Málþing Lögfræðingafélags Íslands
Reykjavík, 18. október 2002
Ávarp Davíðs Oddssonar forsætisráðherra við setningu málþings Lögfræðingafélags Íslands
18. október 2002 um för yfir landamæri: Mannréttindi eða forréttindi?
Fundarstjóri, ágætu málþingsgestir.
Það er mér sérstök ánægja að geta í þriðja sinn á jafnmörgum árum orðið við beiðni skipuleggjenda málþings Lögfræðingafélagsins um að ávarpa þann ágæta vettvang sem það skapar félagsmönnum sínum til að staldra við dagsstund og fjalla um einhver þau málefni, sem oftar en ekki hafa verið ofarlega á baugi, út frá breiðara sjónarhorni, en tækifæri gefst til í dagsins önn.
Spurningunni, sem beint er til fyrirlesara hér í dag, hvort för yfir landamæri teljist vera mannréttindi eða forréttindi, hygg ég að lengstum hefðu flestir Íslendingar talið fljótsvarað. Siglingar til annarra landa teldust vitaskuld til ýtrasta munaðar. Í dag býst ég aftur á móti við að fleiri myndu telja það til lágmarksmannréttinda að komast burtu annað veifið, frá okkar þó ástkæra landi, og sem betur fer er það nú orðið á færi flestra.
En spurningin um för yfir landamæri á sér vitaskuld fleiri hliðar en þær, sem fyrstar kunna að koma upp í hugann. Spurningin horfir öðruvísi við þeim, sem knúinn er nauðugur viljugur til að flýja heimkynni sín sökum stríðsátaka eða af öðrum orsökum og leita sér hælis í öðru landi. Í slíku samhengi blasa tengslin við mannréttindi og mannúðarsjónarmið við og á sama hátt má segja að það séu forréttindi sérhvers ríkis að geta veitt hælisleitanda í neyð viðtöku og skjól.
En það eru líka forréttindi í fleiri en einum skilningi. Það hlýtur líka að vera grundvallaratriði í fullveldi sérhvers ríkis að hafa á því stjórn hverjir sækja það heim og hafa þar dvöl. Til þess eru m.a. landamæri dregin og eftirliti haldið þar uppi. Og það er á grundvelli þessa einkaréttar, sem ríki heims hafa nær alla síðustu öld leitast við að finna viðunandi lausnir á þeim vanda, sem skapast hefur, þegar stórir hópar fólks hafa neyðst til eða telja sig neydda til að yfirgefa heimaland sitt og leita á náðir annarra ríkja. Þar vegast á annars vegar hagsmunir þeirra sem leita þurfa skjóls og hins vegar þeirra sem skjólið eiga að veita, af því að stýra straumi þeirra í samræmi við þau takmörk, sem þanþoli þeirra eigin þjóða eru sett.
Segja má að alþjóðlegt regluverk á þessu sviði sé og hafi verið í stöðugri þróun allt frá seinni hluta síðustu aldar og ein nýjasta viðbótin í þá fjölbreyttu flóru eru samningarnir, sem kenndir eru við Schengen og síðar Dyflinni, sem kveða ásamt öðru á um meðferð hælisleitenda.
Markmið Schengen-samstarfsins er að tryggja frjálsa för fólks innan aðildarríkja þess með því að fella niður landamæravörslu á milli þeirra, en styrkja um leið eftirlit með ytri landamærum þeirra og svonefndra þriðju landa og koma upp öflugri lögreglusamvinnu í því skyni. Þetta má teljast eðlileg þróun á meginlandi Evrópu vegna þess að þar hafa ríkin fyrir löngu gefist upp á að halda uppi eftirliti á landamærum sín á milli. En málið kann að horfa nokkuð á annan veg við gagnvart eyríkjum, sem af landfræðilegum ástæðum hafa alla burði til að halda uppi öflugu landamæraeftirliti og ná að því leyti sama eða jafnvel mun betri árangri en að er stefnt með Schengen-samstarfinu. Niðurstaðan í Bretlandi og á Írlandi varð sú, að þeir myndu áfram gæta sjálfir eigin landamæra, en niðurstaðan hér varð sem kunnugt er sú – einkum af tryggð við grannríkin annars staðar á Norðurlöndum og svonefnt norrænt vegabréfasamband – að flytja eftirlit með landamærum okkar frá Keflavík alla leið til Mílanó, Madrid og Mykonos, svo dæmi séu tekin, svo traustvekjandi sem það kann annars að þykja, og leggja í staðinn traust okkar og trúnað á sameiginlega gagnabanka Schengen-samstarfsins.
