Rafræn framtíð í stjórnsýslu

Guðmundur Árnason, skrifstofustjóri í forsætisráðuneyti
Erindi flutt á ráðstefnunni Rafræn framtíð 19. september 2001

Ráðstefnustjóri, góðir ráðstefnugestir;

Ég vil í upphafi máls þakka fyrir það frumkvæði Skýrslutæknifélagsins og verkefnisstjórnar um upplýsingasamfélagið að efna til ráðstefnu undir þessari margræðu og forvitnilegu yfirskrift "Rafræn framtíð". Ég hef skilið það svo að hér gildi þau formerki að menn geti nokkuð frjálslega viðrað vangaveltur sínar og skoðanir um það, hvaða væntingar - eða jafnvel markmið - menn bera í brjósti gagnvart nýtingu rafrænna miðla í framtíðinni, hvaða áhrif sú þróun mun hafa á umhverfi okkar og atferli.

Efnið sem ég hef verið beðinn um að fjalla hér um er "framtíð rafrænnar stjórnsýslu" sannarlega víðfeðmt efni, og því fylgir óneitanlega nokkur dirfska að tjá sig um það. Það eru fáar undantekningar á því, að vangaveltur um það hvað framtíðin ber í skauti sér, jafn spennandi og þær geta annars verið, reynast oft fjarri sanni. Og óvissan og skeikulleikinn er vanalega í réttu hlutfalli við það hversu langt fram í tímann menn reyna að ráða.


Þetta á auðvitað sérstaklega við um breytingar sem orsakast af tækniframförum, eða breytingar sem tækniframfarir eru valdar að, og framþróunin á sviði upplýsinga- og fjarskiptatækni hefur verið ævintýri líkust. Breytingarnar verið hraðar og ófyrirsjáanlegar, fyrir okkur leikmenn í tæknilegum málefnum a.m.k. Ég vil taka nokkur dæmi um þróun sem fæstir sáu fyrir - kannski ekki heldur þeir sem teljast glámskyggnir á tæknileg málefni - og tengjast upplýsingatækni.

- Það eru um 15 ár síðan faxtæki voru að verða almennt fyrirbæri. Menn undruðust þá tækni.
- Farsímar voru fáséðir fyrir aðeins 5-7 árum síðan.
- Ráðuneytin nettengdust hvert um sig á árunum fram til 1997, fram til þess tíma skiptust menn á disklingum. Rafrænni miðlun gagna milli allra ráðuneyta var komið á um svipað leyti. Það eru 4 ár síðan.
- Skipuleg miðlun rafrænna upplýsinga á sameiginlegum vef ráðuneytanna hófst ekki fyrr en seint á árinu 1997, þegar stjórnarráðsvefurinn hinn fyrsti var tekinn í gagnið. Það eru tæp fjögur ár síðan.

Meðal annarra orða, þá hefur margt breyst á skömmum tíma, og það sér ekki fyrir endann á þeim breytingum.

Hvað hefur breyst
Það er gagnlegt að reyna að átta sig á þeim breytingum sem þegar eru orðnar og snerta notkun rafrænna miðla í stjórnsýslunni - það kom fram í erindi hér á undan að líta mætti á fortíðina sem glugga framtíðar. Það er engum vafa undirorpið að tæknin hefur opnað okkur leiðir sem voru lokaðar. Hvaða áhrif notkun rafrænna miðla hefur þegar haft?

Þau áhrif eru vitanlega margvísleg, en til að við getum betur gert okkur grein fyrir þeim má greina þau í ákveðna meginþætti:

- Í fyrsta lagi er hér um að ræða þann þátt sem snýr að starfsemi stjórnvalda inn á við, en innra verklag hjá ráðuneytiu-um og ríkisstofnunum hefur gerbreyst með hagnýtingu rafrænna miðla, bæði almennt, líkt og í öðrum greinum sem hagnýta sér tölvu- og fjarskiptatækni, og sérstaklega, eins og er varðar innri lausnir eða kerfi sem komið hefur verið upp;
- Í öðru lagi er rétt að nefna miðlun upplýsinga frá stjórnvöldum til þeirra er láta sig slíkar upplýsingar varða;
- Og í þriðja lagi er rétt að nefna samskipti og þjónustu, þar sem rafrænir miðlar eru nýttir til hægðarauka bæði fyrir þann sem leitar eftir þjónustu og ekki síður þann sem þjónustuna veitir.

