Ráðstefna Samtaka verslunarinnar

Valgerður Sverrisdóttir,
iðnaðar- og viðskiptaaráðherra

Ég vil þakka Samtökum verslunarinnar fyrir að bjóða mér að ávarpa þessa ráðstefnu þar sem samkeppnismál eru til umfjöllunar. Samtökin hafa í starfi sínu lagt áherslu á samkeppnismál og staðið fyrir faglegri umræðu um þennan mikilvæga málaflokk. Að þessu sinni er ekki ráðist á garðinn þar sem hann er lægstur. Íhlutun vegna samkeppnishamlandi hegðunar markaðsráðandi fyrirtækis er meðal vandmeðförnustu verkefna sem við er að fást við framkvæmd samkeppnisreglna. Það er því bæði þarft og tímabært að ræða þær leiðir sem koma til greina við eftirlit með þessari tegund samkeppnishamlna.

Það er óhætt að fullyrða að íslenskt atvinnu- og viðskiptalíf hafi verið í örri þróun allt frá sjöunda áratug síðustu aldar. Breytingarnar á síðustu 10 árum hafa ekki síst verið miklar. Ríkið hefur dregið mjög úr beinni þátttöku í atvinnurekstri og einkaleyfi fyrirtækja í mörgum atvinnugreinum hafa verið afnumin.

Forsenda opins og frjáls atvinnu- og viðskiptalífs, eins og við búum við nú, er löggjöf sem sníður atvinnulífinu hæfilegan stakk, og reglur sem stuðla að réttaröryggi þar sem bæði fyrirtækjum og einstaklingum eru ljós réttindi sín og skyldur. Það hefur komið í hlut viðskiptaráðuneytisins að leggja drög að mörgum helstu lagabálkum á sviði viðskiptalífsins. Má þar nefna kaupalög, lög um banka og fjármálastofnanir, lög um verðbréfaviðskipti og verðbréfaþing, lög um vátryggingastarfsemi, hlutafélagalög og síðast en ekki síst samkeppnislög.

Segja má að fyrstu árin eftir að samkeppnislögin frá 1993 gengu í gildi hafi umfjöllun um opinberar samkeppnishömlur verið fyrirferðarmestar. Einkafyrirtæki sem töldu sig ekki sitja við sama borð og fyrirtæki sem nutu opinbers stuðnings komu kvörtunum á framfæri við samkeppnisyfirvöld. Einnig gerðu þau athugasemdir við opinberar reglur sem torvelduðu virka samkeppni. Áherslurnar fyrstu árin beindust því mjög að því að jafna samkeppnisstöðu einkafyrirtækja og fyrirtækja sem störfuðu undir verndarvæng hins opinbera og varð samkeppnisyfirvöldum töluvert ágengt í því starfi.

Að undanförnu hafa áherslur einkum beinst að skaðlegu samráði fyrirtækja um verðlagningu, skiptingu markaða og gerð tilboða, s.k. kartelum. Kartelar eru taldir uppspretta alvarlegustu samkeppnishamlna og því er fyrirsjáanlegt að starfsemi samkeppnisyfirvalda muni í vaxandi mæli miða að því að afhjúpa og uppræta þá. Þar er Ísland ekki eitt á báti þar sem afhjúpun kartela er forgangsverkefni í Evrópu og Ameríku, enda litið á starfsemi þeirra sem alvarlegt samsæri gagnvart neytendum. Það er ekki einfalt mál að afhjúpa kartela og það er í raun ekki fyrr en erlend samkeppnisyfirvöld hófu að bjóða niðurfellingu sekta til handa þeim fyrirtækjum innan kartela sem greina yfirvöldum frá tilvist þeirra að vaxandi árangur hefur náðst í afhjúpun þeirra. Reglur um niðurfellingu eða afslátt á sektum eru nú í undirbúningi hér á landi og eru bundnar vonir við að þær skili árangri með sama hætti og þær sem tíðkaðar hafa verið annar staðar.

En þrátt fyrir að megin áherslur hafi verið lagðar á eftirlit með opinberum samkeppnishömlum og kartelum hafa samkeppnisyfirvöld einnig beint sjónum sínum að mörkuðum þar sem hætta hefur verið á að markaðsyfirráð væru misnotuð. Því er hins vegar ekki að leyna eins og ég gat um í upphafi að það hefur reynst vandasamt vegna erfiðrar sönnunarbyrði að beita samkeppnisreglum gegn misbeitingu á marksaðsráðandi stöðu. Með þeim breytingum sem gerðar voru á samkeppnislögum í lok ársins 2000 hafa ákvæði laganna sem lúta að markaðsyfirráðum verið styrkt og væntanlega sér þess merki í ákvörðunum samkeppnisyfirvalda í náinni framtíð.

En vegna örðugleika í eftirliti með markaðsráðandi fyrirtækjum hefur athyglin í vaxandi mæli beinst að eftirliti með samruna fyrirtækja. Í rauninni felst samrunaeftirlit í því að koma í veg fyrir að upp komi markaðsráðandi staða sem geti hindrað virka samkeppni. Þegar samruni er um garð genginn og til er orðinn yfirburðastaða verður ekki aftur snúið til fyrri markaðsgerðar. Það gerist alla vega ekki, nema e.t.v. í algjörum undantekningatilvikum, með stoð í samkeppnislögunum eins og þau eru í dag.

