ríkisins segir m.a.:
"1. Formsatriði; framkvæmd innan hafnarsvæðis Vestmanneyjahafnar.
Staðsetning sjókvía á hafnarsvæði Vestmannaeyjahafnar þarf að mati Hollustuverndar ríkisins ekki að vera vandamál, þar sem siglingaleið skipa inn í höfnina er utan Klettsvíkur. Aftur á móti má almennt segja að það sé óæskilegt að stunda matvælaframleiðslu í sjó, sem fiskeldi er, nálægt höfn m.a. vegna mengunar fyrir laxinn og ónæðis frá báta- og skipaumferð.
2. Efnislegar kröfur um MÁU; heildstætt mat á umhverfisáhrifum.
Hollustuvernd ríkisins hefur ekki gert kröfur um að fram fari mat á umhverfisáhrifum vegna kvíaeldis á svæðum sem skilgreina má sem síður viðkvæm, enda leggi framkvæmdaaðili fram gögn sem sýna að svo sé. Hollustuvernd ríkisins hafnar því að úrgangur frá 1000 tonna laxeldi sé sambærilegur og losun 3000 manna byggðar af skólpi þó svo að persónueiningarnar geti verið þær sömu m.t.t. sumra þátta. Stærðin p.e. vísar til eininga af næringarefnunum köfnunarefni (N) og fosfórs (P) sem eru í vatninu en lýsir ekki mengun að öðru leiti. Úrgangur frá fiskeldisstöð er ekki það sama og skólp frá þéttbýli. Úrgangur frá fiskeldi eru auðniðurbrjótanleg lífræn efni, aðallega fóðurleifar, saur og þvagefni, sem eru sambærileg efni og aðrar lífverur skila frá sér m.a. maðurinn og hins vegar er um að ræða frárennsli sem inniheldur til viðbótar margs konar önnur mengandi efni þar með talin margháttuð eiturefni.
Stofnunin tekur á úrgangslosun frá fiskeldinu í grein 5.6 í starfsleyfisdrögum sem nú eru í kynningu..."
"Eins og fram kom í umsögn Hollustuverndar ríkisins, sem send var Skipulagsstofnun á sínum tíma, eru mestar líkur á að skilgreina megi svæðið sem síður viðkvæmt enda komu fram gögn þar um. Því fer stofnunin ekki fram á mat á umhverfisáhrifum. Áður útgefið starfsleyfi setur fram kröfur um meðhöndlun úrgangs frá eldinu og vöktun á magni næringarefna í nágrenni eldisstöðvarinnar, ... hefur ekki áhrif á skilgreiningu viðtakans."
Í umsögn Skipulagsstofnunar segir m.a. um formatriði kærunnar:
"... Sé sveitarstjórn ekki talin bær til að veita leyfi fyrir laxeldi á hafnarsvæði er væntanlega einungis um það að ræða að fyrir framkvæmdinni sé veitt rekstrarleyfi veiðimálastjóra og starfsleyfi Hollustuverndar ríkisins eins og er um eldi utan netalagna. Skipulagsstofnun tekur hins vegar ekki afstöðu til ákvæða hafnalaga um heimilar leyfisveitingar að svo stöddu."
...
"Skipulagsstofnun telur ekki að veiðimálastjóri, sem fer með stjórnsýsluhlið veiðimála skv. lögum um lax- og silungsveiði nr. 70/1976, verði vanhæfur til umfjöllunar um einstök mál þó hann taki undir sjónarmið Veiðimálastofnunar, sem fer með rannsóknar- og ráðgjafarhlutverk skv. sömu lögum, um þörf á rannsóknum sem geti verið grundvöllur mats á umhverfisáhrifum framkvæmda. Stofnunin telur heldur ekki að það valdi vanhæfi veiðimálastjóra að afla álits Veiðimálastofnunar um matsskyldu einstakra framkvæmda þó stofnunin muni með einhverjum hætti koma að þeim rannsóknum og gagnaöflun sem verður við laxeldi í Klettsvík í Vestmannaeyjum".
