Fundargerð 7. fundar stjórnarskrárnefndar

1. Inngangur

Fundur var settur í Eldborg við Svartsengi á Suðurnesjum hinn 24. ágúst 2005 klukkan 9 árdegis. Mætt voru úr stjórnarskrárnefnd: Geir H. Haarde, Guðjón A. Kristjánsson, Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, Jón Kristjánsson (formaður), Jónína Bjartmarz, Steingrímur J. Sigfússon, Þorsteinn Pálsson og Össur Skarphéðinsson. Birgir Ármannsson var forfallaður. Þá var einnig mætt sérfræðinganefnd um stjórnarskrána: Björg Thorarensen, Gunnar Helgi Kristinsson og Kristján Andri Stefánsson. Eiríkur Tómasson (formaður) var forfallaður. Páll Þórhallsson ritaði fundargerð.

Lögð var fram og samþykkt fundargerð síðasta fundar.

2. Erindi sem borist hafa nefndinni

Lögð voru fram erindi sem hafa borist nefndinni frá Siðmennt, sveitarstjóra Reykhólahrepps, Vantrú, Friðgeir Haraldssyni og Jórunni Sörensen. Þá var lögð fram greinargerð dags. 4. júlí s.l. af fundi sem formaður nefndarinnar átti með fulltrúum Samtaka eigenda sjávarjarða. Ennfremur var dreift 6 frumvörpum til stjórnskipunarlaga um ýmis efni og þingsályktunartillögu um endurskoðun stjórnarskrárinnar sem lagðar voru fram á 131. löggjafarþingi.

Ennfremur voru lögð fram drög að dagskrá tveggja ráðstefna þar sem óskað er eftir þátttöku stjórnarskrárnefndar. Í fyrsta lagi kynnti Kristján Andri Stefánsson ráðstefnu Lögfræðingafélagsins 16. september n.k. um þjóðaratkvæðagreiðslur og þátttöku almennings í ákvörðunartöku um opinber málefni. Í öðru lagi kynnti Gunnar Helgi Kristinsson ráðstefnu Stofnunar stjórnsýslufræða og stjórnmála 29. október n.k. um þjóðaratkvæðagreiðslur. Þátttaka var samþykkt í báðum ráðstefnum. Össur Skarphéðinsson óskaði eftir því að bókað yrði að hann hefði fyrirvara um þátttöku nefndarinnar í fyrrnefndu ráðstefnunni þar sem hann teldi að á henni þyrftu að koma fram fleiri sjónarmið en formanns nefndarinnar sem fjallaði um tilhögun þjóðaratkvæðagreiðslu sumarið 2004. Þá taldi einn nefndarmanna að það væri umhugsunarefni að leiða saman fulltrúa flokkanna í lok slíkrar ráðstefnu. Varast bæri að það leiddi til harðari afstöðu manna en ella.

Formaður beindi því til nefndarmanna að greina skipuleggjendum ráðstefnanna tveggja frá því hverjir yrðu fulltrúar flokkanna.

3. Ráðstefnan 11. júní 2005

Nefndarmenn skiptust á skoðunum um ráðstefnuna 11. júní s.l. og voru sammála um að vel hefði tekist til.   

4. Skoðanaskipti um einstök ákvæði stjórnarskrárinnar

Formaður hóf umræðu um þennan lið með því að benda á að sumir stjórnmálaflokkanna hefðu sett fram ítarlegar tillögur um breytingar á stjórnarskránni á meðan aðrir hefðu hugsanlega ekki gert upp hug sinn ennþá. Þess vegna myndi hann ekki ganga hart eftir því að allir nefndarmenn tækju afstöðu til tiltekinna atriða. Hins vegar væri brýnt að ákveða hvað ætti að vera undir í endurskoðunarstarfinu. Óskaði hann meðal annars eftir viðhorfum nefndarmanna til þess hvort aðskilnaður ríkis og kirkju, kjördæmaskipan, mannréttindakaflinn og umhverfisverndarákvæði ætti að vera hluti af því sem skoðað yrði nánar.

Helstu atriði og sjónarmið sem rædd voru undir þessum lið voru eftirfarandi:

Form og uppbygging

Umræður urðu um hversu mikilvægt form og uppbygging stjórnarskrárinnar væri. Fram kom það viðhorf að bíða mætti með það þangað til á seinustu stigum að ákveða endanlega röð ákvæða. Aðrir töldu hins vegar að þetta væri þýðingarmikið atriði sem vert væri að skoða sem fyrst í ljósi þróunar í öðrum löndum.