Það vald sem samkeppnisyfirvöldum er fengið til að hafa afskipti af samruna fyrirtækja er vandmeðfarið. Markmiðið með samruna er oft að ná fram hagræðingu og aukinni hagkvæmni í rekstri og mat á því er ekki alltaf auðvelt. Reynslan sýnir að góð áform og fögur fyrirheit um hagkvæmni samruna skila sér ekki alltaf í lægra verði og bættri þjónustu fyrir neytendur. Forsendur breytast ört í síbreytilegu umhverfi sem atvinnulífið býr við og því gefur fortíðin oft litlar vísbendingar um líklega framtíðarþróun. Það er vandratað meðalhófið í þessu sem öðru. En leiðarljós samkeppnisyfirvalda eru hagsmunir neytenda og þeir eru að öðru jöfnu best tryggðir með því að virk samkeppni ríki á sem flestum sviðum viðskiptalífsins.

En úr því að það er heimilt að banna samruna fyrirtækja vegna óheppilegra afleiðinga fyrir samkeppni er eðlilegt að spurt sé þeirrar spurningar sem gert er í yfirskrift þessarar ráðstefnu, hvort ekki eigi að heimila að skipta upp markaðsráðandi fyrirtæki. Ég hef ekki svar við þessari spurningu hér og nú en ætla að nefna nokkur atriði þessu tengt.

Ég held að það sé alveg ljóst að markaðsráðandi fyrirtæki sem á velgengni sína að þakka heiðarlegri samkeppni og sem hefur ekki orðið uppvíst að öðru verður ekki refsað með því að skipta því upp. Það gengur ekki að hvetja til samkeppni og hegna síðan þeim sem stendur sig best. Enda er það ekki markmið samkeppnislöggjafar að skipta upp einkafyrirtæki einfaldlega vegna þess að það sé markaðsráðandi.

Það er síðan önnur spurning hvort í samkeppnislögum eigi að vera úrræði sem heimila að mælt sé fyrir um uppskiptingu markaðsráðandi fyrirtækis sem annað hvort hefur náð markaðsyfirráðum með því að beita samkeppnishamlandi viðskiptaaðferðum og/eða vinnur að því markvisst að viðhaldi markaðsráðandi stöðu sinni með því að misnota hana.

Almennt er ekki að finna í samkeppnislögum í Evrópu slík úrræði til að skipta upp markaðsráðandi fyrirtæki. Það er hægt að beita fyrirtækið háum sektum en ekki að mæla fyrir um að tilteknir hlutar þess skuli seldir óháðum aðilum.

Samkvæmt bandarískum samkeppnisrétti er hins vegar unnt að skipta upp fyrirtæki sem hefur náð markaðsyfirráðum með samkeppnishamlandi atferli. Þessu úrræði hefur verið beitt í nokkrum frægum málum, en þau mál eru ekki mörg. Í framkvæmd hefur verið erfitt að koma slíkum ákvörðunum í gegnum dómstóla og málaferli hafa staðið árum saman. Nýlegt dæmi um þetta er mál gegn Microsoft þar sem ákvörðun undirréttar um að fyrirtækinu skyldi skipt upp var snúið við af áfrýjunardómstól og í stað þess að halda til streitu kröfum um að fyrirtækinu skyldi skipt upp kaus dómsmálaráðuneytið að gera dómssátt við Microsoft um breyttar viðskiptaaðferðir gagnvart keppinautum, en fyrirtækið skyldi starfa áfram óskipt.

Í lokin minni ég á að í 17. gr. íslensku samkeppnislaganna er ákvæði sem heimilar samkeppnisráði að grípa til aðgerða gegn aðstæðum sem hafa skaðleg áhrif á samkeppni og geta slíkar aðgerðir falist í fyrirmælum ef ekki er unnt að koma í veg fyrir skaðleg áhrif á samkeppni í viðkomandi grein með öðrum hætti. Það má ímynda sér að upp geti komið aðstæður þar sem markaðsráðandi fyrirtæki, t.d. með 80 til 90% markaðshlutdeild, misnoti markaðsyfirráð sín ítrekað og útiloki önnur fyrirtæki frá markaðnum. Því má spyrja: Geta samkeppnisyfirvöld skipt upp slíku fyrirtæki á grundvelli 17. gr. laganna? Ef það er ekki talið fært, er þá ástæða til að setja inn í lögin ákvæði sem heimili það?

Það er eðlilegt að þessum spurningum sé varpað fram e.t.v. ekki síst hjá fámennri þjóð þar sem fyrirtæki búa enn við vissa fjarlægðarvernd frá öðrum mörkuðum. Erlend fyrirtæki standa ekki í biðröðum til að koma inn á íslenska markaðinn þótt markaðsráðandi fyrirtæki misnoti aðstöðu sína t.d. með óeðlilegri verðlagningu. Ef eitthvað er gæti þetta umhverfi því kallað á skarpari reglur og virkara eftirlit hér á landi en í nágrannalöndum okkar.

Ég tek þó fram, eins og ég hef áður lýst á öðrum vettvangi, að gæta ber vel að ákvæðum stjórnarskrár og í því sambandi hlýtur öllu máli að skipta hvernig lagareglur um þetta efni yrðu útfærðar.

Góðir ráðstefnugestir.

Ég hef hér að framan velt upp nokkrum atriðum sem væntanlega verða til frekari umræðu hér í dag. Þetta eru flókin mál og því er þarft að brjóta þau til mergjar með þeim hætti sem Samtök verslunarinnar hafa hér átt frumkvæði að.