Umburðarbréf
Til ráðuneyta
Nr. 1/2002
UMBURÐARBRÉF
um gögn sem undirbúin eru fyrir ráðherrafundi og áritun þeirra um trúnað
Með dómi hæstaréttar frá 14. mars 2002 í málinu nr. 397/2001 var felldur úr gildi úrskurður úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 23. janúar 2001 í málinu nr. A-111/2001, um staðfestingu á synjun forsætisráðuneytisins um að veita aðgang að minnisblaði, sem samið hafði verið fyrir ríkisstjórnina, á grundvelli 1. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Jafnframt var ráðuneytinu gert að veita aðgang að minnisblaðinu.
Minnisblað þetta var samið að tilhlutan fjögurra ráðherra til að undirbúa umfjöllun og ákvarðanatöku ríkisstjórnarinnar um viðbrögð við dómi hæstaréttar frá 19. desember 2000 í málinu nr. 125/2000 um tekjutryggingu öryrkja. Á grundvelli þessa minnisblaðs tók ríkisstjórnin ákvörðun um að skipa starfshóp til að fjalla um málið og undirbúa aðgerðir af því tilefni. Til að þeim trúnaðarmönnum ríkisstjórnarinnar, sem völdust í þennan starfshóp, mætti vera ljóst á hvaða grundvelli ákvörðun um skipun hans var tekin, var í skipunarbréfum til þeirra jafnframt vísað til minnisblaðsins og það látið fylgja þeim sem fylgiskjal. Minnisblaðið var hins vegar ekki sýnt eða sent öðrum en þeim, sem völdust til þessara trúnaðarstarfa í þágu ríkisstjórnarinnar. Tveir þeirra voru starfsmenn stjórnarráðsins, en hinir tveir sjálfstætt starfandi lögmenn.
Samkvæmt niðurstöðu meirihluta hæstaréttar þóttu síðastgreind atvik leiða til þess að "undanþáguregla 1. tölul. 4. gr. upplýsingalaga [átti] ekki lengur við um minnisblaðið eftir að stjórnvöld höfðu í verki fengið því annað hlutverk og þannig í raun veitt að því ríkari aðgang en upphaflega var ætlunin". Af þeim sökum var talið að beita bæri 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að minnisblaðinu.
Í forsendum hæstaréttar fyrir þessari niðurstöðu segir m.a.: "Ljóst er […] að nefndarmenn litu svo á að þeir væru skipaðir sem sérfræðingar um túlkun laga og samningu lagafrumvarpa, en vinna þeirra væri ekki þáttur í stefnumörkun ríkisstjórnarinnar, enda voru eingöngu lögfræðingar skipaðir í starfshópinn og skipun þeirra með þeim hætti sem almennt tíðkast um nefndarskipanir á vegum ríkisins. […] Verður að líta svo á að um þennan starfshóp hafi ekki gilt annað en um venjulegar nefndir á vegum ríksins, sem komið er á fót til þess að semja lagafrumvörp. Hann hafi þannig ekki verið skipaður til þess að taka saman vinnuskjal fyrir ríkisstjórnarfund heldur til að skila lögfræðilegu áliti ásamt frumvarpi til þess að leggja fyrir Alþingi." (Leturbreytingar eru ráðuneytisins.)
Síðan segir með vísan til framangreindrar tilvitnunar: "Í ljósi þess, sem að framan er lýst, verður að líta svo á að minnisblaðið hafi verið gert að hluta erindisbréfs til starfshópsins og hafi þannig myndað grundvöll að starfi hans. Forsætisráðuneytið gerði heldur engan fyrirvara í skipunarbréfinu um meðferð minnisblaðsins þegar það var sent til aðila utan stjórnarráðsins. Að svo búnu gat ráðuneytið ekki lengur vænst þess að minnisblaðið hefði stöðu skjals, sem tekið hafði verið saman fyrir ráðherrafund og nyti af þeim ástæðum einum verndar gagnvart upplýsingarétti almennings …." (Leturbreytingar eru ráðuneytisins.)
Að mati ráðuneytisins markar dómurinn þáttaskil í meðferð gagna, sem undirbúin eru fyrir ríkisstjórnina, og framkvæmd upplýsingalaga m.t.t. þeirra. Er það álit staðfest í hjálagðri greinargerð, sem Páll Hreinsson prófessor hefur að beiðni ráðuneytsins látið í té, um dóminn og fordæmisgildi hans fyrir stjórnsýsluframkvæmd á sviði upplýsingalaga.
Í ljósi þeirra ályktana sem af dómnum verða dregnar og hjálagðs álits á fordæmisgildi hans er því hér með beint til ráðuneytanna að gæta að eftirtöldum atriðum við meðferð gagna sem undirbúin eru fyrir ríkisstjórn eða fundi tveggja eða fleiri ráðherra:
Áritun gagna sem undirbúin eru fyrir ríkisstjórn eða fundi tveggja eða fleiri ráðherra.
Þegar gögn, sem undirbúin hafa verið fyrir ríkisstjórn eða fundi tveggja eða fleiri ráðherra, eru send stjórnvöldum utan stjórnarráðsins til frekari vinnslu í þágu stjórnarstefnunnar, skulu þau árituð um trúnað skv. 1. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, ef ástæða er til að undanþiggja þau aðgangi á þeim grundvelli. Slíka áritun má t.d. færa með svohljóðandi stimplun: Undanþegið aðgangi skv. 1. tölul. 4. gr. uppl.
Hlutverk nefnda sem skipaðar eru til að undirbúa stefnumótun í þágu ríkisstjórnarinnar áréttað í skipunarbréfum þeirra.
Þegar aflað er utanaðkomandi gagna, sem ætla má að lögð verði til grundvallar við pólitíska stefnumörkun af hálfu ráðherra eða ríkisstjórnar, er ástæða til að þess sé getið sérstaklega í skipunarbréfum nefnda, sem falið er slíkt hlutverk. Sama á við um erindisbréf til sérfræðinga, sem til er leitað í sama skyni.
Í forsætisráðuneytinu, 26. mars 2002.
Davíð Oddsson (sign.)
Ólafur Davíðsson (sign.)