Ég vil í stuttu máli gera nánari grein fyrir hverjum þessara þátta um sig.

Það er viðtekið að rafrænir miðlar séu notaðir við hvers kyns meðferð og vinnslu upplýsinga í stjórnsýslunni. Á síðustu árum hefur verið hugað að ýmsu því er snýr að starfsemi stjórnvalda inn á við og stjórnarráðið hefur lagt í ýmsar nýjungar í tilraunaskyni. Lögð hefur verið áhersla á að samræma sem mest hugbúnað, vélbúnað og vinnubrögð innan stjórnsýslunnar, m.a. til að auðvelda rafræn samskipti. Unnið hefur verið að þróun hugbúnaðar fyrir rafræna skjalastjórn stjórnvalda með það fyrir augum að stjórnsýslan verði í fyllingu tímans undir það búin að hverfa í áföngum úr pappírsbundnu í rafrænt umhverfi. Jafnframt gefur þessi hugbúnaður ýmsa möguleika á að rísa með skilvirkari hætti undir þeim kröfum sem gerðar eru til stjórnvalda.

Hér er einkum verið að vísa til þess að ráðuneytin hafa þróað í samvinnu við markaðsaðila sérstaka málaskrá, sem er aðlöguð meðferð erinda og mála í ráðuneytunum. Viðfangsefni sem eru til meðferðar í ráðuneytunum eru skilgreind sem sérstök mál, og öll skjöl og gögn sem tilheyra einstökum málum eru vistuð á rafrænu formi á viðkomandi mál. Það kann að hljóma svo að hér sé um lítilfjörlega breytingu að ræða, en því fer fjarri.

Fyrir starfsmenn og stjórnendur ráðuneyta hefur rafræn málaskrá og vistun gagna í rafrænu formi - bæði gagna sem búin eru til í ráðuneytunum og innsendra gagna - mikilvægt stjórntæki. Ávinningurinn felst m.a. í eftirfarandi:

- á augabragði fæst yfirsýn yfir þau viðfangsefni sem verið er að fást við í viðkomandi ráðuneyti hverju sinn;
- á augabragði er hægt að fá yfirlit yfir öll skjöl og gögn sem viðkoma einstökum málum;
- á augabragði er hægt að kalla fram einstök skjöl;
- á augabragði er hægt að kalla fram á tölvuskjái lista yfir viðfangsefni og verkaskiptingu starfsmanns um sig.

Tæknin hefur án vafa aukið framleiðni í opinberri stjórnsýslu á tímum sem viðfangsefni hennar hafa orðið margþættari. Til að gefa vísbendingu um umfangið eitt og sér má nefna, að samkvæmt nýlegri úttekt hafa verið skráð 163.000 skjöl í málaskrá menntamálaráðuneytisins frá því hún var tekin upp árið 1994, og þessi skjöl tilheyra um 30.000 málum. Fjöldi nýrra mála í menntamálaráðuneytinu árið 2000 var ríflega 4.000. Samsvarandi tölur fyrir fjármálaráðuneytið eru 61.000 skjöl frá 1997 sem skiptast á 8.500 mál. Fyrir forsætisráðuneytið, sem er mun mannfærra ráðuneyti, eru skjölin 21.000 á þremur árum, málin um 2.200, ný mál árið 2000 um 550.

Að þessu sögðu er rétt að setja fyrirvara um að mál eru skilgreind með mismunandi hætti, sem ekki er ástæða til að tíunda hér.

Það þarf ekki að fjölyrða um að það er ótvíræður ávinningur af því að geta fyrirhafnarlítið greint viðfangsefni með þessum hætti. Málaskráin mun þegar fram í sækir einnig veita mikilvægar tölulegar upplýsingar sem geta hjálpað okkur að átta okkur á breytingum og því hvert stefnir, og um leið til að gera okkur betur í stakk búin til að takast á við breytingarnar og eftir atvikum að hafa áhrif á eða stýra þróuninni.

