Dómur Héraðsdóms Vesturlands
Héraðsdómur Vesturlands hefur fellt úr gildi úrskurð félagsmálaráðuneytisins frá 30. júlí 2002, um að ógilda sveitarstjórnarkosningar í Borgarbyggð sem fram fóru 25. maí 2002. Uppkosning mun því ekki fara fram 2. nóvember nk. eins og áður var fyrirhugað. Þess skal getið að Framsóknarfélag Mýrasýslu hefur ákveðið að áfrýja dómi héraðsdóms til Hæstaréttar.
Dómur Héraðsdóms Vesturlands:
Ár 2002, þriðjudaginn 24. september, er dómþing Héraðsdóms Vesturlands sett og háð að Bjarnarbraut 8 í Borgarnesi, af Benedikt Bogasyni, héraðsdómara.
Fyrir er tekið
mál nr. F-1/2002:
Óðinn Sigþórsson
gegn
Framsóknarfélagi Mýrasýslu
og
Borgarbyggð til réttargæslu
og
Framsóknarfélag Mýrasýslu
gegn
félagsmálaráðherra til réttargæslu.
Í máli þessu er kveðinn upp svofelldur
D Ó M U R:
Mál þetta var höfðað 16. ágúst og dómtekið 20. september sama ár. Stefnandi er Óðinn Sigþórsson, Einarsnesi í Borgarbyggð, en stefndi er Framsóknarfélag Mýrasýslu, Brákarbraut 1 í Borgarnesi. Þá er Borgarbyggð og félagsmálaráðherra stefnt til réttargæslu. Með ákvörðun dómstjóra 13. ágúst 2002 var fallist á að mál þetta yrði rekið sem flýtimeðferðarmál eftir ákvæðum XIX. kafla laga um meðferð einkamála, nr. 91/1991.Stefnandi gerir þá kröfu að felldur verði úr gildi úrskurður félagsmálaráðuneytisins frá 30. júlí 2002, þar sem sveitarstjórnarkosningarnar í Borgarbyggð, sem fram fóru 25. maí sama ár, voru ógiltar. Þá krefst stefnandi málskostnaðar úr hendi stefnda, svo sem mál þetta væri ekki gjafsóknarmál.
Stefndi krefst þess að hann verði sýknaður af kröfum stefnanda og honum dæmdur málskostnaður.
Af hálfu réttargæslustefndu eru ekki gerðar kröfur í málinu.
I.
Í sveitarstjórnarkosningunum 25. maí 2002 voru þrír listar í framboði í Borgarbyggð: B-listi Framsóknarflokksins, D-listi Sjálfstæðisflokksins og L-listi Borgarbyggðarlistans. Að loknum kjörfundi voru atkvæði talin að viðstöddum umboðsmönnum þeirra lista sem voru í framboði og féllu þau þannig að B-listinn hlaut 522 atkvæði, D-listinn 546 atkvæði og L-listinn 261 atkvæði. Í þessari niðurstöðu fólst að sama atkvæðamagn var að baki fjórða manni á B-lista og öðrum manni á L-lista. Af þeim sökum var hlutað til um röð þeirra í samræmi við 4. tölul. 2. mgr. 85. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998, og féll hlutkesti þannig að frambjóðandi í 2. sæti á L-listanum hlaut kjör í sveitarstjórn.Við talningu atkvæða úrskurðaði yfirkjörstjórn tólf atkvæði ógild og voru þrjú þeirra greidd á kjörfundi en níu utan kjörfundar. Eitt af þeim þremur atkvæðum sem greidd voru á kjörfundi var metið ógilt sökum þess að kjósandi hafði sett bókstafinn X fyrir framan B-listann en að auki dregið hring og sett tvo punkta yfir þannig að líkist bókstafnum Ö. Því til viðbótar var lítið strik hægra megin við hringinn. Átta af þeim atkvæðum sem greidd voru utan kjörfundar voru úrskurðuð ógild þar sem kjósendur höfðu ekki ritað nafn sitt í viðeigandi línu á fylgibréf með kjörseðli. Af þessum atkvæðum höfðu sjö kjósendur ekki ritað nafn sitt á fylgibréfið en einn kjósandi hafði ritað nafn sitt á vottorð kjörstjóra á fylgibréfinu í línu þar sem tilgreina á stöðu viðkomandi kjörstjóra.
Í málinu liggur fyrir að eitt atkvæði greitt utan kjörfundar, sem var sama marki brennt og fyrrgreind átta utankjörfundaratkvæði, var tekið gilt af undirkjörstjórn í kjördeild í Lyngbrekku og sett í kjörkassa. Það atkvæði var því talið með öðrum atkvæðum sem greidd voru utan kjörfundar.
II.
Með bréfi 31. maí 2002 kærði stefndi kosningarnar til sýslumannsins í Borgarnesi. Í samræmi við 2. mgr. 93. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998, skipaði sýslumaður þriggja manna nefnd til að fjalla um kæruefnið. Í bréfi stefnda voru gerðar svohljóðandi kröfur:- "... aðallega að niðurstöður kosninganna til sveitarstjórnar í Borgarbyggð verði ógiltar og þeim breytt á þann veg að í stað annars mann á L-lista verði fjórði maður á [B-lista] talinn hafa náð kosningu. Til vara er þess krafist að öll atkvæði greidd á kjörfundi og utan kjörfundar verði endurtalin og að endurúrskurðuð verði þau atkvæði sem úrskurðuð voru ógild af kjörstjórn við talningu. Leiði slík endurtalning og endurúrskurðun vafaatkvæða til breyttrar niðurstöðu þá verði niðurstöður kosninganna til sveitarstjórnar í Borgarbyggð ógiltar og þeim breytt til samræmis við niðurstöðu endurtalningar."