Þjóðaratkvæðagreiðslur

Rætt var um að auka með einhverjum hætti stjórnskipulega möguleika á þjóðaratkvæðagreiðslu um þýðingarmikil mál. Minnt var á að umfjöllun um þjóðaratkvæðagreiðslur tengdist stöðu og hlutverki forseta vegna málskotsréttar hans.

Sú hugmynd var reifuð að minnihluti þingmanna, t.d. 25 þingmenn, ættu að geta krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um nýsamþykkt lög. Ólíkt því sem nú er, þar sem forseti hefur valdið til að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu, yrði þannig til samningsstaða milli meiri- og minnihluta. Í Danmörku væri ennfremur sú skynsamlega regla að fjárlög, skattalög o.fl. væru undanþegin þjóðaratkvæðagreiðslu enda mætti ekki slíta í sundur ábyrgð á að afla tekna og ráðstafa þeim.

Þá kom fram það viðhorf að setja mætti ákvæði í stjórnarskrá um það með hvaða hætti sveitarstjórnir geti skotið málum til íbúanna.

Loks mæltu sumir nefndarmenn fyrir því að opnað yrði fyrir svokallað þjóðarfrumkvæði, þ.e. að hluti kjósenda gæti krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um tiltekin mál.

Alþingi

Fram kom það sjónarmið að styrkja þyrfti aðhaldshlutverk Alþingis með stjórnsýslunni. Var minnt á að opinberar yfirlýsingar forystumanna úr ýmsum flokkum bentu til að vilji ætti að vera til að taka á þessu.

Þá kom fram sú hugmynd að þingrof yrði háð samþykki meirihluta Alþingis.

Eins var þess getið að ástæða væri til að hafa ákvæði um umboðsmann Alþingis í stjórnarskránni.

Alþingiskosningar

Fram kom það sjónarmið að vert væri að taka á því að framkvæmd alþingiskosninga væri ekki samræmd eftir kjördæmum.

Þá var nefnt að það væri álitamál hvort þingmenn ættu sjálfir að úrskurða um hvort þingmenn væru löglega kosnir eins og nú er.

Kjördæmaskipan

Fram kom það sjónarmið að endurskoða bæri kjördæmaskipan í þessari lotu, ella yrði óbreytt kjördæmaskipan í þingkosningum 2007 og 2011.

Bent var á að stutt væri síðan gert var víðtækt samkomulag um þetta efni. Festa þyrfti að ríkja um kjördæmamál og ekki væri ráðlegt að breyta þeim með of skömmu millibili. Þó mætti hugsa sér að binda í stjórnarskrá nokkur grundvallaratriði en eftirláta löggjafanum að ákveða kjördæmaskipan

Ýmsir nefndarmenn tóku undir að þetta gæti verið athyglisverð lausn.

Hlutverk og kosning forseta

Fram kom það sjónarmið að forseti ætti ekki að ná kjöri nema hann hefði tiltekið hlutfall atkvæða á bak við sig. Þá þyrfti að endurskoða fjölda meðmælenda sem frambjóðendum bæri að skila til þess að geta boðið sig fram til forseta.

Því viðhorfi var lýst að breytingar á forsetaembættinu ættu að miða að því að skerpa þingræðisregluna. Sumir teldu forseta hafa meiri völd en ákvæði stjórnarskrárinnar mæltu fyrir um vegna þess að hann væri þjóðkjörinn. Burstéð frá réttmæti þessa skilnings gæti hann leitt til árekstra. Hluti framkvæmdarvaldsins væri þá háður þingræðisreglunni en hluti væri það ekki. Ein leið til úrbóta væri sú að draga úr völdum forseta líkt og Svíar hefðu gert varðandi þjóðhöfðingja sinn. Hin leiðin gæti verið sú að auka hlutverk forseta og fela honum til dæmis réttindi og skyldur þingforseta. Þingforseti yrði þannig óháður bæði stjórn og stjórnarandstöðu sem gæti aukið jafnvægið milli fylkinga á þingi. Forsetinn fengi þannig veigamikið hlutverk án þess að blandast í hefðbundin pólitísk átök.