Varðandi efnisatriði kærunnar segir Skipulagsstofnun m.a.:
"Eins og fram kemur í niðurstöðu Skipulagsstofnunar á bls. 5 í hinni kærðu ákvörðun er fyrirhugað tilraunaeldi utan friðunarsvæða sem tilgreind eru í auglýsingu nr. 226 frá 15. mars 2001 um friðunarsvæði, þar sem eldi frjórra laxa (Salmon salar) í sjókvíum er óheimil..."
"Hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar var ekki skilyrt, heldur lögð áhersla á og tekið undir það sem fram kom í frekari umsögn Náttúruverndar ríkisins um mikilvægi þess að rannsóknaráætlun lægi fyrir áður en rekstrarleyfi yrði veitt fyrir tilraunaeldinu, sem ætlað var að afla upplýsinga um áhrif laxeldis á sjókvíum.
Eins og fram kemur í niðurstöðu Skipulagsstofnunar á bls. 5 í hinni kærðu ákvörðun hefur í umfjöllun Skipulagsstofnunar um matsskyldu sjókvíaeldis á laxi af norskum uppruna ítrekað verið bent á takmarkaðar upplýsingar og reynslu af áhrifum þess að lax sleppi úr kvíum á búsvæði, sjúkdóma, sníkjudýr og erfðablöndun í villtum laxa- og silungastofnum. Tilraunaeldi tengt skipulegum rannsóknum og vöktun er talið nauðsynlegt til að varpa ljósi á áhrif laxeldis á villta laxastofna.
Ennfremur kemur fram að fjarlægð Vestmannaeyja frá laxveiðiám sé töluverð og í umsögnum hafi komið fram að hætta á neikvæðum áhrifum af völdum eldislax af norskum uppruna í Klettsvík á laxastofna í nærliggjandi ám sé ekki talin veruleg, miðað við almenna þekkingu á laxi er sleppur úr eldiskvíum. Tilraunaeldi í Klettsvík muni væntanlega varpa ljósi á hvort lax sem sleppur þaðan muni með erfðablöndun eða áhrifum á búsvæði hafa áhrif á lax á Suðurlandi. Hins vegar sé villtum laxastofnum ekki talin stafa bein hætta af sníkjudýrum og sjúkdómum er kunna að verða í Klettsvík þar sem villtur lax syndi að líkindum ekki í gegnum eldissvæðið."
"Þar sem það var sameiginlegt álit þeirra aðila sem leitað var álits hjá í hinu kærða tilviki að unnt væri að fallast á tilraunaeldi á laxi, allt að 1000 t á ári, án þess að fram fari mat á umhverfisáhrifum, m.a. til að afla gagna sem nýtist í mati á umhverfisáhrifum sjókvíaeldis á laxi í framtíðinni, var það niðurstaða Skipulagsstofnunar að framkvæmdin væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og því ekki matsskyld skv. lögum um mat á umhverfisáhrifum. Stofnunin telur að í ljósi gagna málsins hafi ekki verið unnt að komast að annarri niðurstöðu..."
Í umsögn Náttúruverndar ríkisins segir m.a.:
"Í framangreindu máli lagðist Náttúruvernd ríkisins ekki gegn því að veitt væri "undanþága" frá mati á umhverfisáhrifum með ákveðnum skilyrðum, "að ekki verði veitt rekstrarleyfi fyrr en rannsóknaráætlun, samþykkt af Veiðimálastofnun og Veiðimálastjóra, liggur fyrir og að allar leyfisveitingar geri ráð fyrir að hægt sé að stöðva reksturinn ef í ljós kemur að hann veldur verulegum áhrifum á umhverfið"
...