Aðalkrafa stefnda var reist á því að atkvæði greitt B-listanum, þar sem kjósandi hafði dregið hring með tveimur punktum yfir, hefði ranglega verið úrskurðað ógilt. Varakrafan var hins vegar byggð á því að eðlilegt og rökrétt væri að fram færi nákvæm endurtalning allra atkvæða í ljósi þess hve jöfn atkvæðaskipting reyndist á milli B-lista og L-lista. Lagði stefndi sérstaka áherslu á að gætt væri samræmis við talningu og mat á því hvort atkvæði teldust gild. Taldi stefndi ástæðu til að ætla að þessa hefði ekki verið gætt og vísaði sérstaklega til þess að eitt utankjörfundaratkvæði hefði verið tekið gilt og talið með þótt kjósandi hefði ekki undirritað fylgibréf með kjörseðli, en átta önnur slík atkvæði hefðu verið úrskurðuð ógild.
Að fenginni umsögn yfirkjörstjórnar 5. júní 2002 úrskurðaði kjörnefndin um kæruna 11. sama mánaðar. Varðandi aðalkröfu stefnda taldi kjörnefndin að atkvæði með merki sem líktist bókstafnum Ö gerði kjörseðilinn auðkennanlegan. Ætla mætti að merkið hefði verið sett af ásettu ráði og ekki væri um minniháttar frávik að ræða. Taldi kjörnefndin því að atkvæðið færi augljóslega í bága við lög um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998, þannig að meta bæri það ógilt, sbr. d-lið 78. gr. laganna. Var úrskurður yfirkjörstjórnar Borgarbyggðar um ógildingu atkvæðisins því staðfestur. Um varakröfu stefnda sagði síðan að ekki væri ástæða til að fallast á kröfu um endurtalningu atkvæða af því tilefni einu að atkvæði hefðu fallið jöfn á milli framboðslista. Var vísað til þess að fram hefði komið af hálfu yfirkjörstjórnar að atkvæði hefðu verið talin í sex sinnum og ekkert benti til að eitthvað athugavert hefði verið við talningu atkvæða. Þá hefðu engar athugasemdir við endurtalningu verið bókaðar af hálfu umboðsmanna framboðslita í gerðarbók yfirkjörstjórnar. Loks sagði svo í úrskurði kjörnefndar:
- "Þá byggir kærandi kröfu sína um endurtalningu á því að yfirkjörstjórn hafi ekki gætt sömu eða sambærilegra sjónarmiða við að úrskurða vafaatkvæði og krefst kærandi þess að öll vafaatkvæði verði tekin til úrskurðar að nýju. Ekki eru tilgreind ákveðin dæmi þessu til staðfestingar. Yfirkjörstjórn Borgarbyggðar úrskurðaði 8 utankjörfundaratkvæði ógild þar sem undirritun kjósanda vantaði á fylgibréfið. Hefur kjörnefnd skoðað fylgibréfin. Er upplýst að eitt slíkt ógilt atkvæði hafi vegna mistaka verið sett í kjörkassa. Var það talið með öðrum greiddum atkvæðum, enda ógerningur að finna atkvæðið eftir að það var komið í kjörkassa. Ekki er gerð krafa um að kosningin verði ógilt af þessum sökum. Auk þeirra 8 utankjörfundaratkvæða, sem fyrr voru nefnd, úrskurðaði yfirkjörstjórn 4 atkvæði ógild. Á einum utankjörfundarseðli hafði verið skrifað nafn einstaklings, en ekki listabókstafur; annar var merktur L lista, en með útstrikun á D lista; þriðji ekki merktur neinum lista og sá fjórði er merktur B lista með fleiri merkingum. Ekki verður séð að fleiri vafaatkvæði hafi komið til kasta yfirkjörstjórnar. Telur kjörnefnd að kærandi verði að tilgreina ákveðin vafaatkvæði til að krafa hans teljist tæk til úrskurðar."
Samkvæmt því sem hér hefur verið rakið hafnaði kjörnefndin kröfu stefnda um ógildingu á niðurstöðum kosninganna og um endurtalningu atkvæða.
III.
Með bréfi stefnda 18. júní 2002 var úrskurði kjörnefndar skotið til félagsmálaráðuneytisins, sbr. 3. mgr. 93. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998. Í kærunni var þess krafist aðallega að úrskurður kjörnefndar yrði felldur úr gildi og málinu vísað til nefndarinnar á ný til lögmætrar meðferðar. Var sú krafa reist á því að annmarkar hefðu verið á málsmeðferð nefndarinnar, þar sem stefnda var ekki gefinn kostur á að gera athugasemdir við umsögn yfirkjörstjórnar til nefndarinnar, auk þess sem lögmanni stefnda hefði ekki verið gert kleift að vera viðstaddur þegar nefndin kannaði kjörgögn ásamt formanni yfirkjörstjórnar. Til vara og þrautavara gerði stefndi síðan samhljóða kröfur og hafðar voru uppi fyrir kjörnefndinni.Í kæru stefnda til félagsmálaráðuneytisins var ítrekað að samræmis hefði ekki verið gætt í ýmsu tilliti við úrlausn um gildi atkvæða. Í ljósi jafnrar atkvæðaskiptingar var því einnig hreyft að yfirkjörstjórn hefði átt að eigin frumkvæði að úrskurða kosningarnar ógildar vegna mistaka þegar atkvæði greitt utan kjörfundar var tekið gilt og talið þótt kjósandi undirritaði ekki fylgibréf með kjörseðli. Þá var því haldið fram að kjörnefndinni hefði borið að taka afstöðu til þess hvort unnt væri að komast að óyggjandi niðurstöðu um endurtalningu atkvæða í ljósi þess að umrætt utankjörfundaratkvæði var talið gilt þó augljóslega hefði átt að meta það ógilt. Af þeim sökum hefði í raun verið óframkvæmanlegt að endurtelja atkvæði með réttum hætti og því hefði mátt ætla að niðurstaða kjörnefndar gæti ekki orðið önnur en sú að ógilda bæri kosningarnar í heild sinni. Taldi stefndi að ekki hefði þurft að setja fram sérstaka kröfu í þessu efni, en það hefði hann þó gert óbeint með varakröfu sinni fyrir kjörnefndinni.