Í þessu sambandi kom fram að gera mætti kröfu um að forseti hefði meirihluta kjósenda á bak við sig þannig að efnt yrði til tveggja umferða ef enginn næði hreinum meirihluta í fyrstu umferð. Þá mætti gjarnan lengja kjörtímabilið í 5-7 ár en kveða jafnframt á um að hann sæti ekki lengur en í tvö kjörtímabil. Þá þyrfti að endurskoða reglur um meðmælendur, til dæmis þannig að forsetaframbjóðandi þyrfti meðmæli 5-10 þingmanna. Ennfremur væri óþarft að starfandi forseti þyrfti meðmælendur til að bjóða sig fram til endurkjörs.

Nokkrar umræður sköpuðust um þessar hugmyndir. Þótt nefndin væri á þessu stigi að reyna að afmarka viðfangsefnið væri of snemmt að útiloka grundvallarbreytingar. Fram kom það viðhorf að endurskoðunin væri þegar nógu vandasöm þótt ekki yrði seilst svona langt. Í öllu falli þarfnaðist breyting af þessu tagi mjög rækilegrar umræðu í þjóðfélaginu.

Ríkisstjórn – ráðherrar

Nokkur umræða skapaðist um þá tillögu sem lögð hefur verið fram á Alþingi að ráðherrar gegndu ekki jafnframt þingmennsku. Sumir nefndarmenn lýstu sig mótfallna þeirri hugmynd. Vissulega gætu skapast vandamál í litlum þingflokkum sem ættu aðild að ríkisstjórn en þau ætti að vera hægt að leysa. Slíkt fyrirkomulag breytti heldur engu um aðskilnað framkvæmdarvalds og löggjafarvalds. Þá hefði þessi hugmynd ýmsa ókosti, meðal annars myndi hún leiða til aukins kostnaðar.

Útgáfa bráðabirgðalaga

Fram kom það viðhorf að rétt væri að þrengja enn frekar heimild til útgáfu bráðabirgðalaga. Í því sambandi var minnt á að reynslan kenndi að mjög gagnlegt gæti verið að hafa heimild til útgáfu bráðabirgðalaga, sbr. haustið 2001 þegar slík lög voru sett um ríkisábyrgð á tryggingum flugflotans enda þoldi málið enga bið. Þá var nefnt að það væri grundvallaratriði hvort dómstólar ættu að endurskoða mat löggjafans á nauðsyn setningar bráðabirgðalaga.

Dómstólar

Fram kom það sjónarmið að eðlilegt væri að í stjórnarskrá væri ákvæði um val á hæstaréttardómurum líkt og þar væri ákvæði um val á öðrum meginhandhöfum ríkisvalds.

Þá var einnig nefnt að æskilegt gæti verið að hægt væri að afla fyrirframúrskurðar Hæstaréttar um stjórnskipulegt gildi laga. Um þetta væri oft deilt en engin greið leið að fá úr því skorið.

Einnig var stungið upp á því að kveðið yrði á um sjálfstæði ákæruvaldsins í kaflanum um dómstóla.

Umhverfisverndarákvæði/eignarhald á auðlindum

Fram komu ólík viðhorf til þess hvort setja ætti ákvæði um umhverfisvernd í stjórnarskrá. Það sjónarmið kom fram að ekki hefði verið nægileg umræða í þjóðfélaginu um slíkt ákvæði til þess að það réttlætti að slíkt skref yrði stigið. Aðrir minntu á að í flestum nýlegum stjórnarskrám væru ákvæði í þessa veru.

Minnt var á að í stjórnarsáttmála væri gert ráð fyrir að í stjórnarskrá yrði sett ákvæði um sameign þjóðarinnar á fiskimiðunum. Eins styddu stjórnarandstöðuflokkarnir slíkar hugmyndir. Það yrði því að gera alvarlega atlögu að því að ná saman um slíkt ákvæði. Minnt var á starf auðlindanefndar í þessu sambandi. Fram komu athugasemdir við þessi áform. Það þyrfti að ræða hvort sömu reglur ættu að eiga við um allar náttúruauðlindir, sem væri ekki einfalt í ljósi þess til dæmis að jarðhitaréttindi fylgdu landi. Ef fiskimiðin yrðu tekin út úr og sérákvæði sett um þau þá væri um mismunun að ræða á vettvangi stjórnarskrárinnar sem erfitt væri að sætta sig við. Eins þyrfti að ræða áhrif slíks ákvæðis á hugsanlega aðild að ESB þar sem gilti sameiginleg yfirþjóðleg eign á fiskmiðum utan 12 mílna.

Aðskilnaður ríkis og kirkju

Fram kom andstaða við efnislegar breytingar á sambandi ríkis og kirkju þótt ef til vill mætti hugsa sér einhverjar formbreytingar. Þá var minnt á að stjórnarskráin gerði ráð fyrir sérstöku ferli við breytingar á kirkjuskipan, þ.e. henni mætti breyta með almennum lögum enda færi fram þjóðaratkvæðagreiðsla til samþykktar eða synjunar.

Á hinn bóginn komu fram viðhorf í þá veru að skilja bæri milli ríkis og kirkju og að tekið yrði á því í þessari lotu.

Mannréttindakaflinn

Minnt var á að mannréttindakaflinn hefði verið endurskoðaður frá grunni fyrir 10 árum og því ætti ekki að vera ástæða til að gera miklar breytingar á honum.

Fram kom áhugi á að í kaflanum yrði sérstaklega vísað til alþjóðasáttmála.

Framsal ríkisvalds til alþjóðastofnana

Ýmsir nefndarmenn kváðust fylgjandi því að ákvæði yrði sett í stjórnarskrá um málsmeðferð þegar taka bæri ákvörðun um aðild að alþjóðastofnunum. Þar mætti til dæmis hugsa sér að kveða á um að slík ákvörðun þyrfti samþykki í þjóðaratkvæðagreiðslu enda hefði verið tiltekin lágmarksþátttaka.

Stjórnarskrárbreytingar

Fram kom það sjónarmið að bera ætti stjórnarskrárbreytingar sérstaklega undir þjóðina. Þannig gætu kjósendur, ólíkt því sem nú er, tekið beina afstöðu til stjórnarskrárbreytinga.

* * *

Formaður dró umræðuna saman í lokin. Flestir virtust á því að halda bæri sambandi ríkis og kirkju utan við endurskoðunarstarfið nú, enda gerði stjórnarskráin ráð fyrir sérstöku ferli til breytinga á því. Þá hefði komið fram breiður stuðningur við endurbætur á dómstólakaflanum og í því sambandi að umboðsmanns Alþingis og sjálfstæðs ákæruvalds yrði getið í stjórnarskránni. Hlutverk og samspil forseta, Alþingis og ríkisstjórnar yrði áfram þungamiðjan í endurskoðunarstarfinu. Eins myndi nefndin skoða mjög gaumgæfilega hvort gefa ætti aukin færi á þjóðaratkvæðagreiðslu um þýðingarmikil mál og vísaði formaðurinn til þess að ákveðið hefði verið að taka þátt í tveimur ráðstefnum um það efni. Eins væri breiður stuðningur við að taka upp ákvæði um að auðlindir væru sameign þjóðarinnar þótt einstaka nefndarmenn hefðu enn efasemdir um að það væri skynsamlegt.

Samþykkt var að sérfræðinganefndinni yrði falið að kanna sérstaklega útfærslu á ákvæði um eignarhald á auðlindum og eins hvernig efla mætti eftirlitshlutverk Alþingis. Þá væri óskað eftir því að sérfræðingarnir könnuðu hvernig koma mætti við eftirliti með því að lagafrumvörp stríddu ekki gegn stjórnarskrá. Þá var minnt á að sérfræðinganefndinni hefði þegar verið falið að huga að formi og uppbyggingu endurskoðaðrar stjórnarskrár. Vert væri að í því sambandi kæmi fram hvaða ákvæði þyrfti að uppfæra vegna þess að þau væri úrelt án þess að það kallaði á mikla pólitíska umræðu. Þá gæti sérfræðinganefndin einnig byrjað að stilla upp endurskoðuðum I. kafla þar sem kæmu fram helstu grundvallaratriðin í stjórnskipun ríkisins og V. kafla um dómsvaldið.

Ritara og sérfræðinganefnd var að lokum í samræmi við vinnuáætlun falið að útbúa fyrir næsta fund drög að áfangaskýrslu þar sem rakin yrðu þau erindi sem borist hefðu og dregin saman helstu viðhorf innan nefndarinnar á þessu stigi. Áfangaskýrslunni myndu fylgja greinagerðir sérfræðinganefndarinnar sem kynntar voru á síðasta fundi.

5. Önnur mál

Heimasíða stjórnarskrárnefndar var gerð að umtalsefni og hvatt til þess að efni yrði aukið við hana. Var ritara falið að huga sérstaklega að þessu.

Fleira var ekki rætt. Næsti fundur ákveðinn að morgni mánudagsins 26. september n.k.