"3. Náttúruvernd ríkisins telur eldi með 1000 t af norskum laxi geta haft umtalsverð umhverfisáhrif, sjá inngang, og að taka beri mið af varúðarsjónarmiðum þegar meta á hvort fram skuli fara mat á umhverfisáhrifum. Stofnunin vildi ekki leggjast gegn tilraunaeldi í Klettsvík, og þar með undanþágu frá mati á umhverfisáhrifum, ef ákveðin skilyrði yrðu sett, sjá að ofan: M.a. vegna þess að Klettsvík er heppileg að mörgu leiti vegna staðsetningar og að engar laxveiðiár eru í nánasta umhverfi sem og að víkin er utan þess svæðis þar sem bannað er að rækta frjóan lax í sjókvíum.
4. Náttúruvernd ríkisins tekur undir með kæranda að engar heimildir virðast vera fyrir því að setja skilyrði þegar tekin er ákvörðun um matsskyldu. Einnig er tekið undir með kæranda að væntanlegur árangur af tilraunum geti einn og sér ekki gefið tilefni til "undanþágu". Líta verður á slík "skilyrði" og væntanlegan árangur af tilraunum sem annars vegar tilmæli til leyfisveitanda og hins vegar almennar útskýringar á væntanlegum ávinningi af því að framkvæma tilraunina og rökstuðningi fyrir því að ekki er krafist mats á umhverfisáhrifum. Náttúruvernd ríkisins var að fullu ljóst að ekki er hægt að setja skilyrði í ákvörðun um matsskyldu. Ber því að líta á þau skilyrði sem stofnunin setti á þann hátt að verði þau ekki uppfyllt getur afstaða stofnunarinnar breyst á seinni stigum málsins..."
"...Stofnunin telur því að meta þurfi hvort ásættanlegt sé að fara í "tilraunaeldi", þar sem framleiðsla er 1000 tonn af norskum laxi árlega í atvinnuskyni, með þeim hættum sem því fylgja, gegn því að sleppa mati á umhverfisáhrifum. Þ.e. meta hvort tilraunin sé líkleg til að skila svo mikilvægum upplýsingum sem hægt verður að nota í ákvarðanatöku um sjókvíaeldi með "framandi" laxategundir, að það réttlæti að framkvæmdin sé ekki matsskyld..."
...
"Niðurstaða:
Í umsögn sinni til Skipulagsstofnunar varðandi framangreint mál lagðist Náttúrvernd ríkisins ekki gegn því að sjókvíaeldi í Klettsvík skyldi fá "undanþágu" frá mati á umhverfisáhrifum ef viss skilyrði yrðu uppfyllt í leyfisveitingaferli. Stofnunin telur nú eftir að hafa skoðað framangreinda kæru að ástæða sé til að skoða betur umfang tilraunarinnar þ.e.a.s. það magn sem þarf til að fá áreiðanleg rannsóknargögn. Meta þarf hvort nauðsynlegt sé að vera með 1000 tonna ársframleiðslu og skoða matsskylduna í því ljósi. Einnig er mjög bagalegt að ef meta á ávinning af því að leyfa tilraunaeldið að rannsóknaráætlun liggur ekki fyrir. Eðli málsins samkvæmt var það fyrst og fremst fyrirhugaður ávinningur af væntanlegum rannsóknum sem var grundvöllur að afstöðu Náttúruverndar ríkisins..."
IV. Niðurstaða.
1.
Fyrst verður hér vikið að formsatriðum kærunnar. Kærandi telur með vísun til hafnalaga, nr. 23/1994 og hafnareglugerðar fyrir Vestmannaeyjabæ, nr. 377/1985 að fyrirhugað sjókvíaeldi sé óheimilt innan hafnarsvæðis og sveitarfélag Vestmannaeyja- bæjar eða hafnarstjórn hafi ekki ráðstöfunarrétt á hafnarsvæðinu nema til reksturs. Af þessum ástæðum hafi því Skipulagsstofnun átti að vísa málinu frá.