Það er út af fyrir sig ekkert launungarmál að ákvörðun um aðild að Schengen-samstarfinu var eingöngu tekin af einni pólitískri ástæðu, þ.e. til að viðhalda þeirri skipan, sem komið var á með norræna vegabréfasambandinu fyrir meira en 40 árum, og fólst aðallega í því að leggja á mann nokkurs konar öfuga sönnunarbyrði fyrir því að þurfa ekki að bera vegabréf á ferð um Norðurlönd. – Með öðrum orðum að hann verður að hafa vegabréf eða sambærileg skilríki til að sanna að hann þurfi ekki að hafa vegabréf eða sambærileg skírteini.
Hvort sem því er um að kenna, að með Schengen hafi landamæraeftirlit orðið veikt, sem ekki er hægt að bera á móti, eða einhverju öðru, eins og t.a.m. breyttri stefnu Dana í útlendingamálum, hefur fjöldi þeirra sem hér leitar hælis u.þ.b. fjórfaldast á þremur árum, þ.e. úr 24 árið 2000 í 103 það sem af er þessu ári. Enda þótt neyð þeirra, sem hingað leita á eigin vegum undir þeim formerkjum, sé sjaldnast með þeim hætti að hún skapi þeim stöðu flóttamanna, er í samhengi við umræðuefnið hér í dag vert að taka eftir því, að með aðildinni að Dyflinnarsamningnum, sem er liður í Schengen-samstarfinu og fjallar um meðferð hælisbeiðna, ber okkur ekki lengur að fjalla efnislega um slíkar hælisumsóknir, fyrr en staðreynt hefur verið, að meðferð þeirra heyri áreiðanlega ekki undir neitt annað ríki í Schengen-samstarfinu í samræmi við ákvæði samningsins, en svo mun t.a.m. vera, ef viðkomandi hefur komið hingað frá öðru aðildarríki samningsins. Þegar til þess er litið hvernig samgöngum við landið er háttað, er það því ekki nema í undantekningartilvikum sem annað Schengen-ríki verður ekki talið bera á því ábyrgð, enda þótt það komi út af fyrir sig ekki í veg fyrir að hælisleitanda sé veitt hér vist af mannúðarástæðum. Þess má geta að nú bíða nærri 3 þúsund manns brottflutnings frá Noregi og eitthvað úr þeim hópi ratar hingað.
Enn önnur hlið á Schengen-samstarfinu birtist í stöðugt vaxandi lögreglueftirliti og söfnun persónuupplýsinga í sameiginlegan gagnabanka. Í þessum banka er m.a. haldin skrá um "óæskilega útlendinga" frá þriðju löndum, sem hvert aðildarríkjanna um sig sér um að færa í samræmi í eigin reglur. Þessar reglur geta hins vegar hæglega verið og eru sannarlega mismunandi frá einu ríki til annars. Þannig getur t.d. ákvörðun stjórnvalda eða dómstóls í Þýskalandi, um að vísa manni úr landi fyrir tiltölulega vægar sakir, leitt til þess að hann á ekki afturkvæmt til annarra ríkja á Schengen-svæðinu, jafnvel þótt sömu sakir þyki lítilfjörlegar þar. Þannig geta ákvarðanir í einu aðildarríkjanna komið í veg fyrir að önnur fullvalda ríki taki aðra ákvörðun á grundvelli eigin laga og reglna. Er það mikið umhugsunarefni.
Af sama meiði er sú samvinna sem aðildarríki Evrópusambandsins áforma að taka upp á grundvelli hinnar svonefndu evrópsku handtökuskipunar. Samkvæmt henni verður aðildarríkjunum skylt að bregðast við handtökuskipun hvaðan sem hún kann að koma innan Evrópusambandsins og framselja tafarlaust þann, sem hún beinist að, án þess að innlend stjórnvöld eða dómstólar eigi kost á að leggja mat á ástæður skipunarinnar eða koma þar nærri að öðru leyti og skiptir þá ekki máli hvort sú háttsemi, sem hinum framselda er gefin að sök, sé jafnframt refsiverð í því ríki, sem samkvæmt þessu er skylt að framselja hann.
Það má velta því fyrir sér hvernig samvinna af þessu tagi horfir við fullveldishugtakinu og hvernig íslenskri lögreglu myndi svona almennt ganga að vinna eftir skipunum frá dómstólum í Grikklandi, svo dæmi sé tekið af handahófi.
Það ber að undirstrika að þessi dæmi eru ekki nefnd hér til að kasta rýrð á þann ávinning sem alþjóðlegt samstarf á þessu sviði getur fært okkur. Þau eru hins vegar nefnd hér vegna þess að þau sýna okkur e.t.v. betur en annað fram á, að þróun á því réttarsviði, sem verður til umræðu hér í dag, virðir sjálf engin landamæri og kann jafnvel að virðast búa yfir eigin vilja. Hún þrýstir á þjóðríkin að samræma löggjöf sína og túlkun hennar í ríkari mæli og það jafnvel meira en ríkin höfðu hugsað sér. Þegar svo er komið verða menn vitaskuld að hugsa sinn gang og gæta þess að fullveldi ríkjanna sé fullur sómi sýndur.
Fundarstjóri, góðir fundarmenn.
Umræða um málefni flóttamanna og annarra þeirra, sem fara yfir landamæri og gerast innflytjendur í öðrum löndum, hefur verið stöðug og viðvarandi á meginlandinu og t.a.m. brunnið mjög á nágrannaþjóðum okkar vegna þeirra félagslegu vandamála sem af þeim hafa skapast.
Við slík vandamál höfum við sem betur fer lítið sem ekkert þurft að glíma fram að þessu, enda vil ég ætla að sambúð Íslendinga og útlendinga í landinu sé yfirleitt góð.
Umræða um málefni útlendinga hér á landi á það hins vegar til að vera rekin undir fremur neikvæðum formerkjum og spretta upp af frekar neikvæðu tilefni. Stundum er framsetning hennar reyndar svo villandi, að halda mætti að útlendingar byggju hér við eitt fjandsamlegasta umhverfi á byggðu bóli. Sem betur fer er það þó fjarri öllum sanni og mörg dæmi um hið gagnstæða. Með nýjum lögum um málefni útlendinga og atvinnuréttindi þeirra, aðild okkar að Evrópska efnahagssvæðinu og Schengen-samstarfinu, hygg ég nær sanni vera að Ísland sé – þegar á allt er litið – meðal opnustu ríkja Vestur-Evrópu. Meira að segja svo að menn velta því fyrir sér hvort of langt hafi verið gengið.
Ný lög um málefni útlendinga leysa af hólmi eldri lög frá 1965, sem löngu var orðið tímabært að endurskoða og laga að nútímaaðstæðum. Nýju lögin taka þó ekki aðeins mið af þeim fjölþjóðlegu skuldbindingum, sem við höfum tekist á hendur, heldur einnig af þeim aðstæðum, sem við búum við hér heima fyrir, og viðleitni stjórnvalda til að þeir útlendingar, sem hér vilja setjast að til frambúðar, samlagist þjóðfélagi voru og menningu. Ákvæðin sem sett voru í þessu skyni ollu miklu fjaðrafoki er þau voru fyrst kynnt til sögu, en hefur á hinn bóginn almennt verið vel tekið, af almenningi, eins og kannanir sýna. Mest um vert er þó að þeir útlendingar, sem hér kjósa að búa, séu okkur ekki ókunnugir og að áfram geti verið sá samhljómur í sambúð þeirra og Íslendinga sem verið hefur.
Ég segi málþing lögfræðinga um för yfir landamæri sett.