Hinn 30. júlí 2002 felldi félagsmálaráðuneytið úrskurð sinn vegna kæru stefnda. Í úrskurðinum komst ráðuneytið að þeirri niðurstöðu að ekki hefðu verið fyrir hendi þeir ágallar á málsmeðferðinni fyrir kjörnefndinni að efni væru til að vísa málinu á ný til nefndarinnar. Að fenginni þeirri niðurstöðu er síðan fjallað í einu lagi um vara- og þrautavarakröfu stefnda. Í úrskurðinum er rakið að eitt atkvæði greitt utan kjörfundar hafi verið talið með öðrum atkvæðum þótt það hafi verið ógilt þar sem kjósandi ritaði ekki undir fylgibréf með kjörseðli. Einnig taldi ráðuneytið að annað utankjörfundaratkvæði, sem yfirkjörstjórn hafði úrskurðað ógilt, hefði með réttu átt að taka gilt þar sem annmarki, sem fólst í því að kjósandi ritaði undir fylgibréf á röngum stað, væri svo lítilfjörlegur að hann gæti ekki valdið ógildi atkvæðisins samkvæmt g-lið 1. mgr. 68. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998, sbr. til hliðsjónar 1. mgr. 79. gr. sömu laga. Hins vegar taldi ráðuneytið ekki unnt úr því sem komið var að tryggja þessum kjósanda leynd um hvernig hann kaus og því væri andstætt 31. gr. stjórnarskrárinnar og 19. gr. laga nr. 5/1998 að opna umslagið með atkvæði kjósandans og telja það með greiddum atkvæðum. Að þessu gættu vísaði ráðuneytið til 94. gr. laga nr. 5/1998, en þar kemur fram að gallar á framboði eða kosningu skuli ekki leiða til ógildingar kosninga, nema ætla megi að þeir hafi haft áhrif á úrslit kosninganna. Í úrskurði ráðuneytisins segir síðan svo:
- "Það er ljóst miðað við fyrrgreindar atkvæðatölur að þeir gallar á kosningunni að telja annað umræddra atkvæða ranglega með öðrum atkvæðum og líta ranglega framhjá hinu, kunna að hafa haft áhrif á úrslit kosninganna, þ.e. hvort B-listi fengi fjóra bæjarfulltrúa kjörna eða L-listi tvo bæjarfulltrúa. Það er hins vegar ekki mögulegt úr því sem komið er að ganga úr skugga um það, eins og gerð er grein fyrir hér að framan, hver úrslit kosninganna hefðu orðið ef þessir gallar hefðu ekki komið fram. Þegar af þeirri ástæðu verður ekki komist hjá því að ógilda kosningarnar og mæla fyrir um nýjar kosningar í þeirra stað skv. 90. og 91. gr. laga nr. 5/1998.
Að því er varðar atkvæði það greitt á kjörfundi sem yfirkjörstjórn úrskurðaði ógilt og er fyrst og fremst tilefni kæru til sýslumanns og ráðuneytisins, ...., vill ráðuneytið taka fram eftirfarandi:
Jafnvel þó fallist yrði á það með kæranda að atkvæði þetta teldist greitt B-lista, hefðu umrædd tvö utankjörfundaratkvæði samt sem áður getað haft áhrif á úrslit kosninganna, svo sem á þann veg að L-listi fengi tvo fulltrúa kjörna ef utankjörfundaratkvæðið sem taka átti til greina hefði verið greitt þeim lista. Þar sem spurningin um hvort kjörfundaratkvæði þetta er gilt eða ógilt breytir ekki áhrifum þeirra ágalla sem að framan eru raktir á gildi kosninganna, er ekki þörf á að leysa úr því álitaefni í þessum úrskurði."
IV.
Stefnandi heldur því fram að stefndi hafi hvorki getað átt aðild að máli þar sem sveitarstjórnarkosningarnar í Borgarbyggð voru kærðar til sýslumannsins í Borgarnesi né máli þar sem úrskurður kjörnefndar var kærður til félagsmálaráðuneytisins. Því til stuðnings vísar stefnandi til þess að í 93. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998, segi að sá sem vill kæra sveitarstjórnarkosningar skuli afhenda kæru sína hlutaðeigandi sýslumanni innan sjö daga frá því að lýst var úrslitum kosninga. Telur stefnandi að með orðinu "sá" sé átt við kjósanda en ekki framboðslista eða stjórnmálafélag. Að þessu leyti sem endranær verði að skýra ákvæði laganna til samræmis við lög um kosningar til Alþingis, nr. 24/2000, en þar sé réttur til að kæra framkvæmd kosninga til Alþingis bundinn við kjósendur, sbr. 118. gr. laganna. Af þessum sökum skorti viðhlítandi lagastoð fyrir aðild stefnda að kæru til kjörnefndar og málskoti til félagsmálaráðuneytisins. Stefnandi heldur því einnig fram að félagsmálaráðherra hafi verið vanhæfur til að fara með málið þegar ráðuneytið úrskurðaði í málinu 30. júlí 2002 og hafi honum borið að víkja sæti af þeim sökum. Sama eigi einnig við um starfsmenn ráðuneytisins, sbr. 5. og 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, sbr. lög nr. 49/2002. Ákvörðun félagsmálaráðuneytisins sé tekin í umboði og á ábyrgð félagsmálaráðherra. Páll Pétursson félagsmálaráðherra sé þingmaður Norðurlandskjördæmis vestra fyrir Framsóknarflokkinn. Stefndi í málinu, sem kærði úrskurð kjörnefndar til ráðuneytisins, sé Framsóknarfélag Mýrasýslu. Þessi málsástæða var nánar skýrð við munnlegan flutning málsins þannig að sakarefnið varðaði hagsmuni bæði Framsóknarflokksins og ráðherrans sjálfs, sem lýst hefði því yfir opinberlega að hann sæktist eftir sæti á lista Framsóknarflokksins í Norðvesturkjördæmi í komandi alþingiskosningum.