Í 2. gr. hafnalaga er hugtakið höfn skilgreint sem afmarkað svæði þar sem gerð hafa verið mannvirki til lestunar, losunar og geymslu fljótandi fara hverju nafni sem nefnast enda skal notkun hennar öllum heimil gegn ákveðnu gjaldi. Samkvæmt 13. gr. laganna skal skipulag hafnarsvæðis miðast við þarfir hafnarinnar. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar má engin mannvirkjagerð fara fram á hafnarsvæðinu nema með samþykki viðkomandi hafnarstjórnar.
Ráðuneytið lítur svo á að í framangreindum ákvæðum felist ekki bann við þeirri starfsemi sem hið kærða ákvörðun lýtur að á hafnarsvæðinu. Það sama á við um reglugerð nr. 377/1985, en í þeirri reglugerð er ekki að finna heimild til að banna starfsemi þá sem hér um ræðir. Að mati ráðuneytisins þyrfti að vera skýr heimild til slíkrar takmörkunar á heimildum hafnarstjórnar þar sem hún fæli í sér takmörkun á valdsviði hennar. Þá vísar ráðuneytið til umsagnar Hollustuverndar ríkisins þar sem fram kemur að staðsetning sjókvía á hafnarsvæði Vestmannaeyjahafnar þurfi ekki að vera vandamál, þar sem siglingaleið skipa inn í höfnina er utan Klettsvíkur. Með vísan til framangreinds fellst ráðuneytið ekki á kröfu kæranda.
Kærandi telur að Veiðimálastjóri og Veiðimálastofnun séu ekki hæfar stofnanir til að fjalla um mál það sem hér er til umfjöllunar. Í umsögn Veiðimálastjóra til ráðuneytisins er það leiðrétt að fyrirhugað tilraunaeldi sé unnið í samstarfi við Veiðimálastjóra, heldur muni Veiðimálastjóri eingöngu samþykkja rannsóknaráætlun verkefnisins sem sé forsenda leyfisveitingar veiðimálastjóra fyrir fyrirhugaðri framkvæmd. Kærandi telur að þessi rangfærsla í hinni kærðu ákvörðun eigi að leiða til ógildi hennar. Ráðuneytið getur ekki fallist á að framangreindur misskilningur um hlutverk veiðimálastjóra vegna framkvæmdarinnar geti valdið ógildi ákvörðunar. Ráðuneytið getur heldur ekki fallist á að það að með því að Veiðimála- stofnun hafi veitt umsögn sína til Skipulagsstofnunar, eigi það að leiða til ógildingar á hinum kærða úrskurði. Með úrskurði ráðherra ber ráðuneytinu að taka til endurskoðunar hina kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar. Skipulagsstofnun er stjórnvald í skilningi stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 og eiga því hæfisreglur stjórnsýslulaga við um ákvarðanir hennar, sbr. 3. gr. laganna. Þeir aðilar sem veita umsagnir til stjórnvalds vegna meðferðar þess á málinu falla í slíkum tilvikum ekki undir framangreindar hæfisreglur stjórnsýslulaga, enda eru þeir þá ekki ákvörðunaraðili málsins. Ekki er dregið í efa í kæru að Skipulagsstofnun hafi verið hæf til að taka ákvörðun í því máli sem hér er til úrlausnar. Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að Skipulagsstofnun hafi ekki verið vanhæf til að taka til meðferðar mál kæranda og er því kröfu kæranda hafnað.
2.