Annar þeirra meginþátta sem ég nefndi áðan er miðlun upplýsinga frá stjórnvöldum til almennings og fyrirtækja. Hér hefur tilkoma rafrænna miðla og fjarskipta valdið sannkallaðri byltingu.

Þegar rætt er um miðlun upplýsinga frá hinu opinbera og breytingarnar sem þar eru orðnar verður mér stundum hugsað til þess ágæta rits Ríkishandbókar Íslands, sem síðast var gefin út árið 1988. Þar var að finna skipulegt safn upplýsinga um starfsemi hins opinbera á um það bil 670 síðum. Stjórnarráðsvefurinn, sem ég nefndi áðan að væri ekki eldri en 4 ára, hefur tekið við hlutverki Ríkishandbókarinnar að því leyti að meginmarkmið hans er að veita upplýsingar þeim sem eftir leita um starfsemi stjórnvalda..

Gagnamagnið á miðlara Stjórnarráðsins er orðið gríðarlegt. Síður og skrár sem tilheyra sjálfum stjórnarráðsvefnum eru hátt í 20.000 og á flestum þessara síðna er geymt upplýsingamagn sem færi á margar A4 síður. Margar vefsíður eru einnig miklar að vöxtum þótt auðvitað séu sumar fremur efnislitlar. Spakir menn telja að ef vefurinn yrði prentaður út skipti síðufjöldinn tugum eða hundruðum þúsunda.

Nú, en eitt er að setja efni á vefinn, en annað hvort það sé lesið eða notað. Mælingar sýna að stjórnarráðsvefurinn er mikið nýttur. Heimsóknir, eða fjöldi lestra og síðuflettinga, á forsíðu vefsins námu rúmlega 24.000 í ágústmánuði sl., sem þó var sumarleyfismánuður. Fyrir júlí er samsvarandi tala tæplega 21.000 og 17.000 í mars, svo aukningin er hröð. Samtals má áætla að um 200.000 síður séu skoðaðar í mánuði.

Mönnum dylst ekki að margt hefur breyst í upplýsingamiðlun hjá hinu opinbera og breytingarnar á fáum árum eru gríðarlegar. Þær er hins vegar ekki eingöngu að rekja til tæknilegra breytinga, heldur þeirrar stefnumörkunar að stjórnvöld vilja miðla upplýsingum og það er gerð sú krafa til þeirra að þau geri það.

Samskipti

Þriðji meginþátturinn, sem ég gat um áðan, snýr að gagnvirkum rafrænum samskiptum og þjónustu stjórnvalda við þá sem til þeirra leita. Hér hafa breytingar e.t.v. ekki verið jafn miklar og margir teldu æskilegt.

Stjórnvöld hafa almennt tekið tölvupóst í sína þjónustu og bjóða almenningi að nálgast sig með þeim hætti, bæði á bréfsefnum sínum og á heimasíðum. Á einstökum sviðum stjórnsýslunnar býðst almenningi jafnframt sá valkostur að skila inn upplýsingum með rafrænum hætti, s.s. tollskýrslum og skattskýrslum. Gagnvirk rafræn samskipti stjórnvalda við borgarana eru þó enn á byrjunarreit í mörgu tilliti.

Ástæður þess að þróunin á þessu sviði hefur verið hægari en á öðrum sviðum er að aukin gagnvirk samskipti fela í sér all róttækar breytingar á samskiptum stjórnvalda við almenning og atvinnulíf. Í því samhengi þarf að skoða ítarlega lagaleg álitaefni og önnur álitamál er varða t.d. persónuvernd og öryggi upplýsinga.

Að samanlögðu - þegar litið er til þeirra breytinga sem orðnar eru - mætti kannski segja sem svo að við séu komin á hraðferð inn í framtíðina, en áður en lengra er halfdið vil ég víkja nokkrum orðum að stefnumótun stjórnvalda á sviði upplýsingasamfélagsins, sem e.t.v. má líta á sem nokkurs konar leiðsögn um þá vegferð.