Enn fremur reisir stefnandi kröfu sína á því að félagsmálaráðuneytið hafi í ýmsum atriðum ekki gætt form- og efnisreglna við úrlausn málsins. Í þeim efnum heldur stefnandi því fram að úrskurðarvald ráðherra sé takmarkað við það kæruefni sem borið var undir kjörnefndina, eins og nefndin afmarkaði það í úrskurði sínum 11. júní 2002. Ráðuneytinu hafi því ekki verið heimilt að fara út fyrir kröfur aðila og ógilda kosningarnar á grundvelli utankjörfundaratkvæðis, sem enginn ágreiningur var um að meta ætti ógilt. Í annan stað telur stefnandi að sú niðurstaða ráðuneytisins að ekki megi opna utankjörfundaratkvæði, þar sem kjósandi ritaði nafn sitt á röngum stað á fylgibréf með atkvæðinu, sé ekki reist á lögmætum sjónarmiðum. Ráðuneytið verði að byggja mat sitt á málefnalegum sjónarmiðum, en þau sé að finna í lögum um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998, og lögum um kosningar til Alþingis, nr. 24/2000, viðeigandi lögskýringargögnum og stjórnvaldsfyrirmælum. Til grundvallar úrlausn ráðuneytisins verði ekki fundin stoð í þessum heimildum heldur sé þar þvert á móti gert ráð fyrir að kjörstjórnarmenn sem opinberir sýslunarmenn séu bundnir þagnareiði, ef kjósandi upplýsi hvernig hann hyggst kjósa, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 63. gr. laga nr. 5/1998 og 4. mgr. 64. gr. laga nr. 24/2000. Einnig geti það auðveldlega gerst í smærri sveitarfélögum að kjörstjórn berist aðeins eitt atkvæði greitt utan kjörfundar. Þá heldur stefnandi því fram að umrætt atkvæði hafi réttilega verið metið ógilt, enda hafi ekki verið gætt réttra formreglna við útfyllingu á fylgiblaði, sbr. 68. gr. laga nr. 5/1998 og XII. kafla laga nr. 24/2000. Um þetta atkvæði hafi enginn ágreiningur verið gerður af hálfu umboðsmanna framboðslista og þetta atriði hafi heldur ekki verið meðal kæruefna stefnda þegar kosningin var kærð, fyrst til sýslumanns og síðan til ráðuneytisins.
Loks heldur stefnandi því fram að ráðuneytið hafi með úrskurði sínum brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Ákvörðun ráðuneytisins sé mjög íþyngjandi fyrir sveitarfélagið og gangi mun lengra en þörf hafi verið á. Þannig hafi ráðuneytið getað beitt vægari úrræðum til dæmis með því að opna áðurnefnt utankjörfundaratkvæði og telja það með öðrum atkvæðum.
V.
Í fyrstu reisir stefndi kröfu um sýknu á því að stefnandi geti ekki átt aðild að málinu. Hann hafi ekki verið aðili að málinu á stjórnsýslustigi og hafi enga slíka hagsmuni af því, hvorki einstaklega né verulega, að rétt sé að heimila honum aðild að málinu. Einnig verði ekki ráðin af málatilbúnaði stefnanda tengsl hans við málefnið eða úrlausn þess. Af þeim sökum verði að sýkna stefnda á grundvelli aðildarskorts, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga um meðferð einkamála, nr. 91/1991. Þá sé ekki í lögum um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998, að finna ákvæði, sem heimili stefnanda að gerast aðili að kærumáli eftir að niðurstaða á stjórnsýslustigi liggi fyrir. Með réttu hefði L-listinn í Borgarbyggð eða fulltrúar hans þurft að eiga aðild að málinu, enda varði það öðrum fremur hagsmuni þeirra. Í þessu sambandi bendir stefndi á að sú frjálsa aðild (actio popularis), sem heimiluð sé í 93. gr. laga nr. 5/1998 taki einungis til aðildar að kosningarkæru og meðferðar máls á stjórnsýslustigi. Fyrir dómstólum gildi hins vegar almennar reglur réttarfars um aðild og því geti enginn átt þar aðild nema hann eigi þar einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta.Í annan stað styður stefndi sýknukröfu sína þeim rökum að félagsmálaráðuneytinu hafi verið rétt að ógilda sveitarstjórnarkosningarnar í Borgarbyggð og að slíkir annmarkar hafi hvorki verið að efni til né á málsmeðferð ráðuneytisins að varðað geti ógildi úrskurðarins. Í þeim efnum teflir stefndi fram eftirfarandi röksemdum gegn málatilbúnaði stefnanda:
Stefndi mótmælir sem rangri þeirri málsástæðu stefnanda að stefndi geti ekki átt aðild að kosningarkæru til stjórnvalda samkvæmt 93. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998. Í því sambandi vísar stefndi til þess að með orðalaginu "Sá sem vill kæra sveitarstjórnarkosningu" sé í skilningi ákvæðisins átt við að allir geti kært kosninguna án þess að skorður séu settar. Skýring stefnanda á ákvæðinu eigi sér hins vegar ekki stoð í orðalagi þess og gangi jafnframt gegn almennum reglum réttarfars. Bendir stefndi á að hafa megi hliðsjón af reglum einkamálaréttarfars í þessu sambandi, en á því sviði tíðkist ekki að setja aðild og aðildarhæfi hóps manna neinar skorður á meðan einstakir menn innan hópsins geti átt aðild að máli. Þannig geti til að mynda löghæfur aðili í skilningi 1. mgr. 16. gr. laga um meðferð einkamála, nr. 91/1991, orðið til við það eitt að tveir eða fleiri menn ákveði að veita einhverju markmiði sínu eða hugarefni sjálfstæða nafngift. Þá lítur stefndi svo á að hafi einhver á annað borð sjálfstæðra eða verulegra hagsmuna að gæta af niðurstöðu kosninganna, og í framhaldi af því úrlausn kærumáls vegna þeirra, sé það fyrst og fremst stefndi og aðrir stjórnmálaflokkar, sem buðu fram lista til sveitarstjórnar í Borgarbyggð. Því sé í raun fráleitt að telja að 93. gr. laga nr. 5/1998 útiloki aðild slíkra samtaka og hafi það verið ætlun löggjafans hefði það þurft að koma ótvírætt fram. Í öllu falli megi líta á stefnda sem hóp kjósenda, sem hver og einn hefði getað átt sjálfstæða aðild að málinu.
Einnig andmælir stefndi að félagsmálaráðherra hafi verið vanhæfur til að fara með málið og telur að stefnandi hafi ekki stutt þá staðhæfingu sína neinum efnislegum rökum. Í því efni sé ekki viðhlítandi að benda á það eitt að félagsmálaráðherra sé flokksbundinn framsóknarmaður. Vanhæfisreglur stjórnsýsluréttarins hafi ekki verið skýrðar svo rúmt að embættismaður sé vanhæfur til meðferðar máls ef hann heyrir til sama stjórnmálaflokks og málsaðili. Að öðrum kosti gæti stjórnsýslan tæplega starfað eðlilega, auk þess sem vandséð væri hver gæti komið í stað sitjandi félagsmálaráðherra til að fara með það verkefni.
Þá mótmælir stefndi að þeirri málsástæðu stefnanda að félagsmálaráðuneytið hafi farið út fyrir kröfugerð í úrskurði sínum og að ráðuneytinu hafi verið það óheimilt. Í því sambandi bendir stefndi á að regla einkamálaréttarfars um málsforræði aðila eigi ekki við um meðferð mála fyrir stjórnvöldum. Þannig beri stjórnvöldum til að mynda að rannsaka mál að eigin frumkvæði, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, í því skyni að tryggja að málsatvik og sjónarmið aðila séu nægjanlega upplýst svo rétt ákvörðun verði tekin. Af þessum sökum sé ráðuneytið ekki bundið af málatilbúnaði aðila. Við þessa rannsókn ráðuneytisins hafi síðan komið í ljós að eitt utankjörfundaratkvæði, þar sem kjósandi ritaði nafn sitt á röngum stað á fylgibréfi með atkvæðinu, hafi verið úrskurðað ógilt. Hvað sem þessu líður telur stefndi að í kröfugerð hans hjá ráðuneytinu hafi vissulega falist krafa um nýjar kosningar ef í ljós kæmu slíkir ágallar á kosningunum að varðaði ógildi. Bæði í kæru til sýslumanns og málskoti til ráðuneytisins hafi þess verið krafist að öll utankjörfundaratkvæði (vafaatkvæði) yrðu úrskurðuð á ný. Ef slík endurúrskurðun leiddi til galla á framkvæmd kosninganna hlaut að koma til þess að meta yrði sjálfstætt hvort annmarki væri slíkur að leiddi til ógildis kosninganna. Með beinum og óbeinum hætti hafi því verið gerð krafa um að kosningarnar yrðu ógiltar, enda hafi stefndi á þeirri stundu með engu móti getað áttað sig á því hvernig fylgibréf með utankjörfundaratkvæðum voru útfyllt og að gilt atkvæði hefði ranglega verið úrskurðað ógilt vegna smávægilegs annmarka. Tekur stefndi einnig undir það með ráðuneytinu að úr því sem komið er sé allsendis ófært að opna atkvæðið, enda væri leynd kosninganna þar með varpað fyrir róða.
Í framhaldi af þessu bendir stefndi á að í raun sé vægara úrræði gagnvart L-listanum og öðrum þeim stjórnmálaflokkum sem buðu fram lista í kosningunum að boða til nýrra kosninga fremur en að ógilda fyrirliggjandi kosningarúrslit og breyta þeim á þann hátt að í stað annars manns á L-lista yrði fjórði maður á lista stefnda talinn hafa náð kosningu. Með nýjum kosningum yrðu heldur ekki lagðar neinar skyldur á flokkana heldur einungis stefnt að því að nálgast bæði rétta og réttláta niðurstöðu. Í þessu sambandi megi ekki jafna því umstangi sem sveitarfélagið kunni að hafa af framkvæmd nýrra kosninga við það að leggja skyldur á þá flokka sem buðu fram í kosningunum. Samkvæmt þessu telur stefndi að félagsmálaráðuneytið hafi ekki með úrskurði sínum brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
VI.