Kærandi telur að Skipulagsstofnun hafi staðfest að sjókvíaeldi feli í sér umtalsverð umhverfisáhrif og vísar í því sambandi til ákvarðana Skipulagsstofnunar sem tilgreindar eru í kafla II.3. hér að framan í því sambandi. Þá telur kærandi að ákvörðun Skipulagsstofnunar sé ekki byggð á lögmætum grundvelli þar sem engin undanþága sé gerð hvað varðar tilraunaeldi, né er varðar stuttan gildistíma leyfa eða markmiða framkvæmdar. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 ber Skipulagsstofnun að taka sjálfstæða ákvörðun um það hvort framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt framangreindum lögum, á grundvelli þeirra gagna sem fyrir hana eru lögð, sbr. 10. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum, nr. 671/2000, og á grundvelli umsagna leyfisveitenda, framkvæmdaraðila og eftir atvikum, annara aðila. Jafnframt ber stofnuninni við ákvörðun um matsskyldu að fara eftir viðmiðunum í 3. viðauka við lögin. Að mati ráðuneytisins ber stofnuninni samkvæmt framangreindu að meta sjálfstætt út frá framlögðum gögnum og aðstæðum hverju sinni, hvort tiltekin framkvæmd sé matsskyld. Ráðuneytið fellst ekki á þau rök kæranda, að hægt sé að álykta almennt um matsskyldu framkvæmda, út frá framangreindum ákvörðunum Skipulagsstofnunar, þannig að það leiði til þess að sjókvíaeldi hafi almennt í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, enda ekki lagaheimild fyrir slíku. Niðurstaða Skipulagsstofnunar varðandi matsskyldu framkvæmdar varðar því eingöngu það mál sem stofnunin hefur til umfjöllunar hverju sinni.
3.
Í kæru er vísað til svokallaðrar undanþágu frá matsskyldu framkvæmdar og einnig er það gert í umsögn Náttúruverndar ríkisins til ráðuneytisins. Lög um mat á umhverfisáhrifum gera ráð fyrir að skylt sé að tilkynna allar þær framkvæmdir sem taldar eru upp í 2. viðauka við lögin, sbr. 2. mgr. 6. gr. til Skipulagsstofnunar, en sú framkvæmd sem hér um ræðir fellur undir g.-lið, 1. tölul. 2. viðauka. Stofnunin tekur síðan ákvörðun um hvort framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum á grundvelli þess sem rakið var í kafla IV.2. hér að framan. Lög um mat á umhverfisáhrifum veita ekki heimild til að undanskilja þær framkvæmdir sem undir lögin falla frá þeirri málsmeðferð sem lögin mæla fyrir um. Ráðuneytið fellst ekki á þau rök kæranda að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið veitt undanþága frá mati á umhverfisáhrifum enda var með ákvörðuninni að mati ráðuneytisins tekin ákvörðun um hvort framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum, á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum. 4.
Ráðuneytið tekur undir það með kæranda að ekki sé heimild fyrir því í lögum nr. 106/2000 að skilyrða ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar. Kærandi vísar í þessu sambandi til ummæla í niðurstöðu í hinni kærðu ákvörðun þar sem segir að: "mikilvægt er að rekstrarleyfi sé ekki veitt fyrr en rannsóknaráætlanir og upplýsingar um hverjir standa að rannsóknum liggja fyrir." Ráðuneytið tekur undir það sem fram kemur í umsögn Skipulagsstofnunar að með þessu hafi hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar ekki verið skilyrt, heldur var þar lögð áhersla á og tekið undir það sem fram kom í frekari umsögn Náttúruverndar ríkisins um mikilvægi þess að rannsóknaráætlun lægi fyrir áður en rekstrarleyfi yrði veitt fyrir tilraunaeldinu, sem ætlað var að afla upplýsinga um áhrif laxeldis á sjókvíum. 5.