Á miðjum sl. áratug var af hálfu stjórnvalda efnt til víðtæks samráðs um stefnumótun á þessu sviði sem lauk með útgáfu ritsins "Framtíðarsýn ríkisstjórnar Íslands um upplýsingasamfélagið" í október 1996. Þar markaði ríkisstjórnin ákveðna stefnu um málefni upplýsingasamfélags og kom á fót sérstöku þróunarverkefni til fimm ára til að vinna að framgangi þess. Því stýrir sérstök verkefnisstjórn sem starfar á vegum forsætisráðuneytisins.

Meðal þeirra markmiða sem stefnunni voru sett var að löggjöf, reglur og vinnubrögð stjórnsýslunnar skuli endurskoða með tilliti til upplýsingatækni til að örva tæknilegar framfarir og til að vernda réttindi einstaklinga og að upplýsingar verði almenningi aðgengilegar án tillits til efnahags og búsetu. Sérstaklega beri að huga að nýtingu upplýsingatækninnar við miðlun opinberra upplýsinga og gera öll upplýsingakerfi ríkisstofnana þannig úr garði að hægt verði að sækja þangað upplýsingar um lög, reglur, réttindi, skyldur o.þ.h. um tölvunet og jafnframt verði hægt að reka erindi sín, fylgjast með framgangi mikilvægra mála og fá alla þá þjónustu sem mögulegt er að veita með þessum hætti.

Þegar á heildina er litið er óhætt að fullyrða að þessi stefna og framfylgd hennar hafi skilað árangri. Þótt okkar stjórnsýsla sé enn að stofninum til pappírsbundin hefur ný tækni mótað allt verklag í ráðuneytunum síðustu árin. Miðlun upplýsinga hefur batnað mikið. Einstaka stofnanir, eins og skatta og tollayfirvöld, hafa sýnt fram á það með ótvíræðum hætti hversu mikið hagræði er hægt að hafa af hagnýtingu rafrænna miðla, og hvatt aðra til dáða.

Stjórnvöld hafa veitt umtalsverðu fé til að framfylgja þessari stefnu og viðbótarfjárveitingar vegna hennar nema samtals um 550 milljónum króna fyrir fjögurra ára tímabil. Sú regla hefur verið viðhöfð við útdeilingu þessara fjármuna að viðkomandi ráðuneyti eða stofnanir sækja um helmings mótframlög til nýrra verkefna og samkvæmt því er verkefnaféð samtals á annan milljarð króna. Það er í raun jákvætt að sjá hversu áhugasöm ráðuneyti og stofnanir eru um að beisla upplýsingatæknina í þágu nýrra verkefna og til að leysa betur viðfangsefni sín.

Ég ætla að leyfa mér að halda því fram að í stjórnsýslu hins opinbera hefur verið brugðist allhratt við tækniframförum. Því eru raunar takmörk sett hversu hratt skynsamlegt er að bregðast við tækniframförum - aðrar þjóðir hafa brennt sig á því að flýta sér um of við að innleiða tæknilausnir sem síðan hafa reynst illa, en á sama hátt glatast ávinningurinn af góðum lausnum ef beðið er að óþörfu með að innleiða þær.

Reynsla annarra
Við getum og eigum að læra af reynslu annarra þjóða þegar við tökum skrefin inn í rafræna framtíð. Flest aðildarríkja OECD hafa á undanförnum árum sett sér markmið og áætlanir á sviði upplýsingatækni og rafrænnar stjórnsýslu þar sem megináhersla hefur verið lögð á að auðvelda einstaklingum og fyrirtækjum samskipti við stjórnvöld og bæta streymi upplýsinga til almennings. Reynsla vestrænna ríkja af því að ráðast í stór verkefni og áætlanir með hin háleitustu markmið er hins vegar blendin.

Það er mat OECD að vandræðagangur og getuleysi stjórnvalda til að framkvæma stór verkefni á sviði upplýsingatækni geti til lengri tíma grafið undan því að sá ávinningur náist af hagnýtingu rafræna miðla, sem hægt væri að ná, ef vel er að málum staðið.