Af hálfu réttargæslustefnda Borgarbyggðar hefur komið fram að kröfugerð stefnda í kæru til sýslumanns og málskoti til ráðuneytisins verði ekki skilin á þann veg að krafist sé ógildingar kosninganna. Samkvæmt skýru orðalagi 93. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998, eigi nefnd sú sem sýslumaður skipar aðeins að úrskurða um kæruefnið og ekki annað. Þótt nefndin verði þess áskynja í störfum sínum að einhverju öðru hafi verið ábótavant en því sem kært er út af eigi nefndin ekki að taka það til sjálfstæðrar skoðunar og úrskurða um það. Sama gildi um félagsmálaráðuneytið sem æðra stjórnvald. Þannig eigi ekki að taka framkvæmd kosninga í einstökum sveitarfélögum til sjálfstæðrar skoðunar án þess að kæra komi fram. Einnig eigi ráðuneytið aðeins að skoða þau atriði sem kærð eru en ekki önnur og einvörðungu að byggja á þeim kröfum sem hafðar eru uppi.Réttargæslustefndi Borgarbyggð vísar til þess að geta skuli um ágreining varðandi gildi kjörseðils í gerðabók kjörstjórnar, sbr. 3. mgr. 81. gr. laga nr. 5/1998. Samkvæmt þessu eigi umboðsmenn lista við kosningar á láta bóka um ágreining meðal annars í þeim tilgangi að strax við talningu atkvæða sé ljóst hvort ágreiningur sé um ákvarðanir yfirkjörstjórnar. Við talningu atkvæða í sveitarstjórnarkosningunum í Borgarbyggð hafi umboðsmenn B-lista ekki látið bóka andmæli við öll þau atriði sem síðar varð tilefni kæru þeirra. Einnig hafi ekki verið mótmælt þeirri niðurstöðu yfirkjörstjórnar að jafn mörg atkvæði væru að baki öðrum manni á L-lista og fjórða manni á B-lista þannig að hluta hafi þurft um 9. sætið í bæjarstjórn. Af þeim sökum hljóti hlutkestið að standa óhaggað. Þá hafi umboðsmenn B-lista ekki látið bóka ágreining við þá ákvörðun yfirkjörstjórnar að úrskurða ógilt atkvæði greitt utan kjörfundar, sem félagsmálaráðuneytið taldi gilt þótt kjósandi hafi skrifað á rangan stað á fylgibréfinu.
VII.
Réttargæslustefndi félagsmálaráðherra hafnar því að vísa hefði átt frá kæru stefnda af þeirri ástæðu að kæruheimild 93. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998, eigi aðeins við um almenna kjósendur. Þessi lagatúlkun byggi á afar þröngum skilningi á orðalagi 118. gr. laga um kosningar til Alþingis, nr. 24/2002, en réttargæslustefndi telur að það ákvæði eigi ekki við hér. Á hinn bóginn vísar réttargæslustefndi til þess að orðalag 93. gr. laga nr. 5/1998 sé að þessu leyti óbreytt frá því sem mælt var fyrir um í 1. mgr. 37. gr. eldri sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986. Telur réttargæslustefndi ótvírætt að stefndi hafi lögvarða hagsmuni af því að fá niðurstöðu kosninganna hnekkt, auk þess sem það væri ekki í anda kosningalaga að meina þeim sem bjóða fram lista í kosningum að kæra framkvæmd þeirra.Einnig andmælir réttargæslustefndi félagsmálaráðherra að hann hafi verið vanhæfur til að fara með málið, en sú staðhæfing stefnanda sé bæði órökstudd og vanreifuð.
Þá tekur réttargæslustefndi félagsmálaráðherra undir það með stefnda að ráðuneytið hafi ekki farið út fyrir kröfugerð stefnda í úrskurði sínum. Í því sambandi bendir réttargæslustefndi á að í úrskurði ráðuneytisins sé sérstaklega gerð grein fyrir því að ákvörðun um að endurtelja öll vafaatkvæði og úrskurða um gildi þeirra byggi á varakröfu og þrautavarakröfu stefnda í málskoti hans til ráðuneytisins. Við meðferð mála hjá stjórnvöldum gildi almennt ekki sömu sjónarmið um málsforræði aðila eins og fyrir dómstólum. Þetta eigi ekki síst við í málum um gildi kosninga þar sem kærufrestur sé afar skammur og aðgangur kærenda að málsgögnum takmarkaður. Telur réttargæslustefndi það ótvíræða skyldu úrskurðaraðila samkvæmt 93. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998, að rannsaka mál sjálfstætt og sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en úrskurður er kveðinn upp um gildi kosninga, sbr. einnig 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Við meðferð máls geti ávallt komið í ljós annmarkar á kosningu, sem ekki lágu fyrir áður en kærufrestur rann út. Úrskurðir um framkvæmd sveitarstjórnarkosninga varði mikilvæga almannahagsmuni og verði því að telja að úrskurðaraðilum sé bæði rétt og skylt að taka afstöðu til allra upplýsinga sem fram koma við meðferð máls án tillits til þess hvaða kröfur séu gerðar af hálfu kæranda. Samkvæmt þessu eigi ekki við rök að styðjast sú málsástæða stefnanda að í úrskurði ráðuneytisins hafi verið gengið lengra en farið var fram á í kröfugerð stefnda og geti hún ekki leitt til þess að úrskurðurinn verði ógiltur.
Enn fremur andmælir réttargæslustefndi félagsmálaráðherra að með úrskurði ráðuneytisins hafi meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, verið brotin. Það varði mikilvæga hagsmuni allra íbúa Borgarbyggðar að úrslit kosninga séu hafin yfir allan vafa. Í úrskurðinum hafi ráðuneytið komist að þeirri niðurstöðu að gallar á framkvæmd kosninganna hafi verið til þess fallnir að hafa áhrif á úrslit kosninganna. Þegar sú niðurstaða lá fyrir hafi ráðuneytinu einungis verið fært að ógilda kosningarnar til að ná því lögmæta markmiði að tryggja réttlát og sanngjörn úrslit kosninganna. Telur réttargæslustefndi óljóst hvaða hagsmuni aðra en almannahagsmuni kjósenda í Borgarbyggð hafi verið heimilt að taka tillit til í úrskurði ráðuneytisins.
Loks ítrekar réttargæslustefndi félagsmálaráðherra að útilokað sé nú að tryggja þeim kjósanda leynd sem greiddi atkvæði utan kjörfundar en ritaði nafn sitt á rangan stað á fylgibréfi með kjörseðli. Verði að gæta þess að aðilar utan kjörstjórnar hafi ljósrit fylgibréfsins undir höndum, en þeir séu ekki bundnir af þagnareiði samkvæmt 63. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998. Þá telur réttargæslustefndi að undirskrift kjósandans á fylgibréfið hafi farið framhjá yfirkjörstjórn, umboðsmönnum lista og kjörnefndinni og því hafi atkvæðið verið úrskurðað ógilt á sömu forsendu og sjö önnur utankjörfundaratkvæði þar sem undirritun vantaði með öllu.
VIII.
Í greinargerð og við aðalmeðferð málsins var því hreyft af hálfu réttargæslustefnda félagsmálaráðherra að stefndi einn sé ekki réttur aðili að málinu til varnar heldur hefði einnig átt að höfða það á hendur félagsmálaráðherra. Stefndi kærði sveitarstjórnarkosningarnar, sem fram fóru í Borgarbyggð 25. maí 2002, til sýslumannsins í Borgarnesi og skaut síðan úrskurði kjörnefndar til félagsmálaráðuneytisins. Átti stefndi því aðild að málinu á stjórnsýslustigi og var þörf á aðild hans að máli þessu. Félagsmálaráðherra, sem gegndi í þessu tilviki hlutverki æðra stjórnvalds á málskotsstigi innan stjórnsýslunnar, hefur á hinn bóginn enga þá lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins, sem leitt getur til aðildar hans að því. Er heldur engin réttarfarsnauðsyn á að gefa ráðherranum kost á að láta til sín taka dómsmál, sem eingöngu er höfðað til ógildingar á úrskurði hans.Stefndi heldur því fram að stefnandi geti ekki átt aðild að málinu þar sem hann hafi ekki verið aðili að kærumáli vegna kosninganna á stjórnsýslustigi og hafi enga slíka hagsmuni af málinu að rétt sé að heimila honum aðild að því. Í 1. mgr. 93. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998, segir að sá sem vill kæra sveitarstjórnarkosningu skuli afhenda kæru sína hlutaðeigandi sýslumanni. Samkvæmt viðtekinni skýringu á kosningalögum felur þetta ákvæði í sér heimild fyrir hvern og einn kjósanda í viðkomandi sveitarfélagi til að kæra til stjórnvalda atriði sem varða sveitarstjórnarkosningar. Að sama skapi getur kjósandi borið undir dómstóla hvort stjórnvald hafi við úrlausn máls vegna kosningarkæru farið að lögum og gætt málefnalegra sjónarmiða, sbr. 60. gr. stjórnarskrárinnar um valdmörk stjórnvalda. Í því sambandi breytir engu hvort kjósandi hefur átt aðild að máli þegar það var til meðferðar hjá stjórnvöldum, enda verður kjósendum almennt ekki gefinn kostur á að láta til sín taka fram komna kæru á kosningum. Verður því ekki fallist á það með stefnda að sýkna beri hann sökum aðildarskorts stefnanda.
Stefnandi telur að stefndi, Framsóknarfélag Mýrasýslu, hafi ekki verið heimilt að kæra kosninguna þar sem sá réttur sé bundinn við kjósendur, svo sem 1. mgr. 93. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998, verði skýrð til samræmis við 118. gr. laga um kosningar til Alþingis, nr. 24/2000. Samkvæmt 20. gr. laga nr. 5/1998 skal í sveitarfélögum almennt kjósa bundinni hlutfallskosningu þannig að boðið sé fram á listum og fulltrúar á hverjum lista nái kjöri í hlutfalli við fjölda atkvæða, sem viðkomandi listi hlýtur. Í málinu liggur fyrir að stefndi bauð fram B-lista Framsóknarflokksins í umræddum sveitarstjórnarkosningum í Borgarbyggð. Þar sem stefndi stóð að framboði til kosninganna verður að játa honum heimild til að kæra kosningarnar til hlutaðeigandi stjórnvalda. Veður ekki fallist á það með stefnanda að skýra beri 1. mgr. 93. gr. laga nr. 5/1998 þannig að einungis kjósendur séu bærir til að leggja fram slíka kæru, enda verður að gera þá kröfu að takmörkun af því tagi eigi sér ótvíræða lagastoð. Verður þessari málsástæðu stefnanda því hafnað.
Fyrir þeirri málsástæðu stefnanda að réttargæslustefndi félagsmálaráðherra hafi verið vanhæfur til að fara með málið eru færð þau rök að ráðherra sé flokksbundinn Framsóknarmaður. Niðurstaða málsins hafi bæði varðað hagsmuni Framsóknarflokksins og ráðherrans sjálfs, sem lýst hafi því yfir að hann gefi kost á sér til framboðs fyrir flokkinn í Norðvesturkjördæmi í komandi kosningum til Alþingis. Þótt stefndi sé félag innan vébanda Framsóknarflokksins þykir sú staðreynd ein að félagsmálaráðherra er flokksbundinn framsóknarmaður ekki geta valdið því að hann hafi verið vanhæfur til að fara með málið. Verður tæplega séð að öðrum kosti að ráðherra geti gegnt því lögbundna hlutverki sínu samkvæmt 1. mgr. 93. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998, að úrskurða vegna kosningarkæru, enda má jafnan gera ráð fyrir að í slíkum málum reyni á hagsmuni jafnt samherja ráðherra sem andstæðinga í stjórnmálalegu tilliti. Að þessu gættu, og þar sem ekki verður séð að félagsmálaráðherra hafi í öðru tillit haft sérstakra eða verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins eða óhlutdrægni hans verði með réttu dregin í efa, verður ekki fallist á það með stefnanda að ráðherra hafi verið vanæfur til að fara með málið og úrskurða í því.
Í stjórnsýslurétti gildir sú meginregla að stjórnvöld, bæði æðra og lægra sett, eru ekki bundin af kröfum eða málsástæðum aðila þegar teknar eru stjórnvaldsákvarðanir nema lög mæli á annan veg. Í 2. mgr. 93. gr. laga nr. 5/1998 segir að sýslumaður skipi þriggja manna nefnd til að úrskurða um kæruefnið þegar honum berst kæra vegna sveitarstjórnarkosninga. Þeim úrskurði verður síðan skotið til félagsmálaráðuneytisins, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Með því að tiltaka sérstaklega að úrskurða skuli um kæruefnið hefur löggjafinn takmarkað heimildir stjórnvalda til að endurskoða og hlutast til um lýðræðislegar kosningar í sveitarfélögum nema að fenginni kæru um tiltekin atriði. Í því felst að úrskurður um kosningarkæru verður að vera reistur á þeim kröfum og málsástæðum sem fram hafa komið af hálfu kæranda og verður ekki farið út fyrir þann málatilbúnað við úrlausn máls.
Í kæru stefnda til sýslumannsins í Borgarnesi var gerð sú krafa aðallega að niðurstöður kosninganna yrðu ógiltar og þeim breytt þannig að fjórði maður á B-lista næði kjöri í stað annars manns á L-lista, en til vara að úrslitum kosninganna yrði breytt í samræmi við endurtalningu og endurmat á þeim atkvæðum sem úrskurðuð voru ógild af yfirkjörstjórn. Þegar úrskurði kjörnefndar var skotið til félagsmálaráðuneytisins var kröfugerðin samhljóða ef frá er talin aðalkrafa stefnda, sem skiptir ekki máli hér. Samkvæmt þessu er öldungis ljóst að stefndi gerði ekki þá kröfu að kosningarnar í heild sinni yrðu ógiltar og stoðar ekki fyrir hann að bera því við að málatilbúnaður hans verði skilinn þannig að sú krafa hafi óbeint verið höfð uppi. Varð að gera þá kröfu til stefnda að kröfugerð hans að þessu leyti væri skýr og ótvíræð, enda var honum í lófa lagið að hafa uppi slíka kröfu ef hann vildi láta reyna á gildi kosninganna. Í því sambandi verður að líta til þess að stefndi hafði til þess beint tilefni þar sem fyrir lá að utankjörfundaratkvæði var talið í kosningunum þótt á því væri sami annmarki og á átta öðrum atkvæðum greiddum utan kjörfundar, sem úrskurðuð voru ógild, en þetta atkvæði eitt og sér gat haft áhrif á úrslit kosninganna.
Með úrskurði félagsmálaráðuneytisins 30. júlí sl. voru ógiltar sveitarstjórnarkosningarnar í Borgarbyggð, sem fram fóru 25. maí 2002, þótt slík krafa hefði ekki verið höfð uppi, svo sem hér hefur verið rakið. Með því fór ráðuneytið út fyrir valdmörk sín samkvæmt 93. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998. Þegar af þeirri ástæðu verður að fallast á kröfu stefnanda og er því úrskurðinn felldur úr gildi.
Eftir atvikum þykir rétt að málskostnaður falli niður.
Stefnandi hefur gjafsókn í málinu og greiðist allur gjafsóknarkostnaður hans úr ríkissjóði eins og nánar greinir í dómsorði.
Benedikt Bogason, héraðsdómari, kveður upp dóm þennan.
D Ó M S O R Ð:
Fallist er á kröfu stefnanda, Óðins Sigþórssonar, um að felldur verði úr gildi úrskurður félagsmálaráðuneytisins frá 30. júlí 2002, þar sem ógiltar voru sveitarstjórnakosningarnar í Borgarbyggð 25. maí sama ár.Málskostnaður fellur niður.
Gjafsóknarkostnaður stefnanda samtals 504.100 krónur greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hans 400.000 krónur auk virðisaukaskatts.
Benedikt Bogason
Dómsorðið er lesið í réttinum í heyranda hljóði að viðstöddum Inga Tryggvasyni, hdl., sem er mættur fyrir hönd stefnanda og réttargæslustefnda Borgarbyggð, og Þóri Páli Guðjónssyni, formanni stefnda.
Upplesið staðfest.
Ingi Tryggvason
Þórir Páll Guðjónsson
Dómþingi slitið.
Benedikt Bogason