Kærandi telur að ekki hafi verið tekið tillit til efnisatriða í 3. viðauka við lög nr. 106/2000 í hinni kærðu ákvörðun. Þegar tekin er ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar er um heildstætt mat að ræða sem byggist á framangreindum 3. viðauka, framkomnum umsögnum og athugasemdum. Samkvæmt auglýsingu landbúnaðarráðuneytisins, nr. 226 frá 15. mars 2001 um friðunarsvæði, þar sem eldi frjórra laxa (Salmon salar) í sjókvíum er óheimilt, er fyrirhugað eldi í Klettsvík í Vestmannaeyjum, utan friðunarsvæðis. Að mati ráðuneytisins felur auglýsingin í sér stefnumörkun af hálfu stjórnvalda um það hvaða svæði það eru við strendur landsins sem talin eru viðkvæm með tilliti sjókvíaeldis vegna hugsanlegra áhrifa á villta laxastofna, en auglýsingin er sett í því skyni. Þá kemur fram í umsögn Hollustuverndar ríkisins, að mestar líkur séu að skilgreina megi svæðið þar sem framkvæmd er fyrirhuguð sem síður viðkvæmt, sbr. reglugerð nr. 798/1999 um fráveitur og skólp. Fór stofnunin ekki fram á að framkvæmdin væri háð mati á umhverfisáhrifum. Ráðuneytið lítur því svo á að staðsetning fyrirhugaðrar framkvæmdar með tilliti til áhrifa hennar á umhverfið sé ákjósanleg og eigi því ekki að leiða til þess að framkvæmdin sé matsskyld.
Í umsögn Hafrannsóknastofnunar til Skipulagsstofnunar, sbr. síða 3 í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að næstu laxveiðiár séu Rangárnar en þar sé veiði haldið uppi með sleppingu gönguseiða og því skapi fyrirhugað sjókvíaeldi enga hættu á erfðablöndun í þeim. Næstmesta laxasvæði á Suðurlandi sé vatnasvæði Ölfusár en vegna fjarlægðar og hve seint eldislaxinn verði kynþroska séu litlar líkur á erfðablöndun. Þá kemur fram í umsögn Veiðimálastofnunar til Skipulagsstofnunar, sbr. síða 4 í hinni kærðu ákvörðun, að langt sé í næstu ár með náttúrulegum laxastofnum og því stafi ekki bein hætta af sníkjudýrum og sjúkdómum eins og þar sem náttúrulegur lax þarf að synda gegnum eldissvæði. Kærandi telur að úrgangur frá fyrirhugaðri framkvæmd sé álíka mikill og skolpfrárennsli frá 3000 manna byggð. Ráðuneytið vísar til þess og tekur undir það sem fram kemur í umsögn Hollustuverndar ríkisins til ráðuneytisins þar sem stofnunin hafnar því að úrgangur frá 1000 tonna laxeldi sé sambærilegur og losun 3000 manna byggðar af skólpi. Stofnunin telur að úrgangur frá fiskeldisstöð sé ekki það sama og skólp frá þéttbýli. Annars vegar sé um að ræða úrgang frá fiskeldi sem eru auðniðurbrjótanleg lífræn efni, en hins vegar skólp sem er frárennsli sem inniheldur til viðbótar margs konar önnur mengandi efni þar með talin margháttuð eiturefni.
Í umsögnum þeirra sérfræðistofnana sem bárust til ráðuneytisins vegna málsins var ekki talin ástæða til að framkvæmd færi í mat á umhverfisáhrifum og því telur ráðuneytið að mat þessara stofnana sé að framkvæmdin hafi ekki í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi laga nr. 106/2000. Þessar sérfræðistofnanir eru þær opinberu stofnanir sem fara m.a. með málefni er varða vernd villta laxastofnsins, erfðablöndun fiska, fiskisjúkdóma, mengun, úrgangsmyndun og náttúruvernd, sbr. lög um lax og silungsveiði, nr. 76/1970, sbr. lög nr. 83/2001, lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og lög um náttúruvernd, nr. 44/1999. Náttúruvernd ríkisins setur ákveðinn fyrirvara varðandi umsögn sína til Skipulagsstofnunar og ráðuneytisins, um að fyrirhuguð rannsóknaárætlun muni ekki liggja fyrir áður en rekstrarleyfi verður gefið út. Í umsögn Veiðimálastjóra til ráðuneytisins er tekið fram að rekstrarleyfi sem veiðimálastjóri gefur út fyrir framkvæmdinni, verið byggt á og í samræmi við rannsóknaáætlun hæfustu aðila og að hún sé forsenda leyfisveitingarinnar. Þá kemur einnig fram að það sé hlutverk Veiðimálastjóra að samþykkja rannsóknaráætlunina. Ráðuneytið lítur því svo á að Veiðimálastjóri muni ekki gefa út rekstrarleyfi fyrir framkvæmdinni fyrir en að rannsóknaráætlun liggur fyrir sem samþykkt hefur verið af Veiðimálastjóra. Ráðuneytið telur því að ekki séu lengur forsendur fyrir fyrirvara Náttúruverndar ríkisins vegna rannsóknaráætlunarinnar.
Fyrirhuguð framkvæmd er tilraun til 3 ára eins og komið hefur fram. Samkvæmt iv. lið 3. tölul. 3 viðauka við lög nr. 106/2000 ber við ákvarðanir um matsskyldu framkvæmdar m.a. að taka tillit til eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmda, en áhrif framkvæmda bera að skoða m.a. með tilliti til tímalengdar áhrifa. Að mati ráðuneytisins hefur verið dregið úr umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar með því binda hana til þriggja ára. Með vísan til þess að fyrirhuguð framkvæmd er utan friðunarsvæðis, sbr. auglýsing nr. 226/2001, að dregið hefur verið úr umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar með því að ákvarða henni ákveðin tímamörk, þeirra umsagna sem vísað er til í kafla þessum og 3. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum telur ráðuneytið að framkvæmdin kunni ekki að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
6.
Kærandi telur hina kærðu ákvörðun ganga í berhögg við svokallaða varúðarreglu og þar með ákvæði tilskipana 85/337/EC og 97/11/EC. Lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum taka fullt tillit til tilvitnaðra tilskipana ESB og þeirra varúðarsjónarmiða sem þar koma fram gagnvart náttúrunni. Við ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar ber m.a. að taka tillit þeirra viðmiðana sem fram koma í 3. viðauka við lög um mat á umhverfisáhrifum. Ráðuneytið telur að í framangreindum viðmiðunum sé m.a. gætt þeirra sjónarmiða sem koma fram í hinni svokölluðu varúðarreglu og vísar ráðuneytið til umfjöllunar sinnar í því efni til kafla III.5. hér að framan. Ákvörðun um mat á umhverfisáhrifum felur því að mati ráðuneytisins í sér að framkvæmd sé skoðuð út frá varúðarsjónarmiðum.
7.
Kærandi telur að fyrirhugað sjókvíaeldi í Klettsvík feli í sér yfirvofandi skerðingu á eignarrétti sem sé friðhelgur skv. 72. gr. stjórnarskrárinnar, en í húfi séu hagsmunir veiðiréttareigenda sem eigi aðild að 77 laxveiðiám. Með vísan til þess sem rakið var í kafla III. 5. þar sem niðurstaða ráðuneytisins er sú að framkvæmdin kunni ekki að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, getur ráðuneytið ekki fallist á þá staðhæfingu kæranda að framkvæmdin feli í sér skerðingu á eignarrétti veiðiréttareigenda eða komi til með að hafa neikvæði áhrif á villta laxastofna um allt land. Í þessu sambandi bendir ráðuneytið á 70. gr. laga um lax- og silungsveiði, nr. 76/1970 með síðari breytingum, þar sem segir: "Nú veldur eldisstöð rýrnun á veiði í vatni og skal þá bæta tjónið eftir mati ef eigi semur." Vatn er skilgreint í 1. gr. laganna sem: "Ósalt vatn með föstu legi eða farvegi, straumvatn eða stöðuvatn", en straumvatns er skilgreint samkvæmt sömu grein sem: "Ósalt vatn, á eða ósasvæði sem í er greinilegur straumur, þá er enginn vöxtur er í, og um stórstraumsfjöru." Með skírskotun til alls þess, sem að framan greinir, ber að staðfesta hina kærðu ákvörðun.
Úrskurðarorð.