Það er margt sem stjórnvöld þurfa að gæta að við stefnumótun á sviði upplýsingatækni. OECD hefur gefið út nokkurs konar gátlista yfir atriði sem gera þarf eða ber að varast ef árangur á að nást. Samkvæmt honum eru eftirtalin atriði nauðsynleg:

1. að koma á viðeigandi skipulagi við stjórnun verkefna og áætlana;
2. að hugsa smátt;
3. að nota þekktar tæknilausnir;
4. að fara að góðum fordæmum og nýta fengna reynslu;
5. að láta þá sem stýra verkefnum bera ábyrgð;
6. að ráða hæfileikafólk og halda í það;
7. að nýta þekkingu af hyggindum;
8. að skapa traust gagnvart markaðsaðilum; og
9. að hafa notendur með í ráðum.

Almennt gildir, segir OECD, að stjórnvöld eiga ekki að taka óþarfa áhættu, heldur þarf að skilgreina áhættuna og ákvarða hvaða áhættu vert er að taka og hvernig eigi að bregðast við henni stjórnunar- og skipulega.

Á undanförnum árum hafa ráðuneytin tekið þátt í ýmsu alþjóðlegu samstarfi sem lýtur að upplýsingatækni og málefnum upplýsingasamfélagsins. Það er áberandi, og kemur e.t.v. ekki á óvart, og þó, að þær spurningar sem menn eru að spyrja sig eru nánast alls staðar þær hinar sömu:

- Hverjar eru væntingar borgaranna til rafrænnar stjórnsýslu?
- Hafa stjórnvöld burði til að mæta þessum væntingum og því álagi sem fylgir?
- Hvernig mun aukin notkun rafrænna miðla breyta samskiptum stjórnvalda við borgarana og atvinnulífið? Hvaða áhrif hefur það á almenna samfélagshætti?
- Hvaða áhrif hafa rafrænir miðlar á almenna stefnumótun stjórnvalda og forsendur forsendur þeirra til að veita þjónustu?
- Hvaða áhrif mun rafræn stjórnsýsla hafa á innviði stjórnsýslunnar, uppbyggingu hennar, ábyrgðar- og verkaskiptingu? Riðlar rafræn stjórnsýsla hefðbundinni verkaskiptingu?
- Hvaða áhrif mun rafræn stjórnsýsla hafa á starfsemi lýðræðislegra stofnana, og t.d. samskipti framkvæmdar- og löggjafarvalds?
- Mun aukin notkun rafrænna miðla breyta einhverju um stjórnarhætti, gagnsæi og ábyrgð;

Ég held að það sé ekki gerlegt að veita nokkur endanleg svör við þessum spurningum, en umræða - t.d. af því tagi sem hér fer fram - sýnir að spurningar af þessu tagi eru áleitnar og menn leita svara við þeim. Upplýsingatæknin er orðin viðurkenndur áhrifavaldur og það er þess vegna sem stjórnvöld víða um lönd hafa hrint í framkvæmd margs konar stefnumótunarstarfi og framkvæmdaáætlunum sem ætlað er að ná skilgreindum markmiðum. Eins og ég kom að áðan, þá voru íslensk stjórnvöld nokkuð tímanlega í því og síst eftirbátar annarra.

Almennt og til skemmri tíma hygg ég að það sé skynsamlegast að reyna að ráða í framtíðarþróun á sviði rafrænnar stjórnsýslu og þjónustu sem veitt er með því að líta til þeirra krafna sem til hennar eru gerðar, og þær eru í aðalatriðum einfaldar:

Þessi þróun mun eiga sér stað á þeim hraða sem tækniframfarir, fjármunir og almenn geta leyfa, en þó er rétt að undirstrika mikilvægi persónuverndar og öryggis upplýsinga. Þróunin í upplýsingatæknivæðingu stjórnsýslunnar mun tæpast verða hraðari en persónuverndarsjónarmið og öryggissjónarmið leyfa.

- - -

Á síðasta ári skilgreindi ríkisstjórnin rafræn viðskipti og rafræna stjórnsýslu sem fjórða forgangsverkefni í framkvæmd stefnu sinnar um málefni upplýsingasamfélagsins. Í því felst m.a. að búa upplýsingakerfi stjórnvalda þannig úr garði að gagnvirk rafræn samskipti almennings og stjórnvalda fullnægi þeim kröfum sem starfsumhverfi hins opinbera gerir til málsmeðferðar stjórnvalda. Hefðbundin málsmeðferð stjórnvalda er þó enn að stærstum hluta pappírsbundin og reglur um starfshætti þeirra miðast við það. Í ljósi þess að rafræn meðferð og afgreiðsla mála í stjórnsýslunni - rafræn stjórnsýsla - hlýtur þannig að fela í sér í töluverðar breytingar á hefðbundnum starfsháttum stjórnvalda, hefur forsætisráðherra skipað nefnd til að fara með skipulegum hætti yfir hvaða lagalegu hindranir kunni að standa því í vegi og hvaða lagalega umhverfi sé almennt æskilegt að búa rafrænni stjórnsýslu til framtíðar. Er þess að vænta að tillögur nefndarinnar ásamt nýlegum lögum um rafrænar undirskriftir leggi grunninn að þessum næsta áfanga á upplýsingahraðbrautinni og geri stjórnvöldum kleift að bæta enn frekar við þá þjónustu sem þegar er veitt með rafrænum hætti.

Það er lykilatriði, ef framboð rafrænnar þjónustu á að vera eftirspurnarstýrt, að það sé staðið að því með skipulegum hætti að fá og afla upplýsinga um hvað notendur þjónustunnar vilja og leggja mesta áherslu á. Stjórnvöld eiga með öðrum orðum að hlusta á notandann og leggja áherslu á að koma tilmóts við þær þarfir sem hann hefur - innan allra skynsamlegra viðmiðana, að sjálfsögðu.

Það eru ýmsar leiðir til að komast að því, og stjórnarráðið hefur þegar byrjað að feta sumar þeirra. Eins og kom fram áðan hefur nokkuð verið gert í því að skoða hvert ásóknin í upplýsingum og upplýsingaleit beinist, og það hefur verið brugðist við slíkum upplýsingum með því að bæta og auka upplýsingarnar. Nú er í undirbúningi að fram fari svk. notendakönnun eða viðmótsprófun á stjórnarráðsvefnum til að kanna hvað notendur hans telja að þurfi að laga eða breyta eða hvaða nýjunga eigi að innleiða.

Ráðstefnustjóri,
Ég var beðinn um að horfa til framtíðar í erindi mínu. Eins og fram kemur í ráðstefnubæklingi er ég fremur vantrúaður á getu okkar almennt til að spá fyrir um hið óorðna - en ég tel að framtíðarþróun á sviði rafrænnar stjórnsýslu muni fremur að ráðast af skilgreindum markmiðum þar sem tæknin er ekki lokamarkmiðið, heldur styttir okkkur leið að mörgum markmiðum.

Þau markmið hafa í raun verið skilgreind í Framtíðarsýn ríkisstjórnarinnar um upplýsingasamfélagið frá 1996 sem nú er unnið eftir á vegum stjórnvalda. Eins og fram kom að framan má fullvíst telja að tel að það séu miklar breytingar framundan - og þá í náinni framtíð - sem þróunin í upplýsingatækni bæði kallar á og rekur á eftir og þar á ég einkum við að gagnvirkum rafrænum samskiptum við borgarana verði komið í farveg og að unnið verði úr þeim lagalegu og tæknilegu vandamálum sem leysa þarf.

Sú stefna sem liggur fyrir og þau verkefni sem nú er unnið að miða að því að á næstu árum verði undirstöður rafrænnar stjórnsýslu tryggðar. Öllu erfiðara er að geta sér til um hversu langan tíma það taki okkur að móta heildarkerfi sem stendur undir nafninu RAFRÆN STJÓRNSÝSLA, þar sem almenningur og fyrirtæki geta rekið erindi sín að öllu leyti með rafrænum hætti - þar sem það er yfirhöfuð mögulegt.

Þegar við lítum til baka undrumst við hvað mikið hefur breyst á skömmum tíma, og mér segir svo hugur að þróunin framundan verði ekki síður margslungin og óvænt, og að það verði ærið verkefni fyrir stjórnvöld að beisla hana þannig að hún megi verða okkur til